周葉中　 周旸洋

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論分組計(jì)票制與香港政制發(fā)展

周葉中 周旸洋

摘要:分組計(jì)票制是《香港基本法》中的一項(xiàng)獨(dú)特制度，其脫胎于“一會(huì)兩局”方案，曾在《香港基本法》起草過程中引起過激烈爭論。它對(duì)于權(quán)力制約和政治平衡具有重要作用。全國人大常委會(huì)第二次釋法活動(dòng)涉及分組計(jì)票制。這次釋法重申了修改立法會(huì)表決程序的步驟，使修改立法會(huì)表決程序的難度等同于行政長官和立法會(huì)普選的難度。但實(shí)際上修改立法會(huì)表決程序的難度要低于“雙普選”。香港各界本可通過修改立法會(huì)表決程序，推動(dòng)政制循序漸進(jìn)地發(fā)展，但部分港人長期忽視憲制結(jié)構(gòu)建設(shè)，一味追求普選結(jié)果，且缺乏與中央政府的溝通和協(xié)調(diào)，因而使政改道路舉步維艱。

關(guān)鍵詞:分組計(jì)票制； 權(quán)力制約； 政治平衡； 政制改革

分組計(jì)票制(Separate Vote Counting)*Separate Vote Counting并非是分組計(jì)票制的正式說法，其來自于中國外長與英國外相的“七封信”。是《香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱《香港基本法》)中一項(xiàng)獨(dú)特的立法制度，是對(duì)立法會(huì)討論法案、議案表決程序的規(guī)范。其內(nèi)容為：在香港特別行政區(qū)立法會(huì)表決議案時(shí)，由特區(qū)政府提出的議案獲出席表決議員過半數(shù)的同意即可通過，而由立法會(huì)議員提出的議案則需分組表決，并分別獲得出席的功能組別議席和由選舉委員會(huì)產(chǎn)生的議席、直選議席議員的過半數(shù)同意才能通過*《香港基本法》附件二第二條：政府提出的法案，如獲得出席會(huì)議的全體議員的過半票數(shù)，即為通過。立法會(huì)議員個(gè)人提出的議案、法案和對(duì)政府法案的修正案均須分別經(jīng)功能團(tuán)體選舉產(chǎn)生的議員和分區(qū)直接選舉、選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生的議員兩部分出席會(huì)議議員各過半數(shù)通過。。此項(xiàng)規(guī)定僅見于《香港基本法》，《澳門特別行政區(qū)基本法》并無相關(guān)條款。在各國立法例中，法案或議案的通過一般只需立法機(jī)關(guān)全體成員的簡單多數(shù)同意即可通過，只有特別重要的法案才會(huì)設(shè)置較高標(biāo)準(zhǔn)，因此像香港特別行政區(qū)這樣的立法例極為少見。雖然自2004年開始香港即啟動(dòng)了政制改革，但人們關(guān)注的主要是行政長官及立法會(huì)的普選議題，而鮮有修改立法會(huì)表決程序的動(dòng)議。盡管分組計(jì)票制相對(duì)于立法會(huì)的普選而言只是一個(gè)“小”問題，而且一旦實(shí)現(xiàn)了普選則本問題即不復(fù)存在，但在香港政改進(jìn)程中，這類“小”問題被長期擱置而直奔政改主題所反映出來的激進(jìn)改革態(tài)度則值得深思。因此，對(duì)分組計(jì)票制與香港政制發(fā)展的問題進(jìn)行研究具有重要意義。

一、 分組計(jì)票制的歷史淵源

在基本法起草過程中，分組計(jì)票制并非政制設(shè)計(jì)的一個(gè)核心問題，但這項(xiàng)規(guī)則的確立也曾引起相當(dāng)激烈的爭論。特別行政區(qū)基本法是一部憲制性法律，基本法最核心的內(nèi)容，就是回歸之后特區(qū)的政治制度設(shè)計(jì)。在政制制度的設(shè)計(jì)中，最受關(guān)注的是以下三個(gè)問題：一是行政和立法的關(guān)系；二是行政長官的產(chǎn)生辦法；三是立法會(huì)的產(chǎn)生辦法和表決程序。分組計(jì)票制屬于特別行政區(qū)立法會(huì)產(chǎn)生辦法和表決程序中的一個(gè)子項(xiàng)目，屬于一個(gè)“小”問題，但卻引起了基本法起草委員會(huì)的激烈討論(張友漁，1990：3、5)。

