唐宗果

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)， 湖北 武漢 430073)

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·經(jīng)濟(jì)研究·

政策優(yōu)化：信息甄別在公租房政策中的運(yùn)用

唐宗果

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)， 湖北 武漢 430073)

信息甄別是解決政策設(shè)計(jì)時(shí)信息不對(duì)稱的重要方式。公租房市場(chǎng)是一個(gè)典型的信息不對(duì)稱市場(chǎng)，申請(qǐng)人擁有大量的私人信息，而作為審核機(jī)構(gòu)的政府部門卻是信息的弱勢(shì)方，加之申請(qǐng)人的需求信息傳遞渠道不暢，因而引發(fā)了大量的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題。針對(duì)這些問題，政府可以通過建立個(gè)人基本信息共享系統(tǒng)和違規(guī)申報(bào)懲罰制度、制定租金收入比的定價(jià)模式和差異化住房策略，實(shí)行預(yù)申請(qǐng)制度與優(yōu)先安置就近申請(qǐng)?jiān)瓌t，懲罰退出與激勵(lì)退出相結(jié)合等幾種不同的政策組合來共同甄別申請(qǐng)人的真實(shí)信息，以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和政策的效率均衡。

信息甄別；公共租賃房；逆向選擇；道德風(fēng)險(xiǎn)

一、引言

公共租賃房(以下簡(jiǎn)稱“公租房”)是為了解決城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員的住房問題，以政府出資為主要資金來源而建設(shè)的過渡性保障住房，其所有權(quán)屬于政府或者公共機(jī)構(gòu)，而不是個(gè)人。但是由于政府與政策目標(biāo)群體的信息不對(duì)稱，與其他權(quán)益性保障政策一樣，公租房政策雖然取得了一定成效，但總體效果不佳，也出現(xiàn)了一系列的政策困境。通過信息甄別的相關(guān)理論解決公租房政策中的信息不對(duì)稱問題，進(jìn)而優(yōu)化公租房政策，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、信息甄別的理論內(nèi)涵

為了解決保險(xiǎn)市場(chǎng)上因?yàn)楸ｋU(xiǎn)公司與投保人之間信息不對(duì)稱而引發(fā)的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題，1976年斯蒂格利茨(Stiglitz)和羅思切爾德(Rothschild)在《競(jìng)爭(zhēng)性保險(xiǎn)市場(chǎng)的均衡：論不完全信息經(jīng)濟(jì)學(xué)》中提出了信息甄別理論。信息甄別是指市場(chǎng)交易中沒有私人信息的一方為了減弱非對(duì)稱信息對(duì)自己的不利影響，能夠區(qū)別不同類型的交易對(duì)象而提出的一種交易方式、方法、契約或合同[1]。

在公共政策領(lǐng)域，政策制定主體與目標(biāo)群體的信息不對(duì)稱情況同樣存在。以政府制定公租房政策為例，政府在確定公租房的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)只擁有公共信息，并不能完全了解政策目標(biāo)群體的個(gè)人信息及風(fēng)險(xiǎn)程度，就容易出現(xiàn)逆向選擇問題。在申請(qǐng)公租房后，由于管理部門缺乏申請(qǐng)者后期行為的信息，申請(qǐng)者可能會(huì)出現(xiàn)租賃合同以外的利己行為，從而引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。本文的信息甄別是政府在處于信息弱勢(shì)的情況下，首先采取行動(dòng)，通過一系列的機(jī)制安排，將另外一方的真實(shí)信息甄別出來，從而實(shí)現(xiàn)政策的效率均衡。

三、公租房政策困境

(一)逆向選擇：非保障對(duì)象租用公租房《公共租賃住房管理辦法》(住建部令第11號(hào))規(guī)定，公租房主要面向符合條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員。[2]但公租房政策實(shí)行以來，公租房租用者擁有住宅、轎車，從事穩(wěn)定高收入職業(yè)的情況屢見不鮮，部分地方公租房使用者的不合格率甚至超過50%。這說明公租房的申請(qǐng)準(zhǔn)入機(jī)制難以對(duì)每個(gè)申請(qǐng)人進(jìn)行合理有效的甄別，政府的正向選擇演變成了逆向選擇，真正需要公租房的群體被排除在公租房租客之外。

