趙 輝

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，河南鄭州450002）

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律制度缺陷與對(duì)策

趙 輝

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，河南鄭州450002）

我國(guó)農(nóng)村在城鎮(zhèn)化過(guò)程中遭遇了嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)和環(huán)境污染，這其中有發(fā)展理念錯(cuò)位的原因，但制度性成因使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺乏法律支撐。我國(guó)立法政策長(zhǎng)期忽略農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)，農(nóng)村地區(qū)缺乏專門(mén)的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)。政府受限于人力財(cái)力難以監(jiān)測(cè)、預(yù)防農(nóng)村生態(tài)環(huán)境違法行為，而農(nóng)民在影響農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的事務(wù)上往往沒(méi)有權(quán)利參與。我國(guó)要針對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題制定專門(mén)立法，賦權(quán)農(nóng)民參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)，并嘗試建立跨區(qū)域的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，建立輔助性的非政府環(huán)境監(jiān)管機(jī)制。

農(nóng)村；生態(tài)環(huán)境；法律制度；城鎮(zhèn)化

我國(guó)農(nóng)村在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中遭遇了嚴(yán)重的生態(tài)系統(tǒng)破壞與環(huán)境污染，這與功利化的發(fā)展模式不無(wú)關(guān)系，然而筆者經(jīng)過(guò)考察發(fā)現(xiàn)，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念倡導(dǎo)多年后，我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作仍舊步履維艱，一個(gè)重要原因就是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺乏法律制度保障。完善的法律制度支撐是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)工作的基點(diǎn)，而我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度的缺失、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境破壞預(yù)防機(jī)制的不健全、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作乏力等，使得加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度建設(shè)成為一項(xiàng)急迫的現(xiàn)實(shí)課題。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的提出

城鎮(zhèn)化是我國(guó)解決“三農(nóng)”問(wèn)題的基本政策之一，城鎮(zhèn)的輻射效應(yīng)將促使農(nóng)村生產(chǎn)和生活方式逐步走向現(xiàn)代化，并不斷實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。通過(guò)農(nóng)村城鎮(zhèn)化使城市文明、城市意識(shí)、城市生活方式不斷向農(nóng)村擴(kuò)散和傳播，帶來(lái)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)變遷。然而在城鎮(zhèn)化的快速進(jìn)程中，近年來(lái)農(nóng)村生態(tài)破壞、環(huán)境污染觸目驚心，這主要來(lái)源于四方面因素：第一，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)型是必然的一個(gè)路徑，越來(lái)越多的農(nóng)村開(kāi)始建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，但隨著城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代，城市環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作的加強(qiáng)，大批生產(chǎn)技術(shù)落后、污染嚴(yán)重的企業(yè)卻順勢(shì)遷往郊區(qū)和農(nóng)村，將環(huán)境污染轉(zhuǎn)移至農(nóng)村。第二，除了城市轉(zhuǎn)嫁的環(huán)境污染外，農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)本身在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中以粗放式經(jīng)營(yíng)為主，污染物超標(biāo)排放司空見(jiàn)慣，導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量受到嚴(yán)重影響。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)現(xiàn)代化程度最低，“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大發(fā)展，在一定程度上就是落后的、甚至被淘汰的對(duì)環(huán)境有明顯不利影響的技術(shù)的大擴(kuò)散”［1］?！班l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在帶來(lái)豐厚的經(jīng)濟(jì)效益同時(shí)也給環(huán)境增加了壓力，小化工廠、電鍍廠、造紙廠、鋼管廠等排放的廢水、廢氣、廢渣不經(jīng)任何處理直接排放或簡(jiǎn)單處理后排放，嚴(yán)重地污染了周?chē)耐寥?、大氣和水體?！保?］第三，城鎮(zhèn)化之后的農(nóng)村成為“菜籃子”和糧食基地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的農(nóng)藥污染、化肥污染等問(wèn)題接踵而來(lái)，過(guò)度使用化肥、農(nóng)藥造成環(huán)境惡化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的原料污染也破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)資源。第四，城鎮(zhèn)化之后，農(nóng)民聚集區(qū)的生活污染沒(méi)有得到有效控制，主要表現(xiàn)在生活垃圾數(shù)量增多，“農(nóng)村的垃圾幾乎全部露天堆放，臟亂差現(xiàn)象嚴(yán)重；生活污水的產(chǎn)量每年超過(guò)2500萬(wàn)立方，幾乎隨意排放，對(duì)周?chē)恿鳌⒑次廴炯又?；居民生活取暖排放的廢氣對(duì)當(dāng)?shù)乜諝庖苍斐梢欢ǔ潭鹊奈廴??！保?］總之，工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染、居民聚集后的生活污染等，使農(nóng)村變得越來(lái)越不適宜居住。近年來(lái)我國(guó)加強(qiáng)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)，但制度建設(shè)、經(jīng)費(fèi)投入幾乎全部集中在城市，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)設(shè)施和投入極度缺乏。在城市環(huán)境得到逐步改善的同時(shí)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中卻遭受了越來(lái)越嚴(yán)重的威脅。頻頻見(jiàn)諸報(bào)端的各種“癌癥村”現(xiàn)象就是一個(gè)絕好而悲涼的例證。以河南省沈丘縣周營(yíng)鄉(xiāng)黃孟營(yíng)村為例，其坐落在淮河最大的支流沙潁河畔，因上游的工業(yè)污水和生活污水全部排放到沙潁河支流，導(dǎo)致沙潁河嚴(yán)重的水污染，河水呈黑色，常年漂浮著白色泡沫。黃孟營(yíng)村全村有2400多人，該村80%的青壯年常年患腸炎，大多數(shù)育齡夫婦喪失生育能力，人口出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)；畸形兒，癡呆兒屢見(jiàn)不鮮，十多年來(lái)沒(méi)有送出一個(gè)合格兵；一家有兩個(gè)以上癌癥病人的家庭就有20多戶，有兩戶人家因患癌癥病死成絕戶。14年間，村里死于癌癥105人，占死亡總?cè)藬?shù)的51.5%，死亡年齡大多為50歲左右，最小的只有1歲。在淮河流域，一首廣泛流傳的歌謠，唱出了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民心中的錐心刺痛：“五十年代淘米洗菜，六十年代洗衣灌溉，七十年代水質(zhì)敗壞，八十年代魚(yú)蝦絕代，九十年代拉稀生癌……”［4］。

