陳家喜

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反思中國(guó)城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)
——基于合作治理的理論視角

陳家喜

摘要:住房商品化和私有化改革不僅帶來(lái)中國(guó)城市居住空間的變化，也帶來(lái)社區(qū)利益關(guān)系的調(diào)整和新的治理主體的生成，并由此形成社區(qū)內(nèi)部的利益糾葛與緊張關(guān)系。在這一背景下，推進(jìn)社區(qū)善治，就需要反思既有的城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)?；诤献髦卫淼睦碚撘暯?，將物業(yè)公司和業(yè)主委員會(huì)納入社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建社區(qū)主體間的合作機(jī)制，培育社區(qū)精神和合作氛圍，有助于在平等協(xié)商和良性互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)社區(qū)利益平衡與和諧安定。

關(guān)鍵詞:社區(qū)治理；業(yè)主委員會(huì)；物業(yè)公司；合作治理

社區(qū)是中國(guó)城市社會(huì)的細(xì)胞，是基層群眾自治的場(chǎng)域，也是政府公共服務(wù)供給的單元。社區(qū)的安定、和諧和幸福既離不開(kāi)政府的有序引導(dǎo)，更離不開(kāi)社區(qū)主體的共同參與。隨著居住空間的轉(zhuǎn)換、社區(qū)主體的變化以及利益格局的重構(gòu)，社區(qū)日益成為社會(huì)矛盾的“集散地”，圍繞物業(yè)糾紛和業(yè)主維權(quán)所出現(xiàn)的社區(qū)沖突與利益緊張，嚴(yán)重影響著社會(huì)和諧與城市穩(wěn)定?；诖?，本文提出，從合作治理理論角度重新審視我國(guó)城市社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)模式，將物業(yè)公司和業(yè)主委員會(huì)納入社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)社區(qū)治理主體的多元參與和合作治理，將會(huì)極大地降低社區(qū)矛盾的發(fā)生，形成社區(qū)平安和諧的局面。

一、 我國(guó)城市社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)、主體與沖突

中國(guó)市場(chǎng)化改革不僅帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，也導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)的急劇變化。20世紀(jì)90年代以來(lái)快速推進(jìn)的住房市場(chǎng)化和私有化，使傳統(tǒng)以單位住宅為主的城市居住形態(tài)逐漸讓位于以商品房小區(qū)為主的形態(tài)，并由此形成城市基層治理的新格局(北晨，2012)。作為單位制的替代與補(bǔ)充，城市社區(qū)是一個(gè)集“管治”、“服務(wù)”與“自治”于一體的社會(huì)單元。首先，城市社區(qū)是國(guó)家用以貫徹決策實(shí)施過(guò)程、實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制和社會(huì)整合的治理單位(楊敏，2007：137-164)。黨和國(guó)家在社區(qū)設(shè)立自己的組織觸角，如社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)也行使著部分政府職能。社區(qū)作為國(guó)家治理的最基層單元，保障黨和國(guó)家政策的傳遞、貫徹以及將基層信息的上傳反饋，是有效治理社區(qū)的重要體現(xiàn)。其次，社區(qū)也是一個(gè)公共服務(wù)的單元。與人民群眾切身利益相關(guān)的各項(xiàng)服務(wù)，如社會(huì)保險(xiǎn)、下崗就業(yè)、醫(yī)療保障、計(jì)劃生育等，都依托社區(qū)平臺(tái)加以供給。政府也相應(yīng)地賦予社區(qū)居委會(huì)以資源、經(jīng)費(fèi)和權(quán)限。其三，社區(qū)還是一個(gè)自治單元。社區(qū)居民借助于自治組織——居民委員會(huì)實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。國(guó)家不僅在法律規(guī)范上明確社區(qū)居委會(huì)的自治屬性，一些地方政府還注重向社區(qū)放權(quán)、還權(quán)和授權(quán)，探索各種社區(qū)自治的形態(tài)(肖林，2011：185-208)。隨著業(yè)主委員會(huì)的興起及其與特定居民的利益關(guān)聯(lián)度，業(yè)主自治正逐漸取代居民自治，成為社區(qū)自治的新形態(tài)。

