范曉峰

(河北廣播電視大學(xué)，河北 石家莊　050071)

域內(nèi)終身教育立法的比較研究

范曉峰

(河北廣播電視大學(xué)，河北 石家莊050071)

摘要：雖然國家層面的終身教育立法尚未制定，但地方立法的相繼出臺還是彌補了一些缺憾。福建立法具有宣誓性意義，具有開創(chuàng)性；上海立法相對成熟，具有較強的可操作性；太原立法具有地方特色，在教育機構(gòu)設(shè)置、投入經(jīng)費量化標準方面較為明確；河北立法吸收了前述立法中的經(jīng)驗，規(guī)范的事項較為齊全。但是也存在一些問題和遺漏，如公民終身教育權(quán)利仍未明確規(guī)定，經(jīng)費保障仍不明確，實踐中難以運作。對于帶薪學(xué)習(xí)制度僅僅是鼓勵而沒有強制，學(xué)分積累、認證與轉(zhuǎn)換的規(guī)定還不夠到位，難以實現(xiàn)制度本身應(yīng)有之意義等。這些需要在今后立法中加以完善。

關(guān)鍵詞：終身教育；立法；比較研究；完善建議

2014年7月1日，《河北終身教育促進條例》正式實施，自此包括臺灣地區(qū)在內(nèi)，我國已有福建、上海、太原等五個地方性的終身教育立法出臺，標志著我國終身教育法制化進程進入了一個新的發(fā)展時期，終身教育的理念傳播和實施將進入發(fā)展的快車道。

從目前我國已有的幾部終身教育專門立法來看，由于各地經(jīng)濟教育文化發(fā)展水平不同，立法的先后時間不同，導(dǎo)致立法體系、制度內(nèi)涵也有所差異。因此，對我國的終身教育立法進行梳理比較，有利于發(fā)現(xiàn)經(jīng)驗取長補短，為以后的地方立法甚至國家立法提供借鑒。本文試圖從法規(guī)的結(jié)構(gòu)、組織實施、保障措施等方面進行比較，以期發(fā)現(xiàn)規(guī)律，尋找答案，解決問題。

一、篇章結(jié)構(gòu)

標準的立法框架是編(或總則、分則)、章、節(jié)、條文結(jié)構(gòu)，我國的主要法律都是如此，也有一些部門法章目下面直接是條文，沒有設(shè)節(jié)。可能是由于我國終身教育活動開展的時間較晚，一些成熟的經(jīng)驗還沒有得到總結(jié)，也可能是出于立法技術(shù)層面的考慮，一些初期立法在結(jié)構(gòu)上不分章節(jié)，簡單直白，分條直述。如我國臺灣地區(qū)2002年的《終身學(xué)習(xí)法》總共只有23條，歸納起來主要有四方面的內(nèi)容：一是明確界定了與終身學(xué)習(xí)有關(guān)的名詞含義，二是規(guī)定了政府以推展終身學(xué)習(xí)的職責和要求，三是落實相應(yīng)的組織和制度，四是建立推動終身學(xué)習(xí)的一系列管理和激勵制度。雖然立法篇幅不長，也基本涵蓋了推動終身學(xué)習(xí)的基本事項。但是這種立法結(jié)構(gòu)的缺點也是明顯的，主要是各個方面的內(nèi)容沒有章節(jié)標題加以明確，層次不夠清晰，原則性的規(guī)定和具體的執(zhí)行規(guī)范相混雜，影響到了立法的嚴謹性。[1]

2005年的《福建省終身教育促進條例》基本沿襲了臺灣地區(qū)的立法體例，沒有做章節(jié)區(qū)分，采取了逐條表述的方式，但沒有采用“終身學(xué)習(xí)”的概念而是采用的“終身教育”。內(nèi)容上主要包括政府在終身教育中的責任，各類社會組織在終身教育中的職責義務(wù)，如何組織開展各類教育和培訓(xùn)活動，以及發(fā)展終身教育基本原則和制度等。

