李偉芳

基于環(huán)境立法價值理念下的文化遺產(chǎn)保護研究

李偉芳

文化遺產(chǎn)作為“人為環(huán)境”的要素，在立法保護中應體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的價值理念，并具體落實到相關(guān)法律制度。從可持續(xù)發(fā)展的視角，為協(xié)調(diào)文化遺產(chǎn)的保護與開發(fā)及利用的關(guān)系，應確立符合生態(tài)環(huán)境整體利益的發(fā)展觀。為此，我國應完善“文化遺產(chǎn)影響評估”制度，并納入現(xiàn)行《環(huán)境影響評價法》的修改之中；從文化遺產(chǎn)所具有的公共利益價值出發(fā)，可借鑒生態(tài)保護補償制度，制定文物補償機制，以有利于非國有文物的保護與利用；鑒于氣候變化對自然環(huán)境帶來的不利影響，我國需建立文化遺產(chǎn)保護的風險預警機制，以預防、減緩氣候變化對文化遺產(chǎn)可持續(xù)利用帶來的風險；文化遺產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展需要公眾的積極參與，建議制定《文化遺產(chǎn)保護公眾參與辦法》，以明確文化遺產(chǎn)保護的公眾參與權(quán)。

可持續(xù)發(fā)展；人為環(huán)境；文化遺產(chǎn)

DOI：10.14086/j.cnki.wujss.2015.06.013

文化遺產(chǎn)是文化認同的載體，是特定族群文化創(chuàng)造力的體現(xiàn)，具有重要的歷史、藝術(shù)和科學價值。從文化遺產(chǎn)所具備的公共資源屬性來看，文化遺產(chǎn)法與環(huán)境法有諸多契合之處。環(huán)境法作為二十世紀新興的部門法，其調(diào)整范圍廣泛，不僅包括預防與治理大氣、海洋、土地等領(lǐng)域的污染，同時也包括對各類資源與生態(tài)系統(tǒng)的保護。從環(huán)境法的調(diào)整范圍來看，對文化遺產(chǎn)的保護更側(cè)重于其資源屬性及周邊環(huán)境，并將其納入地球生態(tài)系統(tǒng)的整體考慮。筆者主要以環(huán)境立法的價值理念為視角，以我國相關(guān)法律為背景，探討文化遺產(chǎn)在環(huán)境法視野下的法律保護。

一、“環(huán)境”與“文化遺產(chǎn)”的概念及其關(guān)聯(lián)性

學界通常認為，文化遺產(chǎn)是指某個民族、國家或群體在社會發(fā)展過程中所創(chuàng)造的精神財富和物質(zhì)財富，這種財富代代相傳，構(gòu)成該民族、國家或群體區(qū)別于其他民族、國家或群體的重要文化特征（王云霞，2012：1）。文化遺產(chǎn)外延廣泛，其具體保護范圍需要文化遺產(chǎn)法來確定。在我國，2005年國務院發(fā)布的《關(guān)于加強文化遺產(chǎn)保護的通知》明確規(guī)定了我國文化遺產(chǎn)的保護范圍包括“物質(zhì)文化遺產(chǎn)”和“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”，這是目前為止最為全面的指導性文件①其中，物質(zhì)文化遺產(chǎn)是具有歷史、藝術(shù)和科學價值的文物，包括古遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代重要史跡及代表性建筑等不可移動文物，歷史上各時代的重要實物、藝術(shù)品、文獻、手稿、圖書資料等可移動文物；以及在建筑式樣、分布均勻或與環(huán)境景色結(jié)合方面具有突出普遍價值的歷史文化名城（街區(qū)、村鎮(zhèn)）。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)是指各種以非物質(zhì)形態(tài)存在的與群眾生活密切相關(guān)、世代相承的傳統(tǒng)文化表現(xiàn)形式，包括口頭傳統(tǒng)、傳統(tǒng)表演藝術(shù)、民俗活動和禮儀與節(jié)慶、有關(guān)自然界和宇宙的民間傳統(tǒng)知識和實踐、傳統(tǒng)手工藝技能等以及與上述傳統(tǒng)文化表現(xiàn)形式相關(guān)的文化空間。。法學中的“環(huán)境”概念一般以環(huán)境科學為基礎(chǔ)。根據(jù)《中國大百科全書》（第二版）的定義，“環(huán)境”是指“人群周圍的境況及其中可以直接、間接影響人類生活和發(fā)展的各種自然因素和社會因素的總體。包括自然因素的各種物質(zhì)、現(xiàn)象和過程及在人類歷史中的社會、經(jīng)濟成分?！庇纱丝梢?，環(huán)境既包含了自然要素，也包含了社會和經(jīng)濟成分。以環(huán)境科學為基礎(chǔ)，法學的環(huán)境概念主要分為“狹義”與“廣義”的兩種立法模式。狹義的環(huán)境概念限于自然因素，是指人類社會的必要自然條件，即大氣、土地、水、森林等環(huán)境媒體、生物圈及其相互之間的關(guān)系；廣義的環(huán)境概念是指作為人類生存自然條件的生態(tài)環(huán)境，既包括自然因素，也包括人為環(huán)境或改善過的環(huán)境或狀態(tài)。上述兩類定義的不同點在于對“人為環(huán)境”①與自然環(huán)境相對應的要素稱之為“人為環(huán)境”源自于1972年《人類環(huán)境宣言》關(guān)于人類環(huán)境包括“天然（nature）”與“人為（manmade）”兩個方面的表述。的看法。從學理上看，環(huán)境權(quán)理論的提出對“人為環(huán)境”納入法學的環(huán)境概念有一定的影響。日本學者大須賀明教授曾經(jīng)提出，自然環(huán)境是環(huán)境立法概念的主體，但從提倡環(huán)境權(quán)的視角來看，對文化性財富，比如說對文化遺跡納入環(huán)境之中也應予以承認（大須賀明，2001：203）。筆者認為，法學的環(huán)境概念必定是以人類賴以生存與發(fā)展的自然因素為主。隨著環(huán)境立法從污染或公害治理到環(huán)境保護的發(fā)展，尤其是對生態(tài)環(huán)境的關(guān)注，在自然環(huán)境以外，不可避免地要注意到人類對自然的改造或影響而形成的“人為環(huán)境”，而文化要素是“人為環(huán)境”的重要組成部分。