社區(qū)的多元屬性決定了社區(qū)治理的特定內(nèi)涵，它是基層政府、社會(huì)組織、社區(qū)居民基于公共利益和社區(qū)認(rèn)同進(jìn)行的互動(dòng)合作，共同參與管理社區(qū)公共事務(wù)、滿足社區(qū)需求、優(yōu)化社區(qū)秩序的過(guò)程。與國(guó)家治理、地方治理、區(qū)域治理等形態(tài)相比，社區(qū)治理是最接近于“治理”原義的治理形態(tài)，它是由多元主體共同參與、管理、決策和協(xié)商的合作治理結(jié)構(gòu)，具有基層草根性、利益相關(guān)性與主體多元性的特征。在社區(qū)場(chǎng)域內(nèi)，社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)居民、駐區(qū)單位等主體圍繞社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)商、互動(dòng)和合作。

然而，伴隨單位制向社區(qū)制的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，我國(guó)城市社區(qū)基本形成“一核多元”的治理結(jié)構(gòu)，而非多元合作的治理結(jié)構(gòu)。其中“一個(gè)核心”是社區(qū)黨組織，它在城市社區(qū)發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心與政治保障作用；“多元”主體包括：社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)老年組織、社區(qū)義工組織、駐區(qū)單位等。這一治理結(jié)構(gòu)也得到了民政部的支持和鼓勵(lì)。民政部倡導(dǎo)的“新型社區(qū)管理體系”就包含了“一核多元”的結(jié)構(gòu)特征，它以社區(qū)黨組織為核心、以社區(qū)自治組織為主體、以社區(qū)專業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托，社區(qū)群團(tuán)組織、社會(huì)組織和駐社區(qū)單位密切配合，社區(qū)居民廣泛參與其中(姜力，2011：9-11)?，F(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，社區(qū)黨組織常常與社區(qū)居委會(huì)交叉任職，后者承擔(dān)行政協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、居民自治和協(xié)商議事等復(fù)合功能；社區(qū)老年協(xié)會(huì)和義工組織作為社區(qū)草根組織，分別組織開(kāi)展老年文體活動(dòng)和公益活動(dòng)。它們同時(shí)又與社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)保持密切的關(guān)聯(lián)，后兩者往往為它們提供資源、場(chǎng)地、經(jīng)費(fèi)等方面的支持。

“一核多元”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)在突出社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)作用的同時(shí)，并沒(méi)有給予另外兩個(gè)利益相關(guān)方——業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司足夠的重視，后者是伴隨住房市場(chǎng)化改革出現(xiàn)的社區(qū)新成員。業(yè)主委員會(huì)是基于產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的、代表業(yè)主維護(hù)房產(chǎn)權(quán)益的自治組織，它們也常常是業(yè)主與物業(yè)公司、社區(qū)居委會(huì)的溝通橋梁。在商品房小區(qū)中，業(yè)主成為社區(qū)居民的主要成分，業(yè)主委員會(huì)在小區(qū)公共事務(wù)決策中發(fā)揮越來(lái)越多的能量。物業(yè)公司則作為業(yè)主的“管家”，從事保安、保潔、綠化、房屋及設(shè)施設(shè)備維修養(yǎng)護(hù)、車(chē)輛管理等物業(yè)服務(wù)，這些職能也常常納入社區(qū)衛(wèi)生、治安、環(huán)境的整體范疇，與社區(qū)居委會(huì)存在協(xié)調(diào)關(guān)系。此外，許多物業(yè)公司還承接部分公共服務(wù)職能，如代理收取水、電、氣、電視、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的收費(fèi)。因此，物業(yè)公司并非純粹的商業(yè)組織，它還承擔(dān)著許多社區(qū)公共服務(wù)的職能。因此，業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司顯然不單是“自治主體”和“市場(chǎng)主體”，還是社區(qū)事務(wù)的重要參與者和社區(qū)利益的相關(guān)方。

