黃 杰，朱正威，王 瓊

(西安交通大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院，陜西 西安 710049)

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風(fēng)險(xiǎn)感知與我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的健全

黃 杰，朱正威，王 瓊

(西安交通大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院，陜西 西安 710049)

轉(zhuǎn)型中國(guó)存在嚴(yán)重的社會(huì)不穩(wěn)定問題，這集中體現(xiàn)在由重大事項(xiàng)引發(fā)的群體性事件上?；谖墨I(xiàn)和案例的分析發(fā)現(xiàn)，這類事件很大程度上根源于不同利益相關(guān)者風(fēng)險(xiǎn)感知的差異性以及由此導(dǎo)致的應(yīng)對(duì)行為。然而，目前風(fēng)險(xiǎn)感知的視角在重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的研究和實(shí)踐中處于雙重缺失狀態(tài)。因此，本文明確主張將該視角引入到健全社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的過(guò)程中，這顯然更加有利于切實(shí)完善該機(jī)制、實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的源頭治理和創(chuàng)造社會(huì)的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定。最后提出了將風(fēng)險(xiǎn)感知視角引入到健全“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制過(guò)程中的實(shí)現(xiàn)途徑：基于問卷調(diào)查的定量分析、基于深度訪談的定性分析和網(wǎng)絡(luò)輿情分析等。

風(fēng)險(xiǎn)感知；社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；群體性事件；維穩(wěn)；國(guó)家治理

近年來(lái)，面對(duì)日益嚴(yán)峻的社會(huì)穩(wěn)定形勢(shì)，我國(guó)一些地方政府在治理實(shí)踐中積極探索、并陸續(xù)建立起了重大事項(xiàng)(決策)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制(簡(jiǎn)稱“穩(wěn)評(píng)”)。該機(jī)制明確強(qiáng)調(diào)將維穩(wěn)的關(guān)口前移、實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)的源頭治理，它對(duì)于社會(huì)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安的實(shí)現(xiàn)意義重大。然而，當(dāng)前我國(guó)“穩(wěn)評(píng)”實(shí)踐和研究中都存在一個(gè)重要盲區(qū)，即對(duì)風(fēng)險(xiǎn)感知視角的嚴(yán)重忽視；同時(shí)還注意到，許多群體性事件之所以會(huì)爆發(fā)，重要根源在于不同利益相關(guān)者風(fēng)險(xiǎn)感知的差異性以及由此導(dǎo)致的應(yīng)對(duì)行為。因此，本文明確主張將風(fēng)險(xiǎn)感知視角引入到健全社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的過(guò)程中，下面將論述這種主張的理由和實(shí)現(xiàn)途徑。

一、核心問題：何以存在“風(fēng)險(xiǎn)感知悖論”？

近年來(lái)，處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的中國(guó)在經(jīng)濟(jì)繁榮背后存在著嚴(yán)重的社會(huì)不穩(wěn)定和突出的治理危機(jī)，而且隨著市場(chǎng)化、民主化和信息化的持續(xù)發(fā)展，中國(guó)社會(huì)中多元利益主體之間的博弈日趨常態(tài)化，由此導(dǎo)致的社會(huì)抗?fàn)幣c群體性事件受到各界越來(lái)越多的關(guān)注[1]。總體而言，當(dāng)前我國(guó)的群體性事件正呈現(xiàn)出擴(kuò)大化、普遍化和彌散化的態(tài)勢(shì)，而且成為影響社會(huì)穩(wěn)定最為重要的風(fēng)險(xiǎn)源之一。十八大報(bào)告中指出：“當(dāng)前，世情、國(guó)情、黨情繼續(xù)發(fā)生深刻變化，我們面臨的發(fā)展機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)前所未有”[2]。十八屆三中全會(huì)《決定》明確強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并在“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”部分提出要“改進(jìn)社會(huì)治理方式”、“創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制”[3]。由此可見，在牢牢抓住各種發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，黨和政府還面臨著如何積極應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和實(shí)現(xiàn)有效國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)難題。

2012年以來(lái)，我國(guó)東西南北各地接連發(fā)生了多起影響廣、規(guī)模大的環(huán)境群體性事件。事實(shí)上，近年來(lái)我國(guó)各地因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件已經(jīng)不再是新鮮事了(參見表1)。但是，這樣如此雷同的故事情節(jié)卻在各地反復(fù)上演，這難道僅僅是純屬巧合嗎？顯然不是。這類事件的發(fā)生具有某種模式性(即立項(xiàng)-抗議-博弈-停止)，而且前后事件之間存在著明顯的學(xué)習(xí)效應(yīng)。總之，這類事件的不斷發(fā)生無(wú)疑一次次地給執(zhí)政黨和政府甚至整個(gè)中國(guó)社會(huì)發(fā)出了明確的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信號(hào)：積極探索和建立健全有效化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制、通過(guò)主動(dòng)改革去推動(dòng)我國(guó)傳統(tǒng)維穩(wěn)模式的轉(zhuǎn)型具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性和必要性。