(二)逆向選擇：公租房的棄租

隨著各地公租房陸續(xù)建成，在出租時(shí)卻出現(xiàn)了許多意向不到的情況，部分公租房受到公眾尤其是保障對(duì)象熱情追捧，但是另外一些城市的公租房卻受到了冷遇，兩者形成了鮮明對(duì)比。據(jù)《武漢晚報(bào)》報(bào)道，2012年初武漢洪山區(qū)首批公租房遇冷，首批公租房?jī)H出租210套，出租率僅為23%[3]；南京市也遭遇了同樣的問題，從2012年6月開始的公租房申請(qǐng)，歷經(jīng)半年時(shí)間，符合申請(qǐng)條件的1.7萬戶家庭僅有300多戶家庭申請(qǐng)了公租房[4]。公租房是為了解決特定群體的住房問題，但是在實(shí)際推行后大多數(shù)特定群體在衡量了租金、地理位置、居住環(huán)境、自身實(shí)際收入等情況后選擇放棄申請(qǐng)，退出公租房市場(chǎng)，這是公租房市場(chǎng)的逆向選擇的表現(xiàn)之一。

(三)道德風(fēng)險(xiǎn)：公租房的轉(zhuǎn)租及閑置

《公共租賃住房管理辦法》及其他地方的公租房管理?xiàng)l例都明確規(guī)定不得轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)租或者擅自調(diào)換所承租公租房，不得改變所承租公租房用途，不得無正當(dāng)理由連續(xù)6個(gè)月以上閑置公租房，否則應(yīng)當(dāng)退回公租房。據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》記者報(bào)道，北京市朝陽(yáng)區(qū)與石景山公租房項(xiàng)目皆存在公租房被轉(zhuǎn)租或閑置的情況，每月公租房租用者可以從轉(zhuǎn)租中獲利上千元[5]。依據(jù)信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論，當(dāng)合同簽訂后，當(dāng)承租者不完全承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)后果時(shí)，會(huì)采取自身效用最大化的自私行為，將公租房轉(zhuǎn)租或閑置可以增強(qiáng)承租者的效用，但是卻損害了其他需要公租房來改善生活環(huán)境的群體的利益，公租房的道德風(fēng)險(xiǎn)顯而易見。

(四)道德風(fēng)險(xiǎn)：公租房“福利”固化

相對(duì)于廉租房而言，公租房覆蓋人群范圍廣，而且保障對(duì)象的收入彈性比較大，如果保障對(duì)象收入增長(zhǎng)后，不符合保障條件，應(yīng)該退出。隨著公租房越來越多地建成交付，退出難的問題會(huì)越來越明顯，尤其是在公租房的租期較長(zhǎng)，而且動(dòng)態(tài)審核不到位的情況下，公租房成為承租者的一種變相福利，乃至固化下來，影響公租房在市場(chǎng)上的流通[6]。政府對(duì)公租房退出管理松軟，對(duì)承租人收入變更后是否應(yīng)退出公租房沒有明確規(guī)定，并且公租房的租用期限太長(zhǎng)，使得理性的經(jīng)濟(jì)個(gè)人趨于長(zhǎng)期占有公租房的福利，引起公租房市場(chǎng)的道德風(fēng)險(xiǎn)。

四、公租房政策困境的成因——信息不對(duì)稱

(一)目標(biāo)群體私人信息的存在

在公民申請(qǐng)公租房時(shí)，政府只是一個(gè)被動(dòng)的信息接收者和被動(dòng)的信息甄別者，工作人員對(duì)申請(qǐng)者的收入、財(cái)產(chǎn)、就業(yè)、婚姻、納稅等信息的審核只是根據(jù)申報(bào)材料核查，以此來確定哪些申請(qǐng)者能夠租用公租房。而且申請(qǐng)者的存款、股票、其他固定資產(chǎn)等帶有個(gè)人隱私信息，其可以選擇公開或者不公開，政府無法干涉，這極大限制了申請(qǐng)審核的準(zhǔn)確性。由于私人信息的存在，一些不符合條件又希望享受政策福利的申請(qǐng)人可以隱瞞自己的實(shí)際收入水平和財(cái)產(chǎn)凈值，使其符合申請(qǐng)條件，從而使得確定公租房承租對(duì)象時(shí)難免出現(xiàn)逆向選擇的問題。

(二)目標(biāo)群體表達(dá)自身偏好的渠道不暢通

政府在制定公租房政策時(shí)普遍假設(shè)人均住房面積、裝修條件、租住的穩(wěn)定性、租金較低是中低收入人群選擇公租房的重要理由，但實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)目標(biāo)群體還是對(duì)房源位置、房屋質(zhì)量更加敏感。目標(biāo)群體對(duì)房源各方面的需求偏好難以進(jìn)入政府的議事日程，并且政府即使已經(jīng)考慮到目標(biāo)群體的需求偏好，但迫于資金壓力，有時(shí)候也不得不選擇忽視目標(biāo)群體的需求。目標(biāo)群體在主要需求偏好表達(dá)不暢的情況下，會(huì)根據(jù)公租房與現(xiàn)居住點(diǎn)位置對(duì)比、公租房與現(xiàn)住房的租金對(duì)比等來衡量租用公租房的效用，如果租用公租房的效用較小，目標(biāo)群體則會(huì)選擇退出公租房市場(chǎng)，從而出現(xiàn)了公租房市場(chǎng)上的“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。

