張振華

上訪還是上訴：中國沖突管理制度建構(gòu)的二元邏輯

張振華

“兩類矛盾學(xué)說”構(gòu)成了我國二元沖突管理制度——針對人民內(nèi)部矛盾的“人民信訪”制度，針對敵我矛盾的被視為專政工具的司法制度——建構(gòu)的基礎(chǔ)。改革開放以來，隨著階級思維的消解，建立在人民與敵人二分基礎(chǔ)上的沖突管理制度失去了存在的基礎(chǔ)，司法由專政的工具轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q人民內(nèi)部矛盾的新場所。由于體制的慣性以及司法改革的滯后，中國的沖突管理過于倚重信訪，這是推動(dòng)社會(huì)沖突向著偏離制度化方向演變的一個(gè)根本動(dòng)因。隨著全面依法治國理念的提出，中國沖突管理體制有朝司法化方向并軌的跡象與動(dòng)力。

信訪；社會(huì)沖突；制度化；沖突管理

DOI：10.14086/j.cnki.wujss.2015.06.003

肇始于1970年代末期的以經(jīng)濟(jì)為核心內(nèi)容的改革，在進(jìn)入1990年代以來，逐步由增量轉(zhuǎn)向了存量。1994年的分稅制改革以及1997年在全國正式推開的國企改制都帶來了更為顯性的社會(huì)負(fù)外部性，其中之一就是社會(huì)沖突開始成為中國社會(huì)政治的常態(tài)，并顯示出持續(xù)增長的態(tài)勢，到2011年群體性事件總量已經(jīng)達(dá)到了18萬起（應(yīng)星，2012：17-25），是最早有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的1993年（8700起）的近21倍。數(shù)量上的增長并非故事的全部，很多學(xué)者觀察到，在這一過程中，群體性事件的規(guī)模、組織化程度、抗?fàn)幍牟呗缘榷及l(fā)生了顯著改變。國內(nèi)外學(xué)者基于不同心態(tài)加入到這一研究行列，爭議政治、公民社會(huì)、轉(zhuǎn)型政治經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展等范式或框架都被應(yīng)用到對這一現(xiàn)象的研究中來，其中尤以爭議政治的視角為典型。這種由麥克亞當(dāng)、塔羅、蒂利（Mc Adam，Tarrow&Tilly）等人在1990年代末期所提出的研究范式，試圖在一個(gè)統(tǒng)一的框架下解析不同形式（包括罷工、戰(zhàn)爭、革命、社會(huì)運(yùn)動(dòng)等）和不同情境（處在現(xiàn)代化不同階段）中的社會(huì)沖突，代表了目前社會(huì)沖突研究的國際前沿。

然而，中國情景下的爭議政治研究卻不乏批評者。正如裴宜理所指出的，“爭議政治模型在很大程度上是以歐美為樣本發(fā)展起來的。盡管這些理論沒有忽視國家的作用，但它們通常滿足于主張國家與政治上具有威脅性的社會(huì)運(yùn)動(dòng)間的負(fù)相關(guān)。依據(jù)這種分析，革命是由軟弱的國家推動(dòng)的，這類國家不能有效壓制對于國家生存構(gòu)成挑戰(zhàn)的社會(huì)力量，但中國的經(jīng)驗(yàn)主張要承認(rèn)一個(gè)更大的、更加活躍的國家作用。在中國，并非國家的軟弱誘發(fā)了抗?fàn)帲喾?，抗?fàn)幊３Ｊ菫閲伊α克ぐl(fā)的”（Perry，2001：163-180）。這啟示學(xué)者們?nèi)ふ夷切┠軌蚋油癸@國家/政治作用的范式。近年來，“國家形塑抗?fàn)帯?、“國家與抗?fàn)幓?dòng)”等社會(huì)沖突研究模型逐漸增多，它將人們的注意力引向國家回應(yīng)沖突的方式和機(jī)理及其對于爭議政治的影響。

本文屬這類研究努力的一部分。筆者主張，我國社會(huì)沖突的主要形式（以低下組織化水平和非政治性訴求為基本特征的群體性事件）及其趨勢（朝向非制度化方向發(fā)展）并非社會(huì)自發(fā)演變的結(jié)果，而是沖突管理制度形塑的產(chǎn)物。在本文中，筆者嘗試對我國沖突管理的兩項(xiàng)主要制度——信訪和司法——從歷史制度主義的視角進(jìn)行審視。盡管我國并不缺乏此類研究，但是多數(shù)研究對于二者關(guān)系的剖析似乎總是停留在解釋“信訪不信法”的原因上。筆者主張信訪與司法有著更大的親緣性，以至于我們對于一種制度的解釋必須建立在對另一種制度關(guān)照的基礎(chǔ)上。本文余下的章節(jié)分四部分。第一部分展示中國沖突管理制度建構(gòu)的二元邏輯及其制度表現(xiàn)；第二部分指出改革開放以來中國司法改革所取得的進(jìn)步，以及其在解決“人民內(nèi)部矛盾”中的表現(xiàn)；第三部分梳理中國信訪制度近年來所發(fā)生的改變以及司法信訪化的現(xiàn)象、原因與后果；最后一部分基于中共十八大以來信訪和司法改革上的新舉措，展望我國沖突管理制度未來發(fā)展演變的趨勢。