但遺憾的是，現(xiàn)有的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)并沒(méi)有將業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司納入其中，它們成為社區(qū)治理的“旁觀者”。一方面，現(xiàn)有規(guī)范性的政策文本并沒(méi)有賦予二者參與社區(qū)事務(wù)的功能空間?？紤]到業(yè)主委員會(huì)的組建是新商品房銷(xiāo)售和管理的衍伸產(chǎn)物，當(dāng)前有關(guān)業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司的政策文本均出自于各級(jí)住房建設(shè)部門(mén)而非民政部門(mén)。從內(nèi)容上看，這些行政規(guī)章主要側(cè)重于業(yè)主大會(huì)的成立程序、權(quán)責(zé)關(guān)系以及監(jiān)督規(guī)范等方面，除了提及成立業(yè)委會(huì)需要得到街道及社區(qū)居委會(huì)指導(dǎo)外，幾乎沒(méi)有涉及到其在社區(qū)治理中的具體職能和作用(住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，2010；上海市住房保障和房屋管理局，2011)。民政部出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見(jiàn)》，要求“發(fā)揮業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)在社區(qū)管理和服務(wù)中的積極作用”，但在具體條款上更側(cè)重于社區(qū)居委會(huì)對(duì)于業(yè)主委員會(huì)的“指導(dǎo)”、“監(jiān)督”和規(guī)范*中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見(jiàn)》,見(jiàn)《人民日?qǐng)?bào)》2010年11月10日。。另一方面，由于缺乏明晰的法律規(guī)范和權(quán)責(zé)體系，在日常工作中社區(qū)居委會(huì)同物業(yè)公司和業(yè)委會(huì)溝通存在障礙。物業(yè)公司日常監(jiān)督被納入住建部門(mén)的職責(zé)范圍，日常活動(dòng)屬于市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為，社區(qū)居委會(huì)無(wú)權(quán)介入。而業(yè)主委員會(huì)除了在成立時(shí)要接受社區(qū)居委會(huì)的“指導(dǎo)”之外，其對(duì)于社區(qū)公共事務(wù)的參與實(shí)際上十分有限。

同時(shí)，這些社區(qū)新主體在利益維護(hù)、合作觀念以及溝通方式方面出現(xiàn)分歧，產(chǎn)生大量的業(yè)主維權(quán)行為，成為社區(qū)沖突的重要來(lái)源。特別是隨著近年來(lái)房?jī)r(jià)的飆升，房屋成為城市家庭財(cái)產(chǎn)的重要構(gòu)成，業(yè)主對(duì)房屋財(cái)產(chǎn)的使用、管理、維護(hù)和保值提出了更高的要求，圍繞住房產(chǎn)權(quán)的業(yè)主利益觀念和維權(quán)意識(shí)也逐漸提高。而與之相對(duì)的是作為新興行業(yè)的物業(yè)管理良莠不齊，管理不規(guī)范，侵犯業(yè)主利益的行為時(shí)常發(fā)生，引發(fā)大量的物業(yè)糾紛與業(yè)主維權(quán)行為(吳曉林，2013：2-10)。從這些矛盾具體分布看，包括：(1)物業(yè)公司日常服務(wù)缺位引發(fā)業(yè)主不滿，如物業(yè)公司不按照合同提供服務(wù)，收費(fèi)與服務(wù)質(zhì)量不對(duì)稱，保潔不到位、保安不盡責(zé)、維修不及時(shí)；開(kāi)發(fā)商與物業(yè)公司就歷史遺留問(wèn)題存在推諉現(xiàn)象，等等。(2)物業(yè)公司侵犯業(yè)主權(quán)益引發(fā)糾紛，包括物業(yè)公司侵占或挪用公共維修基金、擅自提高物業(yè)管理費(fèi)、占有電梯和外墻廣告費(fèi)、擅自出租公共場(chǎng)地等。(3)業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司的利益糾紛，這多源于部分業(yè)委會(huì)成員向物業(yè)公司提出私人利益訴求，要求減免停車(chē)費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)等，在利益未得到滿足或者分配不均時(shí)引發(fā)嫌隙與矛盾。物業(yè)糾紛與業(yè)主維權(quán)得不到及時(shí)調(diào)解，引發(fā)了大量的訴訟、上訪、示威乃至打砸等暴力事件，已成為當(dāng)前城市社會(huì)治理的一大難題，而構(gòu)建有效的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)與沖突調(diào)處機(jī)制，也成為社區(qū)治理以及城市治理的重要任務(wù)。