上海市作為經(jīng)濟教育發(fā)達地區(qū)較早地接受了終身教育理念并積極開展終身教育實踐活動。因此，2011年頒布的《上海市終身教育促進條例》相比以前的立法，在條目和內(nèi)容上豐富了許多，除臺灣和福建立法已有規(guī)范外，還增加了以下內(nèi)容：一是強調(diào)各級人民政府應(yīng)當將終身教育經(jīng)費列入本級政府教育經(jīng)費預(yù)算，二是整合終身教育資源形成開放的學(xué)習(xí)平臺并且明確由本市開放大學(xué)主導(dǎo)建設(shè)，三是學(xué)分積累與轉(zhuǎn)換制度，四是終身教育教師隊伍的專業(yè)化發(fā)展及相關(guān)權(quán)益保障。其中將開放大學(xué)建設(shè)與終身教育聯(lián)系起來在立法上是第一次，并且首次引入了終身教育學(xué)分積累與轉(zhuǎn)換制度。

2012年12月施行的《太原市終身教育促進條例》與上海相比在方法措施和實現(xiàn)路徑方面沒有大的變化，但在技術(shù)形式和內(nèi)容方面體現(xiàn)了自己的一些地方特色：一是首次以章的形式把條例分為總則、組織實施、保障措施、監(jiān)督管理、法律責任、附則六大塊，使得條例結(jié)構(gòu)更加清晰，組織和實施路徑更加明確；二是提出廣播電視大學(xué)承擔太原終身學(xué)習(xí)網(wǎng)和數(shù)字化學(xué)習(xí)資源建設(shè)；三是建立四級社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)基地，在市、區(qū)(縣)、鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)居委會分別設(shè)立社區(qū)大學(xué)、社區(qū)學(xué)院、社區(qū)學(xué)校、社區(qū)分校。

《河北省終身教育促進條例》是目前我國最新出臺的地方終身教育立法，該法充分吸收采納了前述立法的經(jīng)驗，同時也彌補了已有立法的一些不足，充分結(jié)合河北當?shù)貙嶋H情況，在立法體例和內(nèi)容上有些新意。主要表現(xiàn)在：一是篇章結(jié)構(gòu)方面采納了太原立法的做法，共分為總則、組織實施、保障措施、監(jiān)督管理、法律責任、附則六章；二是條目數(shù)最多，達到了39條，規(guī)范的內(nèi)容和方面更加豐富，比如在組織實施中提到了新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)問題，以及對殘疾人的教育培訓(xùn)工作問題，此外，在法律責任的規(guī)范方面規(guī)定得更為細致，對承擔行政、民事以及刑事責任的情況進行了例舉。

通過以上對比可以看出，我國目前的立法形式主要是兩種：一是條文表述式，不分篇章平鋪直敘；二是采取章節(jié)形式，按照功能和組織結(jié)構(gòu)分為幾個篇章。前者的優(yōu)勢在于簡單明了，重注原則性和宣言性，便于以后的調(diào)整、增加和完善；后者的好處則是內(nèi)容更加清晰條文更加明確，突出要點便于理解。在初期或?qū)哟屋^低的立法中往往采取前一種方式，但是隨著規(guī)范事項的增多，涉及面越來越廣，僅僅靠原則性的規(guī)范已不夠，需要更加清晰的組織結(jié)構(gòu)和職能劃分，甚至具體的實施細則，沒有章節(jié)區(qū)分通篇條文直述已經(jīng)不能達到立法的技術(shù)要求。因此我們看到，從太原立法開始，河北立法也采取了篇章結(jié)構(gòu)的立法表述，將法規(guī)中具有相同功能作用的條文歸納在一起，并以總則、組織、保障、監(jiān)督、責任等章命名，表現(xiàn)了立法的完整性和技術(shù)性，提升了立法的檔次。