關(guān)于環(huán)境在立法中的概念，一般都是根據(jù)本國的環(huán)境狀況和特點，以法律形式把與本國經(jīng)濟、社會及人民生活關(guān)系密切、必須并且可能加以保護的環(huán)境要素規(guī)定為環(huán)境的概念（蔡守秋，1995：1）。例如，日本1993年出臺的《環(huán)境基本法》沒有對環(huán)境進行總體概況，而是具體列舉環(huán)境的要素，包括大氣、土壤、森林、農(nóng)地、野生生物物種、生態(tài)多樣性等，其中有關(guān)人為環(huán)境的文化遺產(chǎn)要素是通過單項立法來確定。1969年美國頒布的《國家環(huán)境政策法》第二篇第1條規(guī)定：“國家各種主要的自然環(huán)境，人為環(huán)境或改善過的環(huán)境的狀態(tài)和情況，其中包括但不限于，空氣和水—包括海域、港灣河口和淡水；陸地環(huán)境—其中包括但不限于，森林、干地、濕地、山脈、城市、郊區(qū)、和農(nóng)村環(huán)境。”

我國《環(huán)境保護法》（2015年版）第2條規(guī)定：“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。”該條款在對環(huán)境做出概括規(guī)定的同時，又具體列舉了各個環(huán)境要素。其中，經(jīng)過人工改造的自然因素包括“風景名勝區(qū)”、“城市”、“鄉(xiāng)村”、“人文遺跡”等類別。我國臺灣地區(qū)《環(huán)境基本法》第2條規(guī)定：“本法所指環(huán)境，是指影響人類生存與發(fā)展之各種天然資源以及經(jīng)過人為影響之自然因素總稱，包括陽光、空氣、水、土壤、陸地、礦產(chǎn)、森林、野生生物、景觀及游憩、社會經(jīng)濟、文化、人文史跡、自然遺跡及自然生態(tài)系統(tǒng)等?！北容^大陸與臺灣地區(qū)對“環(huán)境”外延的界定可發(fā)現(xiàn)，海峽兩岸都認為“環(huán)境”包括自然環(huán)境與人為環(huán)境，都以列舉的方式規(guī)定具體要素，但我國臺灣地區(qū)《環(huán)境基本法》第2條對“環(huán)境”列舉的范圍更廣泛，還包括“社會經(jīng)濟”、“自然生態(tài)系統(tǒng)”。

國際上對“人為環(huán)境”的關(guān)注可以追溯到上世紀六十年代。由于建造“阿斯旺水壩”將會對位于尼羅河區(qū)域的努比亞古跡構(gòu)成威脅，埃及向國際社會呼吁援助。埃及政府認為：一方面政府難以承擔搶救古跡所需要的全部巨額資金；另一方面，努比亞古跡雖然是在埃及境內(nèi)，但也是整個人類遺產(chǎn)的一部分，因而搶救它是全球都應該關(guān)注的問題。為此，聯(lián)合國教科文組織發(fā)起了拯救“努比亞古跡”的國際援助運動。這場行動不僅成功挽救了尼羅河流域具有普遍價值的文化遺跡，同時在開啟了世界遺產(chǎn)保護的國際合作。這場運動對1972年6月聯(lián)合國人類環(huán)境會議也帶來了正面影響，“世界文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)”的國際保護被納入“人類環(huán)境保護”的討論議題之中。會上通過的《人類環(huán)境宣言》首次提出了“人類環(huán)境”概念，并在緒言中明確“人類環(huán)境的兩個方面，即自然（natural）和人為（the man-made）的兩個方面，對于人類的幸福和對于享受基本人權(quán)，甚至生存權(quán)利本身，都是必不可缺少的?！迸c此同時，有關(guān)“世代保護”的理念也體現(xiàn)在1972年《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》（簡稱《世界遺產(chǎn)公約》）的談判之中，并將世界遺產(chǎn)納入國際環(huán)境法的保護范圍。其中，作為“人為環(huán)境”要素的“世界文化遺產(chǎn)”是包括從歷史、藝術(shù)和科學觀點來看具有突出普遍價值的紀念地、建筑群；從歷史、審美、人種學或人類學角度看具有突出普遍價值的人類工程或自然與人聯(lián)合工程及考古地址等類別。自上世紀90年代開始，世界文化遺產(chǎn)的內(nèi)涵與類型不斷發(fā)展與完善。1992年，第16屆世界遺產(chǎn)大會修訂了《世界遺產(chǎn)操作指南》，將“文化景觀”納入《世界遺產(chǎn)目錄》申報，此后“文化線路”、“工業(yè)遺產(chǎn)”、“近現(xiàn)代建筑”等類別逐漸進入世界遺產(chǎn)的視野之中。這些趨勢展現(xiàn)出世界文化遺產(chǎn)從靜態(tài)到動態(tài)的發(fā)展；從對單體文物的關(guān)注，到對成片城鎮(zhèn)和村落景觀，以及包含獨特歷史文化資源的線性景觀的整體考慮，其內(nèi)涵更注重自然與人類的和諧。