從歷史的角度看，分組計(jì)票制問題與香港政制的民主化進(jìn)程有關(guān)。在英國統(tǒng)治香港的150多年歷史里，長期實(shí)行高壓的殖民統(tǒng)治，香港殖民時(shí)期的憲制性文件《英皇制誥》與《皇室訓(xùn)令》賦予港督以絕對(duì)權(quán)力，行政權(quán)與立法權(quán)均系于港督一身，立法局和行政局作為港督施政的重要機(jī)關(guān)，其成員均來自于港督的委任，僅市政局在1952年之后有部分席位由民選決定?？梢哉f，在1981年香港政府發(fā)布《香港地方行政白皮書》(White Paper on District Administration in Hong Kong)之前，香港的民主政治幾乎是空白?！断愀鄣胤叫姓灼方ㄗh，在18個(gè)區(qū)建立部分議席由選舉產(chǎn)生的區(qū)議會(huì)，以及把選民資格擴(kuò)大至所有21歲以上的香港居民，這項(xiàng)改革拉開了香港民主政治的序幕。其后港英政府在1984年發(fā)表《代議政制綠皮書——代議政制在香港的進(jìn)一步發(fā)展》(Green Paper:The Further Development of Representation Government in Hong Kong)，開啟了香港政制民主化改革步伐(周平，2006：79、114)。但是，正如杜葉錫恩女士認(rèn)為的那樣：在香港回歸之前三十年的時(shí)候，倫敦當(dāng)局曾認(rèn)為香港是不可能實(shí)現(xiàn)民主變革的，但到回歸前五年卻提出要加快推進(jìn)民主化變革實(shí)在是很可笑(杜葉錫恩，2006：124)。顯然，在香港的歸屬權(quán)爭議逐步明晰之后，英國政府在即將退出香港的時(shí)候卻推行所謂民主化改革，其動(dòng)機(jī)當(dāng)然不會(huì)很純。馬嶽認(rèn)為，1982年的區(qū)議會(huì)計(jì)劃對(duì)港英政府而言，可以說是“進(jìn)可攻，退可守”。因?yàn)閰^(qū)議會(huì)只具備咨詢功能，因此如果英國在1997年失去香港，區(qū)議會(huì)計(jì)劃會(huì)成為其民主化改革的第一步，而即使1997年后英國能夠繼續(xù)管治香港，局部的民主化也不會(huì)對(duì)其統(tǒng)治造成威脅(馬嶽，2010：23)。對(duì)這種投機(jī)式民主化改革的弊端，鐘士元先生有著清醒的認(rèn)識(shí)，他認(rèn)為：“英國許多殖民地一夜之間變成由直選產(chǎn)生的獨(dú)立政府，而缺乏制衡機(jī)制，但經(jīng)驗(yàn)顯示這些地區(qū)結(jié)果不論經(jīng)濟(jì)發(fā)展或政治局勢(shì)皆問題叢生，因此香港特區(qū)的政制發(fā)展應(yīng)按部就班，循序漸進(jìn)?！彼⑴e出英國為例，指出即便在英國本土，在最初的民主進(jìn)程中，也通過委任一個(gè)較保守的上議院，來制衡激進(jìn)的由直選產(chǎn)生的下議院。在今天的英國政制中，這一制衡依然存在，直至今日，英國上議院仍保留了拖延下院通過法案的權(quán)力(鐘士元，2001：122)。對(duì)此，鄧小平同志也表示過擔(dān)憂，他對(duì)香港政制民主化進(jìn)程中展現(xiàn)的激進(jìn)態(tài)勢(shì)表示疑問，并以改革家的眼光對(duì)港督衛(wèi)奕信的話表示贊同：“要循序漸進(jìn)，我看這個(gè)看法比較實(shí)際，即使搞普選，也要有一個(gè)逐步的過渡，要一步一步來”*參見《鄧小平文選》(第三卷)，人民出版社1993年版，第220頁。。正是為了保持穩(wěn)健，時(shí)任香港基本法咨詢委員會(huì)委員的羅德丞大律師向基本法起草委員會(huì)提出了一套方案，即“一會(huì)兩局”方案?！耙粫?huì)兩局”類似于兩院制。它將立法會(huì)一分為二為功能組別與直選及選委會(huì)選舉組別，當(dāng)立法會(huì)議員提出提案時(shí)，兩組議員必須分開投票，兩組贊成者同時(shí)過半，提案才能通過，這一方案即是“分組計(jì)票制”的原形(高繼標(biāo)，2007：33)。這一方案所體現(xiàn)出的制約效力顯而易見：對(duì)激進(jìn)方而言，只要有保守方成員的一半反對(duì)，提案即不會(huì)獲得通過，從而形成有效的制衡機(jī)制。但這一制度對(duì)立法會(huì)議員個(gè)人而言是不平等的，同時(shí)也極大地限縮了立法會(huì)的權(quán)力。