針對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的嚴(yán)峻局面，2012年底舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”，要“把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過(guò)程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”。新型城鎮(zhèn)化的“新”，是指觀念更新、體制革新、技術(shù)創(chuàng)新和文化創(chuàng)新，是新型工業(yè)化、區(qū)域城鎮(zhèn)化、社會(huì)信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的生態(tài)發(fā)育過(guò)程；“型”指轉(zhuǎn)型，包括產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、城市交通、建設(shè)用地等方面的轉(zhuǎn)型，環(huán)境保護(hù)也要從末端治理向“污染防治——清潔生產(chǎn)——生態(tài)產(chǎn)業(yè)——生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施——生態(tài)政區(qū)”五同步的生態(tài)文明建設(shè)轉(zhuǎn)型。城鎮(zhèn)化不能再靠犧牲農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民利益來(lái)進(jìn)行，這不僅是因?yàn)樾滦统擎?zhèn)化是中央農(nóng)村工作的精神，更是因?yàn)槿绻擎?zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)民生活環(huán)境不能得到切實(shí)保護(hù)，就有可能使農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路南轅北轍，并導(dǎo)致更深層的社會(huì)矛盾。我國(guó)由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的體制性障礙，城市與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)處于不同水平和不同的政策之下，這是由中國(guó)特有的歷史和社會(huì)因素造成的。但農(nóng)村和城市的生態(tài)環(huán)保是不可分割的，2013年元月遍布城鄉(xiāng)的中國(guó)霧霾天氣說(shuō)明，農(nóng)村和城市的生態(tài)環(huán)保都是整個(gè)生態(tài)鏈上的一環(huán)。對(duì)那種不計(jì)代價(jià)或以犧牲環(huán)境為代價(jià)的發(fā)展模式，或者先發(fā)展后治理的模式，轉(zhuǎn)向良性的、可持續(xù)發(fā)展的模式，應(yīng)成為我們優(yōu)先考慮的問(wèn)題?！俺擎?zhèn)化不能再盲目追求高、快、寬、大、亮等形象工程，沿襲先污染后治理、先規(guī)模后效益、先建設(shè)后規(guī)劃和攤大餅式擴(kuò)張的發(fā)展途徑，生態(tài)服務(wù)功能和生態(tài)建設(shè)要融入城鎮(zhèn)化的全過(guò)程?！保?］

