劉　凌

(河南工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院 ，河南 鄭州 450001)

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對完善我國儲備糧監(jiān)督管理機制的立法建議

劉凌

(河南工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院 ，河南 鄭州 450001)

摘要：目前我國已經(jīng)建立起以中央儲備糧垂直管理制度為核心，以地方儲備分級管理為輔的糧食儲備管理制度，并制訂了一系列法律法規(guī)和條例。但在具體實施的過程中，仍然存在一些問題。針對我國糧食儲備立法現(xiàn)狀提出實證方案，在儲備糧的決策權(quán)、中國儲備糧管理總公司的法律定位、中央儲備糧的輪換制度、儲備糧補貼政策和糧食信息管理制度等五方面給出了具體的立法建議。

關(guān)鍵詞：儲備糧；監(jiān)督管理機制；實證方案；法律條文;法律建議

1糧食儲備的含義

糧食是人類生存最基本、最重要的物資。而糧食生產(chǎn)與糧食消費存在時間上的不同步和地域上的差異性，這就要求必須建立起一定數(shù)量規(guī)模的糧食儲備。

按照聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織(以下簡稱FAO)的定義，糧食儲備是指在新的作物年度開始時，可從上一年度收獲的作物中得到(包括進口)的糧食儲備量。糧食儲備對于維持社會穩(wěn)定、調(diào)節(jié)糧食市場的供求、應(yīng)付突然的缺糧事件都起著重要的作用。一般說來，一個國家的糧食儲備主要包括周轉(zhuǎn)儲備、后備儲備以及戰(zhàn)略儲備。目前，我國的糧食儲備主要包括戰(zhàn)略儲備、專項儲備(即后備儲備)和周轉(zhuǎn)儲備(即商業(yè)經(jīng)營性儲備)。此外還包括數(shù)量非常龐大的農(nóng)戶儲備,這是我國糧食儲備的獨特之處。

2我國儲備糧監(jiān)督管理機制存在的問題

我國的糧食儲備管理制度順應(yīng)了歷史發(fā)展需要，取得了巨大成就。然而在具體實施的過程中，仍然存在一些問題。

2.1　中央儲備糧垂直管理制度存在的問題

2010年以來，盡管國家陸續(xù)出臺了一系列措施來規(guī)范糧食的收儲，但由于監(jiān)督力度不足，各項法律法規(guī)仍不健全，仍然存在較多的問題。主要表示在以下三個方面。

第一，中儲糧總公司承擔了兩種截然不同的工作，既執(zhí)行政策性的糧食儲備任務(wù)，又經(jīng)營商業(yè)性的糧食項目，這就既讓其管理關(guān)乎國家安全的責任糧，又讓其出于企業(yè)本能進行商業(yè)糧的運營。這兩種同樣關(guān)于糧食的業(yè)務(wù)不可能真正相互獨立，必定存在著千絲萬縷的聯(lián)系。企業(yè)以盈利為最終目標，使得中儲糧必然會選擇收益高的商業(yè)性經(jīng)營業(yè)務(wù)。同時，由于中儲糧作為我國最大的糧食收儲企業(yè)，手中掌握的壟斷資源非常之多，很方便經(jīng)營各種與糧食有關(guān)的商業(yè)業(yè)務(wù)。自從發(fā)展思路由“大糧倉”轉(zhuǎn)向“大糧商”以來，中儲糧的業(yè)務(wù)重點更是不斷向商業(yè)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變。再由于中儲糧并不像其他企業(yè)一樣受到來自工商、稅務(wù)、衛(wèi)生等部門的監(jiān)管；同時因在其委托和監(jiān)管下，地方糧食局既無權(quán)也不敢對其進行監(jiān)管。于是，對中儲糧的監(jiān)督管理實際上十分缺乏，進而使其對政策性糧食儲備的積極性不高，對倉庫建設(shè)、設(shè)施更新等的投入也很有限。

第二，政策性糧食儲備出庫困難現(xiàn)象頻發(fā)。這主要有三方面的原因：一是承儲企業(yè)會找出各種理由阻撓或拖延糧食出庫，目的是為了獲得糧食補貼；二是為方便拍賣，承儲企業(yè)掛牌標示的糧食質(zhì)量比實際差，導(dǎo)致糧食加工企業(yè)為避免商業(yè)糾紛，更愿意購買直屬庫的糧食；三是承儲企業(yè)巧立名目增加出庫費用。雖然國家已經(jīng)明確規(guī)定了可按30元/噸收取政策性糧食的出庫費用，但在實際出庫時，承儲企業(yè)經(jīng)常向糧食加工企業(yè)收取額外的費用。在檢查和監(jiān)管不到位時，政策性糧食儲備出庫困難問題更加嚴重。

