黃 靜

（西南政法大學(xué)，重慶401120）

“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范問題研究

黃 靜

（西南政法大學(xué)，重慶401120）

隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度發(fā)展，農(nóng)村土地權(quán)利自發(fā)形成了農(nóng)地集體所有權(quán)—承包權(quán)—經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)體系。農(nóng)村土地集體所有權(quán)下，土地承包經(jīng)營權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)后，家庭承包的土地經(jīng)營權(quán)被賦予了抵押、擔(dān)保權(quán)能，農(nóng)戶始終持有承包權(quán)，理論上任何法人、組織及自然人均可成為土地新的經(jīng)營者，土地經(jīng)營的市場化空間顯著擴(kuò)大。農(nóng)村土地權(quán)利“三權(quán)分置”下，家庭承包的土地經(jīng)營權(quán)與“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)呈現(xiàn)大體一致的流轉(zhuǎn)方式，然而，國家政策的意圖和土地經(jīng)營權(quán)分離的法理邏輯以及穩(wěn)定家庭為基礎(chǔ)的土地承包法律關(guān)系，決定了規(guī)范新的農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)利法律關(guān)系，尚難以整合兩種不同承包方式之間的關(guān)系，進(jìn)而也不能在土地經(jīng)營權(quán)上構(gòu)建一體的抵押擔(dān)保法律制度。

三權(quán)分置；土地承包經(jīng)營權(quán)；經(jīng)營權(quán)；抵押流轉(zhuǎn)

從二十世紀(jì)八十年代初，我國確立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，經(jīng)過三十多年農(nóng)村改革和深化發(fā)展，土地承包經(jīng)營權(quán)不斷豐富完善，其流轉(zhuǎn)限制也逐步松開到放活。據(jù)來自農(nóng)業(yè)部的資料顯示，截至2014年6月底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積為3.8億畝，占家庭承包耕地總面積的28.8%。為發(fā)揮市場在農(nóng)村資源配置中的決定性作用，2013年11月黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（后簡稱為十八屆三中全會決定），《決定》指出，賦予我國農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。專家的權(quán)威解釋為：農(nóng)民對承包地享有占有、使用、收益的權(quán)利，無處分權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)不允許抵押，中央只是把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中單獨(dú)分離出來，允許其抵押擔(dān)保，但承包權(quán)不許抵押①參見陳錫文：《農(nóng)村土地制度改革，底線不能突破（權(quán)威訪談·學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會精神）——專訪中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文》，載《人民日報(bào)》，2013年12月5日第2版。。2013年12月召開的中央農(nóng)村工作會議提出“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”。2014年1月中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（后簡稱2014年中央一號文件），明確在穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上，正式提出“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。2014年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，明確要求堅(jiān)持農(nóng)村的土地集體所有，“實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”。

農(nóng)村土地權(quán)利“三權(quán)分置”論，是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下勞動力和土地等生產(chǎn)要素遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行優(yōu)化配置的要求，也是推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然選擇。在現(xiàn)行法律上，我國農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)體系是構(gòu)建在農(nóng)村土地集體所有權(quán)之上的土地承包經(jīng)營權(quán)，那么，新一輪農(nóng)村土地制度改革突破現(xiàn)有的農(nóng)地二元結(jié)構(gòu)，在“三權(quán)分置”體系下進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，盤活農(nóng)地等生產(chǎn)要素，必然涉及法律的修改，才能為農(nóng)村土地制度改革提供切實(shí)有力的規(guī)范與保障。

一、問題的提出

根據(jù)《土地承包法》第二條、第三條規(guī)定，我國現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制存在兩種方式，即：家庭承包方式和對“四荒”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）地采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等其他方式的承包。對于第一種家庭承包經(jīng)營方式，按照《土地承包法》第十二條、十五條規(guī)定，面向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，由本村集體經(jīng)濟(jì)組織（或村民小組）、村民委員會將集體所有的（或國家所有依法由本集體使用的）耕地、林地、草地等農(nóng)用地，通過合同形式發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶家庭，由農(nóng)戶依法占用承包地，自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品，享有使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)合法流轉(zhuǎn)的權(quán)利。農(nóng)戶獲得耕地等農(nóng)用地的家庭承包經(jīng)營權(quán)，是基于集體組織成員身份，具有無償性、公平性、保障性、封閉性等特點(diǎn)。第二種承包方式，按照《土地管理法》第四條規(guī)定，“四荒”地法律上屬于“未利用地”，一般不宜通過家庭承包方式進(jìn)行?！锻恋爻邪ā返谌乱浴捌渌绞降某邪苯o予了專門規(guī)定：發(fā)包方將“四荒”地以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式，進(jìn)行有償承包經(jīng)營。其承包經(jīng)營主體靈活，既可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的村民、農(nóng)戶，也可以是集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的自然人、企業(yè)法人或其他組織，通過競價、拍賣或公開協(xié)商，繳納一定承包費(fèi)從而取得“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)。在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有優(yōu)先承包權(quán)。這種承包方式重視了市場在配置農(nóng)地資源的作用，具有社會性、有償性、流動性等特點(diǎn)。

