張坤民，清華大學(xué)

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中國環(huán)保工作回顧、進(jìn)展與展望

張坤民，清華大學(xué)

目前人類已經(jīng)步入后工業(yè)文明時(shí)代了。中國古代有湖北云夢(mèng)出土的楚簡，可以說是世界最早的關(guān)于環(huán)境的法律。在工業(yè)文明以后，公害和環(huán)境事件就突出了。英國的倫敦?zé)熿F，日本的水俁病，美國的礦山煙霧事件等，這都是工業(yè)文明時(shí)代典型的環(huán)保事件。

中國正延續(xù)著這些發(fā)達(dá)國家走過的老路，就是工業(yè)化所產(chǎn)生的系列環(huán)境問題。聯(lián)合國1972年在斯德哥爾摩召開人類環(huán)境會(huì)議。恰逢中國“文化大革命”時(shí)期，周恩來總理高瞻遠(yuǎn)矚，派出了一個(gè)部長代表團(tuán)出席此次會(huì)議。斯德哥爾摩會(huì)議對(duì)全球的影響很大，可以說是敲響環(huán)境保護(hù)的警鐘。許多國家從沒有機(jī)構(gòu)到設(shè)立環(huán)境部，環(huán)保機(jī)構(gòu)、環(huán)境法律也逐漸開始建立。當(dāng)時(shí)周恩來總理明確建立了環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)有辦公室開展環(huán)境規(guī)劃與管理工作。直到1984年，國務(wù)院改革以后成立了城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，環(huán)保局在建設(shè)部下成了一個(gè)局。雖然說是有一個(gè)專門機(jī)構(gòu)了，但是很多問題還是無法擺上議事日程。

1988年，環(huán)保局成為國務(wù)院直屬的國家局，一系列環(huán)境法也逐漸頒布。1992年聯(lián)合國召開了一次規(guī)模更大的環(huán)境與發(fā)展會(huì)議，當(dāng)時(shí)大家覺得環(huán)境與發(fā)展密不可分。例如印度，當(dāng)時(shí)英地拉·甘地夫人當(dāng)總理，她說貧困是最大的污染。她比較強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)問題，所以聯(lián)合國開會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境不分了。這次會(huì)議的影響很大，一百個(gè)國家的首腦或元首參加，而且形成一個(gè)“21世紀(jì)議程”?！?1世紀(jì)議程”在中國得到了很高的重視，我國派出有關(guān)的經(jīng)濟(jì)部門、環(huán)保部門、科技部門等參與會(huì)議，回來之后在黨中央國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)表了一個(gè)“中國環(huán)境發(fā)展十大對(duì)策”。這十大對(duì)策是在代表團(tuán)的成員詳細(xì)討論之后提出了一些指標(biāo)。2002年在約翰內(nèi)斯堡召開了第三次的全球環(huán)境會(huì)議。當(dāng)時(shí)我國同步開始治理山河、山湖等一些重點(diǎn)地方，后來還頒布了循環(huán)經(jīng)濟(jì)法。直至2012年，更多的研究國際治理及一些智庫提出綠色經(jīng)濟(jì)，聲音越來越大。美國的作家E. C.依可諾梅 (易明) 曾在中國留學(xué)訪問， 2004年他的著作《河流越流越臟》令人印象深刻，封面上一個(gè)老太太捂著鼻子，下面一條河是淮河。筆者上世紀(jì)末曾經(jīng)到長江去考察過。長江兩岸工廠密布，環(huán)境的壓力非常大。筆者老家江蘇宜興太湖，原來是個(gè)山清水秀的地方，如今有毒的藍(lán)藻就像綠色的油漆一樣覆蓋在水面。農(nóng)民把它們撈起來用車裝走曬干加以利用。農(nóng)村秸桿焚燒也是屢禁不止，當(dāng)時(shí)石家莊飛機(jī)場(chǎng)的起飛和降落都受到影響，國家明令禁止，但是禁而難止，“十面‘霾’伏”。

筆者認(rèn)為目前倡導(dǎo)先污染后治理主要是因?yàn)橐韵聨讉€(gè)因素。(1)發(fā)展階段。將經(jīng)濟(jì)學(xué)中的庫茲涅茨曲線引申到環(huán)境里,在初期階段，很多國家都是這個(gè)規(guī)律，包括中國；同時(shí)，任何地區(qū)強(qiáng)調(diào)GDP至上。(2)人的意識(shí)。人類文明經(jīng)歷了原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明，現(xiàn)已步入后工業(yè)文明，要順利過渡到生態(tài)文明階段，可是人們的意識(shí)卻還停留在工業(yè)文明，甚至農(nóng)業(yè)文明時(shí)期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，村村電火，戶戶冒煙，1958年經(jīng)歷了一次，改革開放初又重復(fù)了一次，重復(fù)的土壤污染、水污染。(3)利益的博弈。雖然環(huán)境有了法律保護(hù)，也規(guī)定了一些罰款制度，但是違法成本低，守法成本高。(4)立法的深度。筆者認(rèn)為我國目前立法類似宣傳教育，沒有標(biāo)準(zhǔn)、程序來具體執(zhí)行，甚至法院逮捕也沒有細(xì)致的規(guī)定，那么執(zhí)法強(qiáng)度就會(huì)大打折扣 ，“頂?shù)米〉恼静蛔?，站得住的頂不住”?5)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。目前我國缺乏專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定者和制定權(quán)，相較之下，美國的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)就很具體，好執(zhí)行，處罰制度也具體。

目前全球低碳經(jīng)濟(jì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)越來越普及。中國要搞低碳經(jīng)濟(jì)，規(guī)范認(rèn)識(shí)，就是既要用行政命令控制手段，也要用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，還要用市場(chǎng)靈活的機(jī)制，同時(shí)鼓勵(lì)信息支持和自愿行動(dòng)。

關(guān)于推進(jìn)環(huán)境法制的這些認(rèn)識(shí)，筆者有以下幾點(diǎn)體會(huì)：(1)環(huán)境責(zé)任一定要明確。日本的學(xué)者說過，如果公民的合法利益受到損害，得不到合理的補(bǔ)償，那這個(gè)環(huán)境肯定是搞不好的，就是說必須保障公民的環(huán)境權(quán)，損害了就要給予合理補(bǔ)償。我國環(huán)境問題上走的彎路就是責(zé)任不明確，導(dǎo)致無法問責(zé)。(2)國家最好有一個(gè)基本的國家環(huán)境政策法，即環(huán)境保護(hù)法。環(huán)境保護(hù)法很容易就變成環(huán)境保護(hù)部的責(zé)任了。我國目前的環(huán)保部中有環(huán)保和安全，沒有林業(yè)，筆者認(rèn)為應(yīng)該把與環(huán)境有關(guān)系的放進(jìn)來，如果再大一點(diǎn)，那可能連水利等都要進(jìn)來。雖然阻力很大，但必須要明確責(zé)任，地方、部門都要明確自己的責(zé)任。這就是一個(gè)比較全面的、有權(quán)威的環(huán)境基本政策法，還有諸如環(huán)境損害賠償法、環(huán)境教育法等環(huán)境法的配套施行。(3)立法宜細(xì)不宜粗。同時(shí)，立法不光是政府部門的責(zé)任，要讓公民參與，讓不同身份、不同利益的人都參與。