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的法律制度缺陷

為了解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的問(wèn)題，首先要改變農(nóng)村發(fā)展理念和城鎮(zhèn)化路徑，比如我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化落后，城鎮(zhèn)化的直接目的是擺脫貧困，因此不顧環(huán)保要求的短視的“經(jīng)濟(jì)至上”就成了城鎮(zhèn)化的最高價(jià)值取向，加上城鎮(zhèn)化發(fā)展模式具有很強(qiáng)的政府依賴性，而政府往往更傾向于追求短期的經(jīng)濟(jì)政績(jī)，以犧牲生態(tài)資源和環(huán)境為代價(jià)來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)一時(shí)發(fā)展的情況便難以避免。在城市遭淘汰的污染行業(yè)和企業(yè)在農(nóng)村城鎮(zhèn)化過(guò)程中死灰復(fù)燃，就是因?yàn)楦吆哪堋⒏呶廴镜泥l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為一些中西部地區(qū)基層政府的重要“財(cái)稅”來(lái)源。在中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)應(yīng)該成為一項(xiàng)重“風(fēng)向標(biāo)”。然而除了上述觀念性的改變，要將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)貫徹到新型城鎮(zhèn)化的實(shí)際行動(dòng)中來(lái)，還需要制度性的保障。反觀我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律制度，不僅存在諸多空白，許多制度缺陷還是造成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)惡化的直接原因，正如中國(guó)科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心研究員王如松院士所講，將生態(tài)文明理念貫穿城鎮(zhèn)化全過(guò)程，我們面臨諸多困難。比如生態(tài)規(guī)劃的法律基礎(chǔ)還不完善；政績(jī)考核缺乏可持續(xù)性，生態(tài)激勵(lì)機(jī)制不健全；生態(tài)資產(chǎn)缺乏統(tǒng)籌管理；生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施投入過(guò)低，建設(shè)不足；信息反饋和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制匱缺等［6］。對(duì)于目前我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的制度性缺陷，筆者將其總結(jié)為以下幾方面：

（一）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度供給缺位

我國(guó)現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制體系建設(shè)，主要關(guān)注的是大中城市環(huán)境污染防治和城市市民的生態(tài)環(huán)境利益，很少顧及農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)，我國(guó)直到2007年才召開(kāi)全國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議，出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見(jiàn)》。農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中破壞生態(tài)、污染環(huán)境的行為得不到有效治理，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)峻局面是立法政策上忽略農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一個(gè)必然結(jié)果。比如，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了，城市規(guī)劃中的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和任務(wù)，還制定了專門(mén)的《城市規(guī)劃法》，但對(duì)于農(nóng)村規(guī)劃中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)卻沒(méi)有提及。國(guó)家制定了《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，但卻沒(méi)有相應(yīng)的《農(nóng)村村貌和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》；我國(guó)生態(tài)環(huán)境法規(guī)如《固體廢物污染環(huán)境防治法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等，對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理和污染治理的具體措施與制度均沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定?！拔覈?guó)一些環(huán)境領(lǐng)域還存在立法空白，如土壤污染防治、農(nóng)用塑料薄膜污染、農(nóng)村噪聲污染、農(nóng)村生活污水污染、農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的立法基本是空白”［7］。我國(guó)對(duì)城市的工業(yè)企業(yè)污染治理制定了許多優(yōu)惠制度，比如排污費(fèi)返還使用，城市污水處理廠建設(shè)時(shí)實(shí)現(xiàn)低價(jià)征地或無(wú)償劃撥使用，工業(yè)企業(yè)污染治理設(shè)施建設(shè)可以申請(qǐng)財(cái)政資金進(jìn)行貸款貼息等，而我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理滯后于城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)村污染治理的資金本來(lái)就匱乏，對(duì)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境污染治理卻沒(méi)有類(lèi)似優(yōu)惠和扶持制度。類(lèi)似生態(tài)環(huán)境保護(hù)城鄉(xiāng)有別的例子舉不勝舉，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民本身生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄，而現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律保護(hù)制度城鄉(xiāng)有別，更導(dǎo)致農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境保護(hù)雪上加霜。