因此，環(huán)境概念的范圍應以自然環(huán)境為基礎(chǔ)，包含人為環(huán)境，兩者是互為關(guān)聯(lián)的統(tǒng)一體?！叭藶榄h(huán)境”不是單純的自然物，而是人類通過智慧與勞動利用或改變自然，并使它以適應自己需要的形態(tài)而存在，是體現(xiàn)人與自然關(guān)系的產(chǎn)物①如果從生態(tài)系統(tǒng)的視角，“人為環(huán)境”又可包括在“文化生態(tài)”之中。“文化生態(tài)”是一個動態(tài)的系統(tǒng)，不僅涵蓋文化遺產(chǎn)的各個表現(xiàn)形式，還包括與之關(guān)聯(lián)的自然環(huán)境、民風民俗、社會、經(jīng)濟發(fā)展等層面。。我國環(huán)境立法中的“人為環(huán)境”將“人文遺跡”、“城市”、“鄉(xiāng)村”、“風景名勝區(qū)”等文化要素涵蓋在內(nèi)，這些文化要素若具有重要的歷史、藝術(shù)、科學、審美價值，則屬于文化遺產(chǎn)。因而，對這部分文化財產(chǎn)的保護不僅是基于文化遺產(chǎn)法，更具有環(huán)境立法價值理念的思考。

二、環(huán)境立法價值理念的特殊性

在法理學中，價值是建立在人類對自然事物認識基礎(chǔ)上的產(chǎn)物，在不同的社會發(fā)展階段，人類事物就會有與之相適應的價值評價準則。美國法學家龐德認為：“即便是最粗糙的、最草率的或最反復無常的關(guān)系調(diào)整或行為安排，在其背后總有對各種相互沖突和相互重疊的利益進行評價的某種準則。這種準則可能是保持和平，可能是保持社會現(xiàn)狀，可能是促進最大限度的自由的個人自我肯定，可能是一個占統(tǒng)治地位的社會或經(jīng)濟階級或是占統(tǒng)治地位的階級的自我利益的實現(xiàn)，可能是維護和加強一個已經(jīng)確立的政治組織的權(quán)力”（龐德，2008：50）。因而，有關(guān)價值的討論實質(zhì)是對立法目的的探討。古今中外思想家、法學家提出過各種各樣的法所促進的價值，但歸納起來，主要是正義和利益兩大類價值（沈宗靈，2000：74）。作為法律的部門法，環(huán)境法的基本價值也應包括正義與利益，環(huán)境問題的產(chǎn)生以及解決都依賴人類在這兩種價值之間的選擇和平衡。利益可以看作是人類單獨地或是在群體或社會團體或其關(guān)聯(lián)中尋求滿足的需求、欲望或期待。因此，在借助組織機構(gòu)調(diào)整人們的關(guān)系或規(guī)范人們的行為時，必須考慮到這種需求、欲望或期待（龐德，2007：14）。環(huán)境法的利益價值既是人類發(fā)展的基本要求，又是環(huán)境法功利價值的基本要求。從人類需求、欲望或期待的角度來看，環(huán)境法的功利價值分為物質(zhì)和精神兩方面。正義的對象是社會的基本結(jié)構(gòu)——即用來分配公民的基本權(quán)利和義務，劃分由社會合作產(chǎn)生的利益和負擔的主要制度。公平是正義的基本價值追求（約翰·魯爾斯，2009：4-5）。適用到環(huán)境法領(lǐng)域，人與自然之間的公平關(guān)系是環(huán)境法正義價值的終結(jié)體現(xiàn)，也是環(huán)境立法應恪守的基本準則。

環(huán)境立法的價值理念體現(xiàn)了環(huán)境法作為部門法不同于傳統(tǒng)法律的獨特性。就傳統(tǒng)法而言，由于它的哲學和方法論的基礎(chǔ)是“人類利益中心主義”的倫理價值觀，因此在目的理念上傳統(tǒng)法只將人類作為法的主體，在人與自然物之間的價值關(guān)系上它所強調(diào)的是人類的內(nèi)在價值以及自然物對人類的價值。所以傳統(tǒng)法的終極目的只是保護人類自身既存的權(quán)利和利益，而環(huán)境及其利益只能作為法律關(guān)系的客體（汪勁，2002：50）。工業(yè)革命帶來了經(jīng)濟的高速發(fā)展，但也引起了大規(guī)模的環(huán)境污染，這嚴重危害了公眾健康。環(huán)境問題的出現(xiàn)迫使人類重新審視自然物的內(nèi)在生態(tài)價值、自然物的權(quán)利、人類對自然的責任等道德倫理問題。與此同時，有關(guān)環(huán)境權(quán)的研究也在憲法的框架下展開，其中有影響力的是美國學者提出的“公共信托論”、日本理論界與實務界提出的“環(huán)境支配權(quán)論”。這些理論研究不僅推動了環(huán)境保護運動，也促使國際社會開始審視經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護之間關(guān)系、國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差異性對生態(tài)環(huán)境的不同影響等具體問題，并著手研究解決問題的策略。在這種背景下，包括代際公平在內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展理論應運而生。

