●王 華

財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)的現(xiàn)狀分析及對策建議（下）

●王 華

一、加強(qiáng)我國財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)控制的對策建議

任何自由裁量權(quán)都應(yīng)按照法律行使，而不是隨心所欲。它應(yīng)該是法定的和固定的，而不是獨(dú)斷的、模糊的、幻想的，它必須在所限制的范圍內(nèi)行使?？陀^而言，自由裁量權(quán)具有利弊一體化的特征，其存在有著必然性但也存在被濫用的可能。因此，在現(xiàn)代法治國家，自由裁量權(quán)的賦予與控制總是相伴而行的，通過各種控制手段保護(hù)自由裁量權(quán)的積極因素，并將其消極因素控制、壓縮到最小程度，從而促使自由裁量權(quán)被有效行使并發(fā)揮作用。對財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)進(jìn)行有效控制，就是通過設(shè)計(jì)一套科學(xué)的制約機(jī)制，使財(cái)政監(jiān)督部門和財(cái)政監(jiān)督人員在法律、法規(guī)允許的范圍內(nèi)，靈活、合理、有效地使用自由裁量權(quán)，促進(jìn)依法監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法公正，提高監(jiān)督效率，保障監(jiān)督效果。這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要對財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)的設(shè)立、運(yùn)用、校正和補(bǔ)救等全過程進(jìn)行控制，需要立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、財(cái)政監(jiān)督部門自身以及社會公眾的共同參與，內(nèi)外結(jié)合、互為補(bǔ)充，形成一個有機(jī)的控制系統(tǒng)。

（一）立法控制

財(cái)政監(jiān)督部門的自由裁量權(quán)來自立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，因此，在權(quán)力設(shè)定階段通過制定具體的法律條款來約束財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)，壓縮其運(yùn)行空間，是從根源上解決問題的最佳途徑。

1、加快財(cái)政監(jiān)督立法。從現(xiàn)實(shí)看，當(dāng)前我國還沒有法律層次的財(cái)政監(jiān)督法，財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法方面的規(guī)定散布于《預(yù)算法》、《會計(jì)法》、《稅收征收管理法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法律、行政性法規(guī)、規(guī)章制度和規(guī)范性文件中，這些規(guī)定對財(cái)政監(jiān)督部門履行職能作了一些規(guī)定，但是并不完整和系統(tǒng)，有些規(guī)定落后于財(cái)政改革和管理的實(shí)際，有些同《行政處罰法》等法律相違背，特別是實(shí)施財(cái)政監(jiān)督的程序性法規(guī)和行政規(guī)章還相對缺乏。因此，要規(guī)范財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)，首先要加快財(cái)政監(jiān)督立法，將現(xiàn)有法律、法規(guī)中有關(guān)財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容進(jìn)行歸類整理，頒布統(tǒng)一的財(cái)政監(jiān)督法典，并加快制定相配套的地方法規(guī)、行政規(guī)章等，增強(qiáng)法律、法規(guī)的可操作性，盡量使法律做到明確化、具體化，解決好財(cái)政監(jiān)督的法定職權(quán)、程序依據(jù)、處理標(biāo)準(zhǔn)、范圍界限等問題，為財(cái)政監(jiān)督提供有力武器。

2、從立法上確定財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)的合理范圍。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和改革開放的不斷深入，財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的新情況、新問題、新手段不斷涌現(xiàn)，必然要求不斷加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督。這種情況下，財(cái)政監(jiān)督在立法上必須尋求一個適宜的“度”，做到權(quán)力授予與控制相適應(yīng)。一方面，應(yīng)對新形勢、新要求對某些必須授予的財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)適度授予；另一方面，根據(jù)財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，取消一些不合時(shí)宜的自由裁量權(quán)，或?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為羈束裁量，增加羈束行為的比例，對一些幅度過大的自由裁量權(quán)進(jìn)行限制，通過立法相對地縮小自由裁量權(quán)空間。比如，《財(cái)政違法行為處罰處分條例》對違紀(jì)行為按照情節(jié)較重、情節(jié)嚴(yán)重等規(guī)定了相應(yīng)的處罰，但判定情節(jié)較重還是嚴(yán)重的標(biāo)準(zhǔn)并未明確；很多罰款條款都有“10%以上50%以下”、“5000元以上10萬元以下”之類的條文，太過寬泛，難以具體執(zhí)行，可以根據(jù)不同的行為目的、后果、主觀惡性等因素來設(shè)置不同的檔次，從而使財(cái)政監(jiān)督人員執(zhí)法有據(jù)可依。