（二）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺乏預(yù)防制度

生態(tài)環(huán)境一旦遭到破壞，將在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)無(wú)法恢復(fù)，因此對(duì)于生態(tài)保護(hù)來(lái)說(shuō)，救濟(jì)與事后的責(zé)任追究遠(yuǎn)沒(méi)有事先的預(yù)防重要。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境損害的預(yù)防，除了通過(guò)行為人自己采取治理措施外，還需要通過(guò)生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)來(lái)完成，但作為政府機(jī)構(gòu)的環(huán)境保護(hù)部門(mén)由于受到人力、物力的限制，糾正和監(jiān)察已經(jīng)發(fā)生的生態(tài)破壞、環(huán)境污染事件都很有限，更不用說(shuō)去跟蹤、監(jiān)測(cè)、預(yù)防生態(tài)環(huán)境違法行為的發(fā)生了。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境破壞直接損害的是農(nóng)民的生存生活環(huán)境利益，因此如果動(dòng)員農(nóng)民、發(fā)動(dòng)群眾來(lái)參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的預(yù)防工作，從理論上講勢(shì)必事半功倍。但在現(xiàn)行立法上農(nóng)民在影響農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的事務(wù)上往往沒(méi)有權(quán)利參與和監(jiān)管。城鎮(zhèn)化勢(shì)必要涉及大規(guī)模的資源開(kāi)發(fā)、征地以及耕地的非農(nóng)用化、大型廠礦的建立等，而農(nóng)民通常沒(méi)有機(jī)會(huì)事先知曉和參與對(duì)自己周邊環(huán)境產(chǎn)生重大影響的事項(xiàng)決策。我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第五條規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但對(duì)公眾參與的方式、途徑等均未作詳細(xì)規(guī)定。我國(guó)農(nóng)民受素質(zhì)、文化、專業(yè)知識(shí)、生態(tài)意識(shí)等因素的影響，很難在農(nóng)村生態(tài)保護(hù)中發(fā)聲，實(shí)踐中隨著城市環(huán)保要求的加強(qiáng)，大量有污染的工業(yè)遷往農(nóng)村并順利辦理各種營(yíng)業(yè)執(zhí)照，農(nóng)民對(duì)此卻無(wú)能為力就是一個(gè)例證。現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民即便偶然發(fā)動(dòng)起來(lái)參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)中來(lái)，由于參與途徑不暢通，有時(shí)就選擇通過(guò)游行、抗議這種非常規(guī)的無(wú)奈方式來(lái)表達(dá)意愿，比如湖南瀏陽(yáng)市鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)數(shù)千群眾上街抗議化工企業(yè)污染事件［8］，不過(guò)這些行為過(guò)于無(wú)序化，能否產(chǎn)生效果，還要看相關(guān)方面是否會(huì)及時(shí)做出相應(yīng)決策。

（三）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管缺乏制度保障

我國(guó)現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法是以“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”為主線的多部門(mén)、多層次的執(zhí)法管理體制，在國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局，依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定在省、市、縣級(jí)政府建立環(huán)境保護(hù)專門(mén)機(jī)構(gòu)，我國(guó)最基層的環(huán)保部門(mén)是縣級(jí)環(huán)保局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚無(wú)生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)職能部門(mén)，縣級(jí)環(huán)保部門(mén)很少在其所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，更不用說(shuō)農(nóng)村地區(qū)了，因此在廣大的農(nóng)村我國(guó)其實(shí)長(zhǎng)期以來(lái)處于無(wú)專門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)的局面。政府雖然應(yīng)該在本地區(qū)包括城市與農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境保護(hù)上負(fù)起責(zé)任，但地方政府出于自身利益，有時(shí)會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)法律在執(zhí)行上打折扣，在進(jìn)行重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局時(shí)沒(méi)有或不認(rèn)真進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，甚至對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)違反環(huán)保法規(guī)、破壞生態(tài)的行為聽(tīng)之任之。地方環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)專職負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)，但依據(jù)目前的體制設(shè)置，地方環(huán)境保護(hù)專門(mén)機(jī)構(gòu)成了本地區(qū)行政機(jī)關(guān)的下屬機(jī)構(gòu)，如果一些地方政府為了促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)環(huán)保法律和政策置之不理，地方環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)此是無(wú)能為力的。盡管少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府設(shè)置有環(huán)保辦公室等機(jī)構(gòu)，但多數(shù)是兼職人員，沒(méi)有配備專職環(huán)境保護(hù)工作人員，對(duì)于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題很少進(jìn)行執(zhí)法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)普遍沒(méi)有開(kāi)展環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)工作，致使污染事故無(wú)人管，環(huán)保咨詢無(wú)處問(wèn)，農(nóng)民的日常生產(chǎn)、生活行為缺乏必要的環(huán)境知識(shí)作指導(dǎo)［9］。

