楊莉萍

(河南工業(yè)大學 糧食政策與法律研究所，河南 鄭州 450001)

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我國大陸糧食應急征用補償標準的發(fā)展及域外境鏡鑒

楊莉萍

(河南工業(yè)大學 糧食政策與法律研究所，河南 鄭州 450001)

摘要：作為一種公益行政征用，糧食應急征用的補償標準經(jīng)歷了很長的歷史演變過程。我國《糧食法(送審稿)》確立了對執(zhí)行糧食應急征用造成損失進行補償?shù)暮侠順藴?，對保護相對人合法權益具有重要的意義。但是由于我國應急征用補償標準存在模糊不清、缺乏詳盡規(guī)定、補償標準低的問題，依據(jù)我國實際情況，應借鑒其他國家經(jīng)驗，采取完全補償原則、擴大補償范圍，根據(jù)受補償糧食財產(chǎn)形態(tài)的規(guī)定日期確定具體的補償金額。

關鍵詞：糧食安全；政策與法律；補償標準

糧食應急征用是指在糧食應急狀態(tài)下，政府部門為避免區(qū)域內(nèi)糧食供求關系突變，出現(xiàn)群眾大量集中采購、糧食脫銷斷檔、價格大幅度上漲等情形，針對糧食所有人所實施的行政征用行為，包含糧食應急安排和調(diào)度兩種行為。為了社會公共利益，在因非常規(guī)事件出現(xiàn)糧食應急狀態(tài)時，依法征用行政相對人的糧食財產(chǎn)，由此對行政相對人的合法權益造成損害，國家應給予一定的補償。目前，雖然有些地區(qū)已經(jīng)明確了相應的補償原則，但是對補償?shù)木唧w標準等關鍵問題并無詳細規(guī)定，極易造成補償金額不合理現(xiàn)象，從而侵害被征用人的合法權益，降低政府公信力和公眾對政府的信任度。為此，在比較與鏡鑒國外做法的基礎之上，建立與完善糧食應急征用補償標準，有利于維護被征用人的合法權益，減少行政訴訟糾紛，保障糧食應急征用行為順利實施，維護社會穩(wěn)定。

1我國糧食應急征用補償標準的歷史與現(xiàn)狀

作為一種公益行政征用，國家對于因執(zhí)行應急征用而造成損失的補償標準也經(jīng)歷了很長的歷史演變過程。我國在長期的封建統(tǒng)治歷史中，君權本位思想一直處于統(tǒng)治地位，誠如《詩經(jīng)·小雅·北山》所言：“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣?！盵1]缺乏對公民私權的承認和定位，自然不可能產(chǎn)生真正意義上針對糧食應急征用行為的行政補償制度。隨著“對公民權利既限制又尊重”的理念于20世紀初在我國開始萌芽，對于因糧食應急征用的補償制度也逐步開始建立起來。

1.1　我國糧食應急征用補償標準的歷史沿革

最早隱含行政補償精神的文件產(chǎn)生于1908年《欽定憲法大綱》，在其中第二部分“臣民權利與義務“中規(guī)定了臣民財產(chǎn)以及居住自由不受無故侵擾的權利。[2]但此法律文件并未規(guī)定關于行政補償?shù)臉藴省Ｕ嬲w現(xiàn)行政補償及其標準內(nèi)容的是中國共產(chǎn)黨在新民主主義革命時期下發(fā)的一些文件。如《陜甘寧邊區(qū)土地條例》第18條、19條就規(guī)定了政府征收土地予以補償?shù)那樾危谡魇胀恋刂罂梢詾楸徽魇杖烁鼡Q其他土地或以地價予以補償。新中國成立之后，1954年的《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)奠定了國家補償制度的憲法基礎。[3]該憲法規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征收或收歸國家所有。①過去，“征收”和“征用”經(jīng)?；煊茫?004年《憲法》之后，“征收”與“征用”的概念得以分離，征收是指永久取得所有權，征用則指暫時使用。改革開放以后，1982年《憲法》恢復了關于公民索賠權的規(guī)定，為新時期的國家賠償和行政補償制度提供了憲法依據(jù)。