3、明確和細(xì)化財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)的行使條件。根據(jù)立法意圖和目的，對自由裁量權(quán)行使的條件、標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)程序進(jìn)行規(guī)范要求。比如《財(cái)政違法行為處罰處分條例》第二十二條規(guī)定“財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)依法進(jìn)行調(diào)查或者檢查時(shí)，經(jīng)縣級以上人民政府財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以向與被調(diào)查、檢查單位有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)往來的單位查詢有關(guān)情況，可以向金融機(jī)構(gòu)查詢被調(diào)查、檢查單位的存款，有關(guān)單位和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配合”。僅規(guī)定由縣級以上財(cái)政部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)就可以行使查詢存款權(quán)，未規(guī)定相應(yīng)的行使約束條件，存在較大的權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)當(dāng)對這種自由裁量權(quán)的使用條件進(jìn)行細(xì)化，如，可以規(guī)定財(cái)政監(jiān)督部門在掌握一定的證據(jù)和線索證明被檢查對象存在違法違規(guī)行為，需要通過查詢經(jīng)濟(jì)往來情況和存款來進(jìn)一步證實(shí)的，才可以行使此權(quán)力。同時(shí)，對查詢存款的時(shí)間區(qū)間、所涉及的范圍等進(jìn)行規(guī)范要求。

4、加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)的法律解釋。由于歷史發(fā)展的局限性和階段性，決定了立法規(guī)范無法完備無遺，難免具有滯后性。法律修改程序復(fù)雜，而解釋法律則相對便捷。因此，通過加強(qiáng)法律解釋，細(xì)化具體法律適用條件和標(biāo)準(zhǔn)，將抽象的法律規(guī)范適用于具體的法律事實(shí)，可以有效彌補(bǔ)法律漏洞。針對同一財(cái)政違法行為的性質(zhì)、情節(jié)和危害程度的不同，財(cái)政法律法規(guī)確定了一定的處罰幅度，有利于財(cái)政監(jiān)督部門根據(jù)實(shí)際靈活處理，但也由此產(chǎn)生了濫用自由裁量權(quán)問題。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》規(guī)定，財(cái)政部門擁有法定解釋權(quán)。建議財(cái)政部制定專門司局加強(qiáng)財(cái)政立法解釋工作，及時(shí)總結(jié)財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以法律解釋的方式細(xì)化不同違紀(jì)行為的處罰幅度。如對“情節(jié)輕微”、“情節(jié)嚴(yán)重”、“必要時(shí)”等不確定的法律概念作出具體解釋，可以為自由裁量權(quán)的合理運(yùn)用提供法律保障，也能相對縮小主觀裁判的空間。

5、從立法上引入控制原則。針對行政自由裁量權(quán)運(yùn)行中存在濫用的可能，西方國家引入行政合理性原則和比例原則，作為審查行政自由裁量權(quán)是否合法的理由。我國可以借鑒西方的有益經(jīng)驗(yàn)，從立法上引入一定的法律原則作為控制和規(guī)范財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)的法律工具，從而在保持法律規(guī)則的連續(xù)性和一致性、彌補(bǔ)法律規(guī)則的剛性和滯后性不足的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對自由裁量權(quán)的有效控制。比如，在立法中規(guī)定，自由裁量權(quán)行使要符合法律目的、要平等對待被監(jiān)督對象、要遵循同類案件一致處理的先例、要服從損害最小和公共利益最大化等原則，并明確財(cái)政監(jiān)督部門及其工作人員濫用自由裁量權(quán)、違反控制原則應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，從而使執(zhí)法人員意識到自己執(zhí)法的約束和責(zé)任，更好地履行依法監(jiān)督的義務(wù)。

（二）自我控制

“若打算控制自由裁量權(quán)，除了批評權(quán)威并向它施加壓力外，還有很多事情要做?？刂浦贫仍诤艽蟪潭壬弦蕾囉谛姓C(jī)關(guān)的自我控制，并需要依賴社會機(jī)制，才能培植出適當(dāng)?shù)男袨閮r(jià)值和規(guī)則?！睂?quán)力的約束，僅靠外在的力量是不夠的，內(nèi)在的自律更為可靠。通過財(cái)政監(jiān)督部門自身制定的各種工作規(guī)則、自律準(zhǔn)則、程序標(biāo)準(zhǔn)等來預(yù)防和控制行政自由裁量權(quán)運(yùn)行中的各種偏差，實(shí)現(xiàn)自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我糾正，可以達(dá)到成本最小化、收益最大化的效果。