“一會(huì)兩局”方案一經(jīng)提出就引起激烈爭論。主張分組投票的人認(rèn)為，立法會(huì)包括三部分議員，應(yīng)分組計(jì)票，起類似于兩院制的作用，形成制衡，以產(chǎn)生穩(wěn)健的效果。而反對(duì)分組投票的人認(rèn)為，基本法已經(jīng)賦予行政長官相當(dāng)大的權(quán)力，如果立法會(huì)表決采取這種程序，會(huì)出現(xiàn)少數(shù)人的反對(duì)票否決多數(shù)人所支持議案的情況，不僅立法機(jī)關(guān)權(quán)力被削弱，起不到制衡行政長官的作用，而且容易造成立法會(huì)內(nèi)部的對(duì)立，影響議事效率(張友漁，1990：5)。最終，基本法起草委員會(huì)討論的結(jié)果仍然是設(shè)置這一制度，但同時(shí)也規(guī)定二零零七年后立法會(huì)的表決程序可進(jìn)行修改，從而為修改這一程序留下余地。

然而，分組計(jì)票制不僅是一個(gè)內(nèi)政問題，也是一個(gè)外交問題?！吨杏⒙?lián)合聲明》簽署之后，中國政府即開始著手起草香港特別行政區(qū)基本法，在長達(dá)六年的基本法起草過程中，香港基本法起草委員會(huì)也充分考慮了中英兩國間的協(xié)議，并予以接納和吸收。1990年1月18日至2月12日之間，中英兩國外長之間往來的七封信(Seven Letters)是基本法制定過程中很關(guān)鍵的一步。在書信來往中，中英雙方達(dá)成了香港回歸前后立法局(會(huì))直選議席的安排，以及回歸后立法會(huì)表決程序的共識(shí)。這七封信所達(dá)成的共識(shí)，亦是日后駁斥彭定康在香港單方面加快政制變革，導(dǎo)致“直通車”方案輟止惡果的最有力依據(jù)。在信件內(nèi)容中，英方對(duì)中方的分別計(jì)票方案很不贊同。時(shí)任英國外相道格拉斯·赫德在致時(shí)任中國外長錢其琛的第二封信中，表示了對(duì)分組計(jì)票制的擔(dān)憂。他引述香港媒體對(duì)分組計(jì)票制的評(píng)價(jià)，認(rèn)為在香港，分組計(jì)票方式引起人們廣泛的擔(dān)憂，特別是在那些穩(wěn)健派中也引起相當(dāng)程度的憂慮。人們害怕這一方式會(huì)阻礙立法機(jī)關(guān)的議事進(jìn)程，并導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)無法起到相應(yīng)的作用(Ralf Horlemann,2002：205)。在赫德致錢其琛的第三封信中，英方再次聲明對(duì)分組計(jì)票制的不贊成態(tài)度。英方認(rèn)為：第一，分別計(jì)票會(huì)使立法機(jī)關(guān)在立法活動(dòng)中喪失效率；第二，根據(jù)這一程序，特區(qū)政府與立法會(huì)之間會(huì)形成不平等，會(huì)直接導(dǎo)致行政與立法的沖突；第三，如果最終基本法設(shè)置這一程序，會(huì)招致香港各界的批評(píng)與反對(duì)，有損對(duì)基本法的評(píng)價(jià)；第四，在1995年的政制改革中，英方不會(huì)將這一程序引入立法局，因?yàn)檫@樣會(huì)招致強(qiáng)烈反對(duì)(Ralf Horlemann,2002：206)。在2月8日的回信中，中方強(qiáng)調(diào)，分組計(jì)票程序的設(shè)置完全是為了在立法會(huì)起到權(quán)力制約的作用(Check-and-balance Function)。這將有助于維護(hù)香港社會(huì)各階層的利益，有助于香港的繁榮與穩(wěn)定；并且中方也無意于堅(jiān)持英方在1995年的政制改革中將這一程序引入立法局(Ralf Horlemann,2002：210)。在最后一封信中，英方妥協(xié)并與中方達(dá)成協(xié)議，同意在立法會(huì)的表決程序中設(shè)置分組投票方式，但英方也表示了相當(dāng)?shù)膽n慮，認(rèn)為這一制度不會(huì)獲得香港人的贊同，而且會(huì)導(dǎo)致行政與立法的沖突，降低政府的效率(Ralf Horlemann,2002：211)。

盡管分組計(jì)票制并非香港政制的核心問題，但在基本法起草過程中同樣引起起草委員會(huì)以及中英兩國之間的激烈爭論。而且這一制度設(shè)置的優(yōu)缺點(diǎn)都非常明顯：秉持穩(wěn)健保守態(tài)度的人認(rèn)為這一程序非常必要；而態(tài)度激進(jìn)的人認(rèn)為，這項(xiàng)制度限制了立法會(huì)的立法和議政權(quán)力，削弱了泛民主派政黨在立法會(huì)的政策影響力，即便與殖民時(shí)期的政制相比也是一種倒退。