同時(shí)，從包括上述事件在內(nèi)的典型群體性事件中，我們都可以發(fā)現(xiàn)如下“悖論”在某種程度上的存在：一方面，許多地方政府(有時(shí)包括企業(yè))很自信地認(rèn)為，他們所主導(dǎo)或支持的重大工程項(xiàng)目——無(wú)論對(duì)于推動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，還是改善老百姓生活而言——確實(shí)是真正的好項(xiàng)目；另一方面，當(dāng)?shù)氐脑S多老百姓卻對(duì)政府所謂的“好項(xiàng)目”不滿意、不認(rèn)可和不答應(yīng)，甚至由于種種原因而導(dǎo)致了官民之間的嚴(yán)重對(duì)立、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷放大和暴力群體性事件的最終發(fā)生。概言之，這種悖論的實(shí)質(zhì)就是“好項(xiàng)目”與“不答應(yīng)”之間難以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)一致、甚至產(chǎn)生了嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)爭(zhēng)議和社會(huì)沖突的問題。

通過(guò)分析典型群體性事件的動(dòng)因和特征，我們可以初步得出一個(gè)基本判斷：許多影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)因素之所以最終演化為嚴(yán)重的社會(huì)沖突，并非由于現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)巨大而難以遏止和化解掉，而在很大程度上根源于不同利益相關(guān)者風(fēng)險(xiǎn)感知的差異性，以及由這種差異性導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)行為(如上訪、街頭散步和暴力群體性事件等)，即大體上存在著“風(fēng)險(xiǎn)感知——應(yīng)對(duì)行為——社會(huì)沖突”這樣的一個(gè)前后相續(xù)的因果鏈條。

在解釋這一鏈條的要義之前，有必要厘清風(fēng)險(xiǎn)感知的含義等內(nèi)容?！啊L(fēng)險(xiǎn)感知’這個(gè)術(shù)語(yǔ)指的就是人們對(duì)正在或可能影響他們(或者他們的設(shè)施、他們的環(huán)境)的危險(xiǎn)的判斷和評(píng)估。這里必須同時(shí)考慮經(jīng)驗(yàn)和信仰”[5]。在斯洛維奇看來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)感知是由情景和個(gè)體兩方面因素決定的，并且是可以測(cè)量的，因而應(yīng)當(dāng)將公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知狀態(tài)作為風(fēng)險(xiǎn)管理和政策制定的重要依據(jù)[6]。關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)感知的研究歷史，最早源自于一些西方學(xué)者進(jìn)行的心理學(xué)研究[7]，特別是利用“心理測(cè)量范式”去測(cè)量風(fēng)險(xiǎn)水平[8]。從1960年代產(chǎn)生以來(lái)至今，心理測(cè)量范式的研究路徑大致經(jīng)歷了三個(gè)主要的發(fā)展階段(參見表2)。

表1 2007年以來(lái)我國(guó)典型環(huán)境群體性事件一覽表

說(shuō)明：本表格主要根據(jù)材料[4]制作而成，并增加了最新發(fā)生的一些典型案例。

表2 心理測(cè)量范式的風(fēng)險(xiǎn)感知研究一覽表

說(shuō)明：本表格主要根據(jù)文獻(xiàn)[9]制作而成,“學(xué)者”部分有部分補(bǔ)充。

有學(xué)者認(rèn)為：“風(fēng)險(xiǎn)感知在人類的行為中扮演了至關(guān)重要的角色，尤其是屬于不確定性的決策”[10]。瓊斯等人指出：“社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和風(fēng)險(xiǎn)傳播的大量研究是由外行人士和專家的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之間的懸殊差別引起的。有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的爭(zhēng)論往往是和公眾對(duì)官方認(rèn)為影響很小的風(fēng)險(xiǎn)的‘過(guò)度反應(yīng)’相聯(lián)系的”[11]?？梢?，上述研究者都比較明確地認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)行為或風(fēng)險(xiǎn)爭(zhēng)議源自于不同利益相關(guān)者的風(fēng)險(xiǎn)感知及其差異性。由此我們將前文提出的悖論正式稱之為“風(fēng)險(xiǎn)感知悖論”。那么，當(dāng)前應(yīng)該如何認(rèn)識(shí)這種悖論的存在？這種悖論產(chǎn)生的根源何在？怎樣才能有效應(yīng)對(duì)甚至化解這種悖論呢？

從實(shí)踐上看，我們?cè)诒?所列的群體性事件中大都可以發(fā)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)感知悖論”的客觀存在，下面就以昆明PX事件為例對(duì)這一悖論的內(nèi)容進(jìn)行分析(參見表3)。