一、“兩類矛盾學(xué)說”與我國沖突管理制度建構(gòu)的二元邏輯

（一）人民內(nèi)部矛盾與敵我之間的矛盾

《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》是1957年2月27日毛澤東在擴(kuò)大了的最高國務(wù)會(huì)議上的講話，后經(jīng)多次修改和補(bǔ)充于6月19日發(fā)表于《人民日報(bào)》，并被收入到毛澤東選集中（毛澤東，1999：204-244）。在這篇經(jīng)典的文獻(xiàn)中，毛澤東指出：“在我們的面前有兩類社會(huì)矛盾，這就是敵我之間的矛盾和人民內(nèi)部的矛盾。”人民和敵人被看作是特定歷史情境下的產(chǎn)物：“在不同的國家，在同一個(gè)國家的不同歷史時(shí)期，有著不同的內(nèi)容。”人民內(nèi)部矛盾有兩類表現(xiàn)：一類是構(gòu)成人民的不同階級階層和社會(huì)團(tuán)體間及其各自內(nèi)部的矛盾，另一類是人民政府同人民群眾間的矛盾。不僅人民和敵人的劃分具有充分的彈性，而且“敵我矛盾”與“人民內(nèi)部矛盾”間存在轉(zhuǎn)化的可能：“工人階級和民族資產(chǎn)階級之間存在著剝削和被剝削的矛盾，這本來是對抗性的矛盾。但是在我國的具體條件下，這兩個(gè)階級的對抗性矛盾如果處理得當(dāng)，可以轉(zhuǎn)變?yōu)榉菍剐缘拿堋Ｈ绻覀兲幚聿划?dāng)，不是對民族資產(chǎn)階級采取團(tuán)結(jié)、批評、教育的政策，或者民族資產(chǎn)階級不接受我們的這個(gè)政策，那么工人階級同民族資產(chǎn)階級之間的矛盾就會(huì)變成敵我之間的矛盾”；“在一般的情況下，人民內(nèi)部的矛盾不是對抗性的，但是如果處理不適當(dāng)，或者失去警覺，麻痹大意，也可能發(fā)生對抗”。文章進(jìn)一步指出了解決兩類矛盾的基本策略：“敵我之間和人民內(nèi)部這兩類矛盾的性質(zhì)不同，解決的方法也不同?！睌澄颐苁菍剐缘拿?，要采取專政的手段；但“專政的制度不適用于人民內(nèi)部。在人民內(nèi)部實(shí)行民主制度”①這一學(xué)說最早被用于中共中央對蘇共二十大后國際時(shí)局的判定。在毛澤東《再論無產(chǎn)階級專政的歷史經(jīng)驗(yàn)》（1956）中，兩類矛盾學(xué)說的基本觀點(diǎn)已經(jīng)成形：敵我矛盾和人民內(nèi)部矛盾是兩類性質(zhì)不同的矛盾，應(yīng)分別采取專政和民主的方法來處置兩類矛盾間存在轉(zhuǎn)換的可能。。

對“兩類矛盾學(xué)說”的經(jīng)典解讀是從唯物史觀的角度做出的。在一些學(xué)者看來，“兩類矛盾學(xué)說”充分展示了毛澤東政治哲學(xué)的核心，即“沖突或矛盾，以及由此引起的變化”；“在毛澤東的政治著作中，他所論及的每一個(gè)重大的政治問題都是以沖突和變化概念為基礎(chǔ)的”（斯塔爾，2006：1），金春明將之譽(yù)為“毛澤東一生中對社會(huì)主義進(jìn)行理論探索的最高點(diǎn)”，“統(tǒng)觀那個(gè)年代世界知名的馬克思主義者，沒有一個(gè)人對社會(huì)主義的認(rèn)識(shí)達(dá)到了毛澤東的這部著作的高度”（金春明，1997：22-23）。近年來從其他角度對“兩類矛盾學(xué)說”的解讀逐漸增多。有的研究開始對照和比較“兩類矛盾學(xué)說”與西方社會(huì)沖突理論間的異同（尹雪萍，1994：64-68；陳曉云、吳寧，2004：68-72）。馮仕政頗有洞見地將“兩類矛盾學(xué)說”視作我國二元沖突管理制度——即針對人民內(nèi)部矛盾的“人民信訪”制度，針對敵我矛盾的被視為專政工具的司法制度——建構(gòu)的基礎(chǔ)（馮仕政，2014：46-68）。本文遵循馮仕政的解讀，依據(jù)“兩類矛盾學(xué)說”來追蹤與透視我國信訪和司法體制的制度起源及其建構(gòu)邏輯，描述它們在改革開放過程中的變遷，并展望其在全面依法治國背景下的走向。

（二）中國沖突管理制度的二元性

在中國的政治話語和學(xué)術(shù)研究中，信訪有著若干前綴，其中最為重要和常用的一個(gè)前綴是“人民”。“人民信訪”的概念表明“信訪的權(quán)利不是一體性地賦予全體公民，而是只有公民中的‘人民’才能享受”（馮仕政，2012：25-47）。由于在“兩類矛盾學(xué)說”中，“人民”和“敵人”的區(qū)分具有策略性，并不能完全依據(jù)某人的群體身份來判定特定“訪民”屬于“人民”還是“敵人”，因此在邏輯上不能排除“敵人”利用專屬于“人民”的信訪渠道。1951年政務(wù)院頒布《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》（后簡稱《決定》），標(biāo)志著信訪作為一項(xiàng)全國性的政治制度開始建立?！稕Q定》要求信訪工作者首先識(shí)別訪民是人民還是敵人，之后根據(jù)訪民的階級身份來做出后續(xù)處理：“對人民所提出的意見和問題”，必須及時(shí)辦理、轉(zhuǎn)送、催辦、回報(bào)，“但對于反動(dòng)分子借人民名義向政府提出的帶調(diào)撥性或試探性的問題，則不予答復(fù)”（中辦信訪局、國辦信訪局，1991：360-361）。由于“兩類矛盾”間存在轉(zhuǎn)化的可能，為了防范在信訪工作中將人民內(nèi)部矛盾當(dāng)作敵我矛盾，毛澤東還指示說：“對反映不滿意見的群眾來信，不要當(dāng)反動(dòng)信處理。對這種信，處理要寬大一些。不要看人家說了一兩句不滿的話，就說人家是反動(dòng)的?！保ㄖ修k信訪局、國辦信訪局，1991：139）

一旦被判定為人民，信訪制度要充分體現(xiàn)民主，民主被理解為盡可能地滿足訪民的訴求。1953年中辦召開“接見群眾工作會(huì)議”。會(huì)議指示“對群眾的正當(dāng)要求，能解決的，認(rèn)真地給予解決。目前不能解決的，要耐心地做好解釋工作，盡量使來訪者了解國家的困難；對取鬧者，應(yīng)首先弄清取鬧的原因，先采取耐心態(tài)度，如系存心取鬧的，應(yīng)視情節(jié)適當(dāng)制止，制止無效的，由公安部門送走。對有理取鬧的，原則上分兩案處理。即對其問題認(rèn)真處理，對其態(tài)度予以批評教育”（中辦信訪局、國辦信訪局，1991：131-132）。其后，中央對于“有理取鬧”的處置方法作了進(jìn)一步補(bǔ)充：“必須以誠懇和藹的態(tài)度勸說，非到萬不得已不采取強(qiáng)制方法，事后則應(yīng)對其所提問題冷靜研究，負(fù)責(zé)處理。”（中辦信訪局、國辦信訪局，1991：134）