二、 分組計(jì)票制的功用

從中方主張?jiān)O(shè)置分組計(jì)票制的最初動(dòng)因，以及分組計(jì)票制對(duì)于香港特別行政區(qū)政治運(yùn)行的實(shí)際影響看，分組計(jì)票制的現(xiàn)實(shí)功能主要體現(xiàn)在兩大方面：

(一) 分組計(jì)票制體現(xiàn)權(quán)力制約

在中英外長之間的通信中，中方使用了“Check-and-balance Function”來說明分組計(jì)票程序的功能?！癈heck-and-balance”是指制約與平衡，涵義為將立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)加以區(qū)分，并試圖確保在任何一方濫用或誤用權(quán)力時(shí)，都能而且會(huì)受到來自另外一方或兩方的制約與平衡的政體原則(戴維·M·沃克，2003：193)。換言之，分組計(jì)票制就是為了權(quán)力制約。權(quán)力制約原則是現(xiàn)代憲政制度的一項(xiàng)基本原則，是指國家權(quán)力的各部分之間相互監(jiān)督、彼此牽制，以保障公民權(quán)利的原則(周葉中，2011：98)。權(quán)力制約原則的精髓是使政府的權(quán)力分立，使之相互之間形成約束和牽制，保證權(quán)力不會(huì)因過分集中而侵害個(gè)人的權(quán)利。

在基本法的制定過程中，起草委員會(huì)準(zhǔn)確把握權(quán)力制約原則，制定了既不同于人民代表大會(huì)制度，也不同于殖民地政制和資本主義典型政制的特區(qū)政治制度，形成行政主導(dǎo)，行政和立法相互配合、相互制約，司法獨(dú)立的政治模式(趙國強(qiáng)，1994：63)。根據(jù)《基本法》第七十三條的規(guī)定，特區(qū)立法會(huì)有權(quán)進(jìn)行立法工作，審核財(cái)政預(yù)算案，批準(zhǔn)稅收和公共開支，向政府工作提出質(zhì)詢以及彈劾行政長官。這一條文賦予立法機(jī)關(guān)監(jiān)督制約行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，與行政長官享有的職權(quán)一起，形成特區(qū)政府與立法會(huì)的相互制衡關(guān)系。可以說，基本法廣泛體現(xiàn)了分權(quán)制衡原理。

在《基本法》附件二規(guī)定的立法會(huì)表決程序中規(guī)定了：①由特區(qū)政府提出的法案，如果獲得出席會(huì)議的全體議員的過半數(shù)票，即為通過；②立法會(huì)議員個(gè)人提出的議案、法案和對(duì)政府法案的修正案，均須分別經(jīng)功能團(tuán)體選舉產(chǎn)生的議員和分區(qū)直接選舉、選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生的議員兩部分出席會(huì)議議員各過半數(shù)通過。由于上述兩種計(jì)票方式相結(jié)合，使特區(qū)政府在立法會(huì)獲得卓然地位，使特區(qū)政府的議案更容易在立法會(huì)獲得通過，從而加強(qiáng)行政對(duì)立法的影響力，并可使特區(qū)政府在公共事務(wù)的決策上引導(dǎo)立法會(huì)。這種拔高特區(qū)政府地位的立法表決方式，一方面順應(yīng)了《基本法》行政主導(dǎo)的憲制安排；另一方面則加強(qiáng)了特別行政區(qū)政府對(duì)立法會(huì)的制衡權(quán)力，在總體上體現(xiàn)了權(quán)力制約的憲政原理。

然而，分組計(jì)票制并非僅僅具有實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約的作用，在香港政制實(shí)踐中它還有其特殊意義。從本文對(duì)分組計(jì)票制產(chǎn)生的歷史淵源來看，在立法程序中分別計(jì)票，還具有一定的政治意義，即為了保持立法會(huì)穩(wěn)健的政治傾向，起到平衡激進(jìn)與保守政治力量對(duì)比的作用。