我們注意到，《人民日?qǐng)?bào)》在昆明事件后發(fā)表了被廣泛轉(zhuǎn)發(fā)的評(píng)論：“公眾擔(dān)心重化工項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，政府和企業(yè)則力證其安全。上馬還是暫停，成了一個(gè)誰(shuí)也說(shuō)服不了誰(shuí)的問題”[12]?！靶睦韺W(xué)研究表明，隔著一層‘無(wú)知之幕’，出于自我保護(hù)的本能，人們總是傾向于相信壞消息?！娾唤佑|PX，心理上容易對(duì)PX項(xiàng)目‘有罪推定’，甚至視之為洪水猛獸，也就難免催生恐慌心理、負(fù)面想象，甚至出現(xiàn)各種‘風(fēng)波’”[13]。可見，《人民日?qǐng)?bào)》的文章認(rèn)為：潛在“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”同“安全”之間很難實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)一致，并認(rèn)為可以從心理學(xué)角度解釋昆明事件的原因，這同我們提出的“風(fēng)險(xiǎn)感知悖論”的解釋路徑是何其相似。

表3 2013年5月昆明PX事件中的“風(fēng)險(xiǎn)感知悖論”

說(shuō)明：基于對(duì)昆明PX事件的持續(xù)跟蹤，我們從新浪微博中選取了部分典型觀點(diǎn)作為當(dāng)?shù)孛癖姟安淮饝?yīng)”的信息來(lái)源和依據(jù)。新浪微博賬號(hào)的選取主要有兩個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)：一是微博所在地址標(biāo)注為“云南昆明”，具有一定粉絲數(shù)和較高的活躍度，其之前已經(jīng)發(fā)表了一些同當(dāng)?shù)厣罨蚴录嚓P(guān)的內(nèi)容；二是在此次事件中表現(xiàn)比較活躍，發(fā)過(guò)多條同PX事件相關(guān)內(nèi)容的微博，而且這些微博的觀點(diǎn)具有一定代表性。表中第二列引文的來(lái)源分別是(自上而下)：李文榮：《中石油云南煉油項(xiàng)目新聞發(fā)布稿》，“昆明市長(zhǎng)”的新浪微博:http://weibo.com/u/3258074703；張文凌：《昆明市長(zhǎng)就PX項(xiàng)目表態(tài)：群眾不讓上就不上》，《中國(guó)青年報(bào)》2013年5月14日；“伊江小站”的新浪微博：http://weibo.com/u/2761685314；“霍泰安”的新浪微博：http://weibo.com/huotaian；“花兒紅五月”的新浪微博：http://weibo.com/u/2449386942。

從理論上看，從風(fēng)險(xiǎn)感知視角出發(fā)對(duì)重大事項(xiàng)中不同利益相關(guān)者的風(fēng)險(xiǎn)感知狀態(tài)進(jìn)行測(cè)量和分析具有非常現(xiàn)實(shí)的必要性：一方面，它可以為有效應(yīng)對(duì)甚至逐漸化解“風(fēng)險(xiǎn)感知悖論”奠定起堅(jiān)實(shí)可靠的知識(shí)理論和技術(shù)基礎(chǔ)；另一方面，這樣做可以更有效地揭示當(dāng)前我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、傳統(tǒng)維穩(wěn)模式存在的問題和困境。在此基礎(chǔ)上就可以更有針對(duì)性地提出如何進(jìn)一步健全“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制的具體建議和政策方案。

二、風(fēng)險(xiǎn)感知視角在重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)

估中的缺失

(一)近年來(lái)我國(guó)“穩(wěn)評(píng)”的具體實(shí)踐

一般認(rèn)為，重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指的是“對(duì)與民生密切相關(guān)的重大決策、重大項(xiàng)目等，在出臺(tái)或?qū)徟埃瑢?duì)可能影響社會(huì)穩(wěn)定的因素進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)的預(yù)測(cè)、分析和評(píng)估，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略和預(yù)案，以有效地規(guī)避、預(yù)防、降低、控制和應(yīng)對(duì)可能產(chǎn)生的威脅社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)”[14]。同應(yīng)急(危機(jī))管理相比較，重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具有鮮明的中國(guó)特色，它明確強(qiáng)調(diào)要將維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)口前移、實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)的源頭治理。從本質(zhì)上看，它是黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制的重要內(nèi)容，是一項(xiàng)從源頭上化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、創(chuàng)新社會(huì)治理體制和積極推動(dòng)傳統(tǒng)維穩(wěn)模式轉(zhuǎn)型的重要制度安排，對(duì)于促進(jìn)黨和政府的科學(xué)決策、民主決策和依法決策，預(yù)防和化解各種社會(huì)矛盾具有十分重要的意義。

