王慧敏，陳 蓉，許葉軍，胡震云

(1. 河海大學(xué)水文水資源與水利工程科學(xué)國家重點實驗室，江蘇南京 210098；2. 河海大學(xué)管理科學(xué)研究所，江蘇南京 210098)

最嚴格水資源管理過程中政府職能轉(zhuǎn)變的困境及途徑研究

王慧敏1，2，陳 蓉1，2，許葉軍1，2，胡震云1，2

(1. 河海大學(xué)水文水資源與水利工程科學(xué)國家重點實驗室，江蘇南京 210098；2. 河海大學(xué)管理科學(xué)研究所，江蘇南京 210098)

政府職能與政府行為貫穿于最嚴格水資源管理的全過程，政府職能轉(zhuǎn)變對我國水資源管理體制改革、水市場體系建立和最嚴格水資源管理有效執(zhí)行有著重要影響作用，因此最嚴格水資源管理的落實需要轉(zhuǎn)變政府職能。針對政府職能轉(zhuǎn)變所面臨的六大困境，提出通過制度創(chuàng)新、水市場培育、多元化主體參與和宣傳教育等途徑來推進最嚴格水資源管理過程中政府職能轉(zhuǎn)變的順利進行。

最嚴格水資源管理；政府職能轉(zhuǎn)變；困境；途徑

“十二五”時期是我國全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)承上啟下的關(guān)鍵時期，是我國深化重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革的攻堅時期[1]。水資源作為基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源，是人類經(jīng)濟社會發(fā)展不可替代、不可或缺的生產(chǎn)力核心要素。落實最嚴格的水資源管理正是促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要舉措，是生態(tài)文明社會建設(shè)的需要。2012年1月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，自此中央及地方各級政府對最嚴格水資源管理制度的落實高度重視。事實上，落實最嚴格水資源管理制度是一個政府全程參與的過程。從制度的頂層設(shè)計到具體細則的部署，從制度的監(jiān)督管理到考核方案的實施，都需要政府的參與配合，并在不同環(huán)節(jié)擔(dān)負著制度設(shè)計者、利益協(xié)調(diào)者、監(jiān)督管理者、秩序規(guī)制者、違法制裁者等多種角色。而政府的不同角色、不同職能與功能的交織重疊導(dǎo)致了在最嚴格水資源管理過程中也普遍存在著經(jīng)濟及公共服務(wù)領(lǐng)域常出現(xiàn)的“越位”、“缺位”和“錯位”等“三位”現(xiàn)象，如：“越位”表現(xiàn)在干預(yù)市場過多、涉水社會事務(wù)包攬過多等，“缺位”表現(xiàn)在水環(huán)境資源保護不足、涉水市場事務(wù)監(jiān)管不力、公共服務(wù)供給不夠等，“錯位”更多表現(xiàn)為權(quán)責(zé)不清、履職不到位等[2]。這些都直接反映了最嚴格水資源管理過程中政府職能的轉(zhuǎn)變遠沒有到位，特別是政府在水資源管理中公共服務(wù)職能重心的調(diào)整與轉(zhuǎn)移問題。同時，在兩型社會轉(zhuǎn)型時期，面對多元社會需求的不斷產(chǎn)生，最嚴格水資源管理也要轉(zhuǎn)變模式，加強水資源的服務(wù)型管理[3]，科學(xué)配置政府職能[4]。因此，筆者在強調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變在最嚴格水資源管理過程中的重要性和必要性基礎(chǔ)上，梳理了現(xiàn)階段最嚴格水資源管理中政府職能轉(zhuǎn)變所面臨的困境，并針對困境提出了有助于政府職能轉(zhuǎn)變的主要途徑，夯實最嚴格水資源管理順利實行的社會根基。

一、落實最嚴格水資源管理過程中政府職能轉(zhuǎn)變的必要性

政府職能是一切政府行為的邏輯與現(xiàn)實起點[5]，政府行為貫穿于最嚴格水資源管理的全過程，因此政府職能定位的準(zhǔn)確性、職能范圍的合理性和履行方式的恰當(dāng)性都將對最嚴格水資源管理能否有效落實產(chǎn)生重要的影響，可以說落實最嚴格水資源管理的過程就是政府職能轉(zhuǎn)變的過程。