二、組織實施

1.組織

終身教育的實施是個系統(tǒng)的工程，涉及文化、教育、企事業(yè)單位和社會組織等多個領(lǐng)域，需要來自國家和社會持續(xù)的政策鼓勵和財政支持，尤其是來自政府部門的主導(dǎo)和引領(lǐng)。在這方面國內(nèi)的立法是一致的，都將各級政府以及主管部門作為終身教育組織實施的第一責任人。例如臺灣地區(qū)終身學(xué)習(xí)法總共23條，其中有13條都是關(guān)于規(guī)范各級政府在推進終身教育方面的義務(wù)和責任，包括制定政策、籌措經(jīng)費、設(shè)置機構(gòu)、開展活動等。

大陸的幾部立法也無一例外地將政府在終身教育方面的主導(dǎo)作用置于首位。福建省的立法通篇主要講的是政府的職責，包括將終身教育納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，在政府內(nèi)設(shè)立終身教育促進委員會以及政府部門的相關(guān)職責作用等。上海市和太原市的立法則對包括教育促進委員會在內(nèi)的政府部門如何統(tǒng)籌、推進、協(xié)調(diào)以及指導(dǎo)終身教育工作做了較為詳細的規(guī)定。

河北立法充分吸取了前幾部立法的成功經(jīng)驗和做法，除詳細規(guī)范政府部門在終身教育中的主導(dǎo)地位和作用外，對各級政府以及相關(guān)部門面向社會不同人群開展各類終身教育活動制定了更為細致的規(guī)范。但不同的是沒有像其他省市一樣設(shè)立專門的終身教育促進委員會來負責統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)終身教育工作，而是規(guī)定縣級以上人民政府教育行政部門負責本行政區(qū)域內(nèi)終身教育工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合管理，并會同有關(guān)部門編制終身教育發(fā)展規(guī)劃。

是否需要在原有的政府教育主管部門之外再成立專門的終身教育促進機構(gòu)，國外的做法也有不同。如韓國是在教育部下設(shè)置終身教育協(xié)會，作為終身教育的專門管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，但是美國卻沒有設(shè)置專門的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，只是在原教育行政部門增設(shè)了相應(yīng)管理機構(gòu)。[2]設(shè)置新的專門的機構(gòu)進行管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是目前立法的一個趨勢，因為終身教育工作是一個全新的工作，涉及國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織等多個部門以及文化、宣傳、教育、培訓(xùn)等多種領(lǐng)域，沒有一個專門機構(gòu)加以推動很難想象，因此包括我國在內(nèi)多數(shù)立法都規(guī)定應(yīng)設(shè)立終身教育促進的專門機構(gòu)。但是目前設(shè)立這種專門機構(gòu)的做法也存在問題，由于政府內(nèi)設(shè)置的終身教育促進委員會的成員實際上基本來自政府各部門，有各自部門的利益束縛和條塊分割，很難形成合力，最后可能形成一個虛設(shè)機構(gòu)，反倒不如仍由原來的教育主管部門組織實施更加專業(yè)更加順暢。

2.實施

在我國的立法中，終身教育的實施主要包括以下幾種方式：

一是建立健全各級各類教育培訓(xùn)制度。國內(nèi)立法普遍規(guī)定了機關(guān)和企事業(yè)單位以及其他組織應(yīng)當開展職工培訓(xùn)活動，并鼓勵建立帶薪學(xué)習(xí)制度。臺灣地區(qū)的立法還規(guī)定政府對于積極推動員工帶薪學(xué)習(xí)單位或雇主予以獎勵，有針對性地開展農(nóng)民教育培訓(xùn)、進城務(wù)工人員培訓(xùn)、老年人教育、殘疾人教育等。

二是加強社區(qū)教育工作。臺灣地區(qū)立法規(guī)定設(shè)置或委托開辦社區(qū)大學(xué)，為社區(qū)居民提供終身學(xué)習(xí)服務(wù)。大陸地區(qū)的立法也都有類似的規(guī)定，只是將社區(qū)教育機構(gòu)表述為社區(qū)學(xué)校或社區(qū)學(xué)院，太原市的立法對社區(qū)教育機構(gòu)還做了分類，分別在市級、縣級、鄉(xiāng)級、社區(qū)居委會設(shè)立不同的社區(qū)教育機構(gòu)，并且在場所、教育設(shè)施和教師方面給予配備。