從實(shí)踐來(lái)看，近年來(lái)我國(guó)各地都逐步建立起了重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，其中，“遂寧模式”具有開創(chuàng)性和典型性。從2005年至今，遂寧通過(guò)開展重大事項(xiàng)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，預(yù)防和消除涉穩(wěn)隱患527起，經(jīng)評(píng)估實(shí)施的重大事項(xiàng)均未發(fā)生影響社會(huì)穩(wěn)定的問題[15]。在隨后幾年中，江蘇、浙江、山東和遼寧等省市相繼把“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制引入到維穩(wěn)工作中，并形成了“淮安模式”、“平陽(yáng)模式”、“煙臺(tái)模式”和“沈陽(yáng)模式”等一些富有成效的模式[16]。與此同時(shí)，我們還注意到如下的重要事實(shí)：近年來(lái)中央政府對(duì)各地建立的“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制給予了高度關(guān)注，如中央政府強(qiáng)調(diào)要積極推廣遂寧等地的“穩(wěn)評(píng)”經(jīng)驗(yàn)，要求在重大事項(xiàng)(決策)中積極建立和健全“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制(參見表4)?？梢姡鎸?duì)日益嚴(yán)峻的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，我國(guó)各級(jí)政府已經(jīng)不同程度地意識(shí)到了通過(guò)有效的制度建設(shè)和治理體制創(chuàng)新去推動(dòng)應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)治理、并以此為突破口實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)維穩(wěn)模式轉(zhuǎn)型的必要性和緊迫性。

我們認(rèn)為，當(dāng)前推動(dòng)上述“轉(zhuǎn)向”和“轉(zhuǎn)型”實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵動(dòng)力就是在更大范圍內(nèi)建立健全“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制?！吧鐣?huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估……一個(gè)潛在的功能就是通過(guò)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估推進(jìn)中國(guó)公共決策過(guò)程民主化，從而為維穩(wěn)與維權(quán)尋找到一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的基礎(chǔ)”[17]。因此，如果將一個(gè)由科學(xué)與民主進(jìn)行雙輪驅(qū)動(dòng)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制有效嵌入到各級(jí)政府的決策過(guò)程中，那么將會(huì)對(duì)我國(guó)政府決策方式和維穩(wěn)模式的轉(zhuǎn)型產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，其中最重要的就是實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的事前主動(dòng)預(yù)防、以更加積極的姿態(tài)去治理風(fēng)險(xiǎn)和創(chuàng)造穩(wěn)定。

說(shuō)明：本表格由作者根據(jù)各種公開資料整理制作而成。

(二)風(fēng)險(xiǎn)感知在我國(guó)“穩(wěn)評(píng)”中的缺失

當(dāng)然，在看到實(shí)踐中的“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制發(fā)揮了積極作用的同時(shí)，也必須承認(rèn)該機(jī)制還存在著諸多亟待解決的問題。董幼鴻認(rèn)為存在著“各級(jí)政府對(duì)穩(wěn)評(píng)制度認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，缺乏戰(zhàn)略性思考”等六個(gè)方面的問題[18]。廉如鑒等人認(rèn)為評(píng)估理論框架和指標(biāo)體系不足、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)缺失以及片面強(qiáng)調(diào)一票否決權(quán)等錯(cuò)誤觀念制約了評(píng)估的實(shí)踐[19]。童星認(rèn)為實(shí)踐中的“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制在地位、主體、方法和問責(zé)等方面都存在著不足[20]。朱德米認(rèn)為“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制在快速發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了三種不正確的認(rèn)識(shí)以及運(yùn)作方式[21]。王宏偉認(rèn)為，現(xiàn)行“穩(wěn)評(píng)”體系存在評(píng)估主體的單一性、評(píng)估客體的隨意性、評(píng)估形式的呆板性、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的籠統(tǒng)性和評(píng)估方法的有限性等缺陷[22]。常健等人以國(guó)內(nèi)47個(gè)社會(huì)穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的文件全文為樣本，總結(jié)出了現(xiàn)有“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制存在的七方面問題[23]。類似文獻(xiàn)不少，但內(nèi)容比較雷同就不再贅述。

同時(shí)，基于在S省和J省的實(shí)地調(diào)研(座談會(huì)和深度訪談)，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)氐摹胺€(wěn)評(píng)”機(jī)制存在如下一些問題：一是現(xiàn)行“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制不夠穩(wěn)定和規(guī)范化，同地方領(lǐng)導(dǎo)特別是“一把手”的重視程度直接相關(guān)；二是“應(yīng)評(píng)盡評(píng)”的問題，即評(píng)估范圍如何更好地確定；三是如何將“穩(wěn)評(píng)”工作和群眾工作有機(jī)地結(jié)合起來(lái)；四是對(duì)政府公共政策的評(píng)估如何更有效地進(jìn)行。顯然，上述問題在我國(guó)許多地方都不同程度地存在著，因而具有一定的普遍性。