由此可見，我國土地承包經(jīng)營制度是堅(jiān)持土地集體所有，以家庭承包經(jīng)營和“四荒”地承包經(jīng)營區(qū)分為基礎(chǔ)，構(gòu)建出有差異的法律制度體系。國家法律和政策一直支持和保障“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。我國《擔(dān)保法》第三十四條第五項(xiàng)明確規(guī)定，對依法承包的“四荒”地土地使用權(quán)可以抵押。1996年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”自愿進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工作的通知》（國辦發(fā)［1996］23號）中規(guī)定，對購買了“四荒”地使用權(quán)的，“依法享有繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押、參股聯(lián)營的權(quán)利”?！锻恋爻邪ā返谒氖艞l規(guī)定，以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商方式承包農(nóng)村土地，依法取得土地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證等證書的，土地承包經(jīng)營權(quán)可以“依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)”。相對而言，現(xiàn)行法律規(guī)范則對家庭承包經(jīng)營權(quán)有諸多限制，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度始終未得到正面承認(rèn)①參見唐薇、吳越：《土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的制度“瓶頸”與制度創(chuàng)新》，載于《河北法學(xué)》，2012年第2期，第63頁。，僅規(guī)定“可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”，沒有其抵押擔(dān)保的法律施行空間（見《擔(dān)保法》第三十七條、土地承包法三十二條）。我國《物權(quán)法》在第一百二十八條、第一百三十三條明確規(guī)定，家庭承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，而“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)，可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或以其他方式流轉(zhuǎn)。盡管一些地方如重慶、成都等地在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革下對家庭土地承包經(jīng)營權(quán)抵押流轉(zhuǎn)進(jìn)行試點(diǎn)，但這并代表其在法律上得到真正的認(rèn)可。

根據(jù)黨的十八屆三中全會決定和農(nóng)村土地改革的政策，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，其理論基礎(chǔ)為“三權(quán)分置”論。經(jīng)濟(jì)學(xué)界普遍認(rèn)為，在家庭承包制度的框架下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)可以分解為三種權(quán)利：土地所有權(quán)、承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)（或使用權(quán)）［1］。所謂三權(quán)分置，“就是要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置”［2］。雖然政治、經(jīng)濟(jì)學(xué)等范疇的產(chǎn)權(quán)理論不能簡單視為法學(xué)的邏輯表達(dá)，有一個論證轉(zhuǎn)換過程，一些法學(xué)研究者在法理上對“三權(quán)分置”存有一定質(zhì)疑，亟待從理論上進(jìn)一步論證①學(xué)者指出，按照物權(quán)“一物一權(quán)”法理原則，同一物上不能并存兩個以上內(nèi)容相近的用益物權(quán)，在用益物權(quán)之上再設(shè)相近用益物權(quán)的安排，人為地將法律關(guān)系復(fù)雜化；土地承包經(jīng)營權(quán)是一個完整的民事權(quán)利，無法分解為承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)；以“三權(quán)分離”論建構(gòu)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，無法在法律上得以表達(dá)。具體參見陳小君：《我國農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會〈決定〉相關(guān)內(nèi)容解讀》，載于《法學(xué)研究》，2014年第4期；丁關(guān)良、阮韋波：《農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分離”論駁析》，載于《山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版），2009年第4期；高圣平：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的法律邏輯》，載于《法學(xué)研究》，2014年第4期。也有論者指出，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)作為一個權(quán)利束，包括占有、使用、收益、處置等子權(quán)利，每一項(xiàng)子權(quán)利內(nèi)容還可再細(xì)分相應(yīng)權(quán)益，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離就是多個主體分享農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)利束的直接體現(xiàn)。三權(quán)分離是農(nóng)地制度漸進(jìn)式發(fā)展的產(chǎn)物，不能因?yàn)榉梢?guī)定空白而否定對權(quán)利分離進(jìn)行內(nèi)涵界定的可能性。參見潘?。骸掇r(nóng)村土地“三權(quán)分置”：權(quán)利內(nèi)容與風(fēng)險(xiǎn)防范》，載于《中州學(xué)刊》，2014年11期。，但不可否認(rèn)，國家政策對社會變遷和生產(chǎn)關(guān)系的變革往往起著導(dǎo)向性的、立竿見影的和決定性的作用［3］，農(nóng)村家庭承包土地的經(jīng)營權(quán)按市場規(guī)律進(jìn)行有序流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模化經(jīng)營已是不可阻擋之勢，其在法學(xué)及法律規(guī)范上予以肯定只是時間上的早晚問題。

但由此產(chǎn)生的問題是，在“三權(quán)分置”理論下，“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)和家庭承包的土地經(jīng)營權(quán)存在總體上一致化流轉(zhuǎn)趨勢，因此，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)體系，必然涉及對現(xiàn)行法律的修改，是否有必要將兩種不同土地承包經(jīng)營權(quán)均分離出土地的經(jīng)營權(quán)，從法律層面上統(tǒng)一規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系，進(jìn)而構(gòu)建一體的土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保法律制度等甚為基礎(chǔ)的問題。本文擬就此進(jìn)行分析探討，以求教于方家。