在我國，一直存在征收農(nóng)業(yè)稅的歷史傳統(tǒng)。所謂農(nóng)業(yè)稅是指國家對一切從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、有農(nóng)業(yè)收入的單位和個人征收的一種稅，俗稱“公糧”。在征收農(nóng)業(yè)稅的背景之下，國家對糧食的使用無論是在應急安排時還是常規(guī)征收農(nóng)業(yè)稅時都有強行征收的性質(zhì)，自然談不上對糧食應急征用所造成損失的補償。2005年取消《農(nóng)業(yè)稅》之后，進一步凸顯了糧食是種植單位和個人的私有財產(chǎn)的性質(zhì)，因此對糧食財產(chǎn)的應急征用也開始考慮給予補償。

1.2　我國糧食應急征用補償標準的現(xiàn)狀

目前，我國法律對糧食應急征用的直接法律規(guī)定較少，主要存在于有關政府征用補償?shù)钠渌梢?guī)定中，總體來說我國關于糧食應急征用標準的法律依據(jù)主要有以下幾個方面。

第一，私有財產(chǎn)神圣下的憲法依據(jù)。我國《憲法》第13條第3款明確規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯……國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”從公民的角度來說，個人行使糧食財產(chǎn)權應當照顧公共利益和其他社會權利；從國家的角度說，為了公共利益，國家可以對個人或單位的糧食財產(chǎn)進行征收，并對其征收提供補償。憲法從國家根本大法的層面為糧食應急征用及其補償提供法律依據(jù)。

第二，權利歸屬原則下的物權法依據(jù)?！段餀喾ā返?4條規(guī)定了關于行政征用的原因和因征用產(chǎn)生損失的補償。*《物權法》第44條規(guī)定：“因搶險、救災等緊急需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征用單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)。被征用的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)使用后，應當返還被征用人。單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的， 應當給予補償。”私有財產(chǎn)的權利歸屬認定是物權法存在的本旨，因此國家在搶險、救災等緊急糧食狀態(tài)下亦有權對個人或企業(yè)的糧食財產(chǎn)予以征用，由于糧食是消耗性產(chǎn)品，被使用之后具有不可恢復性，所以應當對個人或企業(yè)因糧食征用產(chǎn)生的損失給予補償。

第三，預防救濟原則下的防災救助法規(guī)定?！吨腥A人民共和國防震減災法》第38條規(guī)定了在突發(fā)事件下對個人財產(chǎn)征用后的處理方法。*《防震減災法》第38條：“因救災需要，臨時征用的房屋、運輸工具、通信設備等，事后應當及時歸還；造成損壞或者無法歸還的，按照國務院有關規(guī)定給予適當補償或者作其他處理?！备鶕?jù)該法，因救災需要對被征用的財產(chǎn)應當事后及時歸還，無法歸還的，依照國務院規(guī)定給予適當補償或做其他處理。《中華人民共和國防洪法》第45條同樣規(guī)定了行政征收后對物資的歸還原則，無法歸還的給予適當補償或者做其他處理。*《防洪法》第45條：“在緊急防汛期，防汛指揮機構根據(jù)防汛抗洪的需要，有權在其管轄范圍內(nèi)調(diào)用物資、設備、交通運輸工具和人力，決定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障礙物和其他必要的緊急措施；必要時，公安、交通等有關部門按照防汛指揮機構的決定，依法實施陸地和水面交通管制。依照前款規(guī)定調(diào)用的物資、設備、交通運輸工具等，在汛期結束后應當及時歸還；造成損壞或者無法歸還的，按照國務院有關規(guī)定給予適當補償或者作其他處理。取土占地、砍伐林木的，在汛期結束后依法向有關部門補辦手續(xù)；有關地方人民政府對取土后的土地組織復墾，對砍伐的林木組織補種?！薄吨腥A人民共和國國防法》第48條規(guī)定縣級政府對被征收財產(chǎn)應給予適當補償，補償?shù)姆秶侵苯咏?jīng)濟損失。*《國防法》第48條：“國家根據(jù)動員需要，可以依法征用組織和個人的設備設施、交通工具和其他物資?？h級以上人民政府對被征用者因征用所造成的直接經(jīng)濟損失，按照國家有關規(guī)定給予適當補償?！薄吨腥A人民共和國戒嚴法》同時規(guī)定了對臨時征用財產(chǎn)的及時返還，以及縣級政府對受害人的相應補償。