必須客觀承認(rèn)，當(dāng)前各地“穩(wěn)評(píng)”之所以問題不少，這在很大程度上是因?yàn)椋阂环矫妫m然在群體性事件高發(fā)的背景下，研究者們?cè)絹?lái)越重視社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估問題，“但因起步較晚，無(wú)論在概念框架、定量分析還是實(shí)證解釋方面的學(xué)術(shù)成果都可謂捉襟見肘。就目前而言，這些嘗試所產(chǎn)生的主要影響仍限于重大工程項(xiàng)目中維穩(wěn)理念的植入，其科學(xué)性、系統(tǒng)性、有效性以及實(shí)際操作的可行性等均有待提高”[24]。另一方面，現(xiàn)有許多關(guān)于“穩(wěn)評(píng)”問題的研究依然是從應(yīng)急管理等事后被動(dòng)維穩(wěn)的角度思考的，即存在著對(duì)傳統(tǒng)維穩(wěn)模式的路徑依賴，僅僅將“穩(wěn)評(píng)”視為一種控制和預(yù)防群體性事件爆發(fā)的新手段而已，而非一種有效服務(wù)于重大事項(xiàng)的科學(xué)決策和民主決策、積極主動(dòng)地創(chuàng)造社會(huì)穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制。

通過(guò)上文的分析，我們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制存在的諸多問題。但客觀而言，通過(guò)上述途徑發(fā)現(xiàn)的問題是不全面的，即存在著對(duì)某些重要問題的疏忽?；谇拔奶岢龅摹盎九袛唷焙拖嚓P(guān)的文獻(xiàn)回顧，我們認(rèn)為當(dāng)前無(wú)論在具體實(shí)踐還是理論研究中都存在一個(gè)重要盲區(qū)，即對(duì)風(fēng)險(xiǎn)感知在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的地位和作用的疏忽。這種疏忽并非偶然，這是因?yàn)椋何覈?guó)各地政府在上馬重大工程項(xiàng)目時(shí)主要關(guān)注的是該項(xiàng)目是否通過(guò)了發(fā)改委的“立項(xiàng)評(píng)估”和環(huán)保部門的“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”，這種狀況正如研究者所指出的：“長(zhǎng)期以來(lái)，一些地方政府決策重視后期的政策績(jī)效評(píng)估，而且主要是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本效益分析，大多忽視前置的政策評(píng)估，尤其是價(jià)值、態(tài)度和個(gè)人偏好等主觀因素的評(píng)價(jià)至今尚未有行之有效的評(píng)估方法”[25]。因此，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)感知視角的疏忽就導(dǎo)致了一個(gè)非常嚴(yán)重的后果，即管理者(主要指各級(jí)政府)在日益嚴(yán)峻的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)沖擊面前出現(xiàn)了明顯的應(yīng)對(duì)誤區(qū)和政策偏差：

一是在應(yīng)對(duì)頻繁發(fā)生的群體性事件時(shí)，管理者往往將主要精力放到了如何通過(guò)剛?cè)嵯酀?jì)的維穩(wěn)手段去遏制和消減現(xiàn)實(shí)的社會(huì)抗?fàn)幮袆?dòng)上，而不太關(guān)注或忽視了抗?fàn)幮袆?dòng)背后的各種心理、文化或社會(huì)因素。換言之，管理者并沒有認(rèn)識(shí)到或者不太重視“風(fēng)險(xiǎn)感知-應(yīng)對(duì)行為-社會(huì)沖突”這一鏈條的最前端，即風(fēng)險(xiǎn)感知的特殊重要性，因而更多地采取了事后被動(dòng)維穩(wěn)的方式，缺乏風(fēng)險(xiǎn)的源頭治理和追求國(guó)家長(zhǎng)治久安的戰(zhàn)略性思維。

二是在進(jìn)行重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，管理者很少關(guān)注“科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”(Scientific Risk Assessment)之外的公眾“關(guān)注評(píng)估”(Concern Assessment)[26]，因而也就沒有或不可能將不同利益相關(guān)者的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)感知狀態(tài)作為風(fēng)險(xiǎn)決策和風(fēng)險(xiǎn)管理的重要依據(jù)。由此可以認(rèn)為，近年來(lái)我國(guó)許多群體性事件之所以會(huì)爆發(fā)和風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)地放大，在某種程度上同管理者對(duì)不同利益相關(guān)者特別是公眾風(fēng)險(xiǎn)感知的嚴(yán)重忽視或漠視是密不可分的。

三、討論：如何將風(fēng)險(xiǎn)感知視角引入社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)