二、“四荒”地與耕地等農(nóng)用地特性及規(guī)范動因

如果我們試圖構(gòu)建一體的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度，避免人為的法律關(guān)系復(fù)雜化，那么，首先必須厘清“四荒”地和耕地等農(nóng)用地承包經(jīng)營制度的差異問題，把握國家立法和政策規(guī)定之動因。只有明確兩種土地承包經(jīng)營權(quán)的差異和制度設(shè)計(jì)初衷，才有可能為下一步的農(nóng)地法制構(gòu)建提供相對清晰的路徑。

（一）“四荒”地及其規(guī)范內(nèi)涵

土地管理法根據(jù)土地的用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地等三類，進(jìn)行分類管理。農(nóng)用地是直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物土地；未利用地則是兩者以外的土地?！八幕摹钡刈鳛槲蠢玫?，主要是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘，也包括一些荒地、荒坡、荒沙、荒草、荒水等價值空間不大的土地。從本質(zhì)而言，“四荒”地也屬于寶貴的土地資源，隨著社會的發(fā)展，資源匱乏加劇，“四荒地”將有巨大的價值空間。這些荒地屬性特點(diǎn)，決定了暫時收效低，風(fēng)險(xiǎn)大，重在持久的治理開發(fā)，不適宜以家庭承包方式進(jìn)行，嚴(yán)格來講，農(nóng)戶個人承包與否，并沒有明顯的經(jīng)營效益。一直以來，為調(diào)動社會大眾開發(fā)治理“四荒”土地的積極性，防治水土流失和土地荒漠化，改善生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，國家都有政策和法律引導(dǎo)。1993年11月中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》（中發(fā)〔1993〕11號），賦予開發(fā)人長期有保障的合法權(quán)益，明確從事開發(fā)性生產(chǎn)的開墾荒地、營造林地、治沙改土等，承包期可以比30年的耕地承包期更長。1996年6月國務(wù)院辦公廳頒發(fā)《關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工作的通知》，不僅細(xì)化了“四荒”地的七項(xiàng)政策，而且進(jìn)一步明確“四荒”地的使用權(quán)，最長不超過50年?！锻恋毓芾矸ā返谌藯l規(guī)定，國家鼓勵單位和個人在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用的土地，并依法保護(hù)開發(fā)者的合法權(quán)益。土地承包法、物權(quán)法從法律上明確農(nóng)村“四荒”地通過采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，承包費(fèi)通過公開競標(biāo)、競價或雙方議定，履行法定程序并簽訂承包合同取得荒地的承包經(jīng)營權(quán)，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)。

很明顯，鑒于農(nóng)村“四荒”地屬性和主要社會效用價值，國家重視發(fā)揮市場機(jī)制，利用經(jīng)濟(jì)規(guī)律來激活土地資源的開發(fā)治理。制度之初就重視“四荒”地的利用效能，不僅從法律上規(guī)定了“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)取得方式市場化，通過競標(biāo)、競價或雙方議定繳納一定數(shù)額承包費(fèi)，即可取得承包經(jīng)營權(quán)，而且承包方依法取得的荒地承包經(jīng)營權(quán)經(jīng)過登記后，也可按物權(quán)處置方式將土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)、繼承，有效吸引了社會力量對開發(fā)治理荒地的積極性。

（二）耕地等農(nóng)用地屬性及其規(guī)范、動因

1.耕地等農(nóng)地資源屬性及規(guī)范制度緣起

相對于“四荒”地的規(guī)范，我國一直把耕地等農(nóng)用地作為我國最為稀缺的土地資源，貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，實(shí)行最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)法律制度，嚴(yán)守十八億畝耕地不動搖的紅線。土地，是人類生存及發(fā)展無可替代的資源，是最為根本的財(cái)富。耕地等農(nóng)用地直接可用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不僅是廣大農(nóng)民極為倚重的生產(chǎn)資料，承載著保障其基本生活的使命，是農(nóng)民衣食之源、安身立命之本，而且耕地等農(nóng)用地的利用問題，也關(guān)乎整個國家糧食安全、國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性問題和社會穩(wěn)定的大局問題。

從歷史上來看，我國農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度直接源于對“一大二公”人民公社制度的改革。人民公社時期，農(nóng)村土地政策一再退讓，最后形成“三級所有，以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)”的產(chǎn)權(quán)制度［4］。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下統(tǒng)一勞動，統(tǒng)一分配，由于集體經(jīng)營土地所滋生的低效勞動導(dǎo)致農(nóng)作物產(chǎn)出不高，糧食極度短缺使得農(nóng)民基本的生存保障難以為繼，所以，如何調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，以土地解決農(nóng)民的吃飯等生存發(fā)展問題，成為當(dāng)時農(nóng)村迫切需要解決的主要矛盾。部分農(nóng)民冒著政治風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行“包干到戶”土地家庭經(jīng)營的探索方式很好解決了這一矛盾，只要“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，樸素而簡明的權(quán)責(zé)關(guān)系，極大激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，糧食產(chǎn)量隨之大幅提高，解決了農(nóng)民吃飯生存的基本問題。最終，農(nóng)民家庭承包經(jīng)營土地的實(shí)踐得到國家認(rèn)可，從法律層面確立了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。（見《憲法》第八條）

