(鐵道第三勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司，天津300142)

鐵路客運(yùn)樞紐指以鐵路客站為中心，與各種城市交通方式接駁而形成的綜合客運(yùn)交通樞紐。隨著高速鐵路(以下簡(jiǎn)稱“高鐵”)的快速發(fā)展，中國(guó)正處于大規(guī)模改造和建設(shè)鐵路客運(yùn)樞紐項(xiàng)目的時(shí)期。目前已取得顯著成果，并得到社會(huì)的廣泛認(rèn)可。然而，由于建設(shè)速度過(guò)快，同時(shí)動(dòng)工的項(xiàng)目數(shù)量過(guò)多，規(guī)劃建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)未能得到及時(shí)總結(jié)。鐵路客運(yùn)樞紐的規(guī)劃建設(shè)涉及諸多領(lǐng)域和專業(yè)，需要不同行業(yè)管理部門之間技術(shù)理念的相互交融，引發(fā)多主體利益博弈，在實(shí)際操作中也存在諸多困難。同時(shí)，中國(guó)幅員遼闊，地區(qū)差異巨大，鐵路客運(yùn)樞紐規(guī)劃建設(shè)還面臨如何因地制宜、適應(yīng)自然和社會(huì)環(huán)境的挑戰(zhàn)，盲目追趕特大城市鐵路客運(yùn)樞紐規(guī)劃建設(shè)模式的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?？傊?，鐵路客運(yùn)樞紐規(guī)劃建設(shè)需要解決的問(wèn)題主要體現(xiàn)在管理機(jī)制和設(shè)計(jì)理念兩個(gè)方面。

1 管理機(jī)制

1.1 現(xiàn)狀問(wèn)題

1.1.1 鐵路部門與城市規(guī)劃部門缺乏協(xié)調(diào)

鐵路客站作為鐵路客運(yùn)樞紐建設(shè)的核心環(huán)節(jié)，其區(qū)位選擇、占地規(guī)模、站場(chǎng)布置、高程設(shè)計(jì)、服務(wù)設(shè)施等受到多方面影響，包括總體線網(wǎng)布局、客站在鐵路系統(tǒng)中的功能定位、地形和運(yùn)營(yíng)組織等因素。鐵路客站作為城市發(fā)展的觸媒，與城市結(jié)構(gòu)調(diào)整密切相關(guān)，是商業(yè)服務(wù)設(shè)施布局的重要依托；同時(shí)，鐵路客運(yùn)樞紐作為城市交通接駁換乘的聚集點(diǎn)，影響城市長(zhǎng)途客運(yùn)站、公交總站等設(shè)施的選址布局。上述雙重屬性，決定鐵路客站在立項(xiàng)階段即應(yīng)建立與城市規(guī)劃的密切協(xié)調(diào)機(jī)制。但在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，由于沒有具可操作性的相關(guān)法律和技術(shù)準(zhǔn)則對(duì)這一機(jī)制進(jìn)行規(guī)范，協(xié)調(diào)機(jī)制往往以既有治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部層級(jí)式的互動(dòng)慣例為主。在這種環(huán)境下，較低等級(jí)城市的規(guī)劃部門與鐵路部門談判的話語(yǔ)權(quán)逐漸削弱，導(dǎo)致鐵路客站的建設(shè)與城市規(guī)劃脫節(jié)的情況日益凸顯。

以車站選址為例，一方面，高鐵線路轉(zhuǎn)彎半徑的設(shè)計(jì)要求比較苛刻，為保證運(yùn)營(yíng)時(shí)速，鐵路部門會(huì)優(yōu)先選擇在城市建成區(qū)邊緣新建線路與客站，在滿足工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，降低拆遷成本，使得車站的選址遠(yuǎn)離城市中心區(qū)域。另一方面，高鐵建設(shè)正逢城鎮(zhèn)化建設(shè)快速發(fā)展時(shí)期，地方政府普遍把高鐵車站的建設(shè)視為帶動(dòng)城市結(jié)構(gòu)調(diào)整、刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)營(yíng)計(jì)劃的觸媒；但由于既有建成區(qū)現(xiàn)狀復(fù)雜，可供新建的用地過(guò)少，故在考慮基礎(chǔ)設(shè)施有效支撐和商業(yè)氛圍延續(xù)擴(kuò)散的基礎(chǔ)上，城市政府也會(huì)趨向于將高鐵車站建在發(fā)展程度較低的地區(qū)，有時(shí)會(huì)為城市發(fā)展提供過(guò)于充分的空間，也會(huì)造成鐵路客站建成時(shí)距離城市核心區(qū)較遠(yuǎn)的局面。