(三)信息獲取成本太高

在信息系統(tǒng)還不健全的情況下，政府需要獲取申請(qǐng)人的私人信息和申請(qǐng)后其是否履行合同的信息成本十分高昂，以此付出的成本可能會(huì)超過信息甄別所帶來的收益。由于我國(guó)還沒有完備的個(gè)人信息登記系統(tǒng)，申請(qǐng)人信息審核部門在人員不足、經(jīng)費(fèi)不足的限制下，沒有動(dòng)力也沒有可能去收集每個(gè)申請(qǐng)人的真實(shí)個(gè)人信息，只能對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行審核，非保障對(duì)象租用公租房就難以避免。政府在對(duì)承租者信息掌握不充分的情況下，不得不投入更多的費(fèi)用，收集有關(guān)信息，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，使交易成本上升。并且信息搜尋成本是邊際遞增的，而信息的效用卻是邊際遞減的，信息搜尋成本的存在及太過高昂會(huì)使追求完全均衡的信息成為理想狀態(tài)[7]。

五、優(yōu)化公租房政策的途徑——信息甄別

(一)建立個(gè)人基本信息共享系統(tǒng)

公眾個(gè)人信息的存在是造成公租房市場(chǎng)逆向選擇的重要原因，而通過信息共享政府可以獲得更多的私人信息，從而甄別出其中的不符合條件的公租房申請(qǐng)人。現(xiàn)在大多政府部門都有自身獨(dú)特的電子信息系統(tǒng)，采集了本地方本部門領(lǐng)域的眾多信息，但是這些隸屬于不同部門的信息系統(tǒng)卻不能實(shí)現(xiàn)橫向信息的共享，無疑降低了行政效率，更是造成政府公眾信息不對(duì)稱的主要原因。在公租房領(lǐng)域，申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料大多以證明的形式出現(xiàn)，不僅使得申請(qǐng)流程復(fù)雜化，而且難以達(dá)到甄別申請(qǐng)對(duì)象的目的。在公租房領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)個(gè)人基本信息共享，主要需要注意以下幾個(gè)方面：第一，在信息系統(tǒng)不完善時(shí)盡量實(shí)現(xiàn)基本信息的共享；第二，重點(diǎn)收集和核實(shí)申請(qǐng)人的收入信息；第三，實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息的動(dòng)態(tài)更新。

(二)建立違規(guī)申報(bào)懲罰制度

現(xiàn)有的公租房管理辦法對(duì)于違規(guī)申報(bào)并沒有建立實(shí)質(zhì)性的懲罰制度，在申請(qǐng)階段瞞報(bào)收入，開具虛假證明材料等違規(guī)行為被發(fā)現(xiàn)后相關(guān)部門只是退回申請(qǐng)材料，沒有其他的懲罰措施，這就加大了高收入者違規(guī)申報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)。

假設(shè)申請(qǐng)人的效用函數(shù)為 f(a)=X-P*Y其中，X表示申請(qǐng)人確定的收益，等于房屋的市場(chǎng)價(jià)格X1與公租房?jī)r(jià)格X2的租金差額；P表示管理部門發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)人弄虛作假事件的概率；Y則表示發(fā)現(xiàn)違規(guī)申報(bào)后申請(qǐng)人付出的成本，不僅包括現(xiàn)金成本還應(yīng)包括時(shí)間成本等其他機(jī)會(huì)成本。在本假設(shè)中X恒大于0，即市場(chǎng)租金大于公租房租金，P值位于0至1之間，即管理部門不能發(fā)現(xiàn)所有違規(guī)申報(bào)事件，也不會(huì)完全不能發(fā)現(xiàn)違規(guī)申報(bào)事件，且恒定為一個(gè)數(shù)值。

顯然在申請(qǐng)人收益恒定且不為0的情況下，當(dāng)Y趨近于0即違規(guī)申報(bào)的懲罰成本無限趨近于0時(shí)，或者Y=X即當(dāng)申請(qǐng)人的違規(guī)成本等于其收益時(shí)，申請(qǐng)人都不會(huì)完全披露自己的信息，只有Y>X即懲罰成本大于公租房收益時(shí)，申請(qǐng)人才會(huì)完全披露自己的信息。因此在實(shí)際工作中，只有加大對(duì)弄虛作假者的懲罰力度，提高違法成本，才能達(dá)到威懾作用。