在制度設(shè)計(jì)者眼中，國家機(jī)關(guān)認(rèn)真處理“人民”信訪可以取得多項(xiàng)好處：“可以和人民群眾保持密切聯(lián)系，了解各階級、階層的情緒和要求，可以宣傳政策，教育群眾，可以了解和正確處理人民內(nèi)部矛盾，可以克服官僚主義，改進(jìn)工作?！保ㄖ修k信訪局、國辦信訪局，1991：137）信訪能夠成為民意的“寒暑表”、政策的“調(diào)節(jié)器”、與群眾聯(lián)系的“民意窗”（朱镕基，2011b：449-453）。既然信訪是一項(xiàng)能夠帶來如此眾多好處的制度安排，那么國家對于信訪活動(dòng)自然要熱烈歡迎和積極鼓勵(lì)，任何可能限制信訪活動(dòng)的“條條框框”都要被排除或減少。在這種理念下建立起來的信訪體制，從訪民的角度看是一項(xiàng)非常“友好”的制度：它幾乎受理針對任何議題的信訪①一項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)研究將信訪議題分為五類，分別是鄰里關(guān)系（家庭矛盾等）、公共服務(wù)（對公共交通、住房、供熱、醫(yī)院等問題如亂收費(fèi)的抱怨）、生計(jì)問題（如拖欠養(yǎng)老金、要求恢復(fù)工作、個(gè)人的財(cái)務(wù)窘境、股票投資失?。⒄问聞?wù)（對計(jì)劃生育、稅收、地方土辦法等政策和規(guī)定的不滿；對單個(gè)或少數(shù)干部與官員不當(dāng)行為的控告）、申訴（對下級信訪機(jī)構(gòu)、法院或者其他組織所做決定的申訴；意圖推翻組織對某人所做的政治定性，如反革命、壞分子等）（Luehrmann，2005：845-866）。國家信訪局將信訪事項(xiàng)分為農(nóng)村農(nóng)業(yè)、國土資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、勞動(dòng)和社會(huì)保障、衛(wèi)生計(jì)生、教育問題、民政、政法、經(jīng)濟(jì)管理、交通運(yùn)輸、商貿(mào)旅游、科技與信息產(chǎn)業(yè)、環(huán)境保護(hù)、黨務(wù)政務(wù)、組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察等17大類，幾乎涵蓋我國黨政部門的全部職能。參見：《信訪事項(xiàng)內(nèi)容分類》，國家信訪局網(wǎng)站，載http：//www.gjxfj.gov.cn/2014-10/11/c_133708934.htm，2014-10-11。，接受多種形式的信訪（來信、來訪、傳真、電子郵件），沒有明確的終結(jié)程序（理論上可無限次信訪），可以低成本地進(jìn)入（信訪機(jī)構(gòu)的普遍建立，不收取受理費(fèi)用，不能拒絕受理等）。

與之相對，新中國司法制度最突出的一面是充作對階級敵人實(shí)施專政的工具②這并不是說這一時(shí)期司法機(jī)關(guān)處置的都是“敵我矛盾”。事實(shí)上，即便是在階級斗爭嚴(yán)峻時(shí)期，處置被定性為“人民內(nèi)部矛盾”的民事糾紛和輕微刑事案件仍是當(dāng)時(shí)司法機(jī)關(guān)更為普遍的工作，但它們被置于了相對次要的位置，對其的審理和判決要充分體現(xiàn)群眾路線，需起到調(diào)解糾紛、教化群眾的作用。處理反革命和重要刑事案件才是其中心任務(wù)（高其才、左炬，2009：56-81）。。專政思維彌散在我國當(dāng)時(shí)對于法律的理解、對于司法機(jī)構(gòu)屬性的認(rèn)識(shí)以及對于違法行為的處置上。在1958年召開的第四屆全國司法工作會(huì)議中，“既要堅(jiān)持對敵專政，又要切實(shí)保護(hù)人民民主”的觀點(diǎn)被定性為資產(chǎn)階級法律觀，“忽視了法律的專政職能，篡改了人民法院的性質(zhì)和任務(wù)”（崔敏，2011：9-23）?；煜齼深惷?、誤我為敵是這一時(shí)期的普遍現(xiàn)象。1962年5月在約請中央政法小組成員談如何起草《關(guān)于一九五八年以來政法工作的總結(jié)報(bào)告》時(shí)，劉少奇反思說：“這幾年的政法工作，就問題方面來說，總的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是混淆兩類不同性質(zhì)的矛盾，主要是誤我為敵，打擊面過寬?！瓫]有把兩類不同性質(zhì)的矛盾清楚地、嚴(yán)格地、細(xì)致地區(qū)分開來。同時(shí)，又沒有嚴(yán)格區(qū)分處理兩類不同性質(zhì)矛盾的兩種不同的方法?！@幾年的錯(cuò)誤，主要是用處理敵我問題的辦法去處理人民內(nèi)部矛盾。用對付敵人的專政的辦法來處理自己人的問題，處理勞動(dòng)人民的問題，這是個(gè)根本錯(cuò)誤”（劉少奇，1985：450-452）。他還提出公安機(jī)關(guān)、檢察院、法院不應(yīng)只處理敵我問題，而且要成為處理人民內(nèi)部矛盾的機(jī)關(guān)?！澳銈兪菍Ｕぞ撸瑫r(shí)也有教育人民、處理人民內(nèi)部矛盾的任務(wù)”（劉少奇，1985：450-452）。這樣的認(rèn)識(shí)在當(dāng)時(shí)的歷史情景下難能可貴，但它并未起到矯正這一錯(cuò)誤趨向的作用。事實(shí)恰好相反，在其后的北戴河會(huì)議上，階級斗爭成為會(huì)議的主題，并再度上升為國家最為優(yōu)先的戰(zhàn)略（階級斗爭為綱），政法機(jī)關(guān)作為“刀把子”、專制工具的定位被進(jìn)一步強(qiáng)化，最終體現(xiàn)為這一時(shí)期反復(fù)出現(xiàn)了各種形式的“擴(kuò)大化”、“左傾”錯(cuò)誤。