可持續(xù)發(fā)展理論內(nèi)涵廣泛，其核心是平衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的關(guān)系。英國學者菲利普·桑茲認為，可持續(xù)發(fā)展應包含代際公平、代內(nèi)公平、可持續(xù)利用和環(huán)境與發(fā)展一體化四個核心要素（Sands，2003：253）。“四要素”說切合可持續(xù)發(fā)展的主要內(nèi)容，是目前學術(shù)界比較有代表性的觀點。可持續(xù)發(fā)展理論適應了環(huán)境立法在利益和正義之間的平衡，既體現(xiàn)了追求利益的要求，也體現(xiàn)在代內(nèi)、代際、人類與自然環(huán)境之間的公平關(guān)系。這就產(chǎn)生了以可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)，包括尊重自然學說、環(huán)境權(quán)在內(nèi)的環(huán)境法理念的邏輯體系。

三、環(huán)境法視角下我國文化遺產(chǎn)保護的路徑

我國文化遺產(chǎn)保護的憲法依據(jù)可參見《憲法》第22條第2款，該款規(guī)定“國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產(chǎn)。”《環(huán)境保護法》（2015年版）第2條雖然規(guī)定了“人文遺跡”、“城市”、“鄉(xiāng)村”、“風景名勝區(qū)”等屬于人為環(huán)境的要素，但該法的分則主要是關(guān)于保護自然環(huán)境、防治污染與其他公害的，未涉及人為環(huán)境的內(nèi)容。有關(guān)人為環(huán)境各具體要素的保護則是另行立法規(guī)定，這些法律法規(guī)主要有：1982年《文物保護法》（最新為2015年版）、2003年《文物保護法實施條例》（最新為2013年版）、1989年《水下文物保護管理條例》、2006年《長城保護條例》、2006年《風景名勝區(qū)條例》、2008年《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》、2011年《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》等，此外還包括地方性文物保護法規(guī)、國務院各部門制定的規(guī)范性文件。

“可持續(xù)發(fā)展”作為環(huán)境立法的基本價值理念，其核心是指經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，注重代內(nèi)、代際、利用與發(fā)展的關(guān)系。文化遺產(chǎn)作為“人文環(huán)境”的要素，理應納入“可持續(xù)發(fā)展”的理念。綜上所述，在環(huán)境法視角下，我國文化遺產(chǎn)保護應從以下幾方面著手。

（一）確立符合生態(tài)環(huán)境整體利益的發(fā)展觀

文化遺產(chǎn)作為財產(chǎn)，首先具有“資源”效益。開發(fā)文化遺產(chǎn)可以帶來極大的經(jīng)濟效益；其次，文化遺產(chǎn)具有生態(tài)效益。文化遺產(chǎn)代表人類社會發(fā)展的軌跡，體現(xiàn)人類文明的進程，是歷史的載體。因而，文化遺產(chǎn)反映了人與自然的關(guān)系，是社會發(fā)展的核心需求，是生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的組成部分。同時，“文化遺產(chǎn)”的生態(tài)效益具有不可再生性。每處古跡，每件遺產(chǎn)都包含了特定的文化內(nèi)涵和歷史信息，一旦被破壞，將難以彌補（于海廣、王巨山，2008：89）。因此，文化遺產(chǎn)的資源效益極具稀缺性。在實踐中，文化遺產(chǎn)在觀念上很容易被人們當作可以獲取巨大經(jīng)濟利益的資源，人們更看重其經(jīng)濟價值，從而忽略文化遺產(chǎn)作為人為環(huán)境的生態(tài)價值。因而，文化遺產(chǎn)的開發(fā)與利用須重視資源效益與生態(tài)效益的平衡。我國《文物保護法》第4條明確規(guī)定了“文物工作貫徹保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的原則，但該原則在實踐中不斷受到挑戰(zhàn)。尤其是城市建設速度加快，大規(guī)模的舊城區(qū)改造使得歷史建筑、歷史風貌區(qū)危機重重。因此，從可持續(xù)發(fā)展理念出發(fā)，應重視評估規(guī)劃和工程項目實施后對文化遺產(chǎn)的影響。

我國2003年頒布的《環(huán)境影響評價法》作為環(huán)境基本法的配套法規(guī)，對文化遺產(chǎn)缺乏針對性，而且該法律實施至今，效果不盡人意。在文化遺產(chǎn)法領(lǐng)域，與“文化遺產(chǎn)影響評估”相關(guān)的只有國家文物局頒布的規(guī)章制度，主要是2007年頒布的《關(guān)于加強基本建設工程中考古工作的指導意見》、2010年頒布的《國家考古遺址公園管理辦法》。前者首次提出“文物影響評估”的概念，指出“文物影響評估是由文物考古單位依據(jù)已掌握的資料，對建設項目涉及和影響區(qū)域內(nèi)文物與建設工程的相互影響做出的分析評估”。后者在第7條中規(guī)定，文物影響評估報告是申報國家考古遺址公園需提交的材料之一。這些辦法與規(guī)定僅涉及考古領(lǐng)域，其影響力有限。

筆者認為，從文化遺產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的要求來看，有必要構(gòu)建我國“文化遺產(chǎn)影響評估（Cultural Heritage Impact Assessment）”制度，以明確評估范圍與具體程序要求。鑒于自然環(huán)境與人為環(huán)境的互為關(guān)聯(lián)性，建議將“文化遺產(chǎn)影響評估”納入現(xiàn)行《環(huán)境影響評價法》的修改之中。在這方面，我國香港地區(qū)1998年頒布的《環(huán)境影響評估條例》值得借鑒。該條例規(guī)定一切大型基建，在施工細則確定之前，應對該工程的環(huán)境影響進行評估，并制定避免或緩解不利影響的方案和工序，其中“文化遺產(chǎn)地點”也是環(huán)境的組成部分。