第四，專項治理原則下的糧食法律規(guī)定。我國《糧食法(送審稿)》于2014年公布，其中規(guī)定了國家糧食應急征用補償?shù)臉藴剩?《糧食法》(征求意見稿)第55條：“國家建立統(tǒng)一領導、分級負責、屬地管理為主的糧食應急管理體制?？h級以上人民政府應當制定糧食應急預案，并負責組織實施?！钡?6條：“糧食應急預案啟動后，有關單位和個人應當服從糧食應急安排和調(diào)度。有關單位和個人因糧食應急安排和調(diào)度造成損失的，縣級以上人民政府應當予以合理補償?！薄都Z食流通管理條例》第40條則以用強制性語言規(guī)定所有經(jīng)營者有無償執(zhí)行糧食應急預案的義務。*《糧食流通管理條例》第40條：“糧食應急預案啟動后，所有糧食經(jīng)營者必須按國家要求承擔應急任務，服從國家的統(tǒng)一安排和調(diào)度，保證應急工作的需要。”另外各地糧食應急預案中亦有相關對糧食應急征用補償?shù)囊?guī)定。湖南省糧食應急援助方案既規(guī)定了單位和個人的配合義務，也規(guī)定了對被征用對象的依法補償原則。*《湖南省糧食應急預案》4.4.2.：“……(4)經(jīng)省人民政府批準，省糧食應急指揮部依法統(tǒng)一征用糧食經(jīng)營者的糧食、交通工具以及相關設施，并依法給予補償。有關單位及個人應予以配合，不得以任何理由予以拒絕。必要時在重點地區(qū)(如省會及市州所在地城市)對糧食實行統(tǒng)一發(fā)放、分配和定量銷售，保障人民群眾基本生活需要?！焙邶埥〖Z食應急預案則在肯定單位和個人的配合義務后，規(guī)定了對被征用對象的合理補償原則。河北省糧食應急預案中規(guī)定了對被征用單位和個人的財產(chǎn)返還以及依法補償義務。*《河北省糧食應急預案》6.2：“糧食應急工作結束后，事發(fā)地政府要對應急工作中緊急征用的糧食經(jīng)營者的糧食、交通工具、倉儲等設施給予補償，并及時返回征用的交通工具和倉儲等設施。被征用的交通工具和倉儲等設施在應急處置過程中丟失或損壞的，事發(fā)地政府應當責成有關部門、單位負責修復或依法予以補償?！闭憬∮?006年頒布糧食安全應急預案，由于頒布時間較早，該預案中并無關于糧食征用補償?shù)娜魏我?guī)定。江蘇省2014年頒布的糧食應急預案，規(guī)定了單位和個人在糧食應急征用時的配合義務，并規(guī)定對被征用對象給予合理補償。*《江蘇省糧食應急預案》：“……(4)進入特急狀態(tài)時，由省人民政府下達臨時性糧食特別管制令，省糧食應急工作指揮部依法統(tǒng)一征用糧食經(jīng)營者糧源、全社會可用于糧食運輸?shù)倪\力以及相關設施，并給予合理補償。有關單位及個人應當予以配合，不得以任何理由予以拒絕?！敝档靡惶岬氖呛幽鲜‰m然為糧食主產(chǎn)區(qū)，在全國糧食供應中具有重要地位，但是并無關于省級糧食應急預案的相關規(guī)定，僅漯河、鄭州、南陽等少數(shù)地市制定了糧食應急預案，而且無關于糧食應急征用補償?shù)南嚓P規(guī)定。