二、上法院去：解決人民內(nèi)部矛盾的新場所

（一）正確處理新時(shí)期人民內(nèi)部矛盾與中國的司法改革

隨著階級斗爭，尤其是階級思維的退潮，政權(quán)的基礎(chǔ)由傳統(tǒng)的“兩大階級一個(gè)階層”擴(kuò)展為“最廣大人民群眾”，黨不僅是“中國工人階級的先鋒隊(duì)”，而且也是“中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)”。這一轉(zhuǎn)變直接影響到黨對于社會(huì)沖突屬性的判斷以及沖突管理制度的設(shè)計(jì)理念。社會(huì)沖突日益被歸咎于改革開放過程中所發(fā)生的結(jié)構(gòu)性變化，這一判斷最終在中共十六大六次會(huì)議上成為全黨共識(shí)。在此次會(huì)議識(shí)別出的阻礙和諧社會(huì)實(shí)現(xiàn)的六大因素中，敵對勢力的滲透破壞位列最后，人民內(nèi)部矛盾的地位更加突出①《中共中央關(guān)于建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)若干問題的決定》，載http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64569/72347/ 6347991.html，2006-10-11。。2010年9月，時(shí)任總書記的胡錦濤將新時(shí)期人民內(nèi)部矛盾的發(fā)生歸因于“由于經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，由于發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題短期內(nèi)難以根本解決”，并提出了化解新時(shí)期人民內(nèi)部矛盾的方法和思路。信訪制度仍被寄予厚望，并主張通過“推行領(lǐng)導(dǎo)干部接待群眾制度，健全信訪工作責(zé)任制”來強(qiáng)化。之前專用于處置敵我矛盾的司法制度有了新的定位，“要把依法治國基本方略落實(shí)到社會(huì)管理各領(lǐng)域和全過程，善于用法律手段解決矛盾，依法保護(hù)群眾權(quán)益”②胡錦濤：《正確處理新時(shí)期人民內(nèi)部矛盾》，載http：//www.71.cn/2012/0718/682802.shtml，2012-07-18。。司法成為解決“人民內(nèi)部矛盾”的新場所。

新的定位成為推動(dòng)中國司法制度發(fā)展的根本動(dòng)力。在1976年到1998年間，全國人大及其常委會(huì)通過了超過337部法律，地方人大和政府頒布了超過6000部的法規(guī)。相比較而言，在1949年到1978年間，中國只通過了134部法律，其中的111部之后被宣布無效，其余的多數(shù)在1978年后被修改。在1967到1976年間中國只通過了1部法律（Peerenboom，2002：6）。1983年中國只有3%的法官、檢察官、司法局官員擁有法律專業(yè)大專以上學(xué)歷，54%以上的人接受的法律培訓(xùn)不足一個(gè)月。從80年代到90年代初，擁有法律學(xué)科的政法學(xué)院和大學(xué)在數(shù)量上增長到過百，截止2006年，設(shè)立法學(xué)學(xué)科的大學(xué)擴(kuò)張到600所，法律畢業(yè)生總數(shù)由1999年的31500人，增加到2008年的208000人，增加了5.6倍（明克勝，2014：117-157）。在2002-2011年間舉行的10次全國司法考試中，約有62萬人取得法律職業(yè)資格③劉來雙：《司法考試制度與法官斷層之聯(lián)系》，http：//article.chinalawinfo.com/Article Html/Article_65921.shtml，2011（查詢不到更具體的出版時(shí)間——作者注）。。截至2012年底，中國大陸已經(jīng)擁有23萬名律師，近2萬家律師事務(wù)所④《中國律師行業(yè)社會(huì)責(zé)任報(bào)告2013年》，載http：//www.acla.org.cn/html/xinwen/20130827/11102.html，2013-08-27。。

1997年黨的十五大正式提出了依法治國的理念，并從1999年開始以五年計(jì)劃的形式開展法院改革。隨著改革的深入與司法的進(jìn)步，越來越多的“人民內(nèi)部矛盾”能夠通過司法途徑得到解決。2009年上半年，僅全國法院系統(tǒng)受理的勞動(dòng)爭議案件就達(dá)到了近17萬件，“勞動(dòng)爭議案件已經(jīng)成為全國法院系統(tǒng)受理的民事案件中增幅最快、涉及范圍最廣、影響程度最深、社會(huì)關(guān)注最多的案件類型”（汝信等，2009：7）。行政訴訟制度的建立使得“人民政府同人民群眾間的矛盾”能夠通過司法渠道得以解決。根據(jù)最高法的數(shù)據(jù)，自1989年行政訴訟法制定時(shí)起到2009年止，全國各級法院共受理各類一審行政案件152萬余件，原告勝訴率為30%（鄭春燕，2010：28-29）。司法甚至開始發(fā)揮有限的調(diào)解政治沖突的作用。2006年河北鄲城鎮(zhèn)政府起訴市縣兩級政府成為“我國下級政府狀告上級政府的第一案”（吳珊，2006）。2014年8月湖南宜陽縣下轄的三仙湖鎮(zhèn)政府起訴縣國土資源局、縣人民政府，成為又一起罕見的“以下犯上”的案件。

（二）不完善的解決人民內(nèi)部矛盾的新場所

盡管司法改革取得了非常顯著的進(jìn)步，但中國卻依然是一個(gè)司法權(quán)高度不發(fā)達(dá)的國家（Peerenboom，2002：12）。在中國傳統(tǒng)的法律文化中，一直片面強(qiáng)調(diào)法律的懲罰功能，而忽視其保護(hù)功能。因此，懲罰性的法律，諸如刑法（刑律）很早就在中國歷史上存在，而行政法、國家賠償法、行政程序法等用于規(guī)范政府權(quán)力的法律直到改革開放以來才逐步形成。行政訴訟制度的建立為化解官民矛盾建立了一個(gè)制度化的處置機(jī)制和平臺(tái)。然而，在中國的立法體制中，行政機(jī)構(gòu)主導(dǎo)了立法過程?！赌戏街苣?011年對中國立法30年進(jìn)行總結(jié)回顧時(shí)發(fā)現(xiàn)，“四分之三以上的法律草案都由政府部門起草”（趙蕾等，2011），這種“部門立法”模式廣受詬病。由于行政機(jī)構(gòu)不希望受到法律約束，中國的行政立法一直有著強(qiáng)的“親行政”傾向：“行政機(jī)構(gòu)是過去二十年中行政法通過的最大受益者。行政機(jī)構(gòu)不停地運(yùn)用立法過程來擴(kuò)展他們的權(quán)力，通過這個(gè)過程，合法化其特定的非法權(quán)力。這導(dǎo)致公民權(quán)利和行政機(jī)構(gòu)權(quán)力間的失衡?！保☉?yīng)松年、袁淑紅，2001：410）“中國立法的語言和規(guī)則被故意設(shè)計(jì)用來最大化彈性和自主權(quán)。因此，任意性內(nèi)生在中國的法律和規(guī)則中”（Lubman，2000：383-423）。