1. 水資源管理體制改革的需要

2013年1月2日國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》(以下簡稱《考核辦法》)，最嚴格水資源管理制度落實的責(zé)任主體是各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，政府主要負責(zé)人對本行政區(qū)域水資源管理和保護工作負總責(zé)。然而，目前我國水資源管理體制本質(zhì)上仍是行政區(qū)域分割管理體制，存在諸多體制性障礙，包括流域管理上的“條塊分割”、區(qū)域管理上的“城鄉(xiāng)分割”、功能管理上的“部門分割”、依法管理上的“政出多門”等，這一管理體制直接影響到各級政府最嚴格水資源管理制度的執(zhí)行情況。在管理模式上，各級政府仍采用分散管理體制，沿襲以往的組織管理與機構(gòu)部門，人、事、財、物關(guān)系難以理順；在管理理念上，各級政府多以行政規(guī)劃指令為主，市場參與最嚴格水資源管理過程仍停留在形式上；在管理職能上，政府職能交叉、重疊，“政府失靈”行為時有發(fā)生；在管理方式上，政府行為在水資源管理各個方面都有滲透，非?！皩嵏伞焙汀叭堋?，結(jié)果“事事關(guān)心，事事難順心”?？梢?，現(xiàn)有水資源管理體制阻礙了最嚴格水資源管理實施進程，使得政府工作效率低下。因此，迫切需要轉(zhuǎn)變政府職能，而水資源作為社會的一種公共資源，水資源管理不需要“實干、全能”型政府，而需要一個善治的有限政府[6]。

2. 中國水市場體系建立的需要

如何協(xié)調(diào)政府與市場的關(guān)系是我國水資源管理面臨的主要問題之一，關(guān)系到最嚴格水資源管理工作的落實效率。一般來講，最嚴格水資源管理牽涉到供水、用水到管水整個水資源消費鏈條上的諸多利益主體，利益主體的公平由政府來保障，效率由市場來體現(xiàn)。目前，政府已經(jīng)完成了三條紅線的頂層設(shè)計與制度安排，此時政府應(yīng)該站在市場運行圈外，肩負起監(jiān)管者的職能，拾遺補缺，引導(dǎo)市場協(xié)調(diào)好紅線控制下的水資源管理。然而，現(xiàn)實是政府既當(dāng)“運動員”、“教練員”，又當(dāng)“裁判員”[7]53，過多干預(yù)水資源管理中市場運行過程，混亂宏觀調(diào)控與微觀管理的關(guān)系，政府市場關(guān)系處理依然停留在口號與文件階段，結(jié)果導(dǎo)致市場發(fā)揮作用太少，公平與效率失衡。因此，要動態(tài)調(diào)整好政府與市場能力權(quán)衡中的政府職能邊界[4]，努力轉(zhuǎn)變政府在不同發(fā)展階段的角色，明確政府的市場功能，真正向市場放權(quán)，做好每個階段的角色工作，在市場規(guī)律作用下健全我國水權(quán)制度體系、水資源補償機制、水市場交易體系與監(jiān)管體系等，這樣才能促使水生產(chǎn)要素及水資源價格真正反映其稀缺程度和環(huán)境損害成本，才能真正實現(xiàn)市場機制在最嚴格水資源管理過程中的充分發(fā)揮。

3. 最嚴格水資源管理制度有效執(zhí)行的需要

最嚴格水資源管理重在“三條紅線”的有效控制與制度執(zhí)行。2013年公布的《考核辦法》和2014年《實行最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案》突出了落實最嚴格水資源管理制度的重要性。然而，2013年全國各省、自治區(qū)、直轄市(新疆除外)最嚴格水資源管理制度落實情況的考核結(jié)果卻令人驚訝，面對我國水資源緊缺、水污染嚴重、水災(zāi)害頻繁的嚴峻水情，全國30個區(qū)域的用水總量、用水效率及納污指標(biāo)竟全部合格，這不禁讓人對三條紅線的目標(biāo)任務(wù)和考核體系持懷疑態(tài)度。此外，從甘肅、廣東等省份的最嚴格水資源管理實施情況來看，政府所構(gòu)建的考評體系及執(zhí)行監(jiān)管還比較薄弱：考核內(nèi)容較為籠統(tǒng)，缺乏可操作的具體細則；考核指標(biāo)不夠完善，缺乏考核關(guān)于執(zhí)行能力指標(biāo)等；考核問責(zé)力偏弱，規(guī)范和約束性不強，易流于形式；考核依據(jù)不足，管理監(jiān)測信息技術(shù)落后，考核評估方式不夠靈活，并且考核依據(jù)的公信度偏弱；考核保障措施不到位等。這些問題在一定程度上影響了最嚴格水資源管理制度執(zhí)行落實情況，也反映出政府在最嚴格水資源管理中執(zhí)行能力不足。從現(xiàn)有考核來看，最嚴格水資源管理考核體系關(guān)注的重心是“三條紅線”指標(biāo)完成情況和制度落實情況，是對數(shù)據(jù)和進度的考核，而不是對用水滿意程度的考核，違背了民生水利的根本。因此，需要通過政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變來推進社會全面參與水資源節(jié)約與保護工作，促進最嚴格水資源管理的有效落實。