二、 合作治理及其在社區(qū)治理中的適用性

從一般意義上看，治理就是采取公共和私人部門(mén)合作共同應(yīng)對(duì)公共問(wèn)題的管理方式。奧斯特羅姆認(rèn)為，治理就是共同確定規(guī)則用以約束個(gè)體及集體行為的方式(Ostrom, 1990：17)；賓漢姆和格拉德將治理看成是“影響私人部門(mén)、公共部門(mén)和公民個(gè)體的決策和行為的引導(dǎo)過(guò)程”(O’Leary, Gerard & Bingham, 2006: 6-9)。從更確切的含義看，治理是集體行動(dòng)的決策過(guò)程，意味著一系列利益相關(guān)者，例如政府、商業(yè)組織、市民社會(huì)、勞工組織等作為多元行動(dòng)者參與的過(guò)程(Rasche, 2010: 500-511)。從深層背景來(lái)看，治理理論的興起與信息化和全球化背景下傳統(tǒng)官僚科層組織的式微有關(guān)。官僚機(jī)構(gòu)的等級(jí)森嚴(yán)、體制僵化以及靈活性弱，與公民社會(huì)的自主性和私人部門(mén)的效率形成鮮明反差，摒除官僚組織的壟斷權(quán)力，通過(guò)引入更多的主體參與公共事務(wù)的決策與執(zhí)行過(guò)程，就成為治理理論的核心命題。

治理的概念內(nèi)含了合作的屬性。由于治理主體具有多元性和相對(duì)獨(dú)立性特征，治理活動(dòng)的開(kāi)展必然要求參與者相互團(tuán)結(jié)協(xié)作。美國(guó)學(xué)者埃莫森等強(qiáng)調(diào)合作主體的利益關(guān)聯(lián)，指出作為治理的一種具體形態(tài)，合作治理(Collaborative Governance)是指眾多利益相關(guān)者共同參與完成的制度安排，這一安排用以確定共同行為準(zhǔn)則和協(xié)調(diào)利益關(guān)系(Emerson, Nabatchi & Balogh， 2012:1-29)。安塞與蓋什對(duì)于合作治理作出的經(jīng)典定義，認(rèn)為合作治理就是公共行動(dòng)者和私人行動(dòng)者通過(guò)各種方式共同制定公共物品的供給規(guī)則，更具體地說(shuō)，就是通過(guò)公共論壇的形式將一群公共和個(gè)體利益相關(guān)者集合在一起，共同作出一致同意的決策過(guò)程。他們還闡釋了合作治理的六大特征：(1)合作是由公共部門(mén)或者機(jī)構(gòu)發(fā)起；(2)參與合作方包括非政府成員；(3)參與者直接參與決策過(guò)程，而不僅僅停留在與政府部門(mén)的咨詢協(xié)商階段；(4)合作形式是正式的，并且由集體共同作出決策；(5)合作的目標(biāo)是作出一致決策；(6)合作的焦點(diǎn)是公共政策或公共管理(Ansell & Gash, 2008:543-571)。從上述研究大體可以看出，與治理的一般涵義相比，合作治理更強(qiáng)調(diào)治理主體間的平等伙伴與一致決策，強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者圍繞公共事務(wù)作出共同討論形成最終方案的過(guò)程。

合作治理有助于反思我國(guó)城市社區(qū)的治理形態(tài)。合作治理概念的寬泛性形成了在解釋范圍上的包容性，包括主權(quán)國(guó)家與主權(quán)國(guó)家、國(guó)際組織、跨國(guó)企業(yè)之間合作開(kāi)展的全球治理(Zadek, 2008:374-388)；主權(quán)國(guó)家內(nèi)部不同政府部門(mén)和不同地區(qū)政府間開(kāi)展的合作治理(Emerson, Nabatchi & Balogh，2012:1-29)，如開(kāi)展部級(jí)聯(lián)席會(huì)議、治理河流污染和打擊流竄犯罪的府際合作；還包括政府部門(mén)與市場(chǎng)組織、社會(huì)組織之間的合作治理，如圍繞公共服務(wù)形成的公私伙伴關(guān)系等。合作治理理論用于解析中國(guó)城市社區(qū)治理的適應(yīng)性在于中國(guó)城市社區(qū)的復(fù)合屬性。中國(guó)的城市社區(qū)不是一個(gè)單純的自治單元，還承載著國(guó)家治理的內(nèi)涵，城市社區(qū)治理是政府觸角(社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì))與其他各類社區(qū)主體(社區(qū)老年協(xié)會(huì)、社區(qū)義工組織等)進(jìn)行協(xié)商、合作以及在此基礎(chǔ)上的集體決策過(guò)程。社區(qū)屬性的復(fù)合性、治理主體的多中心以及治理過(guò)程的協(xié)商性，強(qiáng)化了合作治理理論作為我國(guó)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)解釋框架的適用性。