險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制中

顯然，風(fēng)險(xiǎn)感知視角在我國(guó)“穩(wěn)評(píng)”實(shí)踐和研究中的雙重缺失狀態(tài)必須盡快改變，因?yàn)樵诋?dāng)前“風(fēng)險(xiǎn)的主觀建構(gòu)性”[27]特征越來(lái)越明顯的背景下，沒有考慮或者嚴(yán)重忽視這一視角的“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制肯定是不完整的和不太科學(xué)的。亡羊補(bǔ)牢，猶未為晚！當(dāng)前無(wú)論研究者還是風(fēng)險(xiǎn)管理者，都應(yīng)當(dāng)高度重視重大事項(xiàng)中不同利益相關(guān)者的風(fēng)險(xiǎn)感知狀態(tài)，這主要是因?yàn)椋?/p>

一方面，風(fēng)險(xiǎn)感知“不僅從深層的意識(shí)根源去追溯風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、風(fēng)險(xiǎn)判斷和風(fēng)險(xiǎn)決策的發(fā)生機(jī)制，而且將態(tài)度立場(chǎng)、效用偏好、價(jià)值誘導(dǎo)等社會(huì)性因素納入到風(fēng)險(xiǎn)分析之中”[28]。換言之，從風(fēng)險(xiǎn)感知的視角去研究社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估問題具有方法上的比較優(yōu)勢(shì)(可以科學(xué)測(cè)量)和現(xiàn)實(shí)必要性：該視角更加關(guān)注主觀風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估(即關(guān)注評(píng)估)和分析，可以幫助我們更好地掌握社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)評(píng)估方法和內(nèi)在演化機(jī)理。

另一方面，當(dāng)前“風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)的局限性、保持信任的重要性和難度，以及風(fēng)險(xiǎn)的主觀性和背景化本質(zhì)都在呼吁著新研究路徑的出現(xiàn)，這種路徑關(guān)注的是在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)決策中引入更多的公眾參與，以使決策過(guò)程更加民主化”[29]。顯然，“決策過(guò)程更加民主化”是建立重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的主要目標(biāo)之一，這就意味著評(píng)估主體(通常是地方政府)應(yīng)從國(guó)家治理現(xiàn)代化的高度努力做好兩方面工作：一是以更加積極的姿態(tài)去廣泛聽取重大事項(xiàng)中利益相關(guān)者的意見和訴求，這是有效獲取公眾風(fēng)險(xiǎn)感知和進(jìn)行利益整合的過(guò)程；二是切實(shí)加強(qiáng)政府信息公開和社會(huì)協(xié)商對(duì)話等方面的制度建設(shè)，以便實(shí)現(xiàn)更加有效的公眾參與和風(fēng)險(xiǎn)溝通?；谥袊?guó)政治的邏輯，還應(yīng)當(dāng)努力將群眾路線和公眾參與有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。

基于上述多方面的理由，本文明確主張將風(fēng)險(xiǎn)感知的視角引入到健全社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的研究和實(shí)踐中去，希望可以進(jìn)一步提高風(fēng)險(xiǎn)測(cè)量與評(píng)估的科學(xué)化程度；更為重要的是，這樣可以促使管理者從風(fēng)險(xiǎn)源頭治理和國(guó)家長(zhǎng)治久安的戰(zhàn)略高度去重視重大事項(xiàng)中不同利益相關(guān)者的風(fēng)險(xiǎn)感知狀態(tài)。顯然，這對(duì)于制定出科學(xué)明智的風(fēng)險(xiǎn)管理政策，提高社會(huì)及其組織應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的能力，有效化解“風(fēng)險(xiǎn)感知悖論”和創(chuàng)造社會(huì)的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定都具有十分重要的意義。具體而言，將風(fēng)險(xiǎn)感知的視角引入到健全社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的過(guò)程中，可以綜合運(yùn)用如下的多種途徑與方法來(lái)實(shí)現(xiàn)：