第三，托市收購中的“轉(zhuǎn)圈糧”現(xiàn)象頻發(fā)，侵吞托市糧收購資金的情況屢見不鮮，數(shù)額巨大。所謂的“轉(zhuǎn)圈糧”是指，在糧食輪換的過程中，中儲糧直屬庫讓關(guān)聯(lián)企業(yè)先拍下陳糧，等到托市收購的時候，再從企業(yè)手中買回陳糧。托市收購時，為了保障農(nóng)民的利益，中儲糧按照企業(yè)的預(yù)計糧食收購量，先把收購款撥給企業(yè)，用以及時支付農(nóng)民的糧款。|“轉(zhuǎn)圈糧”使企業(yè)不僅不需要運用自己的資金就可以從農(nóng)民手中大量收購余糧，還能賺取國家向企業(yè)支付的各種補貼、保管和出庫費用等。在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，承儲企業(yè)、中儲糧基層部門合謀套取國家資金，不但給國家造成了巨大的經(jīng)濟損失，還降低了收儲糧食的數(shù)量和質(zhì)量。內(nèi)部監(jiān)管的缺失加上中儲糧總公司對分公司(直屬庫)違規(guī)行為的處罰較輕，使得企業(yè)的違規(guī)成本較低，“轉(zhuǎn)圈糧”事件頻頻發(fā)生。

2.2　地方儲備分級管理制度的主要問題

第一，地方糧食儲備缺乏。中央儲備糧針對的是全國，而地方政策性儲備糧則針對各省(市或縣)，這兩種性質(zhì)相同的政策性糧食儲備僅僅是覆蓋范圍不同。中央儲備糧是包含地方政策性儲備糧功能的，這就使得地方的糧食儲備常常依賴中央糧食儲備，因而出現(xiàn)地方糧食儲備缺乏的現(xiàn)象。即便是糧食市場出現(xiàn)了突發(fā)事件，地方政府也首先依靠資源充足的中央儲備糧來救助和支援，中央出于地區(qū)穩(wěn)定等多方面因素的考慮，一定會出手相助，因此地方對政策性糧食儲備建設(shè)缺乏足夠的動力。反過來說，地方糧食儲備發(fā)展緩慢又使得中央糧食儲備不得不做大做強。于是就造成了中央儲備規(guī)模越來越大，地方政府發(fā)展政策性儲備的積極性不高，中央和地方的儲備設(shè)施重復(fù)建設(shè)，儲備成本上升等問題。同時，由于中央儲備與地方儲備存在利益沖突，不同的地方儲備之間也存在利益沖突，因此在危機時刻有的地方政府甚至會損害中央的利益：或者囤糧不出，對放糧抑價不作為；或者逆向補充庫存，消極應(yīng)對等。

第二，糧食信息不完全，難以精確掌握儲備糧的規(guī)模與布局。我國糧食生產(chǎn)與消費的信息是非常不完備的，尤其是在糧食消費方面，我國每年的口糧、飼料用糧、加工用糧、種子用糧等數(shù)據(jù)，一直都是糧食方面的專家和學(xué)者估算出來的，政府沒有明確公布，很難得到關(guān)于糧食相關(guān)的準確信息。作為人口大國，我國糧食消費絕對不可能主要依靠進口，必須確保一定的糧食儲備。然而，糧食相關(guān)信息的缺失和不完備，必定會影響全國糧食儲備的規(guī)模和布局，進而對我國的糧食安全產(chǎn)生嚴重影響。

糧食主產(chǎn)區(qū)由于糧源非常充足，在思想上就認為不需要建立較多的糧食儲備；大多數(shù)糧食主銷區(qū)的經(jīng)濟都比較發(fā)達，認為有錢不愁買糧，存錢比儲糧食好，在危機出現(xiàn)時中央儲備糧也一定會保障他們的糧食安全，于是也不會建立足夠的糧食儲備。加之受體制分割的影響，糧食儲備資源尚未得到全面整合，目前我國的糧食儲備在全國范圍內(nèi)的布局不盡合理，主銷區(qū)糧食儲備規(guī)模較小，主產(chǎn)區(qū)糧食儲備集中。在這種情況下，如果出現(xiàn)突發(fā)的糧食安全事件，首要的任務(wù)就是不得不從產(chǎn)區(qū)向銷區(qū)調(diào)運糧食。