對于行政訴訟的多數(shù)原告來說，最困難的一步是勸說法院受理案件。我國對于行政訴訟有著很多的限定。裴敏欣指出，行政訴訟法對于“具體行政行為”的定義是含糊的，因而使得很多政府行為免于司法挑戰(zhàn)；它不能用來針對特定的公共政策，即所謂的抽象行政行為，即便這樣的政策侵犯了公民的合法權(quán)利；它沒有將執(zhí)政黨所采取的行為納入訴訟范疇，給了執(zhí)政黨免于司法審查的權(quán)力（Pei，1997：832-862）。歐博文和李連江還發(fā)現(xiàn)，黨委可能簽發(fā)內(nèi)部命令禁止法院受理涉及敏感事務(wù)的案件（比如關(guān)于農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，違法的計(jì)劃生育控制，土地征用和非法拆遷）。即便沒有這樣的限定，當(dāng)?shù)胤ㄔ涸谑芾砻舾邪讣?，也時(shí)常會(huì)尋求與同級黨委和政府協(xié)商（O’Brien&Li，2004：75-96）。有的法院還自行決定拒絕受理某類案件①2003年廣西高法下發(fā)通知，對13類案件暫不受理，《廣西法院為何不受理13類案件》（載人民網(wǎng)，http：//www.people.com.cn/ GB/shehui/2702836.html，2004-08-12）對此有不同解釋。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，法院這樣做主要是受到當(dāng)?shù)攸h和政府的壓力，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，法院是為了保護(hù)自身的機(jī)構(gòu)利益（何欣，2008：66-97）。。應(yīng)星等人將這些現(xiàn)象稱作“立案政治學(xué)”，這一概念意在說明法院不僅要審查《行政訴訟法》規(guī)定的立案形式要件，實(shí)際上還要考慮案件與當(dāng)?shù)氐陌捕▓F(tuán)結(jié)局勢，與黨政中心工作的關(guān)系，考慮法院與地方黨政機(jī)關(guān)的關(guān)系?！啊刚螌W(xué)’使立案問題從一個(gè)法律問題變成一個(gè)政治問題和社會(huì)問題”（應(yīng)星、汪慶華，2006：191-221）。立案只是“萬里長征的第一步”，故意的拖延會(huì)增大原告的成本。即便原告獲得有利判決，也并不意味著他們的不滿將會(huì)得到糾正。在很多情況下，有利的判決只是另一輪斗爭的開始。有利的判決會(huì)被地方官員忽視或者推翻。即便得到了執(zhí)行，原告的收益也可能會(huì)因官員的報(bào)復(fù)而損失殆盡（O’Brien&Li，2004：75-96）。

這些缺憾導(dǎo)致中國的司法制度在1990年代后期顯示出明顯的頹勢。民商案件總量在1999年從超過500萬件下降到2002年的440萬件，三年里下降了12%；行政訴訟案件甚至經(jīng)歷了更為急劇的下滑。自從1983年以來，全國行政訴訟率每年均以較快的勢頭上升。到了1998年，全國一審行政案件達(dá)到98350件，占全國一審案件的1.82%；行政訴訟率即每100萬人中發(fā)生的行政訴訟案件數(shù)為79.2件，年增長率為7.5%。但自此以后，行政訴訟率徘徊不前。1999年到2006年的一審行政案件數(shù)量基本上都未超過1998年（只有2001年達(dá)到100921件），到2007年、2008年略有回升，但歷年行政案件在全國一審案件中的比例都未超過1.9%；行政訴訟率除2001年和2008年外都未超過1998年的水平。從1999年到2008年，行政訴訟年均增長率僅為1.45%（應(yīng)星、徐胤，2009：111-121）。裴敏欣推定，訴訟如此廣泛和大幅的下滑可能是由于司法體制糟糕的績效以及由此導(dǎo)致的公眾對于法院公正裁決能力的懷疑。行政訴訟案件數(shù)量的下降與原告贏得這些案件的困難增加直接相關(guān)。行政訴訟的原告在1993年有38.3%的勝訴率，在1996年這一比率上升到41%，但在1999年下降到32%。到2002年下降到20.6%，僅是1996年的一半（Pei，2006：68）。這一現(xiàn)象在近年來仍在持續(xù)。2014年11月最高法行政審判庭披露，行政訴訟中被告敗訴率近年來已經(jīng)下降到10%以下，有些省份甚至只有2%（楊濤，2014）。

類似的局限也出現(xiàn)在勞資爭議和環(huán)境沖突這類新時(shí)期人民內(nèi)部矛盾的司法處置過程中。隨著法制的進(jìn)步，中國的勞動(dòng)關(guān)系逐漸由工人階級、領(lǐng)導(dǎo)階級、主人翁等政治話語轉(zhuǎn)向了勞動(dòng)者、合同雙方、資方等法律概念。勞動(dòng)三法（1994年的勞動(dòng)法，2002年的工會(huì)法和2008年的勞動(dòng)合同法）的頒布使得中國的勞動(dòng)關(guān)系具有了可訴性。然而，中國勞動(dòng)法立法的主線一直在于個(gè)別勞動(dòng)關(guān)系的調(diào)整，集體勞動(dòng)關(guān)系的立法還較為薄弱，與國際通行的勞動(dòng)保護(hù)相比，主要的距離在于其中的結(jié)社自由權(quán)的法律限制和罷工權(quán)在國內(nèi)立法上缺乏明確保障（葉靜漪、魏倩，2004：87-95；常凱，2013：91-108）。陳峰的研究也指出，在轉(zhuǎn)型期國家通過勞動(dòng)立法積極保障工人的個(gè)體權(quán)利（合同、工資等），卻不賦予工人集體權(quán)利（組織、罷工、集體談判等）（Feng，2007：59-79）。集體權(quán)利的缺失不僅導(dǎo)致工人個(gè)體權(quán)利的脆弱、空洞、難以執(zhí)行或經(jīng)常被忽視，而且也導(dǎo)致了大量的集體勞動(dòng)爭議不能在司法過程中得到解決，而以群體性事件這種非制度化的社會(huì)沖突的形式“外溢”出來。相比于勞動(dòng)爭議，中國環(huán)境沖突制度化的程度更低。自1996年以來，環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速，但真正通過司法渠道解決的環(huán)境糾紛不足1%（新京報(bào)，2012）。