1、建立健全財(cái)政監(jiān)督自由裁量的標(biāo)準(zhǔn)體系。通過細(xì)化的規(guī)則來抑制自由裁量權(quán)的濫用，是一種基本的控權(quán)技術(shù)。為促進(jìn)財(cái)政部門依法、公平、公正地實(shí)施行政處罰，提高財(cái)政執(zhí)法水平，2013年1月，財(cái)政部制定了《財(cái)政部門行使行政處罰裁量權(quán)指導(dǎo)規(guī)范》，對行政處罰權(quán)進(jìn)行規(guī)范和細(xì)化，使行政處罰工作的可操作性加強(qiáng)。但是，考慮到各地區(qū)差異較大，指導(dǎo)規(guī)范也只是作出一些原則性規(guī)定，未對具體財(cái)政違法行為處罰的種類和幅度進(jìn)行細(xì)化，還無法達(dá)到財(cái)政監(jiān)督工作人員可以直接加以適用的要求，同時(shí)，很多方面的規(guī)定還需要配套措施才能有效實(shí)施。因此，筆者認(rèn)為，還要以指導(dǎo)規(guī)范為基礎(chǔ)，進(jìn)一步結(jié)合實(shí)際建立健全財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)的量化標(biāo)準(zhǔn)。一是建立一套覆蓋財(cái)政監(jiān)督各方面的統(tǒng)一的行為標(biāo)準(zhǔn)體系。經(jīng)過多年的實(shí)踐探索，財(cái)政監(jiān)督部門出臺了一些規(guī)程規(guī)范，如《財(cái)政檢查工作辦法》、《財(cái)政檢查工作規(guī)則》等，但是由于財(cái)政監(jiān)督工作的覆蓋面很寬、監(jiān)督范圍很廣、涉及的環(huán)節(jié)眾多，對一些監(jiān)督環(huán)節(jié)如檢查取證、案件移送等還沒有相應(yīng)制度進(jìn)行規(guī)范。有必要通過建立統(tǒng)一的財(cái)政監(jiān)督行為標(biāo)準(zhǔn)體系如崗位操作手冊、監(jiān)督操作辦法等，實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督的“流程化”和“標(biāo)準(zhǔn)化”，使各個地區(qū)、各個崗位在執(zhí)法尺度、工作標(biāo)準(zhǔn)和操作程序上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，解決基層執(zhí)法中存在的不統(tǒng)一、不準(zhǔn)確、不規(guī)范的問題。二是建立財(cái)政違法行為處罰的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)體系。在《財(cái)政部門行使行政處罰裁量權(quán)指導(dǎo)規(guī)范》的基礎(chǔ)上，對財(cái)政預(yù)算收入監(jiān)督、支出監(jiān)督、會計(jì)監(jiān)督、金融監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督等各方面實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，提煉出更具有實(shí)際操作性、更細(xì)化、更具體的裁量標(biāo)準(zhǔn)，對財(cái)政監(jiān)督處理處罰的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、操作程序、處罰種類、處罰幅度等制定更為詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，使每個財(cái)政監(jiān)督工作人員的每項(xiàng)監(jiān)督行為都能找到裁量尺度坐標(biāo)，防止執(zhí)法的隨意性。

2、建立財(cái)政監(jiān)督先例制度。現(xiàn)實(shí)生活中財(cái)政違法行為復(fù)雜多變、情況多樣，法律規(guī)定無論怎么詳細(xì)也無法滿足實(shí)際需要。英美法系為此采用判例法制度，取得一定的成效，可以為我們提供有益的借鑒?？紤]到我國法治建設(shè)的實(shí)際，建議在我國建立財(cái)政監(jiān)督先例制度，由財(cái)政部搜集各地財(cái)政監(jiān)督部門的典型案例，經(jīng)過嚴(yán)格的選擇和審批后賦予這些案例以規(guī)范性文件的職能，供各地財(cái)政監(jiān)督部門在監(jiān)督工作中予以參考。通過建立先例制度來規(guī)范財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法行為，是財(cái)政部法定職責(zé)范圍內(nèi)的事情，同時(shí)，多年的財(cái)政監(jiān)督工作積累了相當(dāng)數(shù)量的行政處罰案例，也為建立先例制度奠定了良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。建立財(cái)政監(jiān)督先例制度可以彌補(bǔ)成文法運(yùn)行方式的不足，保障財(cái)政監(jiān)督行為的大體一致性，促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督人員秉公執(zhí)法?？紤]到我國財(cái)政監(jiān)督的現(xiàn)狀和目前財(cái)政部正在推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的實(shí)際，可以由財(cái)政部負(fù)責(zé)，將近年來中央和地方財(cái)政監(jiān)督部門的監(jiān)督案例，按照財(cái)政預(yù)算收入監(jiān)督、預(yù)算支出監(jiān)督、會計(jì)監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督等進(jìn)行分類，每個類別中按照警告、罰款、限期上繳違法所得、沒收違法所得、暫停執(zhí)業(yè)、吊銷證書、行政處分、依法移送等設(shè)置子項(xiàng)，從而形成一個分類清晰、例證齊全、參考性強(qiáng)的案例庫，供財(cái)政監(jiān)督工作人員在執(zhí)法時(shí)參照執(zhí)行?？紤]到被參照的行政處罰案例的參考價(jià)值容易受時(shí)間、地區(qū)差異的影響，“所以，案例選擇時(shí)間以前五年滾動運(yùn)用為宜，在具體實(shí)踐中，時(shí)間越近越好，案例與案件的相似程度越高越好。使用的案例不宜在不同區(qū)域交叉使用，只宜各地使用自己區(qū)域內(nèi)的案例，對在同一區(qū)域發(fā)生的同類案件進(jìn)行前后對照的自由裁量，以減少差異性、增加可比性。”