（二）注重文化遺產(chǎn)資源效益的代際公平

作為可持續(xù)發(fā)展概念的核心要素之一，代際公平理論由三項原則組成：一是“保存選擇原則”，即每一代人既應為后代人保存自然和文化資源的多樣性，以避免不適當?shù)叵拗坪蟠嗽诮鉀Q他們的問題和滿足他們的價值時可得到的各種選擇，又享有擁有可與他們的前代人相比較的多樣性權(quán)利；二是“保存質(zhì)量原則”，即每代人應保持地球生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，以便使它以不比從前代人手里接下來時更壞的狀態(tài)傳遞給下一代人，又享有前代人所享有的地球的質(zhì)量權(quán)利；三是“保持接觸和使用原則”，即每一代人應對其成員提供平等地接觸和使用前代人的遺產(chǎn)的權(quán)利并為后代人保持這項接觸和使用權(quán)（魏伊絲，2000：42）。代際公平理論適用于文化資源，在某種層面上詮釋了“文化財產(chǎn)”與“文化遺產(chǎn)”之間的關(guān)系。文化遺產(chǎn)的價值，最重要的是要真實完整地傳承給后代，而文化財產(chǎn)的價值更在于其資源屬性，以滿足當代人的利益需求。文化遺產(chǎn)的代際公平是要求當代人應當勇于擔當生態(tài)責任，限制其開發(fā)及利用行為，以促使文化財產(chǎn)的可持續(xù)利用，滿足現(xiàn)實需要的同時，公平地以“遺產(chǎn)”的名義分配給后代。

“代際公平”作為可持續(xù)發(fā)展概念的組成部分，最初對國際環(huán)境立法產(chǎn)生影響，并逐步發(fā)展到國內(nèi)環(huán)境法領(lǐng)域。1992年聯(lián)合國里約環(huán)境與發(fā)展會議召開以后，我國出臺了《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，作為指導經(jīng)濟和社會發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。我國學界對“代際公平”有諸多研究，但立法影響力有限，即使在《文物保護法》中也沒有明確體現(xiàn)。這就產(chǎn)生了如下主要問題。

其一，與我國承擔的條約義務有關(guān)。若從保護的級別來分類，文化遺產(chǎn)應分為“世界文化遺產(chǎn)”和“國內(nèi)文化遺產(chǎn)”兩大類，前者是根據(jù)1972年《世界遺產(chǎn)公約》確定的，后者是依據(jù)相關(guān)國內(nèi)法確定的。當然，世界文化遺產(chǎn)必定是國內(nèi)法律認定的文物保護單位。《世界遺產(chǎn)公約》第4條規(guī)定“本公約締約國均承認，保證第1條和第2條中提及的、該國領(lǐng)土內(nèi)的文化和自然遺產(chǎn)的確定、保護、保存、展出和遺傳后代，主要是有關(guān)國家的責任。該國將為此目的竭盡全力，最大限度地利用該國資源，必要時利用所能獲得的國際援助和合作，特別是財政、藝術(shù)、科學及技術(shù)方面的援助和合作?！钡?條第1款規(guī)定“本公約締約國，在充分尊重第1條和第2條中提及的文化和自然遺產(chǎn)的所在國的主權(quán)，并不使國家立法規(guī)定的財產(chǎn)權(quán)受到損害的同時，承認這類遺產(chǎn)是世界遺產(chǎn)的一部分，因此，整個國際社會有責任予以保護?！鄙鲜鰲l款明確了世界遺產(chǎn)具有的對全人類的突出普遍價值，締約國對境內(nèi)的世界遺產(chǎn)有義務“確定、保護、保存、展出和遺傳后代”，其中“遺傳后代”就包含代際權(quán)的意思。截至2015年7月，我國境內(nèi)已有48處世界遺產(chǎn)，其中文化遺產(chǎn)34項（包括文化景觀4項）、自然遺產(chǎn)10項、文化和自然雙重遺產(chǎn)4項。對這些世界遺產(chǎn)的保護，不僅是基于國內(nèi)相關(guān)法律，更基于我國作為1972年《世界遺產(chǎn)公約》締約國所承擔的條約義務的需要。而我國國內(nèi)相關(guān)法律還有待完善?！段奈锉Ｗo法》作為文物保護領(lǐng)域的基本法，沒有條款規(guī)定“世界文化遺產(chǎn)”與“國內(nèi)文物保護單位”在保護級別上的區(qū)分。為履行《世界遺產(chǎn)公約》的義務，文化部在2006年頒布了《世界文化遺產(chǎn)管理辦法》，規(guī)定世界文化遺產(chǎn)的保護范圍、制度保障、主管部門、保護規(guī)劃、警示機制等內(nèi)容。此外，國家文物局依據(jù)《文物保護法》和《世界文化遺產(chǎn)管理辦法》頒布了一系列規(guī)范性文件，對世界文化遺產(chǎn)的申報、專家咨詢、文化遺產(chǎn)的監(jiān)測等內(nèi)容作了具體規(guī)定。上述規(guī)范性文件雖發(fā)揮了一定的作用，但如果作為履約手段，其法律階位太低。因此，《文物保護法》應該確立世界文化遺產(chǎn)在中國文物保護體系中的最高保護地位，明確其具有的突出普遍價值與遺傳后代的原則。這不僅是履行《世界遺產(chǎn)公約》義務的需要，也是推廣、世界遺產(chǎn)保護理念的需要。