一是基于問卷調(diào)查的定量分析。根據(jù)近年來(lái)各地的“穩(wěn)評(píng)”實(shí)踐情況，分別在我國(guó)東中西三個(gè)區(qū)域選取建立了該機(jī)制的代表性城市，在每個(gè)城市選取即將實(shí)施、正在實(shí)施和已經(jīng)實(shí)施了“穩(wěn)評(píng)”的典型案例(如3-5個(gè))，然后對(duì)這些案例中的利益相關(guān)者進(jìn)行問卷調(diào)查，以獲得他們對(duì)重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的真實(shí)感知和客觀評(píng)價(jià)。例如，為了深入了解某地PX項(xiàng)目上馬前的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)，可以制作問卷去調(diào)查各利益相關(guān)者特別是公眾對(duì)于項(xiàng)目引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)特征的心理感知情況，這些特征主要包括恐懼程度、了解程度、可控性、污名化、公眾參與和風(fēng)險(xiǎn)溝通等。在調(diào)查中，我們使用五級(jí)量表形式去測(cè)量公眾在重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的兩個(gè)維度——即“社會(huì)沖突的程度”和“近期發(fā)生的可能性”的實(shí)際感知狀態(tài)。具體而言，可以借鑒相關(guān)研究[30]并修正心理測(cè)量范式的方法，對(duì)不同利益相關(guān)者的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)感知狀態(tài)進(jìn)行測(cè)量和分析，其主要步驟如下：(1)選擇重大工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的條目(直接風(fēng)險(xiǎn)源、間接風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)后果)來(lái)代表所要研究的風(fēng)險(xiǎn)類別與范圍；(2)選擇社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的特征條目來(lái)反映潛在的影響公眾風(fēng)險(xiǎn)感知的風(fēng)險(xiǎn)特征；(3)邀請(qǐng)被調(diào)查者在不同的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)特征維度上評(píng)價(jià)各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)條目；(4)通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析去識(shí)別與解釋有效因子占個(gè)體方差與群體方差的比例。在完成上述步驟之后，就可以對(duì)重大工程項(xiàng)目中利益相關(guān)者風(fēng)險(xiǎn)感知的主要影響因素進(jìn)行歸納與分析，進(jìn)而對(duì)影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)感知因素進(jìn)行識(shí)別與判斷，從而為采取針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)管理措施和健全“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制提供重要的理論依據(jù)。

二是基于深度訪談的定性分析。由于某些原因，通過(guò)心理測(cè)量范式等技術(shù)路徑測(cè)量到的風(fēng)險(xiǎn)感知可能同實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)感知存在著不一致甚至較大差異[31]。因此，我們認(rèn)為可以通過(guò)定性的研究方法去彌補(bǔ)上述缺陷。艾爾·巴比曾指出：“定性的實(shí)地研究使得研究者能夠在自然狀態(tài)下觀察社會(huì)生活：到行動(dòng)發(fā)生的地點(diǎn)去看看。這種類型的研究比其他觀察方法能夠提供關(guān)于很多社會(huì)現(xiàn)象更豐富的理解。”“跟調(diào)查不一樣，定性訪談(qualitative interview)是根據(jù)大致的研究計(jì)劃在訪問者和受訪者之間的互動(dòng)”[32]。就本文研究的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估而言，我們可以基于上述問卷調(diào)查中的3-5個(gè)典型案例，從中選取重大工程項(xiàng)目中的核心利益相關(guān)者——通常是地方政府官員、相關(guān)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)?shù)孛癖姶怼M(jìn)行深度訪談，以獲得他們對(duì)重大工程項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的真實(shí)感知狀況、地方政府決策和維穩(wěn)工作方式的真實(shí)評(píng)價(jià)。在此基礎(chǔ)上就可以比較全面準(zhǔn)確地獲知不同利益相關(guān)者風(fēng)險(xiǎn)感知的差異性，從而為有效預(yù)防和化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)提供可靠的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

三是網(wǎng)絡(luò)輿情分析。研究表明，互聯(lián)網(wǎng)不僅影響線下常規(guī)政治的運(yùn)轉(zhuǎn)，而且對(duì)線上抗?fàn)幷蔚挠绊懸灿l(fā)明顯[33]。事實(shí)上，近年來(lái)我國(guó)許多群體性事件的爆發(fā)和沖突加劇，都同基于互聯(lián)網(wǎng)的信息傳播和輿情動(dòng)態(tài)演化存在著密切關(guān)聯(lián)性?！霸谌后w性突發(fā)事件發(fā)生、應(yīng)急和預(yù)防的不同階段，輿情常常具有自身特點(diǎn)并經(jīng)常發(fā)生變化。從輿情角度看待群體性突發(fā)事件，是一個(gè)發(fā)現(xiàn)事件參與者利益訴求的新視角”[34]。就健全“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制而言，當(dāng)前應(yīng)高度重視重大事項(xiàng)立項(xiàng)前后及實(shí)施過(guò)程中不同利益相關(guān)者的風(fēng)險(xiǎn)感知狀態(tài)和具體行為傾向，因?yàn)檫@是許多群體性事件發(fā)生的重要根源所在?；陲L(fēng)險(xiǎn)源頭治理的思路，應(yīng)當(dāng)依靠科學(xué)的網(wǎng)絡(luò)輿情預(yù)警系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)輿情分析方法(如內(nèi)容分析法和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法等)，對(duì)重大事項(xiàng)中的不同利益相關(guān)者(如意見領(lǐng)袖)進(jìn)行有效識(shí)別和重點(diǎn)關(guān)注[35]，以便全面準(zhǔn)確地掌握其實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)感知和行為傾向。在此基礎(chǔ)上就能更具針對(duì)性地提出健全“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制的舉措：當(dāng)前各級(jí)政府應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)重大事項(xiàng)中利益相關(guān)者的網(wǎng)絡(luò)輿情分析機(jī)制和應(yīng)對(duì)能力建設(shè)，這樣就可以盡早發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)源并進(jìn)行主動(dòng)防控，從而更有效地預(yù)防和化解社會(huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安。