3、健全財(cái)政監(jiān)督程序保障機(jī)制。委托代理理論和尋租理論等都表明，嚴(yán)格的程序有助于減少自由裁量權(quán)被濫用的可能?，F(xiàn)代法學(xué)認(rèn)為，程序公正是實(shí)體公正的保障，“程序權(quán)利是實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利的前提和基礎(chǔ)，沒有程序規(guī)范，實(shí)體權(quán)利也無從實(shí)現(xiàn)?！睆默F(xiàn)實(shí)來看，被監(jiān)督對象所最關(guān)心的，往往是財(cái)政監(jiān)督部門行使自由裁量權(quán)時(shí)是否合法合理、不偏不倚、一視同仁，因此，通過建立一套科學(xué)嚴(yán)密的程序機(jī)制，明確實(shí)施監(jiān)督行為時(shí)必須遵循的方式、步驟、順序、時(shí)限等，為各方評價(jià)監(jiān)督行為是否合法提供尺度，可以有效限制執(zhí)法隨意性，提高監(jiān)督效率，保護(hù)被監(jiān)督對象的利益。一是落實(shí)財(cái)政監(jiān)督信息公開制度?！肮_原則是制止自由裁量權(quán)專橫行使最有效的武器。”當(dāng)前，財(cái)政監(jiān)督的法律法規(guī)、行政處罰文書等都進(jìn)行了公開，但是對財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法的計(jì)劃安排、實(shí)施過程、檢查處理情況等并未完全實(shí)行公開。應(yīng)該規(guī)定，所有財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)決定的過程和結(jié)果，只要不屬于法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)保密的范圍，都要依法公開，并且要積極采取信息化手段和方式不斷拓寬公開的渠道。二是健全說明理由制度?！敦?cái)政部門行使行政處罰裁量權(quán)指導(dǎo)規(guī)范》僅對財(cái)政監(jiān)督部門行使行政處罰權(quán)時(shí)應(yīng)遵守裁量說理制度作了規(guī)定，對其他未實(shí)行行政處罰的財(cái)政監(jiān)督處理事項(xiàng)目前沒有相關(guān)的制度進(jìn)行規(guī)定，所以在現(xiàn)實(shí)中，絕大多數(shù)財(cái)政監(jiān)督部門在財(cái)政監(jiān)督檢查結(jié)論和處理決定文書中，都只是簡單擺明違法事實(shí)、適用依據(jù)和處罰結(jié)果，沒有向當(dāng)事人充分說明理由。因此，應(yīng)盡快健全說明理由制度，要求財(cái)政監(jiān)督部門在所有下達(dá)的監(jiān)督處理文書中都說明理由，包括證據(jù)采信理由、依據(jù)選擇理由和決定裁量理由等，促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督部門處理時(shí)更慎重考慮，使監(jiān)督對象更信服。三是嚴(yán)格執(zhí)行告知和聽證制度。為保障被監(jiān)督對象的利益，財(cái)政監(jiān)督部門在監(jiān)督工作中較嚴(yán)格執(zhí)行了告知和聽證制度，比如檢查前通過檢查通知書的形式告知檢查時(shí)間、依據(jù)、對象、范圍、內(nèi)容、人員組成等，檢查處理時(shí)通過交換意見環(huán)節(jié)告知對方事實(shí)的認(rèn)定、處理的依據(jù)、處理決定等并聽取對方的意見、解釋和請求等。但是目前還存在著聽證事項(xiàng)公開性不夠、聽證主持人員主要由檢查人擔(dān)任、聽證時(shí)限性不強(qiáng)等問題，應(yīng)進(jìn)一步做好聽證事項(xiàng)的公開，建立聽證主持人選取制度，并增加聽證權(quán)利的救濟(jì)規(guī)定等，以使聽證制度更具有操作性，更好地保障被監(jiān)督對象權(quán)利。四是嚴(yán)格執(zhí)行回避制度。回避制度在各國的行政程序法中有普遍的規(guī)定，是防止自由裁量權(quán)被濫用的第一道屏障?！敦?cái)政部門行使行政處罰裁量權(quán)指導(dǎo)規(guī)范》和財(cái)政監(jiān)督部門內(nèi)的一些工作制度都規(guī)定“財(cái)政執(zhí)法人員與案件有利害關(guān)系，可能影響公正執(zhí)法的，應(yīng)當(dāng)回避”。但這些規(guī)定過于抽象，且回避僅限于執(zhí)法人員，回避人員范圍太小。應(yīng)對回避情形明確為：與案件有利害關(guān)系、與本案當(dāng)事人有直系血親關(guān)系或者三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系、其他可能影響公正執(zhí)法的等。同時(shí)還應(yīng)對回避程序、回避提出方式等進(jìn)行明確規(guī)定。

