歐陽康，華中科技大學 國家治理研究院

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省級治理的定位與使命
——在國家治理與基層治理之間

歐陽康，華中科技大學 國家治理研究院

開展省級治理研究是當前國家治理研究的重要領域和必要層次。迄今為止，國內關于治理問題的研究，大都從全球治理、國家治理入手，然后直接進入到社會治理、企業(yè)治理、城市治理、鄉(xiāng)村治理等，很少有人專題研究省域治理。相應地，在省級治理研究方面有影響的成果也非常少，這給該領域的研究增加了難度，也帶來了困惑。而在中國的實踐中，省級治理是國家治理中由中央到地方下移的非常重要的層次，也是地方治理的高端層面。沒有正確和有力的省級治理，國家治理無法落實，地方治理失去統(tǒng)攝，其他各方面的治理都無法實際和有效地展開。從這個意義上來說，推進省級治理現(xiàn)代化對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有極為重要的意義，也正是由此，開展省級治理研究對于當代中國治理問題研究具有極為重要的理論和實踐意義。本文探討省級治理研究中的若干前提性問題，向識者討教。

一、關于省級治理的定位

國家治理有狹義和廣義之分，各自有不同的內涵與覆蓋面。廣義上的國家治理指整個國家空間和權力范圍內的所有層次和方面的治理，包含社會治理、企業(yè)治理、城市治理、鄉(xiāng)村治理等，狹義上的指國家層面的治理，甚或就是中央治理，指以國家為單位的頂層設計和宏觀治理問題。無論是從廣義還是從狹義，只要一涉及國家治理的層級問題，省級治理的地位就鮮明地凸顯出來了。尤其是在中國的治理體系中，以中央為主體的國家治理要落實和延伸到三十多個省市自治區(qū)的行政區(qū)劃，而全國的經(jīng)濟、政治、社會、文化與生態(tài)都要通過省、市、自治區(qū)的行政區(qū)劃與自然地理空間來加以組織、協(xié)調、統(tǒng)計和實施。在中國，中央的國家治理在很大的成分和程度上是通過省域治理和省級治理來實現(xiàn)的。這里的省域概念也許更多地側重于由行政區(qū)劃而確定的自然地理和空間地域，省級概念則也許更多地強調省級黨政領導和權力級別問題，又區(qū)別于省級以下的地市縣鄉(xiāng)各級政府。本文中，省級治理是以省級黨政領導為主體的省域治理體系的總和，它作為中央政府在地方的最高派出機構，要忠實有效地貫徹落實中央的國家治理意圖、理念、法律、政策；由于創(chuàng)造性地組織省域行政區(qū)劃內的所有事務，承擔著極為重要的國家治理責任，是中國國家治理體系的極為重要的內在有機組成部分。在不同的國家，中央與地方的關系有所不同。與西方地方治理相比，中國的省級治理處于國家治理與基層治理之間，發(fā)揮著極為重要的作用，具有鮮明的中國特色。

二、當前中國省級治理的分類

省級治理的分類可以從不同角度來考察，最直接的是與各國省市的行政區(qū)劃相關。與中國地方行政區(qū)劃和權力授予相關，當前中國的省級治理具有多種復雜類型：第一類是直轄市與相關的直轄市治理。當前中國的北京、上海、天津和重慶等四個直轄市直屬中央，與中央聯(lián)系更加密切，與其他省市自治區(qū)相比，直接享受更多的國家權力賦予和政策支持，承擔更多的國家責任，普遍發(fā)展較快較好。第二類是少數(shù)民族區(qū)域自治區(qū)與相關的民族區(qū)域自治。我國是一個多民族國家，歷來重視和支持少數(shù)民族保存和發(fā)展少數(shù)民族文化，自新中國成立以來即在部分少數(shù)民族較多的地區(qū)實行民族區(qū)域自治，先后成立了廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)、內蒙古自治區(qū)等，他們在干部配置和民族行政賦權上享有特殊權力，承擔著民族管理和民族文化建設的更多責任。第三類是其他的省份，有相似的行政建制和權力配置，這些省份分布在祖國的四面八方，各有自己的自然資源、經(jīng)濟社會狀況和歷史文化特點，需要分別研究，因地治理。第四類是特別行政區(qū)和特區(qū)治理。目前中國的香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)，在《基本法》的統(tǒng)攝下實行的港人治港，澳人治澳，高度自治。第五類是寶島臺灣，處于更加復雜的政治關系之中。以上不同類型的省域治理之間既存在很多共同之處，也存在較大差異，需要分門別類地加以研究。