四、本文的結(jié)論和需進(jìn)一步研究的問題

本文從當(dāng)前中國(guó)大轉(zhuǎn)型、高風(fēng)險(xiǎn)和不穩(wěn)定的社會(huì)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，認(rèn)為進(jìn)一步健全重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制是有效化解社會(huì)矛盾和推動(dòng)傳統(tǒng)維穩(wěn)模式轉(zhuǎn)型的重要突破口。雖然本文已對(duì)風(fēng)險(xiǎn)感知在健全穩(wěn)評(píng)機(jī)制中的實(shí)現(xiàn)方法進(jìn)行了詳細(xì)論述，但目前的論述還只是初步的，今后的研究應(yīng)通過(guò)典型案例和實(shí)地調(diào)研去運(yùn)用、檢驗(yàn)和完善本文提出的方法。同時(shí)，本文主要從風(fēng)險(xiǎn)感知視角探討如何健全穩(wěn)評(píng)機(jī)制，實(shí)際上還需要從利益相關(guān)者的視角去考察不同主體的風(fēng)險(xiǎn)感知情況及社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生、放大和沖突升級(jí)的內(nèi)在機(jī)理，并在此基礎(chǔ)上去探尋健全穩(wěn)評(píng)機(jī)制和加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)實(shí)路徑。甚至可以認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理得以有效開展的重要前提就是對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的利益相關(guān)者進(jìn)行科學(xué)識(shí)別和分類[36]，這就可以為有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控工作提供重要依據(jù)，這是本文后續(xù)研究應(yīng)該加強(qiáng)的方面。

此外，本文還對(duì)穩(wěn)評(píng)機(jī)制與維穩(wěn)模式轉(zhuǎn)型之間的關(guān)系進(jìn)行了一定的論述，但是并不全面?？陀^而言，近年來(lái)我國(guó)的國(guó)家治理在某種程度上形成了對(duì)壓力維穩(wěn)和剛性維穩(wěn)的過(guò)度依賴，在這種背景下，執(zhí)政黨應(yīng)立足于我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)勢(shì)、群體性事件的特征和傳統(tǒng)維穩(wěn)模式的困境，從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度去思考實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的策略與戰(zhàn)略。更重要的是，亟須在深化改革和制度建設(shè)上加倍努力：如更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，切實(shí)加強(qiáng)國(guó)家基本制度和能力建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)政治體制改革的力度和范圍，以便最大程度地消除導(dǎo)致社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的各種體制性因素和結(jié)構(gòu)性障礙，這樣無(wú)疑會(huì)對(duì)社會(huì)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定和國(guó)家有效治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起到重要的促進(jìn)作用。

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(責(zé)任編輯：司國(guó)安)

Risk Perception and Improving Social Stability Risk Evaluation Mechanism in China

HUANG Jie,ZHU Zhengwei,WANG Qiong

(School of Public Policy and Administration,Xi′an Jiaotong University.Xi′an 710049)

Transitional China has serious social instability,which is embodied in the mass incidents raised by major events.Based on the literature and case analysis,we find that such incidents largely rooted in the differences of risk perception among different stakeholders.However,so far the perspective of risk perception is rarely used in social stability risk evaluation in china.Therefore,this article clearly advocated the perspective into the process of improving social stability risk evaluation mechanism,which is clearly more beneficial to improve stability evaluation mechanism and maintain social dynamic stability.Finally,this article proposes specific means that advocate the perspective of risk perception into the process of improving social stability risk evaluation mechanism:a questionnaire based on quantitative analysis,qualitative analysis based on in-depth interview and online public opinion analysis.

Risk Perception;Social Stability Risk Evaluation;Mass Incidents;Maintain Social Stability(Weiwen);State Governance

10.15896/j.xjtuskxb.201502007

2014-06-17

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目(11&ZD034);國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目(13CZZ032);中國(guó)博士后科學(xué)基金第54批面上項(xiàng)目(2013M542332);西安交通大學(xué)“新教師科研支持計(jì)劃”項(xiàng)目

黃杰(1983- )，男，西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院講師,博士后；朱正威(1960- )，男，西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。

時(shí)間] 2015-01-28

www.cnki.net/kcms/detail/61.1329.c.20150128.1650.001.html

C91

A

1008-245X(2015)02-0048-08