三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)的域外經(jīng)驗(yàn)

發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化時(shí)間較早，生態(tài)環(huán)境制度建設(shè)包括農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)無(wú)疑走在中國(guó)的前面，特別是已經(jīng)完成城鎮(zhèn)化歷史進(jìn)程的國(guó)家，像美國(guó)、英國(guó)等農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)已不再成為一個(gè)突出的社會(huì)問(wèn)題。因此，考察國(guó)外農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)極具借鑒意義。

美國(guó)在中西部大開(kāi)發(fā)初期，由于部分農(nóng)場(chǎng)主過(guò)度追求農(nóng)業(yè)利潤(rùn)，采取粗放式開(kāi)發(fā)模式，破壞了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的耕地、水源、草原等環(huán)境資源，導(dǎo)致產(chǎn)生嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。針對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)失衡問(wèn)題，美國(guó)聯(lián)邦政府頻頻啟用法治措施，從20世紀(jì)80年代開(kāi)始相繼制定了一系列保護(hù)耕地、水源、草原等生態(tài)環(huán)境的法律法規(guī)，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。美國(guó)聯(lián)邦政府分別于1985年、1990年兩次修訂《農(nóng)業(yè)法》，特別增加有關(guān)農(nóng)業(yè)資源、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容和關(guān)于“可持續(xù)農(nóng)業(yè)”以及實(shí)行新的耕作方法的條款。在控制農(nóng)業(yè)污染方面逐步建立系統(tǒng)完善的法律體系，如非點(diǎn)源污染實(shí)施計(jì)劃——CWA319條款，清潔水法案（CWA）等。在環(huán)境執(zhí)法方面，美國(guó)國(guó)家環(huán)保局是一個(gè)獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，擁有自己的執(zhí)法隊(duì)伍，享有調(diào)查取證權(quán)和處罰權(quán)。美國(guó)在環(huán)境執(zhí)法中還注重運(yùn)用非強(qiáng)制手段，利用給付、授益等激勵(lì)機(jī)制對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行管理，減少行政執(zhí)法過(guò)程中的阻力［10］。

韓國(guó)政府在20世紀(jì)70年代初開(kāi)始在全國(guó)開(kāi)展“新村運(yùn)動(dòng)”，但是在“新村運(yùn)動(dòng)”過(guò)程中由于過(guò)度追求硬件建設(shè)，依賴高投入謀求增產(chǎn)，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程中大量引進(jìn)西方的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)（石油農(nóng)業(yè)）模式，造成農(nóng)村的化肥、農(nóng)藥殘留等污染非常嚴(yán)重，對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村景觀、生態(tài)系統(tǒng)造成了很大破壞。比如韓國(guó)農(nóng)藥施用量在1980年為1.61萬(wàn)噸，而到1991年達(dá)到2.75萬(wàn)噸，到1997年減少到2.42萬(wàn)噸，但是單位使用量幾乎沒(méi)有減少，約為11公斤／公頃［11］。為了解決農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題，韓國(guó)專門(mén)制定了“親環(huán)境農(nóng)業(yè)”等一系列法律法規(guī)。自1993年起韓國(guó)開(kāi)始實(shí)施有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)志和質(zhì)量認(rèn)證制度，1997年12月頒布《環(huán)境農(nóng)業(yè)培育法》，在2001年1月修改時(shí)改稱為《親環(huán)境農(nóng)業(yè)培育法》，為親環(huán)境農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證制度明確實(shí)施規(guī)則，為支援親環(huán)境農(nóng)業(yè)提供法律依據(jù)。從2001年7月開(kāi)始韓國(guó)以《親環(huán)境農(nóng)業(yè)培育法》為依據(jù)，實(shí)行親環(huán)境農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證標(biāo)示制度。同時(shí)韓國(guó)政府相繼制定了系列政策，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，提倡發(fā)展循環(huán)型農(nóng)業(yè)，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