2.優(yōu)化土地承包經(jīng)營權(quán)動因

由此可見，現(xiàn)行土地家庭承包經(jīng)營權(quán)，基于我國農(nóng)村人口占全國人口絕大多數(shù)的現(xiàn)實(shí)情況，“以生存保障為基礎(chǔ)，以社會公平的價值理念為目標(biāo)”［5］來設(shè)計(jì)、規(guī)范農(nóng)村土地法律制度的。承包土地不僅是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，還承擔(dān)著提供其生活保障的任務(wù)，一直以來，國家法律和基本政策對土地承包經(jīng)營權(quán)問題上甚為審慎、穩(wěn)妥。因重在基本保障功能，考慮公平性，而不在利用效率問題，土地管理法、土地承包法及物權(quán)法等基本法律和政策對家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題設(shè)定限定性條件視為當(dāng)然?，F(xiàn)行法上對農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的規(guī)范，主要體現(xiàn)在土地承包法、物權(quán)法以及農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》部門規(guī)章等規(guī)定中，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的限制性規(guī)定主要有兩點(diǎn)：一是法定規(guī)范方式，將農(nóng)地的流轉(zhuǎn)方式局限于轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓以及其他符合有關(guān)法律和國家政策的方式；二是對轉(zhuǎn)讓的條件限制：不僅需要承包方具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)，或者有穩(wěn)定的收入來源，而且還應(yīng)經(jīng)發(fā)包方同意，方可將全部（或者部分）土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他承包主體［6］。

不過，在我國已解決農(nóng)民溫飽問題，城鄉(xiāng)分割狀況早已突破，城鄉(xiāng)居民收入差距較大的形勢下，農(nóng)村所面臨的主要矛盾已不再是單純的農(nóng)民生存問題，而是如何富裕和縮小城鄉(xiāng)差距問題，因此，農(nóng)村土地的利用效率問題逐漸成為國家和社會關(guān)注的焦點(diǎn)，以社會保障為主要目標(biāo)的土地承包經(jīng)營權(quán)，轉(zhuǎn)向?yàn)橛行岣咄恋乩眯食蔀楸厝?，農(nóng)村土地利用效率的有效提高，將在更高層次改善和提升土地對農(nóng)民的保障功能。當(dāng)然，一旦消解土地承包經(jīng)營權(quán)所負(fù)載的社會保障功能，發(fā)揮其利用效能，必須另行構(gòu)建相應(yīng)的法律制度，諸如以土地利用效率所產(chǎn)生的收益制度來解決農(nóng)民的社會保障問題①參見劉?。骸锻恋爻邪?jīng)營權(quán)性質(zhì)探討》，載于《現(xiàn)代法學(xué)》，2007年第2期，第177頁。。

目前，土地承包經(jīng)營權(quán)負(fù)載的社會保障功能與利用效率之間的內(nèi)在矛盾，事實(shí)上已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境的制度性障礙。農(nóng)地集體所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的二元結(jié)構(gòu)體系，極大地制約了農(nóng)戶要求流轉(zhuǎn)土地，實(shí)現(xiàn)土地的利用效能需要。一方面，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)從事非農(nóng)職業(yè)，離鄉(xiāng)卻沒有離地，土地棄耕、撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重，土地資源占有與利用嚴(yán)重不對稱。另一方面，農(nóng)村土地的經(jīng)營規(guī)模開始逐漸擴(kuò)大，出現(xiàn)了專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社，涉農(nóng)企業(yè)等新的經(jīng)營主體。農(nóng)業(yè)經(jīng)營者不僅需要占用一定規(guī)模的土地，也急需利用其最大的資產(chǎn)——土地資源來融資，需要龐大資金來擴(kuò)大農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)，而現(xiàn)行法律下，沒有賦予其抵押融資的效力空間，妨礙了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化、集約化經(jīng)營的發(fā)展要求。

可見，“四荒”地及其屬性與耕地等農(nóng)用地存在根本差異，由于前者沒有承載過多的政治、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和農(nóng)民生存保障的巨大壓力，其承包經(jīng)營權(quán)任何流轉(zhuǎn)、變動，不可能產(chǎn)生像家庭承包土地權(quán)流轉(zhuǎn)所帶來的巨大疊加效應(yīng)，因此，在二十世紀(jì)七十年代末進(jìn)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的大環(huán)境背景下，一開始在“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)計(jì)之時，發(fā)揮和重視了競爭性市場機(jī)制的導(dǎo)向作用，與現(xiàn)行的家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)比較，荒地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在流轉(zhuǎn)條件、物權(quán)變動模式、主體范圍、流轉(zhuǎn)要求等方面都有較大差別［7］。

三、“三權(quán)分置”下承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范問題

事實(shí)上，土地承包經(jīng)營制度經(jīng)過三十余年的發(fā)展，我國土地承包經(jīng)營權(quán)在實(shí)踐層面上已突破土地的“集體所有權(quán)——承包經(jīng)營權(quán)”的二元權(quán)利結(jié)構(gòu)，自發(fā)形成了集體所有權(quán)、土地承包權(quán)和承包土地的經(jīng)營權(quán)等權(quán)利結(jié)構(gòu)體系?！叭龣?quán)分置”論的適時提出，是尊重農(nóng)民智慧和首創(chuàng)精神在理論上的體現(xiàn)，有著堅(jiān)實(shí)的社會基礎(chǔ)和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