其二，與文化遺產(chǎn)保護補償機制有關(guān)。代際公平理論適用于文化資源領(lǐng)域，更凸顯了文化遺產(chǎn)具備的公共利益屬性。有些文化遺產(chǎn)，尤其是歷史建筑兼具雙重身份，它既是所有者的私人財產(chǎn)，而因其內(nèi)在價值，它又是具有公共屬性的文化遺產(chǎn)。在這種情況下，其私人所有權(quán)的行使會在法律規(guī)定的框架下受到限制，這種限制的目的是解決文化遺產(chǎn)作為物權(quán)的稀缺性，它不僅事關(guān)個人利益，更與公共利益有關(guān)。《文物保護法》第21條規(guī)定“非國有不可移動文物由所有人負責修繕、保養(yǎng)。如果所有人不具備修繕能力，當?shù)厝嗣裾畱斀o予幫助，”該條款的規(guī)定較為籠統(tǒng)，在實踐中還需要具體的制度設計加以細化。文化遺產(chǎn)保護訴求是屬于公共利益的訴求，私人所有者要求公共資金的投入是理性的要求，但由于文物產(chǎn)權(quán)私有的性質(zhì)，公共投入與財產(chǎn)的私有性具有一定的矛盾之處。經(jīng)過保護和修繕的文物獲得了增值，文物的私人所有者也在公共投入中獲得了利益，因此在獲得修繕后，文物的私人所有者也應該提高保護的責任和義務。如果私有產(chǎn)權(quán)人確實無力承擔修繕費用，“政府如何進行補助”的問題還需進一步的探討，例如是否可以通過搬遷置換或?qū)⒁欢晗薜氖褂脵?quán)拍賣，籌集的資金用于解決征收補償費用。此外，相對于城市化進程，作為城市淵源的文化遺產(chǎn)保護顯得有些滯后。某些案例中，政府在與開發(fā)商簽訂合同時，開發(fā)地塊上的優(yōu)秀歷史建筑可能還沒有引起重視，而等引起重視之時卻“木已成舟”，政府很難再利用公權(quán)力加以干涉。在這種情況下，保護文化遺產(chǎn)理應優(yōu)先考慮，開發(fā)商對開發(fā)地塊的使用權(quán)需要受到限制，但由此帶來的利益損失應有適當?shù)膹浹a，以作為個體利益讓步于公共利益的補償。

《環(huán)境保護法》（2015年版）第31條首次確立了在自然環(huán)境領(lǐng)域的生態(tài)保護補償制度，明確了國家加大對生態(tài)保護地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，有關(guān)地方人民政府應當落實生態(tài)保護補償資金，確保其用于生態(tài)保護補償?shù)木唧w目標。該條款的出臺對文化遺產(chǎn)保護有一定的借鑒意義。從法律追求公平的目的出發(fā)，公共利益的管理者應考慮因文物保護的需要，限制非國有文物所有人權(quán)利；限制開發(fā)商的開發(fā)權(quán)對當事人所帶來的現(xiàn)實或預期損失，確立并完善文化遺產(chǎn)保護的補償機制，以符合可持續(xù)發(fā)展的理念。

（三）注重文化遺產(chǎn)的整體性保護

從環(huán)境法的視角來看，文化遺產(chǎn)不是一個孤立的環(huán)境要素，其整體性保護非常重要，具體表現(xiàn)在三個方面：其一，文化遺產(chǎn)的保護不能脫離其特定的自然環(huán)境。盡管文化遺產(chǎn)的外在表現(xiàn)形式會有所不同，但其內(nèi)涵都是特定人群基于特定的自然環(huán)境而產(chǎn)生與發(fā)展起來的。因而，只有結(jié)合其生長環(huán)境才能真正理解其歷史文化遺產(chǎn)的價值。其二，注重文化遺產(chǎn)內(nèi)在價值保護的完整性。我國現(xiàn)行文化遺產(chǎn)保護體系是依據(jù)文化遺產(chǎn)的外在形態(tài)劃分保護對象，《文物保護法》主要保護物質(zhì)性文化遺產(chǎn)，《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》保護殊如傳統(tǒng)文化表現(xiàn)形式、傳統(tǒng)技藝之類的非物質(zhì)性文化遺產(chǎn)。前者強調(diào)對文化遺產(chǎn)的靜態(tài)保護，強調(diào)其不可復制性、原真性，重視對被保護遺產(chǎn)的展示、修復與維護；而后者強調(diào)對文化遺產(chǎn)的動態(tài)或活態(tài)保護，強調(diào)其傳承和發(fā)展。以外在形態(tài)區(qū)分立法是側(cè)重保護方式的區(qū)別，但從內(nèi)在形態(tài)來看，這種區(qū)分并非絕對合理。文化遺產(chǎn)的獨特價值并不僅僅是由物質(zhì)載體承載，還有非物質(zhì)載體，以及物質(zhì)遺產(chǎn)、非物質(zhì)遺產(chǎn)和它們之間動態(tài)的聯(lián)系，文化遺產(chǎn)保護不僅是保護其本身，還包含其文化內(nèi)涵、形成的要素。其三，在物質(zhì)遺產(chǎn)與非物質(zhì)遺產(chǎn)之外，與遺產(chǎn)本體密切相關(guān)、發(fā)揮著重要能動作用的“人”，也應受到關(guān)注和重視，他們是與遺產(chǎn)場所地有相關(guān)利益關(guān)系的各個社會角色，比如建造師、管理者和使用者等①具體可參見2008年《遺產(chǎn)地（場所地）精神保護魁北克宣言》，載國際古跡遺址理事會網(wǎng)站，http：//www.international.icomos. org/quebec2008/quebec_declaration/pdf/GA16_Quebec_Declaration_Final_EN.pdf，2015年08月05日最后訪問。。