第三，糧食儲備缺乏足夠的基礎(chǔ)設(shè)施。我國一直非常重視糧食安全，也投入了大量的人、財、物，極大程度地改善了我國糧食倉儲基礎(chǔ)設(shè)施落后、運輸條件差的局面。但是，設(shè)備簡陋的平房倉和樓房倉在儲備庫容中所占的比重仍然較高，機械化程度高的圓筒倉數(shù)量較少。同時，因為缺乏足夠的中轉(zhuǎn)設(shè)施，產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)糧食的快速接轉(zhuǎn)能力嚴重不足，增加了運輸?shù)某杀?。加之人力的散糧運輸工具落后，包糧運輸成本高、損耗大，全國范圍的糧食物流體系仍未形成等問題仍然存在。如果發(fā)生非常緊急的糧食需求情況，政府在糧食市場和糧食安全方面的調(diào)控能力將受到直接影響。

第四，儲備糧輪換靜態(tài)管理方式需要改進。與世界上的先進國家相比，我國大部分地區(qū)的糧食儲備處在靜態(tài)管理的層面，主要方式為定期輪換，拋售或購進儲備糧均在短時間內(nèi)完成。承儲企業(yè)一般以糧食儲存的年限為根據(jù)確定儲備糧輪換的周期，只是到儲備糧非常接近甚至已經(jīng)達到儲存年限時，才在政府規(guī)定的較短時間內(nèi)進行糧食輪換。這種頻繁且直接干預(yù)糧食市場價格的政府計劃，違背了糧食市場的規(guī)律，很容易導(dǎo)致價格信號失真。

同時，糧食承儲企業(yè)沒有糧食輪換經(jīng)營權(quán)，購銷儲備糧相關(guān)手續(xù)的復(fù)雜加上輪換時限的限制，使得企業(yè)無法根據(jù)糧食市場價格的變化，按照低進高出的原則及時進行輪換。于是，就有可能出現(xiàn)承儲企業(yè)必須按照較高市場價格購進糧食的現(xiàn)象，使承儲企業(yè)承擔較大的虧損壓力。

3我國糧食儲備立法的現(xiàn)狀

隨著我國糧食綜合生產(chǎn)能力的逐步提高，糧食問題已經(jīng)從解決人民吃飯的基本問題，發(fā)展到一個全新的階段，因此必須建立起符合我國特殊國情的糧食安全新體系。這是我國制定糧食儲備相關(guān)法律法規(guī)的社會基礎(chǔ)。自1993年通過《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》以來，我國逐步采取了多種措施來保障和規(guī)范糧食儲備相關(guān)行為。進入21世紀以來，隨著對糧食儲備要求的進一步提高，我國政府不斷調(diào)整和完善了相關(guān)的管理制度。

2003年，國務(wù)院正式頒布實施了《中央儲備糧管理條例》。該條例是管理中央儲備糧的主要依據(jù)，它為保證中央儲備糧的質(zhì)量和儲存安全，保障儲備糧輪換的制度化、規(guī)范化，實現(xiàn)儲備糧管理的良性循環(huán)發(fā)揮了重要作用。隨著我國糧食流通體制改革的深入，我國糧食流通形式發(fā)生了新的變化，2004年國家又頒布實施了《糧食流通管理條例》。接著，為了配合前面兩個條例的順利貫徹與實施，規(guī)范中央儲備糧的輪換、代儲資格審核以及收購和質(zhì)量監(jiān)管等方面的活動，我國先后制定了《中央儲備糧代儲資格認定辦法》、《糧食收購資格審核管理暫行辦法》、《中央儲備糧代儲資格認定辦法實施細則》、《糧食流通監(jiān)督檢查暫行辦法》和《糧食庫存檢查暫行辦法》等配套的規(guī)章制度，2010年又制定了《糧油倉儲管理辦法》。這些規(guī)范性文件為依法管理糧食儲備提供了依據(jù)。

但是，我國有關(guān)糧食儲備制度的立法仍存在需要改進的地方。比如，我國缺乏糧食儲備的上位法；現(xiàn)有的規(guī)定均為行政法規(guī)或是規(guī)范性文件，不但條文之間有表述不一致的現(xiàn)象；而且大部分規(guī)定均為指導(dǎo)性規(guī)定，過于籠統(tǒng)，不夠具體，導(dǎo)致法規(guī)的時效性較差，操作性不強。