在實(shí)際選址過(guò)程中，省會(huì)及同級(jí)別城市具有一定的博弈資本，南京、蘇州、濟(jì)南等城市均通過(guò)這一輪博弈實(shí)現(xiàn)了城市結(jié)構(gòu)的調(diào)整[1]。而地級(jí)以下城市對(duì)于高鐵車站選址基本持但求擁有、無(wú)論遠(yuǎn)近的態(tài)度。受到省會(huì)城市大型高鐵項(xiàng)目示范效應(yīng)的影響，無(wú)論城市規(guī)模和等級(jí)如何，中國(guó)高鐵客運(yùn)樞紐與城市中心區(qū)的距離大多為10 km。這一距離對(duì)于副省級(jí)及以上城市而言，是建設(shè)新城市中心、疏散老城區(qū)建設(shè)壓力的合理選擇，而對(duì)于地級(jí)以下城市，則可能造成高鐵新區(qū)人氣不足、發(fā)展乏力、與原有建成區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施難以共享的困境。

1.1.2 樞紐核心區(qū)各建設(shè)主體和利益相關(guān)方之間缺少有效互動(dòng)

在50～100 hm2的樞紐核心區(qū)，與鐵路換乘直接相關(guān)的各類交通設(shè)施也存在一體化發(fā)展不足的問(wèn)題。鐵路用地作為行政劃撥用地，常與周邊城市用地相隔離。鐵路用地與其他城市用地之間缺乏規(guī)范性的互動(dòng)機(jī)制，鐵路與周邊換乘設(shè)施的整合程度往往受到管理體制、談判機(jī)制、規(guī)劃理念和運(yùn)營(yíng)模式等因素的影響。在省會(huì)及以上等級(jí)城市的高鐵車站建設(shè)中，城市軌道交通車站及地下?lián)Q乘空間、溝通鐵路站場(chǎng)兩側(cè)的城市公共走廊等，已普遍采用立體布局模式，例如濟(jì)南西站的人行公共通道及深圳北站上跨鐵路線的人行通道等。但對(duì)于中小城市，多數(shù)高鐵車站與周邊城市空間的換乘及連接設(shè)施仍然采用簡(jiǎn)單的地面廣場(chǎng)模式，造成樞紐周邊人車混雜、土地資源浪費(fèi)、換乘距離長(zhǎng)、換乘空間缺乏連續(xù)性和整體設(shè)計(jì)等問(wèn)題。

出于部門利益的考慮，城市中與樞紐結(jié)合的長(zhǎng)途汽車站、旅游集散中心、公共汽車總站等設(shè)施也經(jīng)常要求獨(dú)立占地，以實(shí)現(xiàn)自身內(nèi)部功能的完整性。例如，結(jié)合位于城市外圍的高鐵車站新建長(zhǎng)途汽車客運(yùn)總站，本身是增加城市對(duì)外交通集聚效應(yīng)、方便鐵路與公路聯(lián)運(yùn)的有效措施；但很多城市依托高鐵車站建設(shè)的長(zhǎng)途汽車客運(yùn)站缺乏與鐵路換乘一體化的考慮，占地面積過(guò)大，布局孤立。鄭州東站、成都東站、濟(jì)南西站的長(zhǎng)途汽車站均選擇在高鐵車站外獨(dú)立建設(shè)，占地面積均在4萬(wàn)m2以上，且乘客在高鐵車站與長(zhǎng)途汽車客運(yùn)站之間換乘需要穿越機(jī)動(dòng)車道。根據(jù)《汽車客運(yùn)站級(jí)別劃分和建設(shè)要求》(JT/T 200—2004)，一級(jí)、二級(jí)車站都應(yīng)獨(dú)立設(shè)置1.2～1.5 m2·人-1的站前廣場(chǎng)，依托鐵路客站的長(zhǎng)途汽車客運(yùn)站若按此布局，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題。