從國際層面來看，1964年的《保護文物建筑及歷史地段的國際憲章》（又稱《威尼斯憲章》）第6至第8條明確說明了整體保護的理念②這些條款指出：古跡的保護包含著對一定規(guī)模環(huán)境的保護。凡傳統(tǒng)環(huán)境存在的地方必須予以保存，決不允許任何導致改變主體和顏色關(guān)系的新建、拆除或改動；古跡不能與其所見證的歷史和其產(chǎn)生的環(huán)境分離，除非出于保護古跡之需要，或因國家或國際之極為重要利益而證明有其必要，否則不得全部或局部搬遷古跡；作為構(gòu)成古跡整體一部分的雕塑、繪畫或裝飾品，只有在非移動而不能確保其保存的唯一辦法時方可進行移動。。1992年召開的第16屆世界遺產(chǎn)大會將“文化景觀”納入《世界遺產(chǎn)目錄》，其申報原則是“能夠說明為人類社會在其自身制約下、在自然環(huán)境提供的條件下以及在內(nèi)外社會經(jīng)濟文化力量的推動下發(fā)生的進化及時間的變遷。在選擇時，必須同時以其突出的普遍價值和明確的地理文化區(qū)域內(nèi)具有代表性為基礎(chǔ)，使其能反映該區(qū)域本色的、獨特的文化內(nèi)涵?！雹跾ee“Guidelines on the Inscription of Specific Types of Properties on the World Heritage List”，載聯(lián)合國教科文組織網(wǎng)站，http：// whc.unesco.org/archive/opguide05-annex3-en.pdf，p.83，2015年08月05日最后訪問。這些規(guī)定融合了自然遺產(chǎn)與文化遺產(chǎn)的雙重標準，體現(xiàn)了《世界遺產(chǎn)公約》第1條所表述的“人與自然”的相互交融關(guān)系。

從國內(nèi)層面來看，《文物保護法》的相關(guān)條款，對不可移動文物尤其是文物保護單位的保護并不局限于文物本體，也要求盡可能保護其周圍環(huán)境和整體風貌，并嚴格限制在文物保護單位范圍和建設控制地帶內(nèi)的建筑等作業(yè)活動。《非物文化遺產(chǎn)法》也規(guī)定非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護要注重其真實性、完整性、傳承性，對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)中，代表性項目的集中、特色鮮明、形式和內(nèi)涵保持完整的特定區(qū)域，實行區(qū)域性整體保護。整體性保護不僅在我國文化遺產(chǎn)立法中具有重要地位，同時也對文化遺產(chǎn)保護方式產(chǎn)生影響。2010年，文化部頒布的《關(guān)于加強國家級文化生態(tài)保護區(qū)建設的指導意見》中，以文化生態(tài)保護區(qū)的形式保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)就體現(xiàn)了整體性保護的理念。

從環(huán)境法的視角來看，由于環(huán)境的自然要素與人為要素的互為關(guān)聯(lián)性，不僅需關(guān)注保護的整體性，也需關(guān)注自然環(huán)境對文化遺產(chǎn)可能帶來的不利影響，尤其是關(guān)注氣候變化對文化遺產(chǎn)保護所帶來的風險。有關(guān)氣候變化對世界遺產(chǎn)影響的討論始于2005年召開的世界遺產(chǎn)委員第29屆會議。隨后，在2006年第30屆世界遺產(chǎn)大會上，世界遺產(chǎn)委員會通過了“遺產(chǎn)和氣候變化”戰(zhàn)略，以應對氣候變化對世界遺產(chǎn)的影響。該次會議還決定，那些已經(jīng)受到氣候影響的遺產(chǎn)地應被列入《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》。2007年，世界遺產(chǎn)中心發(fā)布了《氣候變化與世界遺產(chǎn)案例研究》，從其提供的案例分析中，我們可以發(fā)現(xiàn)氣候變化影響“世界遺產(chǎn)”的持久使用，從而對“世界遺產(chǎn)”的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成威脅。

我國《環(huán)境保護法》（2015年版）建立了環(huán)境風險預警機制，該項機制對文化遺產(chǎn)保護有借鑒價值。為應對氣候變化、自然災害對文化遺產(chǎn)帶來的不利影響，有必要在《文物保護法》中確立風險預防原則，建立文化遺產(chǎn)，尤其是世界文化遺產(chǎn)在氣候變化影響中的“脆弱性”評估機制，以最大限度地預防、減緩氣候變化對文化遺產(chǎn)可能帶來的威脅。

（四）注重文化遺產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展中的“公眾參與”

公眾參與的主要目的是追求民主參與和自我管理，其理想目標就是將公眾的意見采納到政策的決策階段。公眾參與文化遺產(chǎn)保護有助于推動文化遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展與保護，同時也能提升公眾的文化保護意識和文化自覺，推動公民社會的建設。

我國有關(guān)公眾參與的立法主要體現(xiàn)在環(huán)境保護領(lǐng)域?！董h(huán)境保護法》（2015年版）在總則第5條中首次明確“公眾參與”是環(huán)境保護的原則之一，并在第5章“信息公開與公眾參與”中進一步明確“公眾參與”的主體、途徑、內(nèi)容、各級政府部門的職責等內(nèi)容。在此之前，環(huán)境保護部在推動公眾參與方面曾進行了若干嘗試，先后出臺了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》、《環(huán)境信息公開辦法（試行）》、《關(guān)于推進環(huán)境保護公眾參與的指導意見》等制度性文件?！董h(huán)境保護法》（2015年版）實施以后，環(huán)境保護部在原有規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，出臺了《環(huán)境保護公眾參與辦法》，該辦法于2015年9月1日正式實施。此外，2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》對保障公眾對行政權(quán)力運作的知情權(quán)具有重要價值。上述法律法規(guī)是目前我國公眾（通常是指公民、法人及其他組織）所享有的對生態(tài)環(huán)境的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)的主要法律依據(jù)。