1.3　我國糧食應急征用補償標準存在的問題

1.3.1補償原則模糊不清

我國多采用“適當補償”、“相應補償”、“合理補償”、“依法補償”等作為糧食應急征用的補償原則，但是這些標準用語具有很強的模糊性、抽象性，實際上是將具體補償標準的確定義務交給了執(zhí)行糧食應急預案的行政部門，而現(xiàn)實中作為承擔行政補償義務主體的糧食應急預案執(zhí)行部門極易濫用裁量權，采用較低的行政補償標準，不利于對被征用人進行充分的補償救濟。

1.3.2缺乏補償標準的詳盡規(guī)定

雖然根據(jù)我國目前法律法規(guī)可以對糧食應急征用給予補償，但是對其補償?shù)臉藴什⑽醋鞒鲆?guī)定?！都Z食法(送審稿)》明確了縣級以上政府對因執(zhí)行糧食應急預案遭受損失的單位和個人的合理補償原則，此規(guī)定不僅體現(xiàn)了對個人私人財產(chǎn)的尊重，也兼顧了對國家利益的考慮。此外，多數(shù)產(chǎn)糧省市也制定了糧食安全應急預案，預案之中亦有關于糧食應急征用的補償規(guī)定，然而上述這些法律法規(guī)并未對補償?shù)木唧w標準作出規(guī)定。補償標準的缺失，造成了實踐中執(zhí)行糧食應急預案的行政主體對應予補償?shù)氖马椡涎友a償或不予補償，或者只是給予撫慰性的補償。

1.3.3補償標準過低

我國關于糧食應急征用補償標準最為突出的問題就是補償標準過低。長期以來，由于受集體利益、公共利益大于個人利益觀念影響，加上我國長時間存在的“交公糧”傳統(tǒng)，導致對糧食應急征用的補償標準未進行細致科學的規(guī)定，法律法規(guī)中關于“適當補償”、“合理補償”等補償標準本身就說明了補償有一定的限度，不是充分的補償。此外，其他類型化的補償標準中還存在最高限額補償標準的情形。*《土地管理法》第47條第六款規(guī)定：“依照本條第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國務院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。”

2國外和我國臺灣地區(qū)糧食應急征用補償標準

誠如前言，對執(zhí)行糧食應急征用進行的補償是一種行政補償。在西方國家資本主義制度確立之前，法律建立在維護君權以及等級秩序的基礎之上，法律對個人的保護都帶有一定的傾向性。不平等、不公正、不合理的制度豁免了君主和政府的一切責任，因此，在奴隸社會、封建社會中，由于權利義務的非一致性、權利與權力的非平等性，根本不可能存在國家行政補償?shù)挠^念和制度，更不用說對糧食財產(chǎn)的征用給予補償。資本主義民主制度建立之后，“主權在民”，“天賦人權”、“社會契約”等資產(chǎn)階級民主思想深入人心，人民的民主意識逐漸增強。1785年法國《人權宣言》確定了私人財產(chǎn)神圣不可侵犯的原則，除非有合法認定的公共需要，并且在得到公平補償?shù)臈l件下，任何的財產(chǎn)不能被剝奪。*法國《人權宣言》第17條：“私人財產(chǎn)神圣不可侵犯，除非當合法認定的公共需要所顯然必需時，且在公平而預先賠償?shù)臈l件下，任何人的財產(chǎn)不得受到剝奪?！?804年《法國民法典》重申了《人權宣言》精神內(nèi)涵：任何人不得被強迫強制出讓所有權，但因公用且受公平、事先補償時除外。由此產(chǎn)生了最初關于行政征收的公平補償標準，對糧食征收的補償標準亦包含在內(nèi)。