三、上訪而非上訴①這里使用“上訴”主要是為了與“上訪”相對，并不意指對法院一審判決不服的上訴行為。：解決新時(shí)期人民內(nèi)部矛盾的選項(xiàng)

（一）翻新與改造中國的信訪制度

盡管在改革前，1980年代改革期間，乃至建國初期，中國社會(huì)始終未能免于顯性的沖突，但這類沖突所發(fā)生的情景與改革后的1990年代完全不同。之前的沖突情景以國家社會(huì)主義制度為基本特征，單位制和政治動(dòng)員是塑造這一時(shí)期社會(huì)沖突形態(tài)的基本動(dòng)力。作為國家建構(gòu)的結(jié)果，單位曾是最為重要的糾紛調(diào)處場所和集體行動(dòng)控制機(jī)制。史天健針對1980年代北京市民政治參與的研究披露，在1983到1988年間聯(lián)絡(luò)工作單位領(lǐng)導(dǎo)的占到了受訪者的51%，而那些通過信訪部門申訴不滿的只占到了4%（Shi，1997：94）。單位制的解體釋放出原先被“單位化”的沖突，使得越來越多的人們轉(zhuǎn)向公共制度來尋求救助。朱镕基曾披露，早在1994年，寫給他個(gè)人的人民來信就多達(dá)一萬多封（朱镕基，2011a：205-208）。全國縣級以上黨政機(jī)關(guān)受理的信訪總量從1995年的479萬件，急劇上升到2000年的1024萬件（周占順，2001：5-11）。這期間，80%以上的信訪反映的是改革發(fā)展過程中的問題（周占順，2003：24）。1996年以來信訪逐漸集中到兩大類問題上：一類是涉訴信訪，另一類是行政糾紛信訪（張?zhí)┨K，2009：139-162）。

為了應(yīng)對上述變化，信訪制度實(shí)現(xiàn)了快速的升級與擴(kuò)容。1982年所發(fā)布的《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例》以及1995年正式發(fā)布、并在2005年修訂的國務(wù)院《信訪條例》奠定了我國目前信訪體制的基本格局，即縣級及以上黨政機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位設(shè)立專門機(jī)構(gòu)、配備專職人員，縣級以下黨政機(jī)關(guān)至少應(yīng)配備專職人員。2007年6月中央要求，縣級及以上黨政機(jī)關(guān)的信訪機(jī)構(gòu)從同級黨政部門的辦公廳（室）中獨(dú)立出來，信訪體制的專職化程度進(jìn)一步提高（馮仕政，2012：25-47）。作為信訪工作制度化的重要組成部分，系統(tǒng)內(nèi)的信息溝通交流機(jī)制逐漸成形：有了信訪工作刊物，定期開展不同范圍和層級的信訪工作座談會(huì)，在系統(tǒng)內(nèi)部組織經(jīng)驗(yàn)交流，成立信訪研究會(huì)；信訪工作的職業(yè)化程度有所提高，有了專門針對信訪干部的大專班和各種訓(xùn)練班，有了專門的信訪工作教材；由于信訪事項(xiàng)涉及被分割在不同黨政部門中的事務(wù)，需要多個(gè)部門協(xié)同配合，信訪領(lǐng)導(dǎo)小組或信訪聯(lián)席會(huì)議作為一種議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)被普遍設(shè)立；信訪的分工分級處理原則得以明確；此外，信訪文書的寫作、信訪檔案的建立、信訪事項(xiàng)的分類、信訪統(tǒng)計(jì)報(bào)告等的規(guī)范化程度不斷提高。

在此過程中，國家逐漸放棄敵我意識(shí)濃厚的“人民信訪”觀念，代之以“公民信訪”。依據(jù)馮仕政，這一轉(zhuǎn)變是在1995年《信訪條例》中最終完成的。在該條例中，除了總則中象征性地提到“人民”、“人民群眾”等概念外，整個(gè)布局都以“信訪人”為中心展開?！跋鄬τ诰哂袧夂裾紊实摹嗣瘛拍?，信訪人概念只是刻畫提出信訪事項(xiàng)的公民作為行政相對人這一法律事實(shí)，不包含任何政治含義。核心概念由人民到信訪人的變化，表明國家在信訪權(quán)利的賦予上不再區(qū)別‘人民’和‘?dāng)橙恕保T仕政，2012：25-47）。這種轉(zhuǎn)變的價(jià)值還在于“人民”、“人民群眾”是一個(gè)集體政治概念，并不能由隸屬于這個(gè)集體的個(gè)人去行使，而信訪人的權(quán)利是依個(gè)體為單位來配置的，這意味著民眾可以依據(jù)個(gè)體身份來主張其被賦予的權(quán)利。國家對于信訪活動(dòng)的認(rèn)識(shí)也發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變，信訪活動(dòng)不再被解讀為“群眾政治參與熱情和公共服務(wù)精神的表現(xiàn)，信訪活動(dòng)越活躍，表明黨和政府同群眾的聯(lián)系越密切，群眾對黨和政府越信任、越擁護(hù)、越愛戴”，而更傾向于將信訪活動(dòng)看作是“反映社會(huì)穩(wěn)定及和諧程度的晴雨表，信訪活動(dòng)越活躍，意味著社會(huì)隱患越嚴(yán)重，黨群關(guān)系和干群關(guān)系越緊張，發(fā)生社會(huì)沖突的風(fēng)險(xiǎn)越高”（馮仕政，2012：25-47）。政權(quán)嘗試用各種手段抑制信訪活動(dòng)急劇攀升的勢頭。信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制度得以建立并不斷強(qiáng)化。中央層面先后出臺(tái)了《關(guān)于違反信訪工作紀(jì)律處分暫行規(guī)定》（2008年）、《關(guān)于違反信訪工作紀(jì)律適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》（2008年）、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》（2009年）等規(guī)范性文件。信訪工作成為官員政績考核的重要內(nèi)容，直至被增列到“一票否決”的指標(biāo)中。