4健全我國糧食儲備制度的立法建議

我國是人口大國，也是農(nóng)業(yè)大國。我國的糧食問題不同于任何一個其他國家，有著自己的特殊性，保障糧食安全是我國最為重要的大事。為了保證我國中央儲備糧的數(shù)量及質(zhì)量，保障在國家急需的時候調(diào)得動、用得上。在未來很長的一段時間內(nèi)，我國的糧食儲備管理制度都必須建立在以中央儲備糧垂直管理制度為核心，以地方儲備分級管理為補充的基礎(chǔ)之上。為此，在我國現(xiàn)行的各種與糧食儲備相關(guān)的法律法規(guī)和條例條文中，尚有如下一些地方，亟待進一步明確和完善。

4.1　明確儲備糧食的決策權(quán)屬

目前，我國儲備糧的糧權(quán)在國務(wù)院，負責糧食行政管理的是國家糧食局，另外糧食儲備還涉及發(fā)展改革委員會、國家財政部門、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國儲備糧管理總公司等部門。這種管理體制雖然有一定的好處，但是決策時涉及部門多，決策程序復(fù)雜，首先是由國務(wù)院發(fā)展改革部門、國家糧食行政管理部門和國家財政部三個部門提出動用方案，報國務(wù)院批準，其次是國務(wù)院批準之后，國家發(fā)改委及國家糧食局根據(jù)國務(wù)院的批準，下達動用中央儲備糧方案的命令，再次是由中儲糧管理總公司具體組織實施。儲備糧食的決策權(quán)涉及如此多的部門，運作程序復(fù)雜，決策效率較低。為此應(yīng)該確定儲備糧食的決策機構(gòu)。具體條文建議表述如下：

“由有關(guān)管理糧食各環(huán)節(jié)的負責人和專家組成糧食儲備決策委員會，委員會中專家應(yīng)占三分之一以上的比例，委員會不受其他部門的影響。

糧食儲備決策委員會辦公室設(shè)在國家糧食行政管理部門，具體工作由國家糧食行政管理部門承擔。

糧食儲備決策委員會負責擬定中央儲備糧的規(guī)模、布局、糧食動用等事項的意見，并評價糧食儲備在調(diào)控中的效果。

在出現(xiàn)突發(fā)事件時，糧食儲備決策委員會應(yīng)該第一時間根據(jù)市場情況，經(jīng)過認真研究，對儲備糧的動用做出迅速反應(yīng)。在調(diào)控任務(wù)完成后，根據(jù)中國儲備糧管理總公司的匯報情況，由決策委員會評價調(diào)控的效果，并將結(jié)果向國務(wù)院匯報。

中央儲糧總公司在戰(zhàn)爭、大的自然災(zāi)害和突發(fā)事件發(fā)生時，要無條件地按照國家要求履行公共服務(wù)責任。”

4.2　明確中國儲備糧管理總公司的法律定位

中儲糧總公司是由國務(wù)院批準組建的，具體負責中央儲備糧的經(jīng)營管理，對中央儲備糧的總量、質(zhì)量和儲存安全負總責，同時受政府委托，對糧油購銷調(diào)存等進行調(diào)控?？偣驹趪液暧^調(diào)控和監(jiān)督管理下，實行自主經(jīng)營、自負盈虧。但是，在中儲糧的運作過程中，由于沒有明確的組織和機構(gòu)對中儲糧進行監(jiān)督和管理，使得其存在著較多的問題和弊端。因此有必要對中國儲備糧管理總公司的法律地位及相關(guān)問題進行明確說明。具體條文建議表述如下：

“中國儲備糧管理總公司接受國家糧食行政管理部門的管理，并接受工商、稅務(wù)、質(zhì)檢、衛(wèi)生和地方各級糧食部門的監(jiān)督。

中國儲備糧管理總公司不得將中央儲備糧業(yè)務(wù)與商業(yè)性糧食業(yè)務(wù)混合經(jīng)營，并實行財務(wù)分開。

中國儲備糧管理總公司有義務(wù)對分公司的業(yè)務(wù)進行指導(dǎo)和監(jiān)管?！?/p>

4.3　建立健全中央儲備糧輪換制度

目前在我國關(guān)于儲備糧的各種法規(guī)和條例中，確實存在著條文表述不一致的情況。比如關(guān)于輪空期的表述，在《中央儲備糧油財政、財務(wù)管理暫行辦法》中，規(guī)定輪空期最長不得超過3個月；而在《中央儲備糧油輪換管理辦法》的條文中，規(guī)定中央儲備糧油的輪空期最長不超過4個月。并且，我國多數(shù)地方的儲備糧仍處于靜態(tài)管理的格局，定期輪換，釆取集中拋售和購進儲備糧的方式輪換儲備糧。因此，有必要向動靜相結(jié)合的輪換制度轉(zhuǎn)變，以確保中央儲備糧的數(shù)量和質(zhì)量。具體條文建議表述如下：

