何增科，中共中央編譯局 世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部

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城市治理評(píng)估的初步思考

何增科，中共中央編譯局 世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部

城市治理是地方治理的主要內(nèi)容，同時(shí)也是國(guó)家治理的重要組成部分。隨著現(xiàn)代化特別是城市化進(jìn)程的深入發(fā)展，越來越多的人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，城市治理的重要性日益突顯。沒有城市治理的現(xiàn)代化，就沒有國(guó)家治理的現(xiàn)代化。什么是城市治理？城市治理的英文是urban governance。應(yīng)該說，這個(gè)概念本身是把治理、善治這些概念引入到城市建設(shè)和城市管理的過程中，將城市政治(urban politics)和城市管理(urban administration)兩個(gè)學(xué)科整合、打通、貫穿。21世紀(jì)以后，國(guó)際上流行起來的一個(gè)新的概念，叫做urban governance(城市治理)，它和urban sustainability(城市的可持續(xù)性)的概念是聯(lián)系在一起的。

城市治理是指城市的政府、城市的居民以及各種社會(huì)組織等利益相關(guān)方通過開放參與、平等協(xié)商、分工協(xié)作的方式達(dá)成城市公共事務(wù)的決策，以實(shí)現(xiàn)城市公共利益的最大化。透明、參與、法治、效益、責(zé)任、公平、廉潔、和諧這些善治的基本價(jià)值應(yīng)該貫穿于城市建設(shè)和城市管理的全過程，體現(xiàn)在城市的決策、實(shí)施、評(píng)估、調(diào)整等各個(gè)環(huán)節(jié)。城市治理創(chuàng)新與城市治理現(xiàn)代化，筆者認(rèn)為它們的共同目標(biāo)是努力建設(shè)善治城市。

城市治理評(píng)估是國(guó)家治理評(píng)估的一個(gè)重要組成部分。城市治理評(píng)估是對(duì)城市治理質(zhì)量(the quality of urban governance)的評(píng)估，建立善治城市評(píng)估的指標(biāo)體系，測(cè)量城市善治的指數(shù)，促進(jìn)善治城市建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)”城市讓生活更美好”這種愿景做貢獻(xiàn)。這是城市治理評(píng)估的主要目的。

城市治理評(píng)估應(yīng)當(dāng)包括城市治理體系中的輸入、轉(zhuǎn)化、產(chǎn)出、成效、評(píng)估等城市治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，也就是Input、Transfer、Output、Outcome、Feedback等城市治理的全過程。善治的價(jià)值理念應(yīng)該體現(xiàn)在城市治理的全過程中，對(duì)城市治理的過程和結(jié)果都應(yīng)該具有約束力。

根據(jù)善治要求，筆者提出了一個(gè)善治評(píng)估的理論框架。這個(gè)框架包括三級(jí)指標(biāo)：一級(jí)指標(biāo)是城市善治指數(shù)，比如對(duì)所有的省會(huì)城市進(jìn)行評(píng)估，得出城市善治指數(shù)的高低，由此可以得知城市善治的程度；二級(jí)指標(biāo)有四個(gè)評(píng)價(jià)緯度，結(jié)合城市治理過程四個(gè)環(huán)節(jié)，包括民主治理的過程、城市政府的質(zhì)量、城市治理的績(jī)效、公眾的滿意度評(píng)價(jià)等指標(biāo)。這其中包含部分三級(jí)指標(biāo)。就二級(jí)指標(biāo)來說，“城市民主治理的過程”主要是反映城市治理過程中在利益需求輸入、政策形成、政策評(píng)價(jià)這三個(gè)環(huán)節(jié)中公民參與的程度、公開透明的程度、合法合規(guī)的程度。因此，三級(jí)指標(biāo)筆者選取了參與、透明、合規(guī)三方面。

“城市政府質(zhì)量”是對(duì)城市政府所提供的公共產(chǎn)品的質(zhì)量的評(píng)價(jià)，根據(jù)對(duì)the quality of output的分析，筆者選取四個(gè)指標(biāo)(效益、公平、責(zé)任、廉能)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

“城市治理的績(jī)效(outcome)”反映的是城市政府的公共政策、公共產(chǎn)品的實(shí)際效果，它可以用城市所提供的產(chǎn)品對(duì)于城市居民的自由、安全、福祉以及標(biāo)志著城市可持續(xù)發(fā)展的繁榮程度這樣四個(gè)指標(biāo)來衡量，也就是用自由、安全、福祉、繁榮測(cè)量公共產(chǎn)品對(duì)于城市居民四個(gè)方面的影響，包括正面影響與負(fù)面影響的程度。