三是通過開放大學(xué)或廣播電視大學(xué)作為開展終身教育的平臺。開展終身教育可以借助普通高校的平臺和資源，但是依托現(xiàn)代遠程信息技術(shù)開展教育的廣播電視大學(xué)以及轉(zhuǎn)型后的開放大學(xué)則更有優(yōu)勢。上海的立法首次提出要設(shè)立本市的開放大學(xué)，將其建成能夠整合成人高等教育資源且開放學(xué)習(xí)的平臺。河北立法是第二個提出由本省開放大學(xué)建設(shè)終身教育公共服務(wù)平臺以及學(xué)習(xí)資源庫的，立法之初，就已經(jīng)考慮到了要將原有的廣播電視大學(xué)轉(zhuǎn)型升級，以適應(yīng)終身教育對開放學(xué)習(xí)、多層次學(xué)習(xí)、高水準多資源學(xué)習(xí)的平臺需求。該法的出臺對河北開放大學(xué)建設(shè)將起到重要的推動作用。太原市的立法雖然沒有提及舉辦開放大學(xué)，但是仍然強調(diào)了廣播電視大學(xué)在終身教育方面的作用，包括完善終身學(xué)習(xí)網(wǎng)上平臺，加強數(shù)字化學(xué)習(xí)資源建設(shè)，發(fā)展遠程和社區(qū)教育等。

三、保障措施

1.教育經(jīng)費

臺灣地區(qū)的立法對于終身教育經(jīng)費規(guī)范了兩種渠道：一是政府籌措經(jīng)費，在財政預(yù)算中增添項目；二是接受民間團體和個人捐贈。福建省的立法對于經(jīng)費的規(guī)定比較原則化，僅規(guī)定地方各級財政根據(jù)本地終身教育開展以及財力情況，安排相應(yīng)的經(jīng)費支持。上海市的立法除要求政府將教育經(jīng)費列入財政預(yù)算，還要保證預(yù)算資金能夠逐年增長，同時規(guī)定政府的相關(guān)部門也應(yīng)當提供相應(yīng)的經(jīng)費支持，企業(yè)或其他組織也應(yīng)當按照規(guī)定提取職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費。雖然上海的做法看來要具體一些，經(jīng)費來源顯得多元化，但投入的預(yù)算比例還是不明確，標準難以掌握。之后的太原市立法相比上海要好了許多，除了政府主導(dǎo)的多渠道投入原則外，對教育經(jīng)費的數(shù)額和標準也做了具體的規(guī)定，如按照本行政區(qū)域內(nèi)常住人口每人不低于兩元的標準安排社區(qū)教育經(jīng)費，企業(yè)應(yīng)按照職工工資總額1.5%至2.5%提取教育經(jīng)費等。這樣的規(guī)范便于實施掌握，提升了立法的可操作性。河北的立法吸收了上述地方立法的有益經(jīng)驗，主要是借鑒了太原市的做法，對于終身教育經(jīng)費的來源渠道除堅持財政投入外，也強調(diào)機關(guān)單位企業(yè)等社會組織投入的多元化，對企業(yè)的經(jīng)費投入采取了免稅政策，加強了財政支持力度。

終身教育離不開長期持久的經(jīng)費和物力支持，沒有物質(zhì)基礎(chǔ)作保障，終身教育只能停留在宣傳和口號的層面，難以取得實質(zhì)性的效果。在這方面發(fā)達國家政府的投入較大，取得的效果也較為明顯，但我國目前受經(jīng)濟發(fā)展所限，不可能僅靠政府的投入，應(yīng)發(fā)揮全社會的力量，鼓勵和激勵企業(yè)、個人和其他組織投身于終身教育活動，這也是我國各地立法的普遍特點。[3]