2.1　公平補償原則

公平補償原則是以公正和平等為意旨對國家剝奪或限制私人財產(chǎn)權的行為進行補償，亦有“正當補償、公正補償之說?！狈▏度藱嘈浴芬?guī)定了行政補償?shù)墓皆瓌t。公平補償要求被征用財產(chǎn)的所有者及其他權利人的全部損失都能得到補償，同時也不能超過他們的損失得到更多的補償。法國的行政補償標準有以下特點：①充分補償原則。對因被征用所造成的直接的、物質(zhì)的和確定的損失給予全部補償。間接的、非物質(zhì)的和不確定性、可能發(fā)生的損失不能獲得補償。而判別直接損失與間接損失的標準則是看財產(chǎn)損失是否和公用征用之間存在直接的因果關系。②根據(jù)財產(chǎn)結構確定補償金額。補償金額因受補償財產(chǎn)的構成要素的多少而不同。受補償財產(chǎn)的結構包括應收補償?shù)奈镔|(zhì)要素(例如不動產(chǎn)的地上和地下的附著物以及商品的儲存量等)和應受補償?shù)姆梢蛩?例如租賃物等在內(nèi))。[4]法國《公用征收法》規(guī)定：“一審公用征收裁決之日，是計算財產(chǎn)價格的日期。在一審公用裁決之日，財產(chǎn)必須進行評估，以計算被征用財產(chǎn)的價值。[5]③故意實施經(jīng)營行為為提高補償金額者，不予補償。此種規(guī)定是為了防止當事人故意投機取巧，改變原有財產(chǎn)的財產(chǎn)結構，以提高補償數(shù)額，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)不得計入補償數(shù)額。

1949年《德國基本法》第14條第3款確定了對行政征用進行正當補償?shù)脑瓌t。首先，考慮完全補償，在無例外的情況下，補償應當與財產(chǎn)損失相結合。其次，按照市價進行價值補償，補償?shù)姆秶▽嶓w損失和負擔補償。實體損失是指被征用財產(chǎn)的實際價值，按當時市價予以決定；負擔補償則指實體補償之后，權利人所遭受的其他損失，(如因整體城市規(guī)劃征收給權利人生活和經(jīng)濟所帶來的損失)，對于此種損失的補償應當在平衡公眾利益和個人利益之后進行決定。*楊小軍,馬懷德.行政補償調(diào)研報告[J].中歐行政程序法會議和考察調(diào)研報告.115。

日本憲法第29條第3款亦規(guī)定了正當補償?shù)脑瓌t。*日本《憲法》第29條第3款：“因公用征收及公用限制對私人造成財產(chǎn)上的特別損失時，必須予以正當補償，不允許國家或公用團體不予補償而收取私人的財產(chǎn)或?qū)λ饺说呢敭a(chǎn)實行限制。關于日本正當補償?shù)暮x，日本學界主要有兩種學說：一是完全補償說，二是相當補償說。完全補償說認為補償必須將不平等還原為平等，即對于所產(chǎn)生的損失的全部進行補償。*橋本公亙.憲法上的補償和政策上的補償.載成田賴明《行政法的爭點》，有斐閣1980:177.轉(zhuǎn)引自楊建順《日本行政法通論》[M].北京：中國法制出版社.1998:605。補償包含全部損失，即補償被征用財產(chǎn)的一般市場交易價格。相當補償說認為，憲法關于正當補償?shù)囊?guī)定并不一定要求全額補償，只要參照補償時社會的一般觀念，按照公正、客觀、妥當?shù)难a償計算標準計算出合理的金額予以補償就足夠了。[6]無論完全補償說還是相當補償說都是基于對公正原則的理解而對相對人做出的一種行政補償。事實上，即使是相當補償數(shù)說也是以完全補償為原則，只是限于社會改革立法等例外情況存在合理理由時，才認為有較低的相當補償標準。