此外，鐵路站場(chǎng)設(shè)計(jì)本身也存在功能整合問(wèn)題。鐵路部門更關(guān)注運(yùn)輸功能的實(shí)現(xiàn)，往往從工藝和管理的角度出發(fā)思考問(wèn)題，這種本位主義的思路不利于城市功能與鐵路交通功能的一體化銜接，也不利于城市公共空間與鐵路站場(chǎng)共建的立體布局。同時(shí)，鐵路內(nèi)部各平行部門，如車務(wù)段、工務(wù)段、水電段、建筑段等，基于技術(shù)及部門管理便利等方面的考慮，均傾向于獨(dú)立占地，自成一體，缺乏空間整合、集約發(fā)展的內(nèi)部機(jī)制與動(dòng)力。上述情況造成鐵路客站占地雖大，但土地使用效率低，應(yīng)有的土地經(jīng)濟(jì)效益未得到充分發(fā)揮。

1.1.3 公眾參與和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制欠缺

作為公眾最為關(guān)注的建設(shè)項(xiàng)目，鐵路客運(yùn)樞紐的建設(shè)通常由政府投資，城市中的每個(gè)人都可能是其使用者，因此，市民最有資格評(píng)判規(guī)劃設(shè)計(jì)和運(yùn)營(yíng)管理的優(yōu)劣。但是，綜合客運(yùn)交通樞紐規(guī)劃設(shè)計(jì)的過(guò)程沒有公眾參與的環(huán)節(jié)，在樞紐的運(yùn)營(yíng)方面也沒有合理的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，規(guī)劃建設(shè)與運(yùn)營(yíng)使用的脫節(jié)也是導(dǎo)致樞紐設(shè)計(jì)不合理的原因。出于管理方便和部門利益的考慮，在運(yùn)營(yíng)階段常會(huì)改變一些規(guī)劃時(shí)制定的方案。例如，為減少管理成本鎖閉部分出入口和通道，造成旅客出行不便。此外，大而無(wú)當(dāng)?shù)膹V場(chǎng)以及節(jié)能效果差、造價(jià)高的超大空間等造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的浪費(fèi)，在目前的建設(shè)管理水平下仍缺乏有效方法加以控制?？傊捎谌狈ψ韵露系姆答仚C(jī)制，規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)對(duì)于實(shí)際的運(yùn)營(yíng)情況未進(jìn)行充分考慮，容易造成使用、管理上的不便而不得不對(duì)樞紐進(jìn)行管理上的調(diào)整；社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的缺乏，使得樞紐在運(yùn)營(yíng)時(shí)能夠輕易地改變?cè)瓉?lái)設(shè)計(jì)的初衷，造成使用上的不便。

1.2 解決策略

1.2.1 鐵路建設(shè)與城市規(guī)劃部門建立銜接機(jī)制

鐵路客站選址應(yīng)與城市發(fā)展相結(jié)合，并納入城市總體規(guī)劃。各城市在制定城市總體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)結(jié)合國(guó)家鐵路網(wǎng)的規(guī)劃開展鐵路線路選線以及客運(yùn)站場(chǎng)選址工作，并應(yīng)及時(shí)與相關(guān)鐵路主管部門協(xié)商。在詳細(xì)規(guī)劃層面，地方規(guī)劃管理部門應(yīng)在鐵路客運(yùn)樞紐建設(shè)前組織編制鐵路站場(chǎng)及周邊地區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃，確定土地利用性質(zhì)、區(qū)域開發(fā)范圍、地區(qū)空間形態(tài)、地下空間利用、綜合交通規(guī)劃、樞紐核心區(qū)一體化建設(shè)等內(nèi)容，并將相應(yīng)內(nèi)容納入控制性詳細(xì)規(guī)劃。在編制鐵路站場(chǎng)及周邊地區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，鐵路部門與地方政府應(yīng)密切配合，在樞紐工程建設(shè)前完成此項(xiàng)工作，為樞紐建設(shè)提供規(guī)劃依據(jù)，避免一方單獨(dú)開工建設(shè)帶來(lái)的被動(dòng)局面。