順應(yīng)新的理論和國家政策，家庭承包的土地經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)分置，農(nóng)戶保持承包權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)按市場化配置即將成為現(xiàn)實(shí)，那么，在同樣遵循市場在配置農(nóng)地資源的決定性作用，重視土地的利用效能前提下，“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)和家庭承包的土地經(jīng)營權(quán)總體上存在一致化流轉(zhuǎn)方式，均可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押流轉(zhuǎn)，我們能不能順勢將其納入一體的法律調(diào)整范疇？

（一）現(xiàn)行國家政策目的性問題

根據(jù)我國土地改革的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，一般在前期主要出臺國家基本政策引領(lǐng)土地的相關(guān)改革，之后逐步根據(jù)地方成熟的實(shí)踐將其總結(jié)、上升為法律、法規(guī)，最后階段則是依靠法律和政策進(jìn)行規(guī)范管理。因此，當(dāng)前全面理解、準(zhǔn)確把握中央關(guān)于全面深化農(nóng)村改革的精神，是明確今后法律規(guī)范至關(guān)重要的一環(huán)?？傮w而言，自黨的十八屆三中全會決定提出賦予農(nóng)民對承包地流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能后，隨之2013年年底召開的中央農(nóng)村工作會議，進(jìn)一步明確提出了要落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，及至2014年11月中辦、國辦頒發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，明確所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。根據(jù)“三權(quán)分置”論及有關(guān)政策的出臺脈絡(luò)關(guān)系，清楚表明是圍繞十八屆三中全會對農(nóng)地新增的兩項(xiàng)權(quán)能（抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)）決定的進(jìn)一步演進(jìn)、細(xì)化。“三權(quán)分置”理論目的性很明顯，是發(fā)揮農(nóng)村家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)性地位，進(jìn)一步盤活家庭承包土地的利用效率，思考的是如何將抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)有效契合于家庭承包的土地經(jīng)營權(quán)之中，政策重點(diǎn)在拓展家庭承包經(jīng)營權(quán)，優(yōu)化農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系。因此，現(xiàn)階段黨和國家政策的目的，沒有將“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)問題作為政策考慮的范疇，不能將其納入今后立法規(guī)范內(nèi)容。

（二）分離土地經(jīng)營權(quán)的法理邏輯

三十多年的土地家庭承包經(jīng)營權(quán)從確立到逐步完善過程中，國家形成了以中央政策為引領(lǐng)，以土地管理法、土地承包法、物權(quán)法等基本法律為核心內(nèi)容，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法等部門規(guī)章、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)以及《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》為補(bǔ)充的“嚴(yán)密制度體系”［8］，對農(nóng)村土地法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整與流轉(zhuǎn)管理，均沒有對土地家庭承包經(jīng)營權(quán)設(shè)置抵押擔(dān)保權(quán)能的內(nèi)容，相反，對“四荒”地的承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)抵押權(quán)能一直予以許可。如果參引“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能，就足以達(dá)到“三權(quán)分置”理論所欲解決的家庭承包經(jīng)營權(quán)問題的話，那么就沒有任何必要進(jìn)行“三權(quán)分置”的理論創(chuàng)新了①農(nóng)業(yè)部部長韓長賦認(rèn)為“三權(quán)分置”改革是土地制度改革重大制度創(chuàng)新、理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新。參見韓長賦：《“三權(quán)分置”改革是重大制度創(chuàng)新（政策解讀·聚焦）》，載于《人民日報(bào)》，2014年12月22日02版。。很顯然，兩類不同承包經(jīng)營權(quán)客觀存在的前提下，正常邏輯應(yīng)是基于家庭承包方式的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)路，尋求適宜而妥當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)方式，實(shí)際上，也間接否定了將不同承包經(jīng)營權(quán)如何協(xié)調(diào)為一體的主觀意圖。

（三）穩(wěn)定土地承包關(guān)系基礎(chǔ)性地位問題

現(xiàn)行法律制度下，家庭承包經(jīng)營權(quán)的主體必須是村集體組織成員。一方面，承包權(quán)是集體成員平等享有承包集體土地或者獲得等量收益的權(quán)利，是集體成員獲得承包土地的資格［9］。土地依然是我國大多數(shù)農(nóng)民生存的基礎(chǔ)，其基礎(chǔ)性地位不容忽視，農(nóng)民的社會保障在相當(dāng)一段時間里仍然必須依賴土地，承包權(quán)的有無對農(nóng)民極端重要性自不待言。

另一方面，國家一再強(qiáng)調(diào)和重申，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)必須建立在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)之上。我國雖初步建立了“廣覆蓋、?；?、多層次”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度體系，但社會保障功能有待增強(qiáng)，農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)土地的積極性普遍不高，憂心失地、失業(yè)、失保障，因此，農(nóng)地需要適度規(guī)?；?jīng)營，引導(dǎo)農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)土地就成為政策成功的關(guān)鍵問題。按照目前“三權(quán)分置”理論和政策設(shè)計(jì)，農(nóng)村承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系下，家庭農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出去的是承包土地的經(jīng)營權(quán)，受讓者獲得土地的經(jīng)營權(quán)，成為新的土地經(jīng)營者，農(nóng)民的土地承包關(guān)系依然不變。土地的經(jīng)營權(quán)被賦予抵押、擔(dān)保權(quán)能，抵押、擔(dān)保的僅是土地的經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)始終保持在農(nóng)戶手中②參見高遠(yuǎn)至：《三權(quán)分離：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)新路徑漸清晰》，載于《半月談》2014年第3期。。政策抓住了農(nóng)地流轉(zhuǎn)關(guān)鍵的承包權(quán)基礎(chǔ)性問題，給予農(nóng)戶穩(wěn)定的心理預(yù)期，舒緩了廣大農(nóng)民內(nèi)在顧慮和擔(dān)憂，最大限度地保障了農(nóng)民的土地承包權(quán)益，“三權(quán)分置”成為引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)的重要理論基礎(chǔ)。