(二) 分組計(jì)票制有利政治平衡

20世紀(jì)80年代初至90年代中期，可以說是香港政治文化變化最激烈的時(shí)期。這段時(shí)期之所以發(fā)生如此激烈的變化，主要與這一時(shí)期密集發(fā)生的各種政治事件相關(guān)(周平，2006：155)。1980年代初，香港前途問題引發(fā)香港社會(huì)對(duì)政治的廣泛關(guān)注：是回歸大陸還是繼續(xù)由英國管治？這是關(guān)乎每一個(gè)港人切身利益的大問題，因此港人以前所未有的積極態(tài)度參與到香港前途問題的解決之中。以鐘士元為首的香港兩局非官守議員還曾數(shù)度飛赴倫敦，向撒切爾夫人面陳港人的心聲。雖然后來“三腳凳”方案被中英雙方排除，但鐘士元還是伺機(jī)向鄧小平表達(dá)了港人焦慮不安的心聲，直陳“港人三慮”(馬嶽，2010：25-26)。這才會(huì)有鄧小平同志通過《一個(gè)國家，兩種制度》的講話以紓解香港人憂慮心態(tài)的情況發(fā)生。對(duì)香港前途問題的關(guān)注，使香港社會(huì)參與政治事務(wù)的熱情高漲。無論是港英政府代議制改革的開啟，《中英聯(lián)合聲明》的簽署，還是《基本法》的起草以及立法局部分議席實(shí)現(xiàn)直選等等重大政治事件，對(duì)香港政治生活以及香港社會(huì)的發(fā)展都產(chǎn)生了巨大影響。

港英政府開啟代議制改革之后，香港的政制民主化就不僅受到香港社會(huì)內(nèi)部力量的影響，還受到國際時(shí)局和英國本土政治局勢(shì)的左右。1987年，港英政府就進(jìn)一步推進(jìn)政制改革征求社會(huì)意見。這次改革的焦點(diǎn)問題即是否在立法局設(shè)立直選議席。在數(shù)月的咨詢期中，香港社會(huì)的保守派和民主派各自動(dòng)員民意支持，并開展大辯論。由于當(dāng)時(shí)中英關(guān)系尚佳，港英政府秉持“銜接論”，即在1990年《香港特別行政區(qū)基本法》頒布前，不宜過快推動(dòng)民主化改革步伐，但面對(duì)當(dāng)時(shí)香港社會(huì)民主派的民意壓力和輿論動(dòng)員，被迫用含糊其辭及操控民意的方法搪塞，并形成不在1988年引入直選議席，但在1991年可在立法局中引入十個(gè)直選議席的方案(馬嶽，2010：25-26)。但是，1980年代末動(dòng)蕩的國際局勢(shì)使中英關(guān)系受到影響，并直接刺激香港政制的民主化改革。1989年10月，英方在沒有咨詢中方的情況下，香港立法局單方面宣布五項(xiàng)政策決定，其中三項(xiàng)與政治有關(guān)，即重新考慮加快民主化步伐、準(zhǔn)許高達(dá)25萬的香港人擁有居英權(quán)資格和引入人權(quán)法案(劉青峰等，1998：33)。盡管如此，但香港政制的民主化進(jìn)程仍在中英雙方溝通和協(xié)調(diào)的可控范圍內(nèi)。1990年初，中英外長通過書信交換意見，最后達(dá)成協(xié)議：如果中方在《基本法》中最終能夠落實(shí)第一屆20席、第二屆24席、第三屆30席的特區(qū)立法會(huì)直選席位安排，那么英國政府會(huì)在1991年的政制改革中，將立法局直選議席限定為18席(Ralf Horlemann,2002：210)。

然而，1992年彭定康接任港督后，香港政制改革的步伐完全脫離之前的軌跡。中英雙方歷經(jīng)17輪談判都無法達(dá)成一致，導(dǎo)致被迫放棄“直通車”方案，中方不得不“另起爐灶”，選舉出首任特區(qū)行政長官以及臨時(shí)立法會(huì)來負(fù)責(zé)香港的政權(quán)交接。這種做法曾招致香港社會(huì)民主力量的批評(píng)。有學(xué)者稱回歸后香港的民主政治是“鳥籠式的民主”。意為雖然政府機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生經(jīng)過民選，具有相當(dāng)?shù)拿褚獯硇再|(zhì)，但其民主成分只限于一定范圍，受制于嚴(yán)密設(shè)計(jì)的框框，作用非常有限(雷競(jìng)璇，1998：17)。在接二連三的重大政治變革之下，香港社會(huì)的政治熱情高漲，民主化改革也逐步推進(jìn)。2007年12月29日，全國人大常委會(huì)的決定，確立了特區(qū)行政長官以及立法會(huì)的普選時(shí)間表。可以說這是香港政制民主化改革的一個(gè)終點(diǎn)，但圍繞“雙普選”的論戰(zhàn)卻仍然激烈。其間的幾次大游行都有大量市民參與，造成頗為動(dòng)蕩的局面，央港關(guān)系也受到影響。正如鐘士元先生指出的，香港從殖民管治到高度自治經(jīng)歷民主化改革必定會(huì)問題叢生，因而在立法機(jī)關(guān)形成一種穩(wěn)健的態(tài)度就顯得非常必要。以英國為例，歷史上就存在過保守的上議院與激進(jìn)的下議院之間長期進(jìn)行權(quán)力爭奪的情況。雖然民主的發(fā)展使下議院獲得議會(huì)的主要權(quán)力，但歷史上保守與激進(jìn)之間的平衡，則使英國的民主制度得以良好發(fā)展。