(三)租金收入比的定價(jià)模式

我國(guó)的公租房租金設(shè)計(jì)主要有兩種模式，一是一刀切租金，按市場(chǎng)指導(dǎo)租金的百分比定價(jià)，二是梯度租金制，按保障對(duì)象收入不同確定不同的租金比例或者政府補(bǔ)貼比例。一刀切租金可以保證保障對(duì)象的絕對(duì)公平，但是缺少了相對(duì)公平性，減少了逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)；梯度租金雖然可以按承租人的收入水平收取不同的租金，較為科學(xué)合理，但是這會(huì)誘使更多的人瞞報(bào)收入，在收入信息上弄虛作假，并且由于每個(gè)梯度間跨度較大，即使每個(gè)梯度中的保障對(duì)象繳納同樣的租金，但是對(duì)每個(gè)保障對(duì)象的負(fù)擔(dān)是不同的[8]。因此可以根據(jù)全國(guó)居住消費(fèi)占整體消費(fèi)的權(quán)重來確定租金收入的比值，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚?，且每年根?jù)CPI的波動(dòng)而調(diào)整。在實(shí)行租金收入比的定價(jià)方式時(shí)要注意推進(jìn)居民資產(chǎn)凈值信息系統(tǒng)的建設(shè)，這是構(gòu)建公租房租金制度的基礎(chǔ)，也可以為其他保障房政策的實(shí)施提供更加科學(xué)、準(zhǔn)確的參考依據(jù)。

(四)差異化住房策略

在信息核實(shí)比較困難的情況下政府必須用一種方法，使中高收入者能自覺地把自己跟中低收入的人區(qū)分開來，主動(dòng)放棄公租房的申請(qǐng)，也即博弈論中的信息甄別?；诓煌杖肴后w對(duì)住房條件有不同的需求為基點(diǎn)，在公租房建設(shè)時(shí)就可以根據(jù)中低收入者的需求設(shè)計(jì)出不同的住房，并且這些住房還需要避免滿足高收入群體的需要，這樣高收入群體就會(huì)自動(dòng)放棄申請(qǐng)公租房。

假定由政府先做建房的決策，中高收入者在看到政府的決策后再做申請(qǐng)房子還是不申請(qǐng)房子的決策，并且中高收入者在申請(qǐng)公租房后一定能夠得到公租房的使用權(quán)，勢(shì)必會(huì)擠占低收入者申請(qǐng)公租房的名額。其博弈的擴(kuò)展式表述如下表所示：

在這個(gè)博弈模型中政府有兩個(gè)可選擇的行動(dòng)：建好房或者建差房；中高收入群體有兩個(gè)選擇：申請(qǐng)或者不申請(qǐng)。因此，會(huì)出現(xiàn)四個(gè)不同的策略，分別為：第一，不論政府建好房還是建差房，中高收入者都申請(qǐng)；第二，政府建好房中高收入者申請(qǐng)，建差房中高收入者不申請(qǐng)；第三，政府建好房中高收入者不申請(qǐng)，建差房中高收入者申請(qǐng)；第四，無論政府建好房還是建差房，中高收入者都不申請(qǐng)[9]。

從表中可以看到若政府建好房子，中高收入者的最優(yōu)選擇是提出申請(qǐng)，當(dāng)政府建較差的公租房時(shí)，中高收入者的最優(yōu)選擇是不申請(qǐng)。由于政府是先做決策者，考慮到中高收入者對(duì)自己決策的反應(yīng)，政府的最優(yōu)策略應(yīng)該是建差的房子，這樣才能使中高收入者自動(dòng)地退出對(duì)公租房的競(jìng)爭(zhēng)，讓公租房真正落在窮人手里。當(dāng)然，如果想真正解決目前公租房所面臨的問題，還得同時(shí)采取其他措施。