合作治理理論對(duì)于促進(jìn)我國(guó)城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治具有重要的啟發(fā)意義。社區(qū)治理需要各利益相關(guān)者的共同參與，在參與過(guò)程中達(dá)成共識(shí)，形成社區(qū)公共事務(wù)的解決之策。這一參與本身同時(shí)有助于增強(qiáng)各主體的社區(qū)認(rèn)同、主體意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和歸屬感。然而，當(dāng)前城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)將業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司排除在外，造成了治理結(jié)構(gòu)的殘缺性。我們從相關(guān)法規(guī)條例關(guān)于業(yè)主委員會(huì)的產(chǎn)生與職權(quán)的界定看出，除了受主管部門(mén)和社區(qū)居委會(huì)的監(jiān)督之外，業(yè)主委員會(huì)很少有制度化的渠道參與社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商(住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，2010；上海市住房保障和房屋管理局，2011)。而事實(shí)上，業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司顯然已成為城市社區(qū)，特別是商品房社區(qū)的治理主體。這一狀況的形成同政府對(duì)于業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司組織屬性的誤解有關(guān)。地方政府將業(yè)主委員會(huì)視為業(yè)主自治組織，自治權(quán)利限于在小區(qū)內(nèi)部關(guān)于房產(chǎn)權(quán)益問(wèn)題，在自治事務(wù)上不能與居民自治相提并論。同時(shí)，在許多業(yè)主維權(quán)行動(dòng)中，業(yè)主委員會(huì)擔(dān)當(dāng)了發(fā)起、組織和領(lǐng)導(dǎo)作用，也進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府對(duì)于業(yè)主委員會(huì)的提防心理，因此它們被排除在社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)之外，甚至在其成立過(guò)程中面臨重重障礙。統(tǒng)計(jì)顯示，目前除了上海業(yè)主委員會(huì)組建率在80%以上之外，全國(guó)業(yè)主委員會(huì)組建率普遍偏低，如北京、廣州和深圳的業(yè)委會(huì)組建率均不足30%(嚴(yán)榮，2014；葉孜文，2013；江曉蠶、顧汝婷，2014)。物業(yè)公司則一直被視為市場(chǎng)盈利組織，其在小區(qū)的物業(yè)管理服務(wù)屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為，與社區(qū)管理無(wú)關(guān)。與此相關(guān)的是，一些政府還將業(yè)主與物業(yè)公司之間的糾紛看成是住宅小區(qū)的內(nèi)部事務(wù)，或者屬于經(jīng)濟(jì)糾紛及法律糾紛，一定程度上放任了物業(yè)糾紛及業(yè)主維權(quán)的升級(jí)和加劇。

合作治理理論重視利益相關(guān)者的觀念以及多元主體協(xié)商決策，這一論點(diǎn)對(duì)于破解當(dāng)前社區(qū)沖突具有十分重要的意義。業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司無(wú)疑是社區(qū)利益直接相關(guān)者，它們或生活或工作在社區(qū)，其活動(dòng)范圍、工作職責(zé)與利益關(guān)切與社區(qū)息息相關(guān)?；诤献髦卫淼纳鐓^(qū)治理結(jié)構(gòu)，社區(qū)治理應(yīng)當(dāng)涵蓋各類社區(qū)利益相關(guān)者，尊重他們的利益訴求和功能領(lǐng)域，包括發(fā)揮社區(qū)黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)和組織保障功能，社區(qū)居委會(huì)的公共服務(wù)、綜合協(xié)調(diào)和自我管理功能，業(yè)主委員會(huì)的利益表達(dá)、利益整合和矛盾調(diào)處功能，物業(yè)公司提供物業(yè)服務(wù)、社區(qū)服務(wù)和公共服務(wù)的多重服務(wù)職能，以及其他社區(qū)組織如老年協(xié)會(huì)、義工組織和社工組織的社區(qū)參與和公益服務(wù)功能。這一治理格局的形成有助于減輕政府社會(huì)管理的壓力，避免出現(xiàn)政府包辦社會(huì)的情形；也有助于釋放社會(huì)的活力，調(diào)動(dòng)社區(qū)治理主體的積極性，形成多元共治的格局；實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益的共同增長(zhǎng)。