4、加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督內(nèi)部監(jiān)督控制。內(nèi)部控制和監(jiān)督是財(cái)政監(jiān)督部門規(guī)范自身行為的自發(fā)建設(shè)，內(nèi)部控制強(qiáng)調(diào)預(yù)防，內(nèi)部監(jiān)督強(qiáng)調(diào)制約，目的是通過自我理性認(rèn)識和自律管理縮小自由裁量權(quán)行使的尋租空間?！皟H僅依靠禁止恣意還不能充分保護(hù)私人的平等權(quán)，為了填補(bǔ)這種權(quán)利保護(hù)的欠缺，行政自我約束的原則便成為必要?！蓖ㄟ^從自身的內(nèi)部管理機(jī)制建設(shè)入手控制自由裁量權(quán)，具有自律性和主動性，控制成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他外部控制手段，也更加行之有效。從財(cái)政監(jiān)督部門內(nèi)部監(jiān)督控制機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)狀看，目前在中央財(cái)政監(jiān)督部門普遍實(shí)行了檢查、審理、處理三分離，監(jiān)督工作質(zhì)量定期復(fù)核抽查，監(jiān)督工作綜合考核，財(cái)政監(jiān)督廉政風(fēng)險(xiǎn)管控等制度，對約束財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)起到一定作用。但是地方財(cái)政監(jiān)督部門的內(nèi)部控制和監(jiān)督機(jī)制普遍還比較欠缺，同時(shí)中央和地方財(cái)政監(jiān)督部門的執(zhí)法責(zé)任追究機(jī)制還不夠健全。當(dāng)前要著重在以下方面加強(qiáng)和推進(jìn)。一是完善財(cái)政監(jiān)督檢查、審理、處理三分離制度，推行到全國所有財(cái)政監(jiān)督部門，同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)真正的職能分離，建議由負(fù)責(zé)檢查人員擬訂檢查結(jié)論和處理決定、法制部門組織聽證和同被查對象交換意見、單位領(lǐng)導(dǎo)牽頭組成的研究處理小組作出處理決定。二是建立請示和備案制度，財(cái)政監(jiān)督部門在工作中對法規(guī)未明確的問題不能擅自解釋，必須請示財(cái)政部有關(guān)部門，對無先例的檢查處理事項(xiàng)還要做好備案。三是加強(qiáng)內(nèi)部工作質(zhì)量檢查。將目前中央財(cái)政監(jiān)督部門實(shí)行的內(nèi)部工作質(zhì)量三年輪查機(jī)制常規(guī)化，在全國普遍實(shí)行，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問題。四是優(yōu)化財(cái)政監(jiān)督工作績效考評機(jī)制，重點(diǎn)圍繞工作規(guī)范、質(zhì)量、效率等重點(diǎn)明確量化標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)充分發(fā)揮考評結(jié)果的作用，將考評結(jié)果同獎懲、領(lǐng)導(dǎo)干部提拔等相結(jié)合，促進(jìn)全體人員注重規(guī)范執(zhí)法，有效防止自由裁量權(quán)濫用。五是加大風(fēng)險(xiǎn)防控，將廉政風(fēng)險(xiǎn)防控制度進(jìn)一步優(yōu)化，做到風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)找得更準(zhǔn)確、防控措施更有效、內(nèi)控制度更嚴(yán)密，切實(shí)形成一個權(quán)力行使的防控網(wǎng)絡(luò)，起到有效的制約和控制自由裁量權(quán)行使的效果。六是建立錯案責(zé)任追究制度。進(jìn)一步明確執(zhí)法權(quán)力和責(zé)任相對應(yīng)，完善執(zhí)法責(zé)任追究制度，加強(qiáng)對錯案責(zé)任人的追究力度，建立強(qiáng)力的自我糾錯機(jī)制，財(cái)政監(jiān)督工作人員濫用自由裁量權(quán)導(dǎo)致對方利益受損或國家財(cái)政利益受損的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和行政責(zé)任。

