□蘇文川

一、國(guó)內(nèi)外公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度組織形式的比較

(一)獨(dú)立的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。即公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自行獨(dú)立，與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度完全不同?；鸫蠖鄬?shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，資金來自國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)，公務(wù)員享受較高的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。公務(wù)員實(shí)行單獨(dú)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，有其歷史和傳統(tǒng)習(xí)慣的原因。但更為重要的是公務(wù)員的雇主是政府，經(jīng)費(fèi)來自財(cái)政供養(yǎng)，決定了公務(wù)員不可能和其他職業(yè)群體實(shí)行完全相同的制度。采取這種辦法的國(guó)家有中國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、巴西等國(guó)。

(二)部分整合的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這些國(guó)家大多實(shí)行多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系:第一層次基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由國(guó)家強(qiáng)制實(shí)施，為全體國(guó)民提供基本的退休生活保障;第二層次是補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，由用工單位自愿建立，國(guó)家提供政策優(yōu)惠;第三層次是個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)，個(gè)人自愿參加。但從第二層次看，公務(wù)員的雇主是政府，政府有責(zé)任再為公務(wù)員建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。所有，這些國(guó)家的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)際上也與其他群體不盡相同。采取這種辦法的國(guó)家有英國(guó)、美國(guó)、日本、澳大利亞等國(guó)。

(三)完全整合的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。即全社會(huì)建立單一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，覆蓋全體國(guó)民。采取這種辦法的國(guó)家比較少，主要是一些實(shí)行個(gè)人帳戶完全積累制的國(guó)家，如新加坡、智利等國(guó)。

二、國(guó)內(nèi)外公務(wù)員養(yǎng)老金計(jì)發(fā)機(jī)制的比較

(一)退休年齡。大多數(shù)國(guó)家公務(wù)員的法定退休年齡在55～65歲之間，其中發(fā)達(dá)國(guó)家的退休年齡普遍較高。而我國(guó)仍在執(zhí)行二十世紀(jì)五十年代規(guī)定的退休年齡，其中女工人50歲、女干部55歲、處級(jí)以上女干部60歲(2015年3月1日起執(zhí)行)，男性60歲退休。

(二)參保年限。為了保證資金收支的平衡，一部分國(guó)家對(duì)公務(wù)員退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金還有最低服務(wù)年限的要求，即要求在公務(wù)員崗位上工作滿一定的年限才可以領(lǐng)取養(yǎng)老金。如加拿大、日本最低25年，西班牙是30年。而我國(guó)在這方面卻有著相反的規(guī)定，即使未到退休年齡，根據(jù)《公務(wù)員法》第八十八條規(guī)定“工作年限滿三十年的或者距國(guó)家規(guī)定的退休年齡不足五年，且工作年限滿二十年的”經(jīng)任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以提前退休。

(三)替代率。養(yǎng)老金替代率是指退休領(lǐng)取的養(yǎng)老金與在職繳費(fèi)基數(shù)的比例。總體上來說，各國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老金的替代率要優(yōu)于企業(yè)。我國(guó)根據(jù)《國(guó)發(fā)78【104】號(hào)》文件規(guī)定，只要工作年限滿三十年的，退休金按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的百分之九十計(jì)發(fā)，而我國(guó)企業(yè)養(yǎng)老金的平均替代率只有百分之六十。

(四)調(diào)資機(jī)制。有的國(guó)家根據(jù)物價(jià)指數(shù)進(jìn)行調(diào)資，即隨著物價(jià)水平的提高，公務(wù)員的養(yǎng)老金水平也相應(yīng)提高，如英國(guó)、加拿大。有的國(guó)家根據(jù)在職公務(wù)員的平均工資進(jìn)行調(diào)整，如法國(guó)、德國(guó)。有的國(guó)家根據(jù)社會(huì)平均工資進(jìn)行調(diào)整，如挪威。有的國(guó)家根據(jù)物價(jià)水平、工資水平進(jìn)行綜合調(diào)整，如丹麥、荷蘭。而我國(guó)并沒有建立科學(xué)的公務(wù)員養(yǎng)老金調(diào)資機(jī)制，調(diào)資比較隨意，更多地體現(xiàn)為長(zhǎng)官意志。

三、國(guó)內(nèi)外公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的立法比較

(一)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一立法。即通過一部法律對(duì)全社會(huì)所有參保人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范，如新加坡的《公積金法》、智利的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》。

(二)對(duì)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行單獨(dú)立法?？紤]到公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的特殊性，將其與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分立開來。如加拿大的《公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)法》、法國(guó)的《公務(wù)員總章程》。