二、最嚴格水資源管理過程中政府職能轉(zhuǎn)變的困境分析

1. 思想觀念的制約

隨著水生態(tài)文明建設(shè)和民生水利發(fā)展，人們已意識到我國水資源管理正由以剛性特征的機械行政組織管理向具有靈活特征的適應(yīng)性管理轉(zhuǎn)變，引入市場機制調(diào)節(jié)水資源管理。然而，在落實最嚴格水資源管理時，由于傳統(tǒng)治水思想和行政管理觀念的根深蒂固，部分地區(qū)并未真正理解最嚴格水資源管理的內(nèi)涵，簡單地認為只是水資源管理制度制定、安排與目標(biāo)完成，仍是按照長期以來的水行政管理的慣性思維和慣性行為來組織、安排最嚴格水資源管理。特別是部分行政人員慣性思想觀念嚴重，又缺乏主動學(xué)習(xí)熱情和創(chuàng)新意識，擔(dān)心權(quán)利分解與下放，結(jié)果造成最嚴格水資源管理表面看似嚴格，本質(zhì)上卻未發(fā)生根本變化，阻礙了最嚴格水資源管理變革及政府職能的轉(zhuǎn)變。

2. 制度創(chuàng)新與供給的滯后

最嚴格水資源管理制度是我國水利改革中一項重要的制度創(chuàng)新，而這一管理過程更是一個制度創(chuàng)新與制度供給的過程。一方面，中央政府在對最嚴格水資源管理制度環(huán)境與制度設(shè)計完成以后，相關(guān)實施細則是由各級地方政府安排，這就使得水資源管理落實的制度供給明顯滯后于制度需求，出現(xiàn)制度“延遲”；另一方面，在落實過程中，新制度規(guī)則與原有水資源管理體制是否具有兼容性，加之原有制度依賴和體制鎖定下的各利益主體博弈導(dǎo)致新制度難以發(fā)揮作用，也會帶來制度“延時”。同時，最嚴格水資源管理制度是在我國水資源危機突出下提出的，屬于需求誘致性制度供給，這一制度特點決定了它不可能解決所有最嚴格水資源管理制度需求問題[8]。因此，現(xiàn)階段最嚴格水資源管理制度供給的滯后特征對政府落實水資源管理提出了較高的要求，既要適時出臺急需解決水資源管理問題的制度，又要及時發(fā)現(xiàn)制度需求和制度安排，才能保證水資源管理制度解構(gòu)與制度重建間的平衡，提高落實效率[9]。

3. 職能轉(zhuǎn)變囿于機構(gòu)改革

最嚴格水資源管理制度落實關(guān)系到國家發(fā)展大計。一個可觀察的事實是最嚴格水資源管理制度仍是在現(xiàn)有的水資源管理體制及涉水機構(gòu)部門組織下落實的。而現(xiàn)有涉水管理機構(gòu)部門則面臨著機構(gòu)重疊、職能交叉、權(quán)責(zé)利邊界模糊、人財事物關(guān)系難以理順等改革困境，這些勢必會嚴重制約和影響到政府落實最嚴格水資源管理的能力和效率。事實上，根據(jù)我國政府職能的歷次轉(zhuǎn)變可知，每一次職能轉(zhuǎn)變都是以機構(gòu)改革為切入點，通過精簡機構(gòu)、裁減人員、壓縮編制等方式來尋求政府職能優(yōu)化，而這一點恰恰反映了水資源管理政府職能的轉(zhuǎn)變現(xiàn)狀。因為每一次職能轉(zhuǎn)變都是伴隨著組織機構(gòu)被簡單機械地“分開—合并—再分開—再合并”的循環(huán)過程，并未真正對政府職能與權(quán)力格局進行深層次的調(diào)整與設(shè)計[9]，從而導(dǎo)致職能轉(zhuǎn)變流于形式，不利于最嚴格水資源管理工作的開展。