第二次世界大戰(zhàn)以后，日本在工農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過(guò)程中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展產(chǎn)生了土壤污染、農(nóng)藥化肥等殘留物污染、農(nóng)畜食品加工排除物污染、牲畜糞尿污染、甲烷污染等問(wèn)題嚴(yán)重環(huán)境污染問(wèn)題，為了遏制農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)，日本不斷創(chuàng)新法律保護(hù)措施，修改《農(nóng)藥管理法》，對(duì)農(nóng)藥的種類(lèi)進(jìn)行強(qiáng)制淘汰，對(duì)農(nóng)藥的生產(chǎn)和進(jìn)口進(jìn)行嚴(yán)格的注冊(cè)和審查；制定《林業(yè)基本法》，扶持植樹(shù)造林，改善生態(tài)環(huán)境；制定了以《水資源開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》為龍頭，包括《水資源開(kāi)發(fā)公團(tuán)法》《水源地域?qū)Σ咛貏e措施法》《河川法》《工業(yè)用水法》《水道法》《工廠排水規(guī)制法》《水質(zhì)保全法》《水質(zhì)污濁防止法》《湖泊水質(zhì)保全特別措施法》等，將水資源分為生活用水、工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水，以進(jìn)行有效地開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)。日本在環(huán)境保護(hù)執(zhí)法中，將環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)集中在環(huán)境省，由其專門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)環(huán)境管理，對(duì)全國(guó)的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)督管理。日本政府還十分重視農(nóng)民組織建設(shè)，代表農(nóng)民利益的農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)是最重要的基層組織，在貫徹政府農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管政策、保護(hù)農(nóng)村環(huán)境、促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展方面，起到了十分重要的作

用。

發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的法治方面，能夠針對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的實(shí)際，及時(shí)制定法律，并對(duì)相關(guān)的法律進(jìn)行修改完善，根據(jù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境不斷產(chǎn)生的新問(wèn)題完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，確保法治手段適應(yīng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)新形勢(shì)的需要。這與我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境立法的滯后形成鮮明對(duì)比。我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的種種困境，與立法政策不公平對(duì)待城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)過(guò)程中各項(xiàng)法律制度不科學(xué)、不完善有很大關(guān)系，正反兩方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)說(shuō)明農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展法律制度建設(shè)必須要先行。

四、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度完善的對(duì)策

解決我國(guó)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，首先要彌補(bǔ)各項(xiàng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法空白和制度缺失：

（一）健全農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度

構(gòu)建農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制體系，要將相關(guān)條款進(jìn)行修訂、增補(bǔ)空白法律制度，要修改現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》，增加綜合性的農(nóng)村農(nóng)業(yè)環(huán)境管理保護(hù)法律，完善農(nóng)村環(huán)境和資源保護(hù)基本規(guī)則，使《環(huán)境保護(hù)法》真正成為污染防治和生態(tài)資源保護(hù)的綜合性基本法律。在《水污染防治法》《大氣污染防治法》《水法》等法律法規(guī)中增加針對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和防治措施；針對(duì)土壤污染防治、化肥農(nóng)藥污染防治、禽畜污染防治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的污染擴(kuò)散及城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移等農(nóng)村地區(qū)的污染防治問(wèn)題，要制定專門(mén)的法律法規(guī)予以規(guī)范。要切實(shí)發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度的環(huán)境保護(hù)功能，建立健全農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)貼法律法規(guī)體系，為農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)貼政策的執(zhí)行實(shí)施提供法律依據(jù)，為農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)貼政策的持續(xù)性提供法律保障機(jī)制。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以農(nóng)民為農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)投入額度為參照系，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與生態(tài)環(huán)境的最低標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系直接掛鉤；要停止對(duì)化肥、農(nóng)藥和除草劑等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料生產(chǎn)廠商的補(bǔ)貼并提高稅率，增加農(nóng)民使用化肥、農(nóng)藥和除草劑的成本，對(duì)使用農(nóng)家肥料、生物農(nóng)藥和機(jī)械除草的環(huán)保生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)。