（二）到法院上訪去：司法的信訪化

隨著司法功能的重塑，我國擁有了兩套解決新時(shí)期“人民內(nèi)部矛盾”的制度安排，由于體制的慣性以及司法改革的滯后，二者依然呈現(xiàn)出截然不同的運(yùn)作邏輯：信訪工作根據(jù)信訪議題、信訪者的身份和規(guī)模以及它們對于社會(huì)穩(wěn)定的潛在破壞性來決定其回應(yīng)方式如讓步、有懲罰的讓步、容忍、壓制（Cai，2010：5）。就本質(zhì)而言，信訪是一種觸發(fā)機(jī)制，旨在引起上級對于特定事項(xiàng)的有選擇性的介入，而不是一種依據(jù)普遍的明文規(guī)范來確保正義的方式；司法制度擁有比信訪更為明確和標(biāo)準(zhǔn)化的糾紛處理程序和基礎(chǔ)。處在司法過程中的當(dāng)事人（法官和原被告）要比處在信訪過程中的當(dāng)事人（訪民和官員）受到更多限制。

中國沖突管理制度的形式建構(gòu)提高了信訪相對于司法的收益，民眾普遍將上訪看作優(yōu)于上訴的問題解決渠道。正如一位實(shí)務(wù)工作者所抱怨的，一些群眾遇到問題不走法律途徑，直接通過堵路、非訪、堵政府門等“多快好省”（訴求收益多、訴求傳達(dá)快、問題解決好、訴求費(fèi)用?。┑耐緩郊右越鉀Q（王興華，2014：34）。盡管如此，信訪卻遠(yuǎn)非一種理想的沖突解決方式。于建嶸領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)調(diào)查組發(fā)現(xiàn)，通過上訪解決問題的只有2‰（趙凌，2004），“信訪不信法”的根本原因還在于中國司法制度固有的缺陷。司法權(quán)威和公信力的不足不僅抑制了人們將他們的不滿訴諸到司法制度中，而且還更容易誘發(fā)針對司法判決的爭議。在2002年所進(jìn)行的一項(xiàng)大規(guī)模問卷調(diào)查表明，在遭遇不滿時(shí)，選擇通過廣義的司法渠道（包括律師、法院和司法所）來解決爭議的只有1.8%（Michelson，2007：459-485）。在接受調(diào)查的632位進(jìn)京上訪農(nóng)民中，于建嶸發(fā)現(xiàn)，有401位在上訪前已就上訪問題到法院起訴過，其中法院不予立案的有172位，認(rèn)為法院不依法辦事而判決其敗訴的220位，認(rèn)為法院判決勝訴了而沒有執(zhí)行的9位（于建嶸，2005a：26-28）。作為回應(yīng)，和其他黨政部門一樣，司法機(jī)關(guān)也漸次設(shè)立了各自的信訪機(jī)構(gòu)，用于受理本系統(tǒng)的信訪事項(xiàng)。截至2012年全國已有90%以上的法院建成立案信訪大廳。涉訴信訪也逐漸呈現(xiàn)出與行政信訪類似的規(guī)律：信訪的“上訪”特征越來越明顯。2002-2007年間，全國法院涉訴信訪總量呈下降趨勢，地方法院辦理涉訴信訪件1876萬件，同比下降55.58%，但最高法辦理涉訴信訪件71.9萬件，同比上升11.69%①《歷年最高人民法院工作報(bào)告（1980年至2015年）》，載http：//w ww.gov.cn/guoqing/2008-03/21/content_2618088.htm，2008-03-21。。

司法的“信訪化”進(jìn)一步削弱了司法的權(quán)威性，使得中國的沖突管理體制更多倚重信訪。然而信訪并非一種專用于沖突化解的制度，它被指派了五方面目標(biāo)：搶占（preempt）社會(huì)抗?fàn)?、監(jiān)督官員、提供信息以識(shí)別社會(huì)問題、維持政府與群眾間聯(lián)系的渠道、為民眾提供合法參與公共事務(wù)的方式（Thireau&Linshan，2003：83-103）。出于滿足其他方面制度設(shè)計(jì)的需要，信訪制度必須將盡可能多的信息收羅其中，而只會(huì)/只能對其中很小部分做出符合信訪者希冀的回應(yīng)。換言之，信訪制度賦予了官員介入特定糾紛的權(quán)利，但這種介入是高度選擇性的。正是在這一意義上，信訪被普遍看作是一種典型的人治（Carl，2006：103-179）。目前的信訪不是一種可以制度化處置沖突的體制，中國的沖突管理過于倚重信訪，這是導(dǎo)致社會(huì)沖突向著偏離制度化方向演變的一個(gè)根本原因，也成為新時(shí)期我國推動(dòng)沖突管理制度朝向司法化方向并軌的動(dòng)力。

四、趨向并軌的中國沖突管理制度

（一）中國沖突管理制度變革的方向與思路

十八大以來，有跡象表明中國二元沖突管理制度有趨向司法化方向并軌的跡象。一是依法治國被提升到了更高層面。十八大以來，中國領(lǐng)導(dǎo)人在多個(gè)場合提出要將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子（習(xí)近平，2013）。法律被看作是更為優(yōu)越的解決人民內(nèi)部矛盾的方式，被置于“權(quán)威地位”（習(xí)近平，2014）。十八屆四中全會(huì)首次以法治為主題，公布了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。與之相應(yīng)，中國近期的司法改革動(dòng)作頻頻，力度之大超過以往。2014年11月全國人大通過了關(guān)于修改行政訴訟法的決定。此外，一系列旨在保障司法公正的措施先后出臺(tái)，最新的一項(xiàng)舉措是建立了“領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究”制度，并為司法人員設(shè)立單獨(dú)薪酬制度（程姝雯，2015）。改革最終在2015年4月出臺(tái)的一攬子深化司法體制改革的舉措①《關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)決定進(jìn)一步深化司法體制和社會(huì)體制改革的實(shí)施方案》，載http：//www.gov.cn/xinwen/ 2015-04/09/content_2844331.htm，2015-04-09。中達(dá)到高潮，這些無疑是中國在朝向法治國家建設(shè)過程中所邁出的關(guān)鍵一步，也是中國未來的沖突管理將更多倚重司法制度的證據(jù)。