在工程設(shè)計(jì)階段，建設(shè)管理部門應(yīng)根據(jù)樞紐的控制性詳細(xì)規(guī)劃，加強(qiáng)鐵路場(chǎng)站及周邊地區(qū)各單項(xiàng)工程設(shè)計(jì)的管理，按照整體化、系統(tǒng)化的要求，加強(qiáng)樞紐中各項(xiàng)目(鐵路客站、長(zhǎng)途汽車站、地鐵車站以及樞紐交通配套工程等)的初步設(shè)計(jì)審查。深化和細(xì)化鐵路客運(yùn)設(shè)施布局、地上地下空間布局、各類交通方式接駁、各類停車場(chǎng)地布局等，加強(qiáng)鐵路客運(yùn)設(shè)施與相關(guān)交通配套設(shè)施、城市功能空間的聯(lián)系，強(qiáng)化樞紐與周邊地區(qū)的融合。

1.2.2 出臺(tái)統(tǒng)一的樞紐建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

鐵路客運(yùn)樞紐包括鐵路客站、長(zhǎng)途汽車站、城市軌道交通車站、公共汽車站、道路交通設(shè)施及商業(yè)開發(fā)多個(gè)項(xiàng)目，規(guī)劃設(shè)計(jì)涉及鐵路、建筑、道路交通、軌道交通、各種道路交通場(chǎng)站等多個(gè)行業(yè)，每個(gè)行業(yè)都會(huì)按照本行業(yè)的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)。整合過(guò)程會(huì)出現(xiàn)多種規(guī)定相互排斥、干擾及界定不清等問(wèn)題，造成不必要的浪費(fèi)，甚至可能造成使用隱患。

與鐵路客運(yùn)樞紐功能、規(guī)模和布局相關(guān)的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)多達(dá)20余項(xiàng)，但這些標(biāo)準(zhǔn)的制定均以某一特定交通功能為出發(fā)點(diǎn)，缺乏從城市整體角度的考慮，也缺乏基于換乘思想對(duì)不同交通設(shè)施間的布局關(guān)系進(jìn)行規(guī)范。鐵路客運(yùn)樞紐與城市的關(guān)系日益緊密，鐵路與各類交通方式的接駁關(guān)系更加復(fù)雜。隨著以人為本、公交優(yōu)先和集約用地等理念深入人心，目前的工作重點(diǎn)應(yīng)從城市發(fā)展和集約換乘的角度整合各行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，形成能夠指導(dǎo)各級(jí)各類鐵路客運(yùn)樞紐建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。綜合標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)致力于解決以下問(wèn)題：1)在土建結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)方面，統(tǒng)籌考慮建筑結(jié)構(gòu)、橋梁結(jié)構(gòu)、地下結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)；2)在樞紐功能設(shè)施的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)方面，規(guī)范樞紐公共區(qū)域的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；3)在樞紐建筑的防火設(shè)計(jì)方面，重點(diǎn)明確包含多種功能空間的超大型地下空間的安全疏散以及消防設(shè)施設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)；4)深入細(xì)化道路交通設(shè)施以及樞紐地下空間環(huán)境控制標(biāo)準(zhǔn)。

1.2.3 建立一體化管理機(jī)制

國(guó)務(wù)院于2013年發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》(國(guó)發(fā)[2013]33號(hào))，國(guó)務(wù)院辦公廳于2014年發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》(國(guó)辦發(fā)[2014]37號(hào))，同時(shí)吸引民營(yíng)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式得到大力推廣。在此背景下，迫切需要有關(guān)部門打破行業(yè)、部門之間的界限，實(shí)現(xiàn)綜合統(tǒng)一的規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)管理、運(yùn)營(yíng)管理。具體應(yīng)注意7個(gè)方面的問(wèn)題：

1）從工程可行性與合理性的角度研究確定樞紐規(guī)劃設(shè)計(jì)方案。鐵路、公路、軌道交通等建設(shè)部門在樞紐用地的地上、地下空間開發(fā)建設(shè)時(shí)，應(yīng)與土地、規(guī)劃部門充分溝通。實(shí)施過(guò)程中應(yīng)注意避免由于項(xiàng)目的復(fù)雜性與建設(shè)周期的限制而在技術(shù)和措施上做出妥協(xié)，給規(guī)模龐大的工程留下遺憾。

2）將綜合客運(yùn)交通樞紐作為一個(gè)整體工程來(lái)考慮與管理，統(tǒng)籌制定前期規(guī)劃、工程設(shè)計(jì)及工程實(shí)施方案，減少管理界面的接口，達(dá)到樞紐各部分工程銜接的順暢。