在香港特區(qū)的政治實(shí)踐中，分組計(jì)票制通過削弱立法機(jī)關(guān)及議員的政策影響力來削弱政黨的力量，特別是削弱民主派政黨的政治影響力(馬嶽，2010：65、100)，從而實(shí)現(xiàn)政治平衡。這樣一組數(shù)據(jù)即可說明這一點(diǎn)：其一，1998年至2004年間，議員共提出29個(gè)議員條例草案，其中12個(gè)議員提案獲得通過，僅占所有獲得通過的456個(gè)提案的2.6%，而在回歸前的1995年至1997年間，這一比率為23.2%(曹旭東，2013：114)。其二，立法會(huì)議員提出的修正案的通過比率，1995年至1997年間為71.0%，但1998年至2000年間則驟降至14.7%，到2000年至2004年間，更降至10.9%，2004年至2008年間，這一比率降為2.01%(馬嶽，2010：91)。以議員提出的動(dòng)議辯論為例，自1998年至2008年，立法會(huì)有137個(gè)動(dòng)議辯論在分組計(jì)票機(jī)制下被否決，其中的85項(xiàng)本來得到立法會(huì)多數(shù)議員的支持，但卻在分組計(jì)票機(jī)制下被否決(馬嶽，2010：91)。可以說，分組計(jì)票制的程序在立法機(jī)關(guān)內(nèi)部，形成一種“剎車”機(jī)制，從而造成泛民主派政黨和議員影響力削弱的效果，可以說這在一定層面上有助于特區(qū)立法會(huì)秉持穩(wěn)健態(tài)度的預(yù)期。

三、 分組計(jì)票制與香港政制改革

(一) 全國人大常委會(huì)的第二次釋法

從香港回歸至今，全國人大常委會(huì)針對(duì)《香港特別行政區(qū)基本法》的有關(guān)條文進(jìn)行過四次釋法活動(dòng)。其中1999年6月26日全國人大常委會(huì)關(guān)于《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第二十二條第四款和第二十四條第二款第(三)項(xiàng)的解釋，以及2011年8月26日全國人大常委會(huì)關(guān)于《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第十三條第一款和第十九條的解釋，受到最廣泛的關(guān)注。這主要是因?yàn)槠湟?，第一次釋法活?dòng)是大陸和香港兩種法律制度的猛烈碰撞，因而直接產(chǎn)生了一次“憲政危機(jī)”，并相繼引發(fā)學(xué)者們對(duì)一系列“居港權(quán)”案的研究。其二，香港特區(qū)終審法院就“剛果金案”的有關(guān)問題，要求全國人大常委會(huì)解釋基本法相關(guān)條文，是特區(qū)終審法院首次主動(dòng)提出解釋請(qǐng)求。相比1999年全國人大常委會(huì)首次釋法之后香港終審法院的抗拒態(tài)度，這次釋法活動(dòng)一般被視為對(duì)央港關(guān)系的彌合，有助于推進(jìn)《香港基本法》的實(shí)施和香港的繁榮穩(wěn)定(秦前紅等，2011：65)。與這兩次釋法活動(dòng)相比，涉及立法會(huì)表決程序的第二次釋法活動(dòng)和第二任特首任期的第三次釋法活動(dòng)，則牽涉過多的政治紛爭。特別是第二次釋法活動(dòng)的影響深遠(yuǎn)，它直接開啟了香港回歸后的政制改革進(jìn)程，是導(dǎo)致其后香港歷次政制改革紛爭的源頭。

全國人大常委會(huì)于2004年4月6日作出的關(guān)于《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》附件一第七條及附件二第三條的解釋，是所有“人大釋法”活動(dòng)中唯一一次由全國人大常委會(huì)主動(dòng)作出的立法解釋。全國人大常委會(huì)之所以作這次解釋，是因?yàn)槠鋾r(shí)香港民主運(yùn)動(dòng)興起。2003年，香港民眾因?yàn)楦鄹┱д`，以及反對(duì)《香港基本法》第二十三條立法而進(jìn)行大游行，民主派趁機(jī)舉行集會(huì)，將社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到爭取2007年行政長官普選以及2008年立法會(huì)全面普選(馬嶽，2010：103)。在巨大壓力下，特區(qū)政府于2004年初開始進(jìn)行政制檢討。圍繞政制改革問題，香港社會(huì)各界展開激烈爭論。其焦點(diǎn)在于對(duì)《香港基本法》附件一第7條和附件二第3條的理解和認(rèn)識(shí)不一。在這樣的背景下，全國人大常委會(huì)作出立法解釋，不僅明確了政制改革開啟的時(shí)間點(diǎn)，還明確了政制改革方案必須經(jīng)立法會(huì)三分之二多數(shù)通過、行政長官同意并報(bào)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)或備案方能生效的政改程序。第二次釋法活動(dòng)表明了中央政府的態(tài)度，即香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，不包括改變現(xiàn)行政治體制和選舉制度的權(quán)力，關(guān)于香港政治體制改革的主導(dǎo)權(quán)屬于中央，中央有權(quán)全程參與(一國兩制研究中心，2008：9)。可以說，三個(gè)環(huán)節(jié)缺一不可的程序，既保障了特區(qū)的高度自治權(quán)，又保障了中央對(duì)香港特區(qū)的管治，從而有助于實(shí)現(xiàn)按照循序漸進(jìn)原則達(dá)至“雙普選”的目標(biāo)，有利于保持香港的長期繁榮和穩(wěn)定。