（二）完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)預(yù)防制度

在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，國(guó)外也走過(guò)一些彎路，西方早期的工業(yè)化歷史本身就是一部環(huán)境污染史，發(fā)達(dá)國(guó)家先破壞、后治理的老路，實(shí)踐證明是不科學(xué)的，我們不能重走。我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化過(guò)程中應(yīng)該堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合的原則。如前述，由于政府信息、精力的局限，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的預(yù)防要依靠農(nóng)民的參與，但由于理論上一般認(rèn)為生態(tài)資源、環(huán)境權(quán)益屬于國(guó)家、集體所有，實(shí)踐中我們往往把生態(tài)環(huán)境認(rèn)定為公共資源，而政府最能代表公共利益，因此我國(guó)立法一向未重視公眾個(gè)體在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的作用。但1968年西方經(jīng)濟(jì)學(xué)者哈丁就提出“公有地悲劇”：“草場(chǎng)（資源）為公共所有，羊（利潤(rùn)或產(chǎn)品）為個(gè)人所有，結(jié)果是草場(chǎng)上擁擠的牲畜將導(dǎo)致過(guò)度放牧和土地資源的破壞”［12］。作為公共資源的生態(tài)環(huán)境，“其效用擴(kuò)展于他人的成本為零，因而也無(wú)法排除他人共享”［13］，如果不對(duì)有權(quán)維護(hù)公共資源的主體做出清晰界定，使用者在利潤(rùn)最大化的驅(qū)使下，往往會(huì)對(duì)生態(tài)資源進(jìn)行掠奪式使用。長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村生態(tài)資源與環(huán)境一直被看作是自由物品，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)與個(gè)體農(nóng)戶往往習(xí)慣于將自然資源當(dāng)作獲取短期額外收益的一種手段，只關(guān)心最大化的開(kāi)采使用占有資源，并不關(guān)心資源的合理使用和可持續(xù)開(kāi)發(fā)，不關(guān)心節(jié)約資源和保護(hù)資源，這種短期的、掠奪性的資源開(kāi)發(fā)勢(shì)必造成生態(tài)系統(tǒng)的破壞，并殃及其他人及后代。農(nóng)民是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善的直接受益者，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的維權(quán)、污染防治都需要農(nóng)民的參與，賦予農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)的參與權(quán)利，才是預(yù)防農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題發(fā)生的長(zhǎng)效機(jī)制和根本出路。一些學(xué)者已提出要明確承認(rèn)和保護(hù)農(nóng)民生態(tài)權(quán)益，才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公正，“當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)面臨的一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，與我國(guó)農(nóng)民生態(tài)權(quán)缺失，農(nóng)民在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)中主體參與缺位密切相關(guān)。生態(tài)權(quán)是農(nóng)民的基本權(quán)利之一，作為權(quán)利主體農(nóng)民參與農(nóng)村生態(tài)維護(hù)有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的環(huán)境正義?！保?4］“我們應(yīng)當(dāng)在《憲法》中明確承認(rèn)生態(tài)權(quán)，在《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定公民的生態(tài)權(quán)，為農(nóng)民生態(tài)權(quán)保護(hù)確立依據(jù)?！保?5］生態(tài)參與是農(nóng)民重要的生態(tài)權(quán)利之一，農(nóng)民參與生態(tài)保護(hù)不僅是社會(huì)民主管理的體現(xiàn)，能夠彌補(bǔ)政府在發(fā)現(xiàn)預(yù)防環(huán)境違法行為方面的不足，還能建立一種溝通機(jī)制，使各種利益群體在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的利用、開(kāi)發(fā)、保護(hù)等決策上能夠表達(dá)其利益訴求，以減少因環(huán)境保護(hù)與環(huán)境利用的巨大利益沖突引發(fā)的社會(huì)矛盾，使環(huán)境法律制度得到順利實(shí)施?！捌胀ü姷纳鷳B(tài)參與可以政府環(huán)境決策提供合法性”［16］。2012年環(huán)保部在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水電建設(shè)環(huán)境保護(hù)工作的通知》中針對(duì)水電開(kāi)發(fā)對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生不可預(yù)見(jiàn)的破壞，指出水電開(kāi)發(fā)要有三條底線，其中第二條底線就是公眾環(huán)境權(quán)益的底線，要確保公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、獲益權(quán)。我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》雖然規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度，但其位階低、適用范圍有限，“導(dǎo)致參與的主體有限、程度不深?！保?7］為使農(nóng)民生態(tài)參與得以真正落實(shí)，我國(guó)需要在立法上專門(mén)制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)公眾參與法，規(guī)定農(nóng)民生態(tài)參與的事項(xiàng)范圍、生態(tài)參與的形式以及各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)及其他主體在生態(tài)參與中的義務(wù)。當(dāng)前公眾除有權(quán)參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)外，應(yīng)將農(nóng)民生態(tài)參與范圍拓展到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境立法、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定、有關(guān)環(huán)境事件決策的全程，比如對(duì)于是否許可企業(yè)在農(nóng)村辦廠，要聽(tīng)取當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的意見(jiàn)。農(nóng)民生態(tài)參與的形式可以采取座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、民意調(diào)查、質(zhì)詢、書(shū)面陳述等。對(duì)于農(nóng)民生態(tài)參與的要求，環(huán)境保護(hù)部門(mén)應(yīng)在接到要求后予以答復(fù)，采用聽(tīng)證會(huì)方式進(jìn)行征求意見(jiàn)的，必須對(duì)聽(tīng)證代表意見(jiàn)予以采納或不予采納的理由做出說(shuō)明。最后，農(nóng)民參與到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)要以知情為前提，對(duì)此要明確環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)、相關(guān)政府部門(mén)和企業(yè)在影響農(nóng)村生態(tài)事件中的告知義務(wù)，在《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》中應(yīng)增加農(nóng)業(yè)污染、城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移、農(nóng)村工業(yè)污染等信息公開(kāi)制度。