在文化遺產(chǎn)法領(lǐng)域，《憲法》第22條規(guī)定：“國家發(fā)展為人民服務，為社會主義服務的文學藝術(shù)事業(yè)。新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性文化活動?！痹摋l款確立了國家在提供公共文化服務方面的義務，另一方面也規(guī)定了公眾享受公共文化服務的權(quán)利，為公眾參與文化遺產(chǎn)保護奠定了基礎(chǔ)。《文物保護法》對“公眾”在文物保護中的地位偏重于義務性規(guī)定，主要體現(xiàn)在第7條“一切機關(guān)、組織和個人都有依法保護文物的義務”。相比之下，2011年出臺的《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》中的若干條款對“公眾參與”更有導向作用。例如，該法第9條規(guī)定“國家鼓勵和支持公民、法人和其他組織參與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護工作”；第14條規(guī)定“公民、法人和其他組織可以依法進行非物質(zhì)文化遺產(chǎn)調(diào)查”；第20條規(guī)定“公民、法人和其他組織認為某項非物質(zhì)文化遺產(chǎn)體現(xiàn)中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，具有重大歷史、文學、藝術(shù)、科學價值的，可以向省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者國務院文化主管部門提出列入國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項目名錄的建議”；第23條規(guī)定“國務院文化主管部門應當將擬列入國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項目名錄的項目予以公示，征求公眾意見。公示時間不得少于二十日”等。與《文物保護法》相比，上述條款顯然更多吸收了“公眾參與”的理念，尤其表現(xiàn)在維護公眾在參與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護方面的“建議權(quán)”、“調(diào)查權(quán)”。

在某種程度上，上述法律對文化遺產(chǎn)公眾參與的規(guī)定可能略顯“原則化”，而文化部2009年制定的《文物認定管理暫行辦法》在“文物認定”這一具體領(lǐng)域中則明確了公眾的參與權(quán)。依據(jù)該辦法，除所有權(quán)人和持有人以外，公民、法人或其他組織如果有認定不可移動文物或?qū)ζ涠壍囊庠?，可以向當?shù)卣奈奈镏鞴懿块T提出文物認定的書面要求。該認定行為不是基于對認定文物的所有權(quán)，而是基于公眾參與公共事務管理的權(quán)利?！段奈镎J定管理暫行辦法》的頒布對推動我國文化遺產(chǎn)保護的公眾參與有重要意義，但作為部門規(guī)章，其法律階位、適用范圍都很有限。

雖然我國《憲法》及其它相關(guān)法律法規(guī)為文化遺產(chǎn)保護的公眾參與提供了直接或間接的依據(jù)，且近年來“公眾參與文化遺產(chǎn)保護”開始受到社會的關(guān)注，但立法上的困境依然存在，主要表現(xiàn)在“公眾參與”文化遺產(chǎn)保護的權(quán)利未被法律明確確認。這就意味著公眾參與文物保護的行為得不到法律更明確的保障。從環(huán)境法視角來看，文化遺產(chǎn)作為“人為環(huán)境”的要素，《環(huán)境保護法》（2015年版）第5條確立的“公眾參與”原則也應適用于文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域，并在有關(guān)人為環(huán)境各具體要素保護的單行法中加以明確。因而，作為我國文化遺產(chǎn)保護的兩部基本法律，《文物保護法》和《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》應確立以國家保護為主、社會共同參與的文化遺產(chǎn)保護機制，明確賦予公眾參與文化遺產(chǎn)保護的權(quán)利。在此基礎(chǔ)上制定《文化遺產(chǎn)保護公眾參與辦法》，確定公眾參與的主體范圍、具體權(quán)利、參與途徑、政府部門的職責與保障等內(nèi)容，以確保法律可操作性強，實現(xiàn)公眾在文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

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Study on the Cultural Heritage Protection based on Environmental Legislation Values

Li Weifang（East China University of Political Science and Law）

Cultural heritage as the elements of“the man-made environment”，should reflect the ethics of sustainable development in legislation and implement into the relevant legal system.From the perspective of sustainable development，in order to coordinate the relationship between the protection and utilization of cultural heritage，the development view of ecological environment interest should be built up，therefore，the cultural heritageimpact assessment should beimproved and considered into the amendment of Law on Environment Impact Assessment；From the value of public interest of cultural heritage，shall draw lessons from the eco-compensation system，develop the cultural relics compensation mechanism to protect and utilize the non-state cultural relics；In view of the adverse effects of climate change on the natural environment，we shall establish the risk precaution system to prevent and mitigate the adverse effects of climate change on the sustainable use of cultural heritage；The sustainable development of cultural heritage requires the public participation，therefore，it is suggested to adopt Measures of Public Participation in the Cultural Heritage Protection，stipulating the public participation right in the field of cultural heritage.

sustainable development；the man-made environment；cultural heritage

■上海市教育委員會重點學科建設項目（J51103）；華東政法大學科研項目（11HZK002）

■作者地址：李偉芳，華東政法大學國際法學院；上海200040。E-mail：liweifang@ecupl.edu.cn。

■責任編輯：李 媛