(二) 第二次釋法活動(dòng)的影響

這次全國人大常委會(huì)釋法還重申了特區(qū)立法會(huì)的表決程序，可以修改，也可以不修改，視具體情況而定。如果立法會(huì)表決程序需要修改，則修正案同樣需要立法會(huì)全體議員以三分之二多數(shù)通過，特區(qū)行政長官同意并報(bào)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)或備案方得生效。立法會(huì)表決程序的修改程序與行政長官、立法會(huì)普選等政改方案的修改程序相一致，無疑增強(qiáng)了這一程序的修改難度，并延長了分組計(jì)票制的“政治生命”。這直接導(dǎo)致了兩個(gè)后果：

第一，一定難度的修改程序延長了分組計(jì)票制的存續(xù)期間，維持了基本法現(xiàn)有政制結(jié)構(gòu)，有利于香港地區(qū)的長期繁榮與穩(wěn)定。分組計(jì)票制主要在于實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約和政治平衡的功能。在基本法的憲制安排中，特意將立法會(huì)表決程序的修改程序設(shè)置得與政改方案修改難度一致，有助于實(shí)現(xiàn)政治平衡，從而可以在較長時(shí)間內(nèi)保持行政主導(dǎo)、行政立法相互配合、相互制約憲制架構(gòu)的穩(wěn)定性。2004年后，香港政制的民主化改革步伐逐步向前推進(jìn)，香港社會(huì)各界希望早日實(shí)現(xiàn)“雙普選”的心情迫切，同時(shí)泛民主派趁機(jī)贏得一定的民意基礎(chǔ)。盡管泛民主派政黨在2008年和2012年的立法會(huì)選舉中，分別只獲得23席和27席，但在2008年的立法會(huì)選舉中，泛民陣營的分區(qū)直選得票率為59%(周建華，2009：170)，2012年的立法會(huì)選舉中，泛民陣營的得票率為56%*參見《理性務(wù)實(shí)得民心，建制派奪43席》， 香港大公報(bào)2012年9月11日，http://news.takungpao.com/hkol/politics/2012-09/1080039.html，2014年1月20日最后訪問。，并且在分區(qū)直選中，泛民主派兩次分別獲得19席和18席，均高于建制派陣營在分區(qū)直選中所獲得的席位。在2008年立法會(huì)選舉中，立場(chǎng)激進(jìn)的社民連獲得3席，顯示該黨獲得激進(jìn)選民支持，會(huì)對(duì)政府及溫和民主派構(gòu)成壓力(周建華，2009：169)。2012年立法會(huì)選舉后，泛民主派陣營的選舉成績不甚理想。民主黨內(nèi)外主流觀點(diǎn)認(rèn)為，選舉重挫是采取“溫和”路線所致，表示要重回激進(jìn)立場(chǎng)，并在立法會(huì)發(fā)起“對(duì)國民教育的又一輪進(jìn)攻”*參見《香港政制基本矛盾惡化》，香港大公報(bào)2012年9月17日，http://news.takungpao.com/hkol/politics/2012-09/1111049.html，2014年1月20日最后訪問。。等等。這些泛民主派力量在社會(huì)各界以及立法會(huì)內(nèi)部形成的壓力，需要一個(gè)“剎車”機(jī)制來平衡。分組計(jì)票制則是這樣的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。它通過平衡激進(jìn)的政治力量，將有助于長期維持基本法既有的憲制結(jié)構(gòu)，有利于特區(qū)的繁榮與穩(wěn)定。