二是中國信訪制度的定位面臨著調(diào)整。2005年的信訪條例建立了非正常上訪的排名通報(bào)制度，并被用作考核官員政績的重要指標(biāo)，這是導(dǎo)致信訪制度的沖突管理功能過分突出乃至“異化”的主要誘因之一。近年來將信訪簡單等同于維穩(wěn)，把上訪人員當(dāng)作維穩(wěn)對象的作法受到批評（張恩璽，2015）。信訪通報(bào)排名制度被取消。2014年中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，提出要改進(jìn)和完善信訪工作的考核方式，不簡單以信訪數(shù)量多少為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考評，推動(dòng)各地區(qū)把工作重點(diǎn)放在預(yù)防和解決問題上。經(jīng)過改革，信訪的沖突管理功能乃至信訪制度在整個(gè)沖突管理結(jié)構(gòu)中的權(quán)重可能被弱化。這樣的改革在一定程度上響應(yīng)了于建嶸關(guān)于信訪制度改革的主張，即“要從國家憲政建設(shè)的高度來認(rèn)識(shí)信訪制度改革問題，在把強(qiáng)化和程序化信訪制度作為公民政治參與渠道的同時(shí)，要把公民權(quán)利救濟(jì)方面功能從信訪制度中分離出去，以確定司法救濟(jì)的權(quán)威性”（于建嶸，2005b：16-18）。如果沿著這條思路繼續(xù)走下去，信訪最終有可能不再是一種獨(dú)立的沖突管理制度。

（二）尚待進(jìn)一步研究的問題

盡管中國的沖突管理制度有著明確的朝向司法化方向并軌的跡象，但在目前階段就斷定法治最終會(huì)成為中國沖突管理制度建構(gòu)的唯一基礎(chǔ)，卻依然為時(shí)過早。沖突管理法治化的程度不僅取決于制度建構(gòu)者的認(rèn)知與偏好，而且也取決于“訪民”將他們的不滿由信訪轉(zhuǎn)向司法的意愿，取決于訴訟方對于司法裁判公正性的認(rèn)知和接受度。盡管有很多的研究表明，中國人的“厭訴”傳統(tǒng)在改革開放的今天有了明顯的改變，有了更為強(qiáng)烈的法治意識(shí)，也更愿意通過訴訟解決他們的糾紛（夏勇，1999：42），但階級、性別、地域都可能影響到人們對于沖突和沖突解決方式的偏好（Diamant，2000：523-546）。尤其是，相比于城市，農(nóng)村居民更少訴諸法律來解決糾紛（Cai，2008：89-109）。沖突管理制度的建構(gòu)必須考慮應(yīng)用者的偏好，如果它不能匹配社會(huì)中相當(dāng)一部分人對于沖突解決方式的選擇，其后果可能是誘導(dǎo)社會(huì)沖突向著偏離制度化方向進(jìn)一步發(fā)展。

其次，在法治化時(shí)代，被打上人治標(biāo)簽的信訪制度是否失去了存在的必要，或者說信訪能否被法治化，也是值得研究的問題。近年來，我們注意到，信訪的沖突化解職能有著明確的制度化趨向。各種版本的“來訪群眾須知”、“走訪接待流程”、“信訪事項(xiàng)處理流程圖”、“接待人員守則”等被普遍建立。這些規(guī)則一方面減少了信訪工作的隨意性和選擇性或者說人治色彩（如信訪件限時(shí)辦理制度），另一方面也起到了規(guī)范信訪活動(dòng)（如信訪終結(jié)機(jī)制）的作用。改革后的信訪制度能否成為一個(gè)有著明確受理范圍的、以沖突化解為導(dǎo)向的單一制度，而不再是一個(gè)萬金油式的、有著多重功能設(shè)計(jì)的復(fù)合制度，從而在法治化時(shí)代能夠占據(jù)一席之地，這依舊是一個(gè)開放性的話題。

如前所述，中國沖突管理制度過于倚重信訪的癥結(jié)在于司法制度的缺憾，而不在于有替代性的信訪制度的存在。同樣，削弱信訪在沖突管理體制中的地位，也并不意味著法治的自然進(jìn)步。中國目前的改革旨在不觸動(dòng)司法的“政法傳統(tǒng)”的前提下，通過建立替代性的機(jī)制來推動(dòng)和保障司法的公正性。這種嘗試的效果如何需要進(jìn)一步觀察。司法獨(dú)立與司法公正性間的因果邏輯也值得質(zhì)疑。固然有很多的司法問題是由于司法機(jī)構(gòu)受到外部不當(dāng)干預(yù)所導(dǎo)致的，但是我們同樣能夠觀察到很多的問題是由于司法自身的不足所造成的。排除外部干預(yù)就能一勞永逸地解決中國的司法公正問題，從而為沖突管理制度向著法治化方向并軌奠定基礎(chǔ)，這可能是一個(gè)需要進(jìn)一步論證和豐富的命題。

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To Petition or to Sue：Building China’s Dualistic Conflict Management Regimes

Zhang Zhenhua（Nankai University）

China’s conflict management regimes since 1949 were based on Mao’s“Dualistic Contradictions”theory.The Xinfang（信訪，Letters and Visits）institutions were designed to deal with the contradictions among the different peoples，and the legal institutions to deal with the contradictions between ourselves and the enemies.Such dualistic regimes were changed gradually since The Reform and Opening up in 1978，with more and more contradictions among peoples were expected to be resolved through the legal institutions.Xinfang still plays a more important role，however，due to the insufficient reform to the legal institutions.There are indications that the dualistic regimes began to pick up speed on the way toward legalization under the background of the comprehensive rule by law.

Xinfang；social conflict；institutionalization；conflict manage ment

■國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目（11CZZ013）；教育部留學(xué)回國人員科研啟動(dòng)基金資助項(xiàng)目（ZX20140203）

■作者地址：張振華，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院；天津300071。Email：nkzhangzhenhua@163.com。

■責(zé)任編輯：葉娟麗