三、 基于合作治理視角的社區(qū)治理體制重塑

住房商品化和私有化改革不僅帶來(lái)城市居住空間的變化，也帶來(lái)社區(qū)利益關(guān)系的調(diào)整和社區(qū)治理新主體的生成，并由此形成社區(qū)內(nèi)部的利益糾葛與緊張關(guān)系。在這一背景下，要構(gòu)建一個(gè)善治型的社區(qū)，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、人際和諧的生活共同體，就需要反思城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，加快形成社區(qū)主體共同參與和合作治理的格局。當(dāng)前社區(qū)合作治理的重心任務(wù)是構(gòu)建社區(qū)主體間的合作機(jī)制，培育社區(qū)合作精神和合作氛圍，在平等協(xié)商和良性互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)社區(qū)利益的平衡與社區(qū)和諧的維護(hù)。

(一) 構(gòu)建合作平臺(tái)，促進(jìn)社區(qū)協(xié)商共治

建立合作治理的平臺(tái)是化解社區(qū)糾紛的有效選擇，它有助于在不改變現(xiàn)有社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的前提下，將業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司吸收到社區(qū)治理過(guò)程中；同時(shí)也有助于擴(kuò)大更多主體參與社區(qū)矛盾的調(diào)處過(guò)程。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)著力構(gòu)建三個(gè)合作治理的平臺(tái)：(1)以社區(qū)黨組織為中心，搭建黨內(nèi)協(xié)商共治平臺(tái)。由社區(qū)黨組織牽頭，將社區(qū)居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)老年協(xié)會(huì)等內(nèi)部的黨組織整合起來(lái)，吸收這些黨支部的負(fù)責(zé)人作為綜合黨委的“兼職委員”；定期召開(kāi)社區(qū)黨建工作聯(lián)席會(huì)，就社區(qū)和諧、物業(yè)糾紛、業(yè)主矛盾、基層黨建等問(wèn)題進(jìn)行溝通、協(xié)商和處置；以黨組織為紐帶，實(shí)現(xiàn)社區(qū)各治理主體之間的互融共進(jìn)、有事共商與難題共解。(2)以社區(qū)居委會(huì)為中心，搭建社區(qū)協(xié)商自治平臺(tái)。由社區(qū)居委會(huì)牽頭，建立由物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)老年協(xié)會(huì)、樓棟長(zhǎng)以及相關(guān)政府部門(mén)等共同參與的社區(qū)聽(tīng)證會(huì)制度。借助這一平臺(tái)進(jìn)行面對(duì)面的交流，社區(qū)、物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)信息資源共享，服務(wù)管理的方向和內(nèi)容更加明確。(3)以社區(qū)網(wǎng)絡(luò)為中心，構(gòu)建社區(qū)參與虛擬平臺(tái)。創(chuàng)建小區(qū)QQ群、微博、微信群，并將其作為連接棟樓長(zhǎng)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司的信息紐帶，就業(yè)主問(wèn)題與訴求、物業(yè)公司服務(wù)與反饋，在信息平臺(tái)上及時(shí)溝通協(xié)商，構(gòu)建業(yè)主、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司之間的互相機(jī)制。

(二) 加強(qiáng)業(yè)主委員會(huì)引導(dǎo)，培育合作意識(shí)