第二，一定難度的修改程序，導(dǎo)致香港各界在政制改革中忽略立法會(huì)表決程序的修改，而直奔“雙普選”的目標(biāo)，完全對(duì)先易后難的循序漸進(jìn)式改革路線不予考慮。在政治實(shí)踐中，分組計(jì)票制的存在，不僅大大限制了立法會(huì)的立法、議政和監(jiān)督能力，使之比起香港回歸前的立法局猶有不如(雷競(jìng)璇，1998：17)，還造成政黨和議員政策影響力的下降，政黨沒有實(shí)質(zhì)貢獻(xiàn)，只會(huì)站定立場(chǎng)相互攻訐(馬嶽，2010：65)。很明顯，立法會(huì)表決程序的修改與“雙普選”相比，在改革的迫切程度上一點(diǎn)都不遜色。但時(shí)至今日，立法會(huì)表決程序仍然采取分組計(jì)票方式，而普選時(shí)間表卻已經(jīng)出爐?；蛟S，這可歸咎于立法會(huì)表決程序修改的難度太大，相比而言，不如直接修改選舉方案實(shí)現(xiàn)“雙普選”，這樣，分組計(jì)票方式就自然而然廢止了。就程序而言，看上去修改立法會(huì)表決程序的難度確實(shí)是和實(shí)現(xiàn)“雙普選”的難度是一致的，但修改立法會(huì)表決程序的實(shí)際難度要比實(shí)現(xiàn)“雙普選”的難度低。可以說，先改革立法會(huì)表決程序，再推進(jìn)“雙普選”方案的實(shí)現(xiàn)，這種改革步驟遵循先易后難路線，體現(xiàn)循序漸進(jìn)的改革原則，在政治實(shí)踐中也可積累更多經(jīng)驗(yàn)，有助于逐步穩(wěn)妥地推進(jìn)民主政制發(fā)展。而實(shí)際情況是，全國人大常委會(huì)通過第二次釋法，表明了中央政府對(duì)香港特區(qū)政制改革的高度關(guān)注。在這種條件下，香港各界仍然只瞄準(zhǔn)“雙普選”目標(biāo)，對(duì)政制改革的其他內(nèi)容卻不予重視，這對(duì)香港政制的改革和發(fā)展是極為有害的。因?yàn)檎沃贫仁且粋€(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，如何既能實(shí)現(xiàn)權(quán)力之間的相互制約，又能實(shí)現(xiàn)權(quán)力的高效運(yùn)行，還能體現(xiàn)民主的價(jià)值，無疑需要多方面的細(xì)致安排和精心維護(hù)。那種認(rèn)為只要達(dá)至普選就能解決政治制度中一切問題的看法，是非常膚淺的。

四、 結(jié)語

分組計(jì)票制相比特別行政區(qū)行政長官和立法會(huì)的普選確實(shí)是一項(xiàng)“不起眼”的政制安排。這一制度有利于實(shí)現(xiàn)行政主導(dǎo)下的權(quán)力制約，同時(shí)還能平衡保守力量和激進(jìn)力量，維護(hù)《香港基本法》的既定政制結(jié)構(gòu)。但這一程序的缺陷也十分突出，它限制了立法會(huì)和議員的權(quán)力，消減了政黨的作用，不利于立法會(huì)充分實(shí)現(xiàn)其立法、議政和監(jiān)督作用，也不利于政黨政治的發(fā)展。因此，從理論上來說，立法會(huì)表決程序應(yīng)盡快予以修改。這樣，既有利于擴(kuò)張立法會(huì)的議政和監(jiān)督權(quán)力，又便于立法會(huì)內(nèi)部黨團(tuán)政治的發(fā)展，從而推進(jìn)香港地區(qū)政治的健康發(fā)展。

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■作者地址：周葉中，武漢大學(xué)法學(xué)院、武漢大學(xué)兩岸及港澳法制研究中心；湖北 武漢 430072。

Email:yzzhou2005@sina.com。

周旸洋，武漢大學(xué)法學(xué)院；湖北 武漢 430072。Email:neoyogurt@126.com。

■責(zé)任編輯：李媛

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On Separate Vote Counting System and the Development of Political System

in Hong Kong

ZhouYezhong(Wuhan University)

ZhouYangyang(Wuhan University)

Abstract:Separate vote counting is one of the unique system belonging to the Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region of the People's Republic of China,Separate Vote Counting was derived from the bilateral agreement and caused fierce debate during the drafting process of the Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region of the People's Republic of China.It plays a significant role in the restriction of power and political balance.Separate Vote Counting was involved during the second interpretation of the Standing Committee of the National People’s Congress.This interpretation reaffirmed the procedures related to the Legislative Council’s voting process,which makes modifying Legislative Council’s process as hard as the general election of the Chief Executive and Legislative Council.However,the process is easier than the general election of the Chief Executive and Legislative Council in reality.Hong Kong people could take forward the constitutional development progressively by modifying the Legislative Council’s voting process.In reality,Hong Kong people have long neglected the construction of constitutional development.They were in single-minded pursuit of the outcomes of general election without communication and coordination with the Central Government,which makes the political reforms full of difficulties.

Key words:separating vote counting; check and balance; political balance; political system reforms

基金項(xiàng)目：■教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目(10JZD0034-1)

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2015.01.006