5、提高人員素質(zhì)。財(cái)政監(jiān)督的人為因素對自由裁量權(quán)運(yùn)用的影響很大，比如道德水平、專業(yè)素養(yǎng)、個人性格、主觀情感等等，對這些因素的控制，最合適的辦法就是加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍的整體素質(zhì)。從依法治國、依法理財(cái)、依法監(jiān)督的要求看，建設(shè)一支高素質(zhì)的財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍，也是確保財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)正確行使、促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督職能有效發(fā)揮的重要基礎(chǔ)。一是加強(qiáng)干部培訓(xùn)。加強(qiáng)法律知識培訓(xùn)，促使財(cái)政監(jiān)督人員牢固樹立依法監(jiān)督意識，在知法守法的前提下執(zhí)法；通過自由裁量權(quán)知識培訓(xùn)，讓每個人都明白財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)存在的基礎(chǔ)、立法本意、行使的原則、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的方法等，增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督干部合理運(yùn)用自由裁量權(quán)的能力；通過綜合技能培訓(xùn)，提升財(cái)政監(jiān)督工作人員的綜合素質(zhì)，跟上時(shí)代發(fā)展的需要。二是優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。在新錄用人員時(shí)優(yōu)先選擇信息技術(shù)、法律、外語等專業(yè)人才，以彌補(bǔ)目前干部隊(duì)伍中所學(xué)專業(yè)絕大部分偏重于財(cái)政、會計(jì)、審計(jì)，而其他專業(yè)人才缺乏的不足，更好地應(yīng)對經(jīng)濟(jì)多元化、全球化，會計(jì)信息電子化、網(wǎng)絡(luò)化，違規(guī)方式隱蔽化、高科技化的新形勢、新挑戰(zhàn)，促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督更好地服務(wù)和保障財(cái)稅改革與財(cái)政管理。三是加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督文化建設(shè)?！拔幕ㄔO(shè)是提高干部能力的重要方面。財(cái)政監(jiān)督文化是指在財(cái)政監(jiān)督事業(yè)發(fā)展過程中所積累的各種物質(zhì)形式、行為規(guī)范、管理制度、價(jià)值觀念、職業(yè)道德等的總和。”通過加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督文化建設(shè)，充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督文化的凝聚、激勵、約束、教育和輻射作用，可以強(qiáng)化對財(cái)政監(jiān)督工作人員的紀(jì)律和道德自律，消除落后觀念和思想，培養(yǎng)遵紀(jì)守法、文明執(zhí)法的行為習(xí)慣，對于加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督內(nèi)部管理、促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)合法合理使用、樹立財(cái)政監(jiān)督部門良好形象、促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督事業(yè)發(fā)展都有重要意義。四是加強(qiáng)廉政建設(shè)。健全和落實(shí)教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系，通過教育引導(dǎo)、制度約束和監(jiān)督控制，督促每個財(cái)政監(jiān)督干部時(shí)刻保持清醒頭腦，增強(qiáng)制度意識，增強(qiáng)敬畏之心，從心底里把法律制度當(dāng)成警戒線，對違規(guī)違紀(jì)行為“零容忍”，牢記職責(zé)使命，守好廉潔底線，防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，在工作中始終做到公正、公平、公開。

（三）外部監(jiān)督控制

作為現(xiàn)代社會的一種管理制度，監(jiān)督對改善行政部門執(zhí)法行為、確保依法行政具有十分重要的作用。從現(xiàn)代國家對行政自由裁量權(quán)控制的經(jīng)驗(yàn)看，除了立法控制、行政機(jī)關(guān)自我控制之外，還應(yīng)該通過各種外部的監(jiān)督力量來約束自由裁量權(quán)的行使。就我國實(shí)際而言，當(dāng)前對財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)的外部監(jiān)督控制方式主要有司法監(jiān)督、人大監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督四個方面。