2.2　適當補償標準

適當補償是指對國家剝奪或限制私人財產(chǎn)的行為給予與被征用財產(chǎn)使用價值適度相當?shù)难a償，類似的概念還包含合理補償和相應補償，它是一個比較模糊的概念。實踐中各國對于適當補償標準有不同的延伸，如美國的適當補償原則建立在對公平市場價格的補償基礎之上，我國臺灣地區(qū)的適當補償標準則非完全充分的補償。美國聯(lián)邦憲法第5條規(guī)定了行政征用的適當補償原則，第14條則規(guī)定了關于行政征用的正當法律程序原則。根據(jù)美國財產(chǎn)法，適當補償是指補償所有者財產(chǎn)的公平市場價格，包括財產(chǎn)的現(xiàn)有價值和財產(chǎn)未來盈利的折扣價格，除了聯(lián)邦政府對行政補償作出規(guī)定之外，州一級政府也對財產(chǎn)征收做出了詳盡的規(guī)定。如《加州征收權法》規(guī)定，企業(yè)所有者將為他們的財產(chǎn)征收或者部分征收所導致的損失得到賠償。也就是說，企業(yè)因征收獲得補償?shù)姆秶劝ㄓ行钨Y產(chǎn)的損失，也包括無形資產(chǎn)的損失。在美國，至少加州和其他少數(shù)州，商譽損失會得到政府補償。[7]

臺灣地區(qū)公用征收多以合理補償為原則。例如：“行政院”曾以函令指出：“國家”為行政為之損失補償，如無成文法和習慣法之依據(jù)，應依據(jù)公平合理原則辦理。*1971年臺字第4389號令。臺灣地區(qū)“司法院”也多以“適當補償”和“合理補償”為原則審理國家征收案件。因此，臺灣地區(qū)的公用行政補償基本不是全額補償，而是合理適當?shù)难a償。

縱觀其他法域，都確立了明確的補償標準，并且根據(jù)實際情況建立了補償標準的計算方法，如法國實行全面、直接、物質(zhì)的補償，根據(jù)財產(chǎn)結構計算補償金額；德國實行以全面補償為基礎的正當補償原則，并以市價計算財產(chǎn)價值；美國的公正補償原則也包含對財產(chǎn)的市價和未來盈利價值的補償；日本雖然仍有關于補償原則的學說之爭，但是無論何種原則都是建立在對財產(chǎn)進行完全補償?shù)幕A之上。相比之下，我國臺灣地區(qū)仍然比較保守，補償采用合理補償和適當補償原則，基本上不是全額補償。

3完善我國糧食應急征用補償標準的措施

3.1　確立完全補償標準

損害與救濟相輔相成，有損害必有救濟，對損害予以補償是現(xiàn)代法治公平正義的直接體現(xiàn)。對我國糧食應急征用進行補償?shù)木葷饕憩F(xiàn)為法定條件下的公平補償和事先補償，這也體現(xiàn)了實體公正的基本要求。相較于正當補償、適當補償?shù)忍岱?，公平補償?shù)母荏w現(xiàn)私權利與私權利之間市場交易的正常機制，也體現(xiàn)了私權利對公權力的監(jiān)督與抗衡。為切實保障糧食財產(chǎn)所有權人的合法利益，應以完全補償為價值衡量的標準。即在發(fā)生糧食應急狀態(tài)下，如果單位和個人因執(zhí)行糧食應急安排和調(diào)度造成一定的損失，必須對糧食所有權人補償征用前后糧食市場價格相等的金額。可以在《糧食法(送審稿)》中拓寬合理補償包含的范圍，以完全補償為基礎建立補償標準，具體規(guī)定見下述的建議立法條款。

3.2　擴大補償范圍

對糧食應急征用的補償應當以直接的、物質(zhì)的和確定的損失為范圍。間接的、精神的和非確定性的損失不予納入補償?shù)姆秶?。直接的損失是指直接與征用具備因果關系的損失，與公用征用沒有直接聯(lián)系的間接損失，不計算在公用征用補償范圍內(nèi)。物質(zhì)損失是指喪失的財產(chǎn)利益而言，不包括精神上和感情上的損失。確定的損失是指已經(jīng)發(fā)生或?qū)硪欢òl(fā)生的損失。不包括將來可能發(fā)生的不確定的損失。

3.3　確定受補償糧食財產(chǎn)的形態(tài)