合作治理的達(dá)成需要參與者的合作意識(shí)、博弈能力和理性精神。在多數(shù)情況下，業(yè)主委員會(huì)對(duì)于業(yè)主維權(quán)的興起及激化發(fā)揮了主導(dǎo)作用，因此將業(yè)主委員會(huì)從矛盾的激化者轉(zhuǎn)換成社區(qū)和諧的維護(hù)者，前提是強(qiáng)化業(yè)主委員會(huì)的引導(dǎo)。當(dāng)前業(yè)主委員會(huì)多數(shù)為義務(wù)、無(wú)償、兼職，而優(yōu)秀業(yè)委會(huì)成員不僅要求有較強(qiáng)的奉獻(xiàn)精神、組織能力和協(xié)調(diào)能力，還要有一定的物業(yè)政策知識(shí)和政治領(lǐng)導(dǎo)智慧。因此，培育業(yè)主委員會(huì)的合作精神，首先是選出素質(zhì)較高、公道正派的業(yè)主委員會(huì)成員。引導(dǎo)和動(dòng)員黨員、公職人員以及社會(huì)聲望高、政治素質(zhì)好的業(yè)主參與業(yè)委會(huì)選舉；同時(shí)倡導(dǎo)業(yè)委會(huì)委員構(gòu)成的合理化，鼓勵(lì)有財(cái)務(wù)管理、安全管理、設(shè)備管理、環(huán)境管理、法律專業(yè)特長(zhǎng)的業(yè)主加入，便于開(kāi)展對(duì)物業(yè)公司的有效監(jiān)督。與此同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)把政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、群眾口碑好的業(yè)委會(huì)成員，看成是促進(jìn)社區(qū)善治的寶貴資源，納入到社區(qū)治理體系中來(lái)。鼓勵(lì)優(yōu)秀業(yè)委會(huì)成員參選社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)，實(shí)現(xiàn)交叉任職。地方政府可以探索將那些具有高度奉獻(xiàn)精神、群眾聲望高的優(yōu)秀業(yè)主委員會(huì)成員，推薦為優(yōu)秀共產(chǎn)黨員、勞動(dòng)模范和先進(jìn)人物，進(jìn)一步激發(fā)和強(qiáng)化其義務(wù)奉獻(xiàn)精神。

(三) 開(kāi)展社區(qū)文化活動(dòng)，營(yíng)造合作氛圍

合作治理是利益相關(guān)者對(duì)于公共事務(wù)的一致參與和集體決策。當(dāng)前社區(qū)公共事務(wù)涉及面廣，如社區(qū)綠化、環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)治安、養(yǎng)老就業(yè)、社區(qū)文化等，其中多數(shù)屬于公共服務(wù)的范疇并由基層政府承擔(dān)。社區(qū)文化是社區(qū)各主體普遍樂(lè)于參與的一項(xiàng)公共活動(dòng)，能夠高度凝聚社區(qū)認(rèn)同情感的活動(dòng)。開(kāi)展社區(qū)文化活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)立足社區(qū)基礎(chǔ)，可以由社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)公司或社區(qū)義工組織牽頭，開(kāi)展諸如旅游聚餐、廚藝大賽、歌詠晚會(huì)、書(shū)友筆會(huì)等社區(qū)娛樂(lè)活動(dòng)；組織業(yè)主進(jìn)行球類、游泳、棋類、健美操、趣味體育等社區(qū)體育比賽活動(dòng)；開(kāi)展美容化妝、股票、房地產(chǎn)投資、法律、經(jīng)濟(jì)、管理專業(yè)講座；開(kāi)辦“愛(ài)心超市”、鄰里互助、跳蚤市場(chǎng)和自制美食街等活動(dòng)。在上述活動(dòng)開(kāi)展過(guò)程中，最重要的是鼓勵(lì)和引導(dǎo)社區(qū)各類成員的參與，在參與中增進(jìn)互信，密切關(guān)系，形成良性互動(dòng)、多元合作的社區(qū)氛圍?；鶎诱畱?yīng)當(dāng)為上述活動(dòng)的開(kāi)展提供必要的經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)地與設(shè)備等方面的支持和投入。

(四) 加強(qiáng)業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司監(jiān)管，構(gòu)筑合作基礎(chǔ)