1、司法監(jiān)督。司法監(jiān)督是防范自由裁量濫用、保護(hù)被監(jiān)督對象合法權(quán)益的最后一道防線。“司法審查之所以有存在的必要，不是因?yàn)榉ㄔ嚎梢源嫘姓C(jī)關(guān)做最理想的事，而是因?yàn)榉ㄔ嚎梢源偈剐姓C(jī)關(guān)盡可能不做不理想的事。”相對于財(cái)政監(jiān)督部門自身控制而言，司法監(jiān)督控制具有突出的外部獨(dú)立性、司法中立性、程序嚴(yán)謹(jǐn)性和救濟(jì)有效性等特點(diǎn)，在控制和糾正財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)濫用方面具有強(qiáng)大的震懾作用。目前《行政訴訟法》為法院對行政自由裁量權(quán)進(jìn)行司法審查提供了法律依據(jù)，但是僅規(guī)定了司法機(jī)關(guān)對“濫用職權(quán)”和“顯失公正”的審查，審查范圍過窄，難以滿足實(shí)際需要。一是要擴(kuò)大司法對財(cái)政監(jiān)督的審查范圍。對財(cái)政監(jiān)督的審查不能局限于行政處罰行為，應(yīng)擴(kuò)大到對監(jiān)督依據(jù)、監(jiān)督目的、監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督程序等方面的審查，將財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)行使的全過程置于司法審查之下，確保財(cái)政監(jiān)督行為的實(shí)質(zhì)合法化。二是要細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)。在總結(jié)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過立法解釋、法律修訂、制定細(xì)則等方式，對財(cái)政監(jiān)督部門“濫用職權(quán)”和“行政處罰顯失公正”的判斷標(biāo)準(zhǔn)和原則進(jìn)行細(xì)化，便于實(shí)際操作應(yīng)用。三是加強(qiáng)對財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)行使的審查。截至目前，司法機(jī)關(guān)對財(cái)政監(jiān)督自由裁量行為的審查案例極少，應(yīng)加強(qiáng)審查監(jiān)督力度，對財(cái)政監(jiān)督的程序是否合規(guī)、事實(shí)性質(zhì)認(rèn)定是否合理、對法律規(guī)則的運(yùn)用是否恰當(dāng)、處罰是否公正公平等進(jìn)行全過程審查，通過案件審理，明確濫用自由裁量權(quán)和“顯失公正”的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，給財(cái)政監(jiān)督部門以外部監(jiān)督壓力，促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督部門細(xì)化裁量標(biāo)準(zhǔn)，完善裁量程序，依法、合理運(yùn)用自由裁量權(quán)。

2、人大監(jiān)督。我國憲法規(guī)定，各級人民政府是各級人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，受本級人民代表大會的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。人民代表可以通過詢問、質(zhì)詢、調(diào)查、執(zhí)法檢查等方式對政府及其行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)前，人民代表大會對財(cái)政部門的預(yù)算監(jiān)督較為具體細(xì)致，但是對財(cái)政監(jiān)督部門的行政執(zhí)法行為監(jiān)督較少。此外，政府的監(jiān)察部門會對財(cái)政監(jiān)督部門的執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督，但是對自由裁量權(quán)使用情況的監(jiān)督比較少。應(yīng)在強(qiáng)化人大對預(yù)算監(jiān)督的基礎(chǔ)上，逐步加強(qiáng)各級人大對財(cái)政監(jiān)督部門執(zhí)法行為合法性、合理性、恰當(dāng)性的審查以及對財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)使用情況的監(jiān)督。同時(shí)，監(jiān)察部門也應(yīng)在對財(cái)政監(jiān)督部門執(zhí)法監(jiān)督中更加突出和加大對財(cái)政監(jiān)督自由裁量行為的監(jiān)督。

3、新聞輿論監(jiān)督。新聞媒體在現(xiàn)代國家中具有獨(dú)特的地位和作用，在當(dāng)今信息化時(shí)代，新聞媒體的輿論監(jiān)督對執(zhí)法自由裁量權(quán)行使的監(jiān)督制約具有其他力量無法比擬的優(yōu)勢。新聞輿論監(jiān)督就是通過新聞媒介來揭示現(xiàn)實(shí)生活中存在的問題并促使其解決的一種監(jiān)督方式。隨著我國民主化、法制化進(jìn)程的推進(jìn)，現(xiàn)代傳播技術(shù)的日新月異、飛速發(fā)展，社會文明程度的提高，新聞輿論監(jiān)督的重要性越來越凸顯出來，已經(jīng)成為“第四種權(quán)力”。新聞媒體可以通過廣播、影視、報(bào)刊、雜志等傳播媒介，對財(cái)政監(jiān)督部門不當(dāng)行使自由裁量權(quán)現(xiàn)象進(jìn)行曝光、揭露、評論等，從而形成強(qiáng)大的社會輿論壓力，促使財(cái)政監(jiān)督部門合理合法地行使手中的行政自由裁量權(quán)。