3）在既有城市規(guī)劃及土地利用管理體制的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新。除允許樞紐部分具備一定比例的兼容功能外，國(guó)土管理部門可根據(jù)規(guī)劃功能分層設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)與土地和房屋產(chǎn)權(quán)。分層設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，符合劃撥土地目錄的可按劃撥方式供應(yīng)，不符合的可按協(xié)議方式出讓。

4）制定完整的工程建設(shè)時(shí)序并確定各項(xiàng)目的建設(shè)周期與開通使用時(shí)間，保證在樞紐建設(shè)過(guò)程中始終遵循統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施的原則，分階段達(dá)到最終的使用效果。

5）研究確定合理的運(yùn)營(yíng)管理模式，明確在樞紐建成使用后各項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)單位和管理單位之間的責(zé)任與利益關(guān)系。

6）統(tǒng)籌考慮緊急狀態(tài)下樞紐中人員疏散及安全防范的措施。

7）在保證綜合客運(yùn)交通樞紐功能合理的前提下，統(tǒng)籌考慮各項(xiàng)目間的投資界面、建設(shè)管理界面、工程設(shè)計(jì)界面、施工管理界面和運(yùn)營(yíng)管理界面的劃分。不應(yīng)由于投資和使用主體的差異引起利益和要求的不統(tǒng)一，進(jìn)而影響樞紐的整體功能。

1.2.4 設(shè)立合理的公眾參與機(jī)制

樞紐規(guī)劃設(shè)計(jì)至運(yùn)營(yíng)管理的全過(guò)程應(yīng)置于公眾的監(jiān)督之下。在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，由規(guī)劃建設(shè)管理部門將專家評(píng)議后的方案和設(shè)計(jì)分階段進(jìn)行公示，吸取公眾意見后進(jìn)行修改和完善。建設(shè)期間，樞紐的規(guī)劃方案也應(yīng)對(duì)公眾開放，保證運(yùn)營(yíng)管理單位在樞紐投入使用后可以根據(jù)公示內(nèi)容進(jìn)行管理，避免人為改變使用功能，造成設(shè)計(jì)初衷無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

2 設(shè)計(jì)理念

2.1 現(xiàn)狀問(wèn)題

與鐵路客運(yùn)樞紐規(guī)劃建設(shè)相關(guān)的各地區(qū)、各部門，對(duì)樞紐規(guī)劃建設(shè)思路的理解并不相同，這些在樞紐規(guī)劃建設(shè)思路上的差異以及落后的規(guī)劃理念，均會(huì)制約中國(guó)鐵路客運(yùn)樞紐發(fā)展。因此，盡快建立正確的樞紐規(guī)劃建設(shè)理念并向社會(huì)推廣是目前工作的當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)前主要存在以下4個(gè)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)：

1）規(guī)劃建設(shè)工程中將樞紐與城市割裂開考慮。樞紐規(guī)劃部門和城市管理部門普遍認(rèn)為鐵路客運(yùn)樞紐僅解決交通換乘問(wèn)題，因此忽視樞紐與城市共生共榮的紐帶關(guān)系。鐵路部門希望盡量減少與城市的接觸，便于管理；城市管理者希望鐵路遠(yuǎn)離城市的主要區(qū)域，減少鐵路對(duì)城市的割裂以及鐵路客站對(duì)城市的干擾和影響。

2）對(duì)公共交通的重視程度不夠。近幾年，樞紐規(guī)劃建設(shè)中雖然不斷強(qiáng)調(diào)公共交通優(yōu)先的原則，但實(shí)際情況卻是在不遺余力地實(shí)現(xiàn)小汽車的進(jìn)出便捷性。例如，將上跨匝道作為先進(jìn)的樞紐設(shè)計(jì)理念；對(duì)常規(guī)公交不夠重視，認(rèn)為公共汽車會(huì)影響樞紐景觀效果等。

3）建設(shè)規(guī)模普遍較大。從已建成使用的樞紐來(lái)看，雖然受開通運(yùn)營(yíng)初期客流未達(dá)到預(yù)期效果、周邊區(qū)域的城市發(fā)展還處于起步階段等因素的影響，但仍然反映出樞紐用地和規(guī)模偏大的傾向。在樞紐規(guī)劃建設(shè)階段，地方政府對(duì)樞紐的期望過(guò)大、熱情過(guò)高，故對(duì)用地控制和規(guī)模控制顯得過(guò)于寬松，也存在夸大樞紐作用的情況。