(三)對(duì)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行雙重立法。即對(duì)全社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行統(tǒng)一立法，體現(xiàn)全社會(huì)勞動(dòng)者的統(tǒng)一性。對(duì)公務(wù)員職業(yè)年金部分進(jìn)行單獨(dú)立法，體現(xiàn)公務(wù)員制度的特殊性。

四、國(guó)外公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)我國(guó)的啟示

(一)建立適合我國(guó)國(guó)情的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?！吨腥A人們共和國(guó)憲法》第十四條規(guī)定，國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。全世界大多數(shù)的國(guó)家和地區(qū)都建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但是采取什么方式實(shí)施保障以及保障的具體內(nèi)容和項(xiàng)目設(shè)計(jì)卻因各國(guó)不同的政治、歷史、社會(huì)文化背景形成不同的觀點(diǎn)。如何對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行改革，看法和做法不盡一致，都處在“嘗試”階段，沒有成功、成熟的先例。因此，我國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的定位必須建立在中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，經(jīng)過借鑒、改造和創(chuàng)新形成有中國(guó)特色的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

(二)構(gòu)建多層次的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。我國(guó)公務(wù)員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以和企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，全社會(huì)城鎮(zhèn)勞動(dòng)者實(shí)行統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，有利于勞動(dòng)力在企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間自由流動(dòng)，維護(hù)社會(huì)公平。公務(wù)員的職業(yè)年金制度可以自行分立，建立有別于企業(yè)的職業(yè)年金制度，體現(xiàn)公務(wù)員制度的穩(wěn)定性和特殊性。這樣做也可以減少改革的阻力，有利于推進(jìn)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革。

(三)改革公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)金計(jì)發(fā)機(jī)制。一是降低養(yǎng)老金替代率。我國(guó)公務(wù)員的養(yǎng)老金替代率普遍較高，如果將其下調(diào)到合理的水平，既可節(jié)約基本養(yǎng)老保險(xiǎn)成本，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員和企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的并軌，又可為公務(wù)員職業(yè)年金創(chuàng)造發(fā)展空間。二是建立科學(xué)的調(diào)資機(jī)制，減少人為因數(shù)，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而增長(zhǎng)。三是合理規(guī)范公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保年限。可以參照企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定公務(wù)員必須參保繳費(fèi)滿一定的年限后，才能全額領(lǐng)取養(yǎng)老金。反之，則要延長(zhǎng)繳費(fèi)年限，才能開始領(lǐng)取養(yǎng)老金。

(四)延長(zhǎng)退休年齡。國(guó)際上通行的做法是，退休年齡隨著人口平均預(yù)期壽命的延長(zhǎng)而延長(zhǎng)，使工作時(shí)間多于養(yǎng)老時(shí)間。如美國(guó)從65歲提高到67歲，德國(guó)從60歲提高到65歲。在24個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家中，規(guī)定退休年齡為65歲的占67%，67歲的占17%，60歲的占13%，55歲的占3%。為了減少改革的阻力，我國(guó)可以設(shè)置一個(gè)過渡期，分步驟推遲退休年齡。同時(shí)實(shí)行彈性的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，過渡期內(nèi)提前退休者按比例削減養(yǎng)老金。過渡期結(jié)束后，只有達(dá)到法定年齡才可以辦理退休。

(五)加快相關(guān)法律、法規(guī)建設(shè)。立法先行是社會(huì)保險(xiǎn)制度安排的一項(xiàng)基本原則，由于法律法規(guī)的欠缺，公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革很難強(qiáng)制性開展，規(guī)范性也不夠。我國(guó)目前的實(shí)踐主要依靠行政機(jī)關(guān)的政策文件來推動(dòng)，這種狀況不僅無法使新的制度走向定型發(fā)展，而且因政策多變使制度失去穩(wěn)定性，沒有相關(guān)立法，便意味著這種制度還缺乏法律認(rèn)可，人們便無法準(zhǔn)確把握。必須盡快研究制定并出臺(tái)統(tǒng)一的國(guó)家公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的法律法規(guī)，建立起統(tǒng)一的、規(guī)范的具有中國(guó)特色的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

［1］龍玉其.公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度國(guó)際比較研究［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012

［2］史柏年.退休年齡與養(yǎng)老金支付［J］.人口與經(jīng)濟(jì)，2001

［3］易正春.國(guó)外公務(wù)員退休養(yǎng)老制度及其對(duì)我國(guó)的借鑒［J］.吉林省行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004