4、社會公眾監(jiān)督。通過加大財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法透明度建設(shè)，將財(cái)政監(jiān)督部門執(zhí)法的信息資料，除了法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)保密的外，全部對社會公開，保障每個公民、組織、團(tuán)體的知情權(quán)，增進(jìn)公眾對財(cái)政監(jiān)督部門和財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法的認(rèn)識，讓社會公眾更全面、準(zhǔn)確、清晰地了解財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法的依據(jù)、目的、方式、程序、結(jié)果等，讓財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)的行使置于“陽光”之下，可以有效發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督力量，促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)的行使更加公開、公平、公正，提高財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威和效果。同時(shí)，財(cái)政監(jiān)督部門還可以主動聘請一些有專業(yè)能力、熱心正直的社會人員為財(cái)政監(jiān)督部門的執(zhí)法監(jiān)督員，對財(cái)政監(jiān)督部門的執(zhí)法工作情況進(jìn)行調(diào)查、咨詢、了解和監(jiān)督，對存在的問題提出意見建議等。

二、結(jié)論和展望

經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，監(jiān)督越重要。財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政管理的必要環(huán)節(jié)，是我國經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分，其職能必定隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政改革的深化而不斷得到強(qiáng)化。財(cái)政監(jiān)督工作本質(zhì)上是行政執(zhí)法工作，必須符合依法行政的要求，在財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法中合法、合理地行使自由裁量權(quán)，做到嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法，是十八大提出的“推進(jìn)法治政府建設(shè)”的重要內(nèi)容，對于彌補(bǔ)財(cái)政監(jiān)督法律不足、提高財(cái)政監(jiān)督效率、更好地規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序和保障財(cái)政政策落實(shí)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。但是在財(cái)政監(jiān)督實(shí)際工作中，由于立法缺陷、信息不對稱、內(nèi)部控制不力、人員素質(zhì)不夠高、管理體制不健全等原因，財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)運(yùn)用存在控制不嚴(yán)、行使不當(dāng)?shù)葐栴}，損害了被監(jiān)督對象的利益，削弱了財(cái)政監(jiān)督的效能，進(jìn)而影響了良好財(cái)經(jīng)秩序的維護(hù)和法治中國建設(shè)的進(jìn)程。因此，筆者試著對財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)運(yùn)用中存在的問題及原因進(jìn)行分析，總結(jié)出從立法控制上、自我控制上、外部監(jiān)督控制上約束財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)的方法和途徑。

立法控制是從源頭上防范和解決問題，主要是通過細(xì)化法律條款，壓縮自由裁量權(quán)的空間來實(shí)現(xiàn)。從現(xiàn)實(shí)來看，財(cái)政監(jiān)督還沒有法律層面的專門法，執(zhí)法規(guī)定分散于多部法律法規(guī)中，而且對財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)的規(guī)定很少，因此，從立法層面控制自由裁量權(quán)還有很大的現(xiàn)實(shí)空間。關(guān)于這方面的研究還可以更進(jìn)一步地深入和細(xì)化，比如，如何進(jìn)一步細(xì)化財(cái)政監(jiān)督處理處罰自由裁量的標(biāo)準(zhǔn)，如何進(jìn)一步明確財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)的行使條件等，可以結(jié)合工作實(shí)際進(jìn)行探索和完善。

財(cái)政監(jiān)督部門的自我控制是核心和基礎(chǔ)，通過健全機(jī)制、明確程序、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范行為等方式，促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督部門自我預(yù)防、自我控制、自我完善，這種自律的力量和效果將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于外部的約束和強(qiáng)制效果?，F(xiàn)實(shí)中，財(cái)政監(jiān)督部門以促進(jìn)依法監(jiān)督、加強(qiáng)內(nèi)部工作質(zhì)量控制為目標(biāo)，建立了比較完善的制度體系，對約束權(quán)力行使起到了一定作用，但是這些制度對財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)的考量因素比較少，還需要進(jìn)一步進(jìn)行梳理和完善，比如，當(dāng)前迫切需要建立財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)的行為標(biāo)準(zhǔn)和處罰標(biāo)準(zhǔn)體系、財(cái)政監(jiān)督先例制度等。

外部監(jiān)督控制主要是借助司法、人大、媒體、公眾等外部力量，通過監(jiān)督審查對財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)施以外部壓力和約束，從而促進(jìn)其規(guī)范行使，這對于改善行政部門執(zhí)法行為、確保依法行政具有十分重要的作用。當(dāng)前，首要的是加大財(cái)政監(jiān)督公開力度，增強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法透明度，以此保障外部監(jiān)督控制得以順利進(jìn)行?！?/p>

（作者單位：財(cái)政部駐江西專員辦）