盡管合作治理的理想模型是“多中心治理”(Polycentric Governance)，各個(gè)治理主體平等共同參與確定規(guī)則與目標(biāo)，合作治理的維系還需要對(duì)違反約定行為者的監(jiān)督和處罰。奧爾森關(guān)于集體行動(dòng)的經(jīng)典論斷已經(jīng)明示：對(duì)于理性的、尋求自我利益的個(gè)體，在缺乏強(qiáng)制及規(guī)模較大的背景下，不會(huì)采取維護(hù)共同和集體利益的行為(奧爾森，1995：2)。簡(jiǎn)言之，合作治理的形成，需要一定形式的規(guī)約和獎(jiǎng)懲機(jī)制加以保障?；谖覈?guó)社區(qū)主體的發(fā)育和社區(qū)自治的現(xiàn)狀，社區(qū)合作治理需要對(duì)業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司加強(qiáng)監(jiān)督，對(duì)其違規(guī)行為加以監(jiān)管。一方面，加強(qiáng)業(yè)主委員會(huì)的監(jiān)督。政府主辦部門(mén)要統(tǒng)一指導(dǎo)和幫助業(yè)委會(huì)制定分工制度、小區(qū)事務(wù)公開(kāi)、議事會(huì)議、財(cái)務(wù)管理、服務(wù)承諾公開(kāi)等制度；同時(shí)重點(diǎn)完善業(yè)委會(huì)換屆選舉、選聘物業(yè)公司、監(jiān)督物業(yè)公司履約、收集業(yè)主意見(jiàn)和建議等程序，確保業(yè)委會(huì)規(guī)范運(yùn)行。鑒于目前業(yè)委會(huì)成員普遍缺乏物業(yè)專業(yè)知識(shí)，政府要引導(dǎo)業(yè)委會(huì)出資聘請(qǐng)有物業(yè)管理專長(zhǎng)的律師作為法律顧問(wèn)，圍繞物業(yè)管理合同簽訂和履行進(jìn)行合法性審查，同時(shí)開(kāi)展經(jīng)常性的法律咨詢。與此同時(shí)，政府還要強(qiáng)化業(yè)主委員會(huì)成員的能力培訓(xùn)，組織業(yè)主委員會(huì)委員、委員候選人和業(yè)主大會(huì)籌備組成員進(jìn)行專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，系統(tǒng)掌握《物權(quán)法》《物業(yè)管理?xiàng)l例》《住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法》等政策法規(guī)，以及業(yè)主大會(huì)(業(yè)主委員會(huì))業(yè)務(wù)操作實(shí)務(wù)。

另一方面，強(qiáng)化對(duì)物業(yè)公司的運(yùn)行監(jiān)督。建立開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的物業(yè)管理市場(chǎng)體系，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提高物業(yè)管理的整體水平。擴(kuò)大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，徹底改變物業(yè)管理工作由開(kāi)發(fā)建設(shè)單位“自建自管”的狀況，推動(dòng)物業(yè)管理企業(yè)優(yōu)勝劣汰，加快物業(yè)管理市場(chǎng)化進(jìn)程。政府應(yīng)注重培育一批素質(zhì)高、服務(wù)好、管理規(guī)范的物業(yè)管理公司樣板，加強(qiáng)對(duì)物業(yè)管理企業(yè)的資質(zhì)管理，嚴(yán)格準(zhǔn)入、清出和投訴舉報(bào)制度，對(duì)業(yè)主的投訴、舉報(bào)及時(shí)進(jìn)行查處。同時(shí)，建立物業(yè)協(xié)會(huì)，提高物業(yè)行業(yè)素質(zhì)和加強(qiáng)物業(yè)行業(yè)管理的自律機(jī)制。物業(yè)協(xié)會(huì)由社區(qū)內(nèi)從事物業(yè)服務(wù)管理的企業(yè)、小區(qū)業(yè)主委員會(huì)和有關(guān)專業(yè)人士依法自愿組成，屬非營(yíng)利性社會(huì)團(tuán)體。物業(yè)協(xié)會(huì)要積極協(xié)助政府完善物業(yè)自律機(jī)制，協(xié)助政府開(kāi)展對(duì)物業(yè)服務(wù)管理的各項(xiàng)工作，開(kāi)展物業(yè)公司星級(jí)評(píng)定制度，接受業(yè)主的投訴，解決企業(yè)之間的糾紛，維護(hù)業(yè)主和物業(yè)公司雙方合法權(quán)益。

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■作者地址：陳家喜，深圳大學(xué)當(dāng)代中國(guó)政治研究所；廣東 深圳 518060。Email：jxchen767@126.com。

■責(zé)任編輯：葉娟麗

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Rethinking Urban Community Governing Structure in China

——From the Perspectives of Collaborative Governance

ChenJiaxi(Shenzhen University)

Abstract:The housing commercialization and marketization give rises to the change of residential distribution,the adjustment of interest relationship in community and the emerge of new actors in urban China,which leads to interest conflict of among community actors.In the above context,to building a good governance community,need to rethink the traditional urban community governing structure.From the perspective of collaborative governance theory,it is necessary to coopt property companies and homer-owners committees into community power structure and to establish the collaboration mechanism,to foster collaboration sprits and atmosphere,to realize interest balance among community actors and community harmony through equal consultation and positive interaction.

Key words:community governance;homeowners committees;property company;collaborative governance

基金項(xiàng)目：■教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目(11YJC840036)

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2015.01.010