《糧食法(送審稿)》中規(guī)定糧食的形態(tài)包括谷物及其成品糧、豆類和薯類農(nóng)作物；不同的糧食形態(tài)必然產(chǎn)生不同的價值。由于糧食形態(tài)存在變化的可能性(如谷物向成品糧的轉(zhuǎn)換過程中必然存在兩個不同的商品價格)，因此必須選定某一固定日期作為計算糧食財產(chǎn)形態(tài)的標準。法國法律以公用征收裁判當天的財產(chǎn)結構，作為計算補償財產(chǎn)的范圍。根據(jù)我國實際，糧食財產(chǎn)形態(tài)應當以政府糧食應急征用行政通告(令)當天為確定日期，選擇這一天的理由是因為自行政征用通告(令)發(fā)布之日起，糧食的財產(chǎn)所有權即轉(zhuǎn)移至征用單位，這天以后的糧食形態(tài)改良行為不應影響補償金額的增加。

3.4　計算受補償糧食財產(chǎn)價格的日期

由于糧食市場價格經(jīng)常浮動，在受糧食征用補償財產(chǎn)范圍確定之后，還必須確定計算糧食價格的日期標準。各國法律關于計算日期的選擇多曾有所變動，目前法國的做法是以一審法院對補償金額判決之日計算補償金的具體數(shù)額。考慮實際情況，我國的糧食應急征用應當分兩個計算日期，在不發(fā)生行政訴訟的情況下，糧食的補償價格計算應以縣級以上政府確定具體補償金的日期為計算標準；在發(fā)生行政訴訟的情況下，則以一審法院關于補償金額判決之日起計算補償金的具體數(shù)額，上訴中亦適用一審確立的標準。

3.5　實證方案的建立

根據(jù)以上論證內(nèi)容，建議在我國《糧食法(送審稿)》之糧食應急預案專章增補以下立法條款：

①糧食應急預案啟動后，有關單位和個人應當服從糧食應急征用安排。有關單位和個人因執(zhí)行糧食應急征用行為造成損失的，縣級以上人民政府應當予以合理補償，包括受害人的直接、物質(zhì)、確定的損失。其中，糧食財產(chǎn)損失應當參照市場價值確定。

②對因執(zhí)行糧食應急征用行為造成損失的有關個人和單位，其補償范圍應包括糧食成本價格、交通費、運輸費、行政管理費、包裝費等。

③糧食財產(chǎn)形態(tài)以政府糧食應急征用行政通告(令)當天為確定日期，該日期的糧食財產(chǎn)形態(tài)即為計算補償財產(chǎn)的范圍。

④受補償糧食的價格由縣級以上政府確定具體補償金的日期為計算標準；在發(fā)生行政訴訟的情況下，以一審法院關于補償金額判決之日的價格起計算補償金的具體數(shù)額，上訴中亦適用一審確立的標準。

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COMPARISON AND REFERENCE FOR THE COMPENSATION STANDARDS OF EMERGENCY GRAIN REQUISITION

YANG Li-ping

(ResearchInstituteofFoodPolicy&Law,HenanUniversityofTechnology,Zhengzhou450001,China)

Abstract:As a public administrative requisition, the compensation standards of emergency food requisition have undergone a long history of evolution. China’s “FoodLaw(draft)” has established reasonable compensation standards for losses caused by implementing emergency grain requisition, which has important implications for the protection of the legitimate rights and interests of people involved. However, due to the problems that the compensation standards for emergency grain requisition are vague, detailed provisions do not exist and the compensation standards are low, the experience of other countries should be used for reference according to China’s actual situation, fully compensated principles should be adopted, the scope of compensation should be expanded, and the specific amount of compensation should be determined by the stipulated date of the accepted compensation property form of grain.

Key Words：food security; policy and law; compensation standard

中圖分類號：D912.4

文獻標識碼：A

文章編號：1673-1751(2015)02-0214-06

作者簡介：楊莉萍(1986-)，女，河南項城人，博士，講師，美國艾奧瓦大學訪問學者，主要研究方向： 經(jīng)濟法學、知識產(chǎn)權法學。

基金項目：2014國家軟科學研究計劃重大合作項目(2014GXS2B008)

收稿日期：2015-05-20