(五)預(yù)申請(qǐng)制度與優(yōu)先安置就近申請(qǐng)?jiān)瓌t

實(shí)踐表明，保障對(duì)象對(duì)公租房的位置與租金較為敏感，因?yàn)楣夥课恢闷h(yuǎn)或者價(jià)格優(yōu)勢(shì)較小而導(dǎo)致的棄租、轉(zhuǎn)租現(xiàn)象屢見不鮮，在公租房市場(chǎng)上實(shí)行預(yù)申請(qǐng)制度則可以較好地解決這類問題。政府在建設(shè)公租房之前，應(yīng)通過一些前期調(diào)研，大致確定保障對(duì)象對(duì)公租房的位置、戶型、環(huán)境、租金等方面的需求，以防止盲目建設(shè)。預(yù)申請(qǐng)制度可以有效確定保障對(duì)象對(duì)公租房的位置需求，如果保障對(duì)象公租房的位置需求較為集中，但政府囿于財(cái)力和其他政策環(huán)境的影響，只能滿足部分對(duì)象的需求，這時(shí)政府就需要踐行優(yōu)先安置就近申請(qǐng)的原則。就近申請(qǐng)是指保障對(duì)象申請(qǐng)公租房時(shí)應(yīng)與現(xiàn)居住地最近或與工作地點(diǎn)相近，政府在配置公租房時(shí)可以考慮優(yōu)先安置這一部分保障對(duì)象。優(yōu)先安置就近申請(qǐng)者可以在一定程度上減少承租人在租賃合同簽訂之后轉(zhuǎn)租的風(fēng)險(xiǎn)。

(六)懲罰退出與激勵(lì)退出相結(jié)合

懲罰性退出是指承租人有明顯違規(guī)行為，例如轉(zhuǎn)租、閑置公租房，在公租房?jī)?nèi)從事違法活動(dòng)等，應(yīng)該退回公租房，我國(guó)公租房退出機(jī)制設(shè)計(jì)中，懲罰過輕，是導(dǎo)致公租房只進(jìn)不出的一個(gè)重要原因，從《公共租賃住房管理辦法》來看，主要的懲罰措施是補(bǔ)交租金，1000元以下的罰款，有違法所得的應(yīng)處以違法所得3倍以下但不超過3萬元的罰款，并且五年之內(nèi)不得再次申請(qǐng)公租房[10]。這些懲罰措施看似嚴(yán)厲，但是對(duì)于違規(guī)者并沒有實(shí)質(zhì)性的影響，應(yīng)針對(duì)不同的違規(guī)行為采取不同的懲罰措施，對(duì)于辦法規(guī)定的五項(xiàng)嚴(yán)重違規(guī)行為不僅要補(bǔ)交租金，更要根據(jù)其行為所造成的損失處以高額罰金，并且禁止其五年內(nèi)獲取其他保障性住房乃至商品房；對(duì)于滯納和拖欠租金的應(yīng)根據(jù)承租人的實(shí)際支付力判斷其是惡意還是善意行為，惡意行為從重處罰，善意行為從輕處罰。

激勵(lì)性退出是指承租人在租用期間收入提高后或者因其他原因能夠選擇其他住所后，政府給予一定的優(yōu)惠政策，激勵(lì)其退出公租房。例如在承租人主動(dòng)退出公租房購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房或者其他商品房時(shí)，政府可以給予一定的稅收優(yōu)惠，或者給予購(gòu)買保障性住房的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，還可以對(duì)其給予物質(zhì)性和精神性的獎(jiǎng)勵(lì)。

六、結(jié)語(yǔ)

信息甄別理論對(duì)政府政策設(shè)計(jì)的優(yōu)化主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，第一，政府需要率先采取行動(dòng)，政府在信息弱勢(shì)的情況下，不能坐等優(yōu)勢(shì)方提供信息或傳遞信號(hào)，這是在解決信息不對(duì)稱問題時(shí)是使用信息甄別還是信號(hào)傳遞的首要區(qū)別；第二，政府為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)群體的信息甄別需要主動(dòng)設(shè)計(jì)出不同的政策組合而不是通過單一的政策措施來甄別不同目標(biāo)群體，在公租房申請(qǐng)問題上如果僅僅依靠管理部門加強(qiáng)審查力度，不僅不能從根本上解決公租房申請(qǐng)中出現(xiàn)的問題，還會(huì)花費(fèi)更多的時(shí)間與人力成本，造成資源的浪費(fèi)；第三，通過信息甄別去優(yōu)化政策設(shè)計(jì)，解決政策制定中的信息不對(duì)稱問題，不是花費(fèi)大量成本去獲取個(gè)人信息，從而導(dǎo)致政策的無效率或成本過大，而是通過目標(biāo)群體對(duì)政策組合的選擇來獲取目標(biāo)群體的真實(shí)信息。將信息甄別理論的相關(guān)知識(shí)運(yùn)用于政策制定的過程中，可以減少不必要的信息搜尋成本，同時(shí)實(shí)現(xiàn)政策的原有目的，保證政策的效率均衡。

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2015-04-07

唐宗果(1991-)，男，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)碩士研究生。

F293.31

A

1004-342(2015)03-37-05