相較而言，“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)在取得、流轉(zhuǎn)、抵押過程中雖也存在一些法律問題，特別是實(shí)踐中抵押權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)還有現(xiàn)實(shí)困難［10］。但是，承包方關(guān)注得更多是五十年內(nèi)占有、使用、收益及處置等權(quán)利保障問題，而對于“四荒”地的承包權(quán)本身關(guān)注意義不大，因?yàn)槌邪?jīng)營權(quán)獲得與否，具有完全的社會開放性。如果我們試圖將“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分離，也突出承包權(quán)，很大程度上可能是多此一舉。既然如此，也就排除了家庭承包的土地經(jīng)營權(quán)和荒地承包經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一調(diào)整的可行性。再者，“四荒”地土地經(jīng)營權(quán)在法律上本有抵押權(quán)能，早有一定時期的操作方法和經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)識也比較為一致，部分承包者和集體組織成員也存在競合性，將其分離后反倒引起不必要的混亂。

綜上所述，我們認(rèn)為目前尚難以將不同承包方式土地經(jīng)營權(quán)納入一體的規(guī)范形式，事實(shí)上也沒有分離“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)的必要性，對土地承包經(jīng)營權(quán)采取分散立法模式，分類進(jìn)行法律調(diào)整還得繼續(xù)進(jìn)行。不過，隨著城鄉(xiāng)一體化的深入，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌保障體系的健全與完善，農(nóng)村土地保障性功能替代制度的建立，農(nóng)村承包經(jīng)營體制一體化法律調(diào)整也將成為必然。

四、土地經(jīng)營權(quán)抵押流轉(zhuǎn)規(guī)范問題探討

在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離下，承包權(quán)應(yīng)體現(xiàn)于承包主體讓渡經(jīng)營權(quán)而獲得財(cái)產(chǎn)收益、土地被征用及退出后獲得財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償以及對承包土地的繼承權(quán)等方面［11］，而經(jīng)營權(quán)則為承包地自主生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)抵押、入股等處分權(quán)利［12］。作為農(nóng)地新增兩項(xiàng)權(quán)能規(guī)范，構(gòu)建土地承包的經(jīng)營權(quán)抵押法律制度，應(yīng)充分考慮土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)探索實(shí)踐和“四荒”地流轉(zhuǎn)抵押的成功經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)市場機(jī)制在資源配置的決定性作用，除遵守?fù)?dān)保法等法律的一般性規(guī)定外，需要注意幾個問題。

（一）抵押當(dāng)事人及效應(yīng)問題

土地家庭承包經(jīng)營權(quán)，是農(nóng)戶基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員而以家庭承包方式取得對土地占有、使用、收益權(quán)利?！锻恋爻邪ā返谑鍡l規(guī)定，家庭承包的承包方為集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，明確土地承包經(jīng)營權(quán)人是農(nóng)戶。同時，《土地承包法》第三十四條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方?！庇纱丝梢?，農(nóng)戶作為我國農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)單位，在設(shè)立抵押時，農(nóng)戶理應(yīng)是抵押人，以戶為單位明確具體家庭成員。

除此之外，現(xiàn)階段，隨著土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，在農(nóng)村生產(chǎn)領(lǐng)域里逐步涌現(xiàn)出專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新的經(jīng)營主體，這些經(jīng)合法流轉(zhuǎn)取得的承包土地經(jīng)營權(quán)者，當(dāng)然也應(yīng)成為抵押人。

不過，涉及一個現(xiàn)實(shí)問題是，不同抵押人在辦理土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款時，勢必會產(chǎn)生不同的效應(yīng)。如有豐富種養(yǎng)殖經(jīng)驗(yàn)的普通家庭農(nóng)戶和有一定資金積累并具經(jīng)營規(guī)模的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，他們之間必然對資金需求程度、對土地的依賴程度存在差異。按照中國銀監(jiān)委下發(fā)的《農(nóng)戶貸款管理辦法》（銀監(jiān)發(fā)［2012］50號）第十四條的規(guī)定，農(nóng)戶貸款分為農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營貸款和農(nóng)戶消費(fèi)貸款兩類，顯然，相較于普通農(nóng)戶而言，銀行等金融機(jī)構(gòu)更愿意、更有積極性與新的經(jīng)營主體合作，從而影響到普通農(nóng)戶的抵押融資問題，如何解決大戶與小戶間的融資矛盾，需要銀行等金融機(jī)構(gòu)社會化服務(wù)目標(biāo)清晰的分類和細(xì)化措施。