4. 政府公共服務(wù)職能被弱化

在社會經(jīng)濟發(fā)展中，作為準(zhǔn)公共物品的水資源要發(fā)揮其基礎(chǔ)性公共服務(wù)作用，這些公共服務(wù)一般是通過政府行為來體現(xiàn)的。然而，政府公共服務(wù)職能往往被弱化[10]，表現(xiàn)在：一是政府公共服務(wù)職能缺位，如水利建設(shè)投入支出不足或資金不到位，在一定程度上增加了水旱災(zāi)害發(fā)生的頻率；二是公共服務(wù)職能范圍模糊。在最嚴格水資源管理中，政府主要是做好頂層設(shè)計和監(jiān)管考核等管控工作，借助社會各界力量來落實水資源管理，但事實卻是政府分不清服務(wù)職能范圍，大包大攬，“三位”現(xiàn)象與“失靈”并存。三是公共服務(wù)主體單一性。最嚴格水資源管理是一項社會化運動，需要社會的廣泛參與，此時政府不應(yīng)該也不能僅成為水資源管理公共服務(wù)的唯一提供者。因此，要想實現(xiàn)“三條紅線”目標(biāo)任務(wù)，緩解水危機，就要強化政府公共服務(wù)職能，爭取廣泛的公眾參與，這也是“服務(wù)型政府”的基本要求[11]。

5. 政府自利性普遍存在

在最嚴格水資源管理中，政府是責(zé)任主體，是所有涉水公共事務(wù)管理者及公共服務(wù)職能的提供者，具有明顯的公利性。但同樣地，政府也是水資源管理的一種社會組織，這類組織是由不同的利益主體組成，具有較高的地位和行政權(quán)力行使權(quán)，此時政府就變成某一群體利益的代表，具有自利性，尋求自我服務(wù)和自身利益最大化，深刻影響著公共利益的維護、增進和分配[12]，而現(xiàn)階段水資源管理體制及運行機制的不完善特點更加劇了政府自利性膨脹與蔓延。正是因為自利性普遍存在，在水資源管理時，國家一再強調(diào)要協(xié)調(diào)好中央政府與地方政府、政府職能部門與地方政府、職能部門間及地方政府間的關(guān)系，平衡各種利益主體間的用水沖突和水污染沖突，促進流域管理與區(qū)域管理的統(tǒng)一。

6. 政府職能轉(zhuǎn)變的長期性

政府職能轉(zhuǎn)變是一個長期且艱難的過程，不是一蹴而就的[13]。自20世紀(jì)70年代末80年代初，我國先后對政府職能配置進行了七次較大的調(diào)整[14]，職能轉(zhuǎn)變的重點按照政治型政府—經(jīng)濟型政府—服務(wù)型政府軌跡演變，從“全能型”政府向“有限型”政府轉(zhuǎn)變[15]，直接影響并推動了水資源管理中政府職能與政府行為轉(zhuǎn)變。然而，我們也清楚認識到現(xiàn)階段水資源管理仍存在政府職能轉(zhuǎn)變的很多問題，特別是在變化環(huán)境下，最嚴格水資源管理過程充斥著大量的不確定性，有自然不確定性(如氣候變化、水旱災(zāi)害等)，也有社會不確定性(如經(jīng)濟發(fā)展、區(qū)域發(fā)展等影響)，更有人為不確定性(如管理、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié))，這些不確定性因素決定了最嚴格水資源管理是一個長期、動態(tài)的管理過程，也就意味著政府職能轉(zhuǎn)變的長期動態(tài)性[16]。

三、最嚴格水資源管理過程中政府職能轉(zhuǎn)變的主要途徑

面對上述職能轉(zhuǎn)變困境，在新的水利改革形勢下，繼續(xù)推進政府在最嚴格水資源管理中的職能轉(zhuǎn)變，對有效落實管理、提高管理執(zhí)行力至關(guān)重要，為此有必要找準(zhǔn)推動政府職能轉(zhuǎn)變的主要途徑。