2.教育機構(gòu)和教育工作者

臺灣地區(qū)的立法對終身學(xué)習(xí)機構(gòu)進行了認定，對它們的活動任務(wù)提出了明確的要求，對其監(jiān)管評價也做了原則性規(guī)定，但是對相關(guān)教育工作者的資質(zhì)和權(quán)益等沒有進一步的規(guī)范。福建立法對終身教育的機構(gòu)僅有簡單的界定，對其應(yīng)完成的工作任務(wù)有一些原則性的規(guī)定，著重于協(xié)調(diào)統(tǒng)籌和鼓勵各類教育培訓(xùn)機構(gòu)開展終身教育。

上海立法除對開放大學(xué)的性質(zhì)和工作任務(wù)予以原則性規(guī)定外，對經(jīng)營性和非經(jīng)營性培訓(xùn)機構(gòu)的設(shè)立條件提出了具體要求，對擅自開展活動惡意終止辦學(xué)等行為要追究相關(guān)責任，這是上海立法的新意所在。同時，對終身教育工作者的地位予以了明確，規(guī)范了從業(yè)人員的資質(zhì)、管理和權(quán)利，也是本法的一大亮點，如規(guī)定從事終身教育的專職教師應(yīng)取得教師資格，專職教師享有與普通學(xué)校教師同等的待遇權(quán)利，對社區(qū)教育機構(gòu)專職教師的職務(wù)評聘增加專項設(shè)置等。太原的終身教育機構(gòu)設(shè)置規(guī)定的較為細致，除按政府隸屬關(guān)系分別設(shè)立社區(qū)大學(xué)、社區(qū)學(xué)院、社區(qū)學(xué)校、社區(qū)分校外，還利用原有的廣播電視大學(xué)開展數(shù)字化信息資源和學(xué)習(xí)網(wǎng)建設(shè)，對于專職教師和管理人員的權(quán)益予以相應(yīng)的保障，但是對于終身教育機構(gòu)的設(shè)置條件以及監(jiān)管方面缺乏相應(yīng)的規(guī)范。河北省的立法在教育機構(gòu)設(shè)置方面凸顯了本省開放大學(xué)在終身教育中的地位和作用，在鼓勵舉辦各類教育機構(gòu)開展各種形式的終身教育活動的同時，立法還規(guī)定了對機構(gòu)工作的監(jiān)督和評估制度，強調(diào)了檢查的程序和可采取的監(jiān)管措施，對于未能履行辦學(xué)承諾、發(fā)布虛假招生信、亂收費以及惡意停止辦學(xué)的，追究相關(guān)的法律責任。

終身教育需要全社會的參與，但還要有嚴格的監(jiān)管處罰措施，要扶植依法依規(guī)的辦學(xué)機構(gòu)，也要防范以投機牟利為目的損害學(xué)習(xí)者權(quán)益的違法辦學(xué)。同時對于從事終身教育工作的教師和管理人員來說，既不降低對他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)要求，也要保障其相應(yīng)的待遇和權(quán)利。目前的立法對從事終身教育的教師還是按照傳統(tǒng)的要求管理的，以后要考慮到其工作的特殊性，對特殊領(lǐng)域以及特長教師，只要在終身教育工作中能發(fā)揮教師作用且達到教學(xué)效果的，也應(yīng)給予專門的教師資格和權(quán)益保障。[4]

3.學(xué)分積累、學(xué)分轉(zhuǎn)換與認證制度

學(xué)分積累、轉(zhuǎn)換與認證是開展終身教育的一項重要制度，是實現(xiàn)各級各類教育機構(gòu)間的互通、激勵學(xué)生自由學(xué)習(xí)流動學(xué)習(xí)的重要舉措。在發(fā)達國家和地區(qū)這項制度已日益成熟，如英國、澳大利亞和我國香港地區(qū)的“資格框架”制度，美國和加拿大的“協(xié)議聯(lián)盟”，韓國的“學(xué)分銀行”等，都為我國開展這項制度提供了范本和經(jīng)驗。