4）樞紐模式單一，缺乏地區(qū)特色。各地區(qū)各部門對(duì)于樞紐規(guī)劃理念與認(rèn)識(shí)的落差使得新建項(xiàng)目或毫無(wú)參照進(jìn)行研究，或完全復(fù)制已有模式，無(wú)法體現(xiàn)不同地區(qū)、不同地點(diǎn)和不同建設(shè)條件下，各個(gè)樞紐所應(yīng)具備的特點(diǎn)和特色。很多中小城市樞紐完全復(fù)制大城市樞紐的模式，沒有體現(xiàn)不同城市規(guī)模下樞紐的差異性。一些地區(qū)對(duì)樞紐形象的關(guān)注大于對(duì)其功能的關(guān)注，使得本應(yīng)具備豐富功能的樞紐淪為簡(jiǎn)單的城市名片，缺乏人性化設(shè)計(jì)的考慮給樞紐的使用帶來(lái)不便。

2.2 解決策略

2.2.1 樞紐與城市一體化發(fā)展

鐵路客運(yùn)樞紐自產(chǎn)生之時(shí)起就具有鮮明的城市屬性，應(yīng)從城市的角度來(lái)看待樞紐和樞紐中鐵路客站的作用。一方面，鐵路客運(yùn)樞紐作為交通節(jié)點(diǎn)，是城市交通功能最為重要的組成部分。另一方面，鐵路客運(yùn)樞紐因其便利性及可達(dá)性會(huì)吸引更多的城市功能向其周邊集聚，所以它又是城市功能空間的一部分。綜合客運(yùn)交通樞紐能夠促進(jìn)城市功能的完善與發(fā)展，圍繞鐵路客運(yùn)樞紐進(jìn)行社會(huì)、產(chǎn)業(yè)等功能的開發(fā)，已成為城市發(fā)展的新方向。因此，突破單一的交通功能向多元化的城市功能拓展，是中國(guó)鐵路客運(yùn)樞紐發(fā)展的必然趨勢(shì)。由于樞紐所處的城市區(qū)位不同，交通功能與城市功能的結(jié)合也面臨不同選擇。

在城市中心城區(qū)，由于建設(shè)年代較早的樞紐是在城市發(fā)展過(guò)程中形成的，大都受到社會(huì)歷史、自然環(huán)境因素影響，與城市其他功能銜接緊湊，長(zhǎng)期發(fā)展形成穩(wěn)定的客流吸引，成為相對(duì)活躍的城市活動(dòng)中心。對(duì)此類樞紐的改造建設(shè)，應(yīng)整合城市空間并解決交通問(wèn)題，同時(shí)優(yōu)化區(qū)域環(huán)境，提升樞紐的綜合服務(wù)功能，為地區(qū)的持續(xù)繁榮發(fā)展創(chuàng)造條件。例如，天津站位于城市中心，樞紐建設(shè)過(guò)程涉及周邊大范圍城市更新改造，樞紐建成后，周邊地區(qū)也成為更具活力的城市中心[2]。

在城市新開發(fā)區(qū)域，隨著綜合客運(yùn)交通樞紐的建設(shè)，區(qū)域交通便利性大幅提高，必將提升樞紐周邊地區(qū)的商業(yè)潛力，帶動(dòng)土地升值。因此，要充分利用綜合客運(yùn)交通樞紐的建設(shè)契機(jī)，對(duì)周邊地區(qū)的土地進(jìn)行有計(jì)劃的開發(fā)，通過(guò)建設(shè)大規(guī)模綜合性設(shè)施，充分發(fā)揮樞紐的影響效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和城市的發(fā)展。例如，上海虹橋綜合交通樞紐利用建設(shè)高鐵車站、擴(kuò)建機(jī)場(chǎng)以及預(yù)留磁浮交通引入三大契機(jī)，結(jié)合地鐵和城市配套交通形成特大型綜合客運(yùn)交通樞紐；借助樞紐的形成，上海市政府在周邊劃定26 km2的開發(fā)區(qū)域，形成臨港新區(qū)，收到良好效果[3]。

從事樞紐開發(fā)建設(shè)的鐵路、公路、軌道交通以及市政交通配套等建設(shè)單位，均應(yīng)從觀念上樹立樞紐與城市一體化發(fā)展的概念，從城市的需求和發(fā)展出發(fā)，通過(guò)對(duì)樞紐的開發(fā)建設(shè)實(shí)現(xiàn)多方共贏的局面。