1. 通過制度創(chuàng)新創(chuàng)造政府職能轉(zhuǎn)變的良好宏觀政策環(huán)境

制度創(chuàng)新是政府職能轉(zhuǎn)變的主要途徑[17]，而管理制度體系是政府職能履行的規(guī)范體系[18]。作為水利事業(yè)改革的一項重要舉措，最嚴格水資源管理應(yīng)著力解決影響水資源有效管理的體制機制問題，優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置，促進政府職能向創(chuàng)造良好的政策環(huán)境轉(zhuǎn)變[19]，這樣才能有效規(guī)避制度供給滯后和職能囿于機構(gòu)改革的困境。這就需要突破現(xiàn)有水資源管理理念，站在國家戰(zhàn)略高度重新審視最嚴格水資源管理制度的落實：一是打破現(xiàn)有水資源管理方式和管理模式，理順最嚴格水資源全過程管理的各部門、各層級的關(guān)系，優(yōu)化、調(diào)整或重組組織管理機構(gòu)；二是積極轉(zhuǎn)變政府管理職能，推進政事分開、政資分開，確定好政府的職責(zé)和權(quán)利邊界，統(tǒng)籌安排“人、財、物、事”，理順各級政府、部門間的財權(quán)與事權(quán)分配關(guān)系；三是政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)建立在法治和責(zé)任基礎(chǔ)上，應(yīng)建立健全各項法律法規(guī)，確保最嚴格水資源管理規(guī)范化、法制化運行；四是處理好“三條紅線”制度與制度間的內(nèi)在關(guān)系，做好體制機制及各項制度銜接和配合，提高管理的執(zhí)行力；五是將最嚴格水資源管理納入整個社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，強化管理機構(gòu)對初始水權(quán)的科學(xué)配置、對水資源宏觀規(guī)劃與總量控制的監(jiān)督管理，進一步修繕最嚴格水資源管理工作落實方案和指標(biāo)分配，做好頂層設(shè)計，促進更加科學(xué)化、制度化、精細化管理。

2. 通過水市場培育創(chuàng)造規(guī)范有序的水資源管理市場經(jīng)濟環(huán)境

歐美發(fā)達國家經(jīng)驗表明，市場手段是水資源管理的重要且有效手段，水權(quán)、水價與水市場體系建立能夠提高水資源管理與配置效率。因此，在理順政府與市場的關(guān)系時，要明確政府在市場運行中的職能與角色，促進改革去“消除市場所遺留的一些干預(yù)、扭曲，讓資源由市場配置”[20]，促進市場信息完善，建立一個“有效的市場”，最大限度地為最嚴格水資源管理創(chuàng)造良好有序的經(jīng)濟環(huán)境，發(fā)揮市場機制在水資源管理中的決定作用。首先，改革和完善水價形成機制及與之相適應(yīng)的水價管理體制，建立基于“全過程成本”(包括前期開發(fā)、中間使用和后期補償)的水資源產(chǎn)品定價方法，構(gòu)建多層次的科學(xué)水價體系、水資源稅費體系和水資源價值核算體系，真實反映水市場供求關(guān)系和水資源價值。其次，促進與市場經(jīng)濟體制改革相適應(yīng)的水權(quán)流轉(zhuǎn)機制形成。建立產(chǎn)權(quán)明晰、政資分離、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢的水權(quán)制度，健全水權(quán)再分配機制，規(guī)范水權(quán)交易規(guī)則、交易程序及審批制度，減少微觀經(jīng)濟指標(biāo)的審批，強化公益性、社會性規(guī)則的審批標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善水權(quán)交易監(jiān)管體系。第三，推動流域生態(tài)共建共享機制的構(gòu)建。探索生態(tài)補償向生態(tài)共建共享轉(zhuǎn)變之路，創(chuàng)新流域生態(tài)共建共享補償模式及監(jiān)管問責(zé)機制，積極引導(dǎo)市場與社會力量共同參與流域生態(tài)建設(shè)活動，合理制定水生態(tài)共建共享補償標(biāo)準(zhǔn)，確保水生態(tài)質(zhì)量。最后，建立健全與政府職能轉(zhuǎn)變相適應(yīng)的水利投入穩(wěn)定增長機制。加強政府在水利投入中主體地位，明晰各級政府事權(quán)劃分和投入重點，不斷創(chuàng)新水利投入方式，擴展公共財政對水利的投入渠道，完善地方水利建設(shè)基金政策與水資源有償使用制度?？傊顕栏袼Y源管理政府職能主要體現(xiàn)為建立市場、監(jiān)督市場、引導(dǎo)市場與參與市場[7]53。