（三）強(qiáng)化農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法法律制度

我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理涉及面廣、地域范圍大，現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)很難實(shí)施有效的監(jiān)管，為此要啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)基層環(huán)境保護(hù)工作人員的職能培訓(xùn)；為克服環(huán)境執(zhí)法中的地方保護(hù)主義，要嘗試在重點(diǎn)環(huán)境污染區(qū)域設(shè)置跨區(qū)域的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)在各個(gè)地方設(shè)置分支機(jī)構(gòu)，分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立不按行政區(qū)劃設(shè)立，而是根據(jù)需要按流域、區(qū)域設(shè)置，分支機(jī)構(gòu)根據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的授權(quán)，負(fù)責(zé)本轄區(qū)的環(huán)境監(jiān)督管理［18］。我國(guó)政府一向不注重農(nóng)村環(huán)境管理，為避免政府在農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的不作為，有學(xué)者還建議推行農(nóng)村環(huán)境行政執(zhí)法公示公開(kāi)制度，增加農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的透明度［19］。

我國(guó)當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管模式為單一的政府模式，以政府為單一的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管主體，這種環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管模式在實(shí)踐中顯現(xiàn)出許多不足：首先，個(gè)別地方政府有可能基于經(jīng)濟(jì)等其他目標(biāo)而犧牲環(huán)境利益，政府組成人員也存在自身的個(gè)人利益需求，不一定和公共利益相一致，而政府的執(zhí)法行為往往缺乏有效的監(jiān)督，因此有時(shí)會(huì)出現(xiàn)決策失誤或者與公共目標(biāo)相偏差的情形；其次，政府不存在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象、缺乏降低活動(dòng)成本的壓力，政府行為的高成本和低效率導(dǎo)致執(zhí)法效果存在著局限性；最后，政府執(zhí)法權(quán)力存在失控和產(chǎn)生腐敗的可能。因此，我國(guó)有必要以政府環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管模式為主線，建立輔助性的非政府環(huán)境監(jiān)管模式。為此要在立法上支持農(nóng)村環(huán)保組織的發(fā)展，規(guī)定農(nóng)村環(huán)保組織的生態(tài)環(huán)境調(diào)查等權(quán)利，并賦權(quán)環(huán)保團(tuán)體向法院提起環(huán)境公益訴訟的資格。

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責(zé)任編輯：李富民

The legal system defects and Countermeasures of rural ecological environment protection in the process of Urbanization

Zhao Hui
（Henan University of Economics and Law，Henan Zhengzhou 450002）

Our country has suffered serious ecological crisis and environmental pollution in the process of urbanization，which the reason is the dislocation development idea，but institutional cause is the lack of legal support for rural ecological environment protection.Legislation policy in China long ignored legal system construction of ecological environment protection in rural areas，and rural areas are lack of environmental protection special organization.The government is difficult tomonitor，prevent the rural ecological environmental violations restricted to themanpower and financial resources，but farmers often have no right to participate in the affairs which influence the rural ecological environment.Our country should make special legislation for the rural ecological environment problems，empower farmers’right of participation in rural ecological environment protection，and try to establish the environmentalmanagement organization across the region，establish adjuvant nongovernmental environmental supervision mechanism.

rural area；ecological environment；legal system；Urbanization

D922.68

A

2095-3275（2015）04-0136-07

2015-04-17

本文為2014年度河南省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度建設(shè)研究”的階段性成果（項(xiàng)目編號(hào)：142400410018）。

趙輝（1962— ），男，安徽濉溪人，美國(guó)沃什本大學(xué)法學(xué)博士，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)副教授，主要從事民商法學(xué)研究。