2.2.2 公共交通優(yōu)先的發(fā)展原則

事實(shí)上，無(wú)論是對(duì)既有樞紐運(yùn)營(yíng)情況的觀測(cè)，還是對(duì)樞紐內(nèi)各交通方式分擔(dān)比例的預(yù)測(cè)都顯示，包含軌道交通在內(nèi)的公共交通與鐵路客運(yùn)功能的接駁比例更大，一般超過(guò)50%。2004年調(diào)查顯示，北京西站的公共汽車交通分擔(dān)率為75.5%[4]，2014年地鐵開通后，公共汽車和地鐵的分擔(dān)率仍達(dá)70%以上[5]。無(wú)論從樞紐功能實(shí)現(xiàn)還是城市發(fā)展的角度看，公共交通都應(yīng)該作為樞紐的主要集疏運(yùn)方式。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)([2012)]64號(hào))，要“突出公共交通在城市總體規(guī)劃中的地位和作用，……加強(qiáng)與其他交通方式的銜接，提高一體化水平，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)組織管理，引導(dǎo)城市空間布局的優(yōu)化調(diào)整?！睒屑~中的公共交通方式主要包含公共汽車交通(常規(guī)公交、BRT等)和城市軌道交通(地鐵、輕軌、有軌電車等)兩種形式，在樞紐的規(guī)劃設(shè)計(jì)中，應(yīng)保證這兩種交通方式與鐵路客運(yùn)的接駁最方便，步行換乘距離短，通道容量大且環(huán)境舒適。同時(shí)，從城市綜合交通規(guī)劃上也要給予有效支持，使公共交通能夠真正成為旅客出行的首選方式。

2.2.3 集約利用土地資源與彈性發(fā)展

樞紐的建設(shè)及周邊功能的發(fā)展都要經(jīng)歷一個(gè)過(guò)程，日本新宿站、橫濱高鐵站及大阪高鐵站等在過(guò)去30年一直處于持續(xù)發(fā)展過(guò)程中，樞紐布局形態(tài)與開發(fā)模式也在不斷升級(jí)。隨著社會(huì)發(fā)展和科技進(jìn)步，樞紐的建設(shè)理念也在不斷更新，因此，樞紐建設(shè)在集約利用土地資源的同時(shí)，要充分考慮分期彈性發(fā)展的需要，使得樞紐周邊地區(qū)能夠可持續(xù)發(fā)展。為此，應(yīng)從以下4個(gè)方面提升樞紐的規(guī)劃技術(shù)和管理水平：

1）樞紐交通功能部分的規(guī)模應(yīng)針對(duì)其區(qū)位和功能定位的不同進(jìn)行深入分析，借用先進(jìn)的量化技術(shù)手段，合理確定與交通換乘方式和客流量等功能性需求相匹配的空間規(guī)模。不應(yīng)為追求空間氣勢(shì)而盲目擴(kuò)大樞紐規(guī)模，造成使用浪費(fèi)。樞紐商業(yè)開發(fā)部分的規(guī)模需求，要力求與交通功能及總體交通容量相適應(yīng)，在達(dá)到交通與商業(yè)功能兩方面平衡的同時(shí)，注重以分期建設(shè)的思路精心控制土地供應(yīng)和空間安排。

2）在樞紐建設(shè)立項(xiàng)時(shí)，從總體規(guī)劃層面嚴(yán)格控制樞紐的用地規(guī)模，同時(shí)對(duì)周邊的土地也要進(jìn)行控制，并對(duì)分期開發(fā)建設(shè)做出詳細(xì)規(guī)定。在詳細(xì)規(guī)劃階段，通過(guò)整合樞紐的各項(xiàng)功能，進(jìn)一步提高土地利用效率。

3）盡快出臺(tái)樞紐用地和規(guī)模控制的相關(guān)規(guī)定，從建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的政策法規(guī)層面上進(jìn)行控制。

4）建立樞紐投資的成本概念，通過(guò)對(duì)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本的測(cè)算，用市場(chǎng)的手段實(shí)現(xiàn)對(duì)樞紐規(guī)模的控制。