臺灣地區(qū)的立法確立了學(xué)習(xí)成果認證制度的原則，但是未規(guī)定具體實施細則。福建立法未提及此項制度，但是提出了終身教育培訓(xùn)合格可按國家規(guī)定給予證書，且證書可進入公共信息查詢系統(tǒng)在社會上得以確認。上海立法明確了要逐步建立終身教育學(xué)分積累與轉(zhuǎn)換制度，除規(guī)定成人高等教育機構(gòu)間同等水平同類課程學(xué)分互認互換外，普通高校的學(xué)分也可向成人高校同等水平課程的學(xué)分轉(zhuǎn)換。上海的提法在國內(nèi)無疑具有創(chuàng)新意義，但是這種學(xué)分轉(zhuǎn)換還是不夠完整，只能是普通高校學(xué)分向成人高校轉(zhuǎn)換而不能實現(xiàn)雙向轉(zhuǎn)換。太原和河北的立法雖然也提出了要逐步建立公民學(xué)分積累、轉(zhuǎn)換與認證制度，但僅僅是一種理念提倡和原則，也沒有確立具體的實施方案和步驟。

在我國制定和實施學(xué)分積累、轉(zhuǎn)換與認證制度，首先要搞好頂層設(shè)計，加強法律及政策上的支撐力度。其次要建成統(tǒng)一的終身教育公共服務(wù)平臺，不同學(xué)校不同種類不同層次的專業(yè)和課程能夠像商品交換一樣實現(xiàn)學(xué)分認定和轉(zhuǎn)換。此外，還應(yīng)制定終身教育機構(gòu)辦學(xué)和培養(yǎng)標準，增強課程學(xué)業(yè)的透明度，從技術(shù)層面設(shè)定統(tǒng)一的學(xué)分標準，通過厘清不同教育類別間相同或相近課程的替代關(guān)系，實現(xiàn)同等級別和水平的課程學(xué)分互換和認證。

參考文獻：

[1]蔣楠晨，陳麗，鄭勤華．中外終身教育比較研究[J]．現(xiàn)代遠距離教育，2013(5)：32.

[2]孫毅．國外終身教育立法的經(jīng)驗與啟示[J]．中國遠程教育，2013(10)：21-22.

[3]黃欣，吳遵民，池晨穎．終身教育立法的制訂與完善[J]．教育發(fā)展研究，2011(5)：15-17.

[4]吳遵民，黃?。畤饨K身教育立法啟示——基于美、日、韓法規(guī)文本的分析[J]．現(xiàn)代遠程教育研究，2014(1)：18-20.

收稿日期：2015-01-17

作者簡介：范曉峰(1962-)，男，河北保定人，教授，主要從事法學(xué)理論、遠程教育教學(xué)研究。

中圖分類號：D922.16

文獻標識碼：A

文章編號：1008-469X(2015)02-0029-04

ComparativeStudyonLegislationsofLifelongEducationinChina

FANXiaofeng

(HebeiRadio&TVUniversity,Shijiazhuang,Hebei050071,China)

Abstract:Although national lifelong education laws have not yet been enacted, new local legislations in succession have made up for some deficiencies. Legislation of Fujian province takes on significance of vowing and pioneering. Legislation of Shanghai is comparatively developed and highly operable. Legislation of Taiyuan has local characteristics, with more specific setting in educational institutions and quantitative criteria for investment funds. Legislation of Hebei learns form experience of the others and sets a range of codes of nearly all sides. However, some problems and omissions still exist, such as citizens’ lifelong education rights are not clearly formulated, the guarantee of funds remains unclear, which is difficult to operate in practice. The institution of paid learning is encouraging but not compulsory, and rules about credit earned, credit admitted and credit transfer are inadequate, so the significance of the rules is not reflected. All above should be improved in the future legislations.

Key words:lifelong education; legislation; comparative study; improvement suggestions