“公眾滿意度評(píng)價(jià)”是城市居民對(duì)于城市治理的過程、產(chǎn)品以及效果滿意度的綜合評(píng)價(jià)。這種滿意度的評(píng)價(jià)直接影響公眾對(duì)城市政府的信任和支持這些輸入性的變量，同時(shí)也為城市政府調(diào)整、完善相關(guān)政策提供了可靠的反饋機(jī)制。

在三級(jí)指標(biāo)中，就“城市民主治理的過程”而言，參與、透明、合規(guī)是其重要評(píng)估指標(biāo)?！皡⑴c”主要表現(xiàn)為城市居民、利益相關(guān)方在城市建設(shè)、城市管理的過程中是否擁有發(fā)言權(quán)和投票權(quán)，這些權(quán)利行使的情況如何?！巴该鳌敝饕憩F(xiàn)為城市決策的過程和城市決策的結(jié)果是否公開透明。“透明”增強(qiáng)了城市居民對(duì)城市治理過程的知情權(quán)，方便其參與和監(jiān)督?！昂弦?guī)”主要表現(xiàn)為城市建設(shè)和管理行為是否合乎法律法規(guī)，特別是合乎上位法的要求。這是法治政府建設(shè)的必然要求。

對(duì)城市治理中的“政府質(zhì)量”而言，責(zé)任、效益、公平、廉能是其重要的評(píng)估指標(biāo)?！柏?zé)任”表現(xiàn)為對(duì)公眾需求的積極回應(yīng)和對(duì)城市居民及其后代負(fù)責(zé)。城市政府的行為，固然要對(duì)城市的當(dāng)代居民負(fù)責(zé)，以及對(duì)城市居民后代負(fù)責(zé)。這都是負(fù)責(zé)任的體現(xiàn)，也需要加以測(cè)量。其次是“效益”，“效益”主要表現(xiàn)城市治理的產(chǎn)出、效能和效益，它反映城市政府所提供的公共產(chǎn)品對(duì)城市的生存、對(duì)城市的發(fā)展的貢獻(xiàn)。再次是“公平”，“公平”具體包括城市政府是否平等地對(duì)待每一個(gè)公民，公共產(chǎn)品的分配是否體現(xiàn)公平正義的原則，城市的決策是否具有充分的包容性和在多大程度上滿足這個(gè)要求。此外還有“廉能”，廉能而非廉潔，“廉能”主要表現(xiàn)為城市政府能夠有效地控制腐敗，同時(shí)能夠保持公職人員本身的professional、competence(專業(yè)和勝任)。

對(duì)“城市治理的績(jī)效”而言，自由、安全、福祉、繁榮、滿意是重要的評(píng)估指標(biāo)。“自由”指城市政府在城市治理過程中能夠保護(hù)公民的自由和權(quán)利，主要表現(xiàn)為城市的居民是否擁有充分的自由表達(dá)權(quán)、自由選擇權(quán)、自由結(jié)社權(quán)和自由獨(dú)處權(quán)。自由的獨(dú)處當(dāng)然包括對(duì)隱私的保護(hù)?！鞍踩敝饕憩F(xiàn)為城市政府能夠有效地減少安全事故、犯罪和暴力，保護(hù)公共安全與社會(huì)穩(wěn)定?！案ｌ怼敝饕憩F(xiàn)為城市政府能夠改善民眾生活條件，提高生活質(zhì)量。“繁榮”主要表現(xiàn)為城市政府能夠預(yù)防和減少各種風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，維持城市發(fā)展穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性，保持長(zhǎng)期的繁榮。

“公眾滿意度”主要表現(xiàn)為城市居民對(duì)城市治理過程、城市治理的產(chǎn)品和城市治理的績(jī)效的滿意度的評(píng)價(jià)。

根據(jù)以往評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)，善治城市的標(biāo)準(zhǔn)可能需要把客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)分開來看。分開以后，客觀指標(biāo)是一個(gè)結(jié)果，主觀指標(biāo)是另一個(gè)結(jié)果，二者可能是一個(gè)相互印證的關(guān)系，也可能是主觀指標(biāo)對(duì)客觀指標(biāo)是一種修正的關(guān)系。如何使善治城市的評(píng)價(jià)更科學(xué)，設(shè)立客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果之間的合理的關(guān)系在未來的研究中將是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。