2.2.4 因地制宜、以人為本的規(guī)劃理念

中國(guó)地域遼闊，城市間的發(fā)展程度不盡相同，建設(shè)條件千差萬(wàn)別，樞紐建設(shè)應(yīng)秉承因地制宜理念，切忌追求形象目標(biāo)而攀比建設(shè)規(guī)模。然而，從已建成的樞紐來(lái)看，中小城市鐵路客運(yùn)樞紐頗為雷同，未能很好地適應(yīng)不同的建設(shè)條件和功能要求。很多中小城市的高鐵客站效仿大城市的高鐵樞紐建設(shè)模式，盲目追求站房面積和廣場(chǎng)規(guī)模等指標(biāo)，增加建設(shè)管理成本。

樞紐設(shè)計(jì)應(yīng)從以人為本的角度出發(fā)，首先考慮乘客的使用體驗(yàn)，通過(guò)研究明確樞紐內(nèi)各交通方式之間的換乘關(guān)系，在此基礎(chǔ)上確定換乘空間的形態(tài)與布局，保證乘客換乘的環(huán)境品質(zhì)。一些樞紐在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段并未從乘客使用的角度出發(fā)認(rèn)真考慮各交通方式的換乘關(guān)系，造成公共交通場(chǎng)站與鐵路客站距離遠(yuǎn)、班次少、換乘不便、步行換乘空間缺乏人性化關(guān)懷等問(wèn)題，應(yīng)在今后的規(guī)劃中盡量避免。

3 結(jié)語(yǔ)

隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展理念逐步深入人心，對(duì)樞紐的認(rèn)識(shí)也在不斷發(fā)展變化。隨著高鐵客流的高端化，鐵路旅客對(duì)樞紐換乘便捷性與進(jìn)出站環(huán)境舒適性的期待也與以往不同，對(duì)出行環(huán)境和質(zhì)量有更高需求。同時(shí)，多項(xiàng)關(guān)于鐵路客運(yùn)樞紐建設(shè)文件的連續(xù)下發(fā)，標(biāo)志著長(zhǎng)期以來(lái)自成體系的鐵路系統(tǒng)應(yīng)做好與城市融合、綜合開發(fā)的準(zhǔn)備。這將對(duì)今后的鐵路客運(yùn)樞紐建設(shè)提出新要求。

為鼓勵(lì)和支持鐵路客運(yùn)樞紐在規(guī)劃建設(shè)中提出新思路，樞紐規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域相關(guān)的各行業(yè)、部門和機(jī)構(gòu)之間應(yīng)該加強(qiáng)聯(lián)系，形成跨行業(yè)的組織機(jī)構(gòu)，以指導(dǎo)和推動(dòng)綜合客運(yùn)交通樞紐的規(guī)劃建設(shè)，使得對(duì)樞紐的正確認(rèn)識(shí)得到及時(shí)的推廣和有效的傳播。同時(shí)，在因地制宜、以人為本、公交優(yōu)先、可持續(xù)發(fā)展的理念基礎(chǔ)上，通過(guò)不斷總結(jié)、積累和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)樞紐規(guī)劃建設(shè)的多樣化發(fā)展。

[1]段進(jìn).國(guó)家大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市空間發(fā)展應(yīng)對(duì)：以高鐵與城際綜合交通樞紐為例[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2009(1)：33-37.Duan Jin.National Grand Infrastructure Construction and Urban Spatial Development:A Case Study on High Speed Railway and Urban Comprehensive Transport Hub[J].Urban Planning Forum,2009(1):33-37.

[2]黃桂興.天津站綜合交通樞紐工程：設(shè)計(jì)—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)集成管理創(chuàng)新模式研究[M].北京：人民交通出版社，2011：10-15.

[3]上海現(xiàn)代建筑設(shè)計(jì)(集團(tuán))有限公司.上海虹橋綜合交通樞紐規(guī)劃與建筑設(shè)計(jì)[M].北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2010：9-11.ShanghaiXian DaiArchitecturalDesign(Group)Co.,Ltd.Planning&Architectural Design for Shanghai Hongqiao Comprehensive Traffic Hub[M].Beijing China Architecture&Building Press,2010:9-11.

[4]趙杰，王昊，戴繼峰，等.大型高鐵綜合交通樞紐功能設(shè)計(jì)關(guān)鍵技術(shù)方法研究[R].北京：中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，2010.

[5]賴建輝.基于大數(shù)據(jù)北京鐵路樞紐客流特征專題研究[R].北京：北京工業(yè)大學(xué)，2015.