3. 通過多元化主體參與促進政府公共服務(wù)能力的提升

最嚴格水資源管理的實施需要全社會參與，強化多維社會化管理[21]，因此水資源管理的政府職能轉(zhuǎn)變就應(yīng)著眼于民生，通過建立多元主體參與的服務(wù)監(jiān)管體系，提高政府監(jiān)管能力與公共服務(wù)力。這里借鑒廣東省做法[1]，將公眾參與納入最嚴格水資源管理監(jiān)管體系，規(guī)范最嚴格水資源管理考核制度，明確了考核方式、考核主體和對象及考核結(jié)果的運用，構(gòu)建公開、民主和透明的監(jiān)管考核過程體系，確保監(jiān)督與考核工作落到實處。需要做到：一是考核主體的多元性、代表性和廣泛性，保障考核評估的客觀性和科學(xué)性；二是公眾參與監(jiān)管考核的方式要具有靈活性、動態(tài)性和適應(yīng)性，確?？己私Y(jié)果的公平性和透明度，提高考核公信力；三是合理建立符合地方水情的監(jiān)管考核評估指標(biāo)，充分發(fā)揮政府、公眾、民間機構(gòu)等多方的溝通，既要考慮易操作的量化考核指標(biāo)，還要考慮能落實的體現(xiàn)制度建設(shè)、執(zhí)法成效的定性考核指標(biāo)；四是建立公眾意見反饋機制，增加公眾滿意度，從而避免公眾參與流于形式。此外，在公共服務(wù)職能范圍上也要有所區(qū)分，在多元化主體參與下，各級政府應(yīng)側(cè)重于水資源公共管理服務(wù)政策制定與制度供給，滿足廣大用水主體的間接公共需求，如宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、良好市場運行環(huán)境、社會秩序等；其他主體則在政府供給基礎(chǔ)上，進一步滿足用水主體的某種直接需求，提供直接公共服務(wù)[22]?？傊瑧?yīng)著力形成政府、社會協(xié)同治水、興水的整體合力，全力構(gòu)建加強最嚴格水資源管理的公共服務(wù)考核與監(jiān)管體系，推進政府權(quán)力運行公開化、規(guī)范化，真正做到還權(quán)于民、還利于民、還水于民，履行服務(wù)政府的職責(zé)。

4. 通過宣傳教育方式加快政府職能轉(zhuǎn)變的推進工作

思想觀念的轉(zhuǎn)變是政府職能轉(zhuǎn)變的前提[9]，是實現(xiàn)行動上轉(zhuǎn)型的支撐條件。伴隨著我國第七次機構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變的契機，當(dāng)務(wù)之急就是要通過宣傳和教育方式，加快推進水資源管理中政府職能轉(zhuǎn)變工作：一是要全面樹立有限政府和服務(wù)政府的觀念。破除“全能政府”觀，讓人們認識到政府是有限政府，即權(quán)力有限、職能有限和行動有限[17]；政府是社會組織，是為了社會共同利益提供服務(wù)的組織[23]。二是宣傳教育的對象應(yīng)面向全社會。從前六次機構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變經(jīng)歷來看，職能轉(zhuǎn)變的順利與否取決于政府公職人員，因此必須要對涉水事務(wù)的政府公職人員樹立正確的政府職能觀，通過創(chuàng)新管理理念、改進工作方式和轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)[24]，將公務(wù)人員行政行為嚴格限制在法治框架下，完善政府信用體系的建設(shè)[4]，提高管理工作效率和服務(wù)水平。除了政府公職人員外，還應(yīng)注重對廣大人民群眾進行宣傳教育，既讓人民了解政府職能范圍和服務(wù)根本，又能對政府進行社會監(jiān)管，提高政府公信力和執(zhí)行力。三是要采取多元化的宣傳教育手段。充分利用各種媒介，如新聞、網(wǎng)絡(luò)、微信、微博等，對水資源管理中的政府職能進行宣傳，既要有理論宣傳教育，還要有實際的交流、訪談、參觀等活動。

綜上所述，上述途徑不是單一行動，而是需要相互配合，共管齊下，才可能促進政府職能在水資源管理過程中的順利轉(zhuǎn)變，才能真正將政府行為聚焦于提高人民真實福利水平，保障最嚴格水資源管理的有效落實。

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10.3876/j.issn.1671-4970.2015.04.011

2015-04-17

國家社會科學(xué)基金項目(12&ZD214，14BGL097)；國家自然科學(xué)基金項目(71433003，71471056)。

王慧敏(1963—)，女，山西陽泉人，教授，博士，從事水資源管理工作。

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1671-4970(2015)04-0064-05