“中央儲備糧的輪換采用動態(tài)管理方式，遵守先進先出的原則。

中央儲備糧油的輪空期最長不超過8個月。中央儲備糧油應(yīng)在4個月內(nèi)完成總數(shù)量60%以上的輪換，6個月內(nèi)完成80%以上的輪換，8個月輪換完畢。如遇特殊情況，在糧油輪出后，6個月還不能輪入的，須向國家糧食行政管理部門報備，8個月還不能輪入的，須向國家糧食行政管理部門、財政部報告，否則按照擅自動用中央儲備糧油處理。

所有的儲備糧輪出均應(yīng)在批發(fā)市場進行公開拍賣，杜絕暗箱操作。

糧食拍賣后應(yīng)在1個月內(nèi)出庫。對于阻撓出庫或收取額外費用者，依照相關(guān)法律予以行政處罰，由糧食行政管理部門責令改正，給予警告；情節(jié)嚴重的，處出庫糧食價值1倍以上5倍以下的罰款，工商行政管理部門可吊銷其營業(yè)執(zhí)照?！?/p>

4.4　調(diào)整儲備糧補貼政策

在2000年政府制定的《中央儲備糧油財政、財務(wù)管理暫行辦法》中，規(guī)定了儲備糧各項補貼的費用，但是10多年過去了，隨著物價上漲，儲糧相關(guān)成本逐步增加，該辦法規(guī)定的這些費用越來越不能滿足現(xiàn)實需要，因此有必要對儲備糧的補貼進行調(diào)整。具體條文建議表述如下：

“為了保證儲糧企業(yè)的利益，原則上財政部每3年對中央專項儲備糧食(原糧)的費用進行一次調(diào)整。

儲備糧補貼費用從財政預(yù)算資金支出，考慮到地區(qū)差異，部分補貼可從糧食風險基金中列支。

儲備糧輪換過程中如果造成虧損，由承儲企業(yè)以書面形式向國家糧食行政管理部門提出申請，經(jīng)有關(guān)部門核實后，虧損部分由政府承擔?！?/p>

4.5　逐步建立糧食信息管理制度

我國糧食生產(chǎn)、消費等相關(guān)信息的不完備及信息的動態(tài)變化，使得我們很難得到關(guān)于糧食數(shù)量的準確信息，從而影響儲備糧規(guī)模、布局的決策和對糧食的宏觀調(diào)控。因此，有必要建立我國的糧食信息管理制度。具體條文建議表述如下：

“地方各級政府必須建立有關(guān)糧食生產(chǎn)和消費等的詳細信息，并及時上報國家統(tǒng)計局。

國家統(tǒng)計局應(yīng)定時公布相關(guān)糧食信息。

國家鼓勵各級地方政府建立糧食信息動態(tài)管理機制，并視情況給予相應(yīng)的補貼?！?/p>

參考文獻：

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LEGISLATIVE PROPOSALS ON IMPROVING THE SUPERVISION & MANAGEMENT MECHANISM OF CHINA'S GRAIN RESERVES

LIU Ling

(SchoolofEconomics&Trade,HenanUniversityofTechnology,Zhengzhou450001,China)

Abstract:At present, a grain reserves management system has been established in China with a central grain vertical management system as the core supplemented by the classification management system of local reserves, and a series of laws and regulations have been formulated. But there are still some problems in the course of implementation. According to the current legislation of China's grain reserves, this paper puts forward some specific legal provisions in five respects: the decision-making right for grain reserves, the legal orientation of SINOGRAIN, the rotation system of Central grain reserves, the subsidy policy of grain reserves and grain information management system.

Key Words：grain reserves; supervision and management mechanism; empirical scheme; legal provisions; legal advice

中圖分類號：F324.9

文獻標識碼：A

文章編號：1673-1751(2015)02-0000-00

作者簡介：劉凌(1973-)，女，河南內(nèi)黃人，碩士，副教授，主要研究方向: 糧食經(jīng)濟。

基金項目：2014年國家軟科學(xué)研究計劃重大合作項目 (2014GXS2B008)

收稿日期：2015-05-20