三、省級治理的特殊使命

省級治理既是中央治理的繼續(xù)和延伸，又應當是其在特殊地域和環(huán)境條件下的創(chuàng)造性展開，承擔著多位一體的復雜使命。

第一，嚴格貫徹落實中央對國家治理的宏觀戰(zhàn)略和總體布局。省級治理作為中央治理的必然延伸和國家治理的權力傳遞，必須在思想上、政治上、組織上行動上與中央治理和國家治理保持高度一致，自覺地成為其內在的組成部分。省級黨政組織在這方面必須保持高度的政治敏感性和組織服從性。而國家治理也必須最充分調動所有省域治理的主動性和積極性，方能得到最佳落實和最全面實現(xiàn)。

第二，最大限度地創(chuàng)造性地運用中央和人民的賦權，做好省級治理。各級各類省級治理不應是中央治理的簡單邏輯延伸和被動權力傳遞，而應是其在特殊地域和環(huán)境條件下的創(chuàng)造性實踐和開拓性建設，應在國家法律和中央黨政授權許可的最大范圍內和最大程度上創(chuàng)造性地運用好中央和人民的賦權，做好省級治理。這里有很多工作可以做：首先，要認真研究省級權力體系與中央權力體系的合理對口與有機銜接問題，保證從中央到地方的指示與政令暢通，從地方到中央的需求與信息通暢；其次，要研究省級治理體系的科學性和合理化問題，例如，省級黨委政府、人大、政協(xié)的權力分布和融合如何進一步科學合理化，以達最佳效能？省級各類職能管理部門如何科學設置、相互協(xié)調、合理運行達到功能最佳？政府、市場、社會這多元治理主體之間如何實現(xiàn)良性、健康的互補互動？如何從政府治理到民眾自治？再次，要研究從省級治理到地市治理、縣域治理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理直到村社治理之間的內在貫通性和相對獨立性，各級治理的黨政合理賦權與創(chuàng)造性實現(xiàn)機制；又次，要研究省域范圍內經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)和黨建等各方面治理的內在協(xié)調，等等；還次，要研究省域治理及其績效的評估體系，使不同省市自治區(qū)的治理體系和能力優(yōu)劣通過客觀科學合理的指標體系直觀地反映出來，并為其改進提供可供把握的對策建議。

第三，充分運用省級人大的立法權，為省級治理提供最充分的法律保障。依法治國必須落實到依法治省、治市、治區(qū)。良法是善治的前提。各省市自治區(qū)均享有一定的立法權，應當在國家憲法和總體法律體系允許的范圍內，制訂最貼近地方實際和人民需求的地方法律法規(guī)，為省級治理提供最科學完備、最切實有效的法律法規(guī)體系。所謂良法，從根本上來說不是一個籠統(tǒng)看來合法和正確的東西，而是要更加科學具體和可行的。根據(jù)依法治國的要求，目前有兩個對官員與民眾的看來似乎背反的要求：一是對于官員來說，法無授權不可為；法律授權必須為。那么，法律法規(guī)給官員們授了什么權？哪些事必須為？哪些事不能為？這直接涉及法律清單清晰不清晰？負面清單到底有多大？二是對于老百姓來說，法不禁止即可為。那么法律禁止什么，不禁止什么，禁止得是否全面、準確、科學？百姓是否知道？途徑是否有效？如果這方面的法律法規(guī)不完善，要么是不可能的萬能政府，要么是不可靠的無能政府；要么是無所事事的不作為官員，要么是胡作非為的盲動官員；要么是壓抑無助的社會民眾，要么是為所欲為的刁民。中央領導多次指出，自中央八項規(guī)定出臺以來，官員們不見面，不吃飯，不送禮，但是也不干活了。官員不作為已經(jīng)成為阻礙中國未來社會經(jīng)濟發(fā)展的重大障礙。這里涉及的重要前提性問題就是法律法規(guī)政策是否清晰明確和科學合理，這對于法律法規(guī)本身也是極大挑戰(zhàn)。

由此可以看到，推進省級治理體系和治理能力現(xiàn)代化在當代中國具有極為重要的意義。優(yōu)秀的省級治理不僅可以造福一方民眾，也可以為國家宏觀治理提供先行先試的寶貴借鑒和先進個案，塑造優(yōu)秀政治家，豐富國家治理體系，提升國家治理能力，甚至引領國家治理和改革發(fā)展方向。