抵押權(quán)人方面，從當(dāng)前各地土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)的情況來看，抵押權(quán)人均限于銀行等金融機(jī)構(gòu)，其優(yōu)勢在于規(guī)范，資金雄厚，但條件限制多，成功辦理有難度。土地的經(jīng)營權(quán)賦予抵押、擔(dān)保權(quán)能后，盡管2014年中央一號文件強(qiáng)調(diào)的政策是“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，但是現(xiàn)實(shí)生活中，土地承包經(jīng)營方可能會因應(yīng)急需要（如上學(xué)、治病、還款等），將承包土地的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，其可行的選擇只能是自然人或其他組織，一般組織或個人也能成為抵押權(quán)人［13］。此外，《擔(dān)保法》第四條規(guī)定的反擔(dān)保情況，即第三人為債務(wù)人向債權(quán)人提供擔(dān)保，其可以要求債務(wù)人提供反擔(dān)保，在這種情形下，債務(wù)人以土地經(jīng)營權(quán)設(shè)置擔(dān)保，向非銀行等金融機(jī)構(gòu)第三人存在提供反擔(dān)?？赡?。如果一般自然人和普通企業(yè)法人成為抵押權(quán)人，容易產(chǎn)生兩個問題：一是可能引發(fā)高利貸，二是可能引發(fā)以抵押擔(dān)保為名的私下土地買賣［14］。

應(yīng)該承認(rèn)，設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)抵押制度的初衷，本在于解決承包方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資金不足問題，其抵押融資應(yīng)設(shè)計(jì)為針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的專項(xiàng)融資。盡管抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)具有或然性，但承包地流轉(zhuǎn)的潛在風(fēng)險(xiǎn)畢竟存在。鑒于我國目前農(nóng)村法制還很薄弱，土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押的初始階段，經(jīng)營權(quán)抵押完全市場化還有一段距離，在規(guī)范抵押權(quán)人上尚須十分審慎，現(xiàn)階段將抵押權(quán)人限定為銀行等金融機(jī)構(gòu)是十分必要的。

（二）建構(gòu)抵押擔(dān)保權(quán)借鑒問題

現(xiàn)行法律對家庭承包經(jīng)營權(quán)抵押制度未得到許可，但并不影響前期理論和實(shí)務(wù)上對其可行性的探討，在土地承包經(jīng)營權(quán)為抵押對象的立論探討下，積淀了許多富有價值的研究成果，在“三權(quán)分置”論下，這些都值得進(jìn)一步思考、借鑒并細(xì)化為法律措施。學(xué)理上，土地承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)法規(guī)定的一種用益物權(quán)，用益物權(quán)可以作為擔(dān)保物權(quán)的客體［15］。土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)，一項(xiàng)可以轉(zhuǎn)讓的用益物權(quán)，應(yīng)當(dāng)允許抵押方式流轉(zhuǎn)［16］。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押法律制度安排，應(yīng)實(shí)施物權(quán)化建構(gòu)、發(fā)展交易市場、完善監(jiān)管機(jī)制并界定政府和政策的職能，激活農(nóng)村土地資本融資功能，以解決當(dāng)前農(nóng)民融資困境等等［17］。

在土地的經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押時，抵押權(quán)的效力能否及于地上農(nóng)作物，實(shí)踐和理論上有不同認(rèn)識。2014年8月農(nóng)業(yè)銀行出臺的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法明確要求及于地上附著物①參見《中國農(nóng)業(yè)銀行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法（試行）》第四條。。不過，學(xué)術(shù)探討上有不同意見，認(rèn)為抵押權(quán)效力應(yīng)不及于地上農(nóng)作物，否則會妨礙承包方獲取農(nóng)作物的收益權(quán)，同時土地經(jīng)營權(quán)與農(nóng)作物不存在不可分離的物理關(guān)系，不能簡單適用建設(shè)用地使用權(quán)抵押規(guī)則，另外，現(xiàn)行《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國擔(dān)保法〉若干問題的解釋》第五十二條明確以農(nóng)作物和與其尚未分離的土地使用權(quán)同時抵押的，土地使用權(quán)部分的抵押無效［18］。另有觀點(diǎn)認(rèn)為，不能一概而論：土地上本不屬于抵押人的附著物不在抵押權(quán)效力內(nèi)，是否及于土地上抵押人的附著物可以按法律規(guī)定或當(dāng)事人約定［19］。

（三）抵押權(quán)清償實(shí)現(xiàn)方式問題

根據(jù)《物權(quán)法》第一百九十五條規(guī)定，抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式有折價、拍賣和變賣抵押財(cái)產(chǎn)等三種方式，這是承包土地經(jīng)營權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)的法律依據(jù)。承包土地經(jīng)營權(quán)其有效性、穩(wěn)定性受政策、市場以及剩余經(jīng)營年限等諸多因素影響，對抵押權(quán)人來說存在一定風(fēng)險(xiǎn)。鑒于現(xiàn)階段抵押權(quán)人一般限于銀行等金融機(jī)構(gòu)，作為抵押權(quán)人，若銀行等金融機(jī)構(gòu)通過折價來取得承包土地的經(jīng)營權(quán)，顯然與其身份不符，也不利于土地的經(jīng)營利用，因此，承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押較為妥當(dāng)?shù)膽?yīng)是采取拍賣、變賣的方式實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)①參見房紹坤：《論土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的制度構(gòu)建》，載于《法學(xué)家》，2014第2期，第46頁。。

實(shí)踐中，為管控潛在風(fēng)險(xiǎn)，前述農(nóng)業(yè)銀行對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款規(guī)定為：到期債務(wù)人無力償還資金時，債權(quán)實(shí)現(xiàn)方式采取流轉(zhuǎn)交易，即及時將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)掛牌流轉(zhuǎn)；或協(xié)商收購，與村委會、中介組織協(xié)商由其回購。若無法實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，或協(xié)商后達(dá)不到貸款清償目的的，則通過司法或仲裁渠道來維護(hù)自身權(quán)益②參見《中國農(nóng)業(yè)銀行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法（試行）》第三十七、三十八條。。

五、結(jié)語

總之，新一輪農(nóng)村土地改革，探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，發(fā)揮市場在配置農(nóng)地資源的決定性作用，農(nóng)地經(jīng)營的市場化空間凸顯。土地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分離，并賦予抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)兩項(xiàng)權(quán)能，農(nóng)民有更多的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，多元化的經(jīng)營主體和經(jīng)營方式也將得以培育，農(nóng)村土地資源利用效率必將隨之提升。新的“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)在政策層面已得到肯定，亟需法律層面的支持，政策預(yù)期的實(shí)現(xiàn)，離不開法律制度形式對其性質(zhì)、內(nèi)涵等作出回應(yīng)，才能對農(nóng)村土地制度改革提供最有效力的依據(jù)、保障和規(guī)范，這也是全面推行依法治國的必然要求。

［1］丁關(guān)良，阮韋波.農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分離”論駁析［J］.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2009，（4）.

［2］韓長賦.“三權(quán)分置”改革是重大制度創(chuàng)新（政策解讀·聚焦）［N］.人民日報(bào)，2014-12-22.

［3］李昌麒.當(dāng)前推進(jìn)新農(nóng)村法治建設(shè)必須著力解決的幾個問題［A］.經(jīng)濟(jì)法論壇［C］.北京：群眾出版社，2010，（7）.

［4］程雪陽.中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷：1921-2010年［J］.甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（1）.

［5］劉俊.創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度［J］.瞭望新聞周刊，2007，（44）.

［6］高圣平.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的法律邏輯［J］.法學(xué)研究，2014，（4）.

［7］李延榮，李艷科.關(guān)于“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題的探討［J］.法學(xué)研究，2011，（5）.

［8］袁鋮.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)：實(shí)踐、政策與法律三維視角研究［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2011，（12）.

［9］劉俊.土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)探討［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2007，（2）.

［10］劉憲水等.關(guān)于集體“四荒”地抵押的若干法律問題［J］.山東國土資源，2004，（1）.

［11］高遠(yuǎn)至.三權(quán)分離：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)新路徑漸清晰［J］.半月談，2014，（3）.

［12］潘俊.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”：權(quán)利內(nèi)容與風(fēng)險(xiǎn)防范［J］.中州學(xué)刊，2014，（11）.

［13］韋福.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押關(guān)系主體及其權(quán)利義務(wù)的立法構(gòu)想［J］.廣西社會科學(xué)，2012，（6）.

［14］陳錫文：農(nóng)村土地制度改革，底線不能突破（權(quán)威訪談·學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會精神）——專訪中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文［N］.人民日報(bào)，2013-12-05.

［15］房紹坤.用益物權(quán)基本問題研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2006.59-60.

［16］高圣平.從完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能視角看土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押［J］.南昌大學(xué)學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版），2009，（1）.

［17］唐薇、吳越.土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的制度“瓶頸”與制度創(chuàng)新［J］.河北法學(xué)，2012，（2）.

［18］房紹坤.論土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的制度構(gòu)建［J］.法學(xué)家，2014，（2）.

［19］施曉琳.論以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押為特征的金融制度［J］.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2002，（3）.

責(zé)任編輯：李富民

On the Regulating of Transferring of Rural Land Contracting Right in the Three Rights Division Theory

Huang Jing
（Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120）

With the development of rural land contract system，there has spontaneously developed a rural land property structure：division of three rights，namely collective ownership of rural land-contract right-the right to manage land.Under the collective ownership of rural land，with the separation of contract rightandmanagement right，the land contractmanaging right of family shall be given functions ofmortgage and security，therefore，farmers always hold the right to contract.any legal organization and individual can become a new land operator in theory，room of the land management shall significantly be expanded in themarket.For the property system“division of three rights”，the family contracted management right and four kinds of uncultivated land contracted management right become to transfer in a generally consistentway.However，purposes of national policy，division of land management right in logic and stability of family contract relationship based on Land Contract Law determine that the norm of the property right legal relationship is still difficult to integrate with those two different contractingmethods，and thus also one ofmortgage guarantee system cannot be builton the same base of land management right.

division of three rights；land contracted right；the right tomanage land；transfer ofmortgage

D922.3

A

2095-3275（2015）04-0067-09

2015-03-05

黃 靜（1970— ），男，重慶北碚人，西南政法大學(xué)博士研究生，重慶文理學(xué)院教師，研究方向?yàn)槊裆谭杉爸贫仁穼W(xué)。