王溫鑫

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210095)

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閩東農(nóng)戶建房用地選址模式對其土地利用行為的影響
——以福建省霞浦縣128戶農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型農(nóng)戶建房前后用地變化為例

王溫鑫

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210095)

運用入戶調(diào)查法，以福建省霞浦縣128戶農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型農(nóng)戶為例，探討了農(nóng)戶建房采用不同用地選址模式對其土地利用行為的影響。結(jié)果表明：移民搬遷模式的農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型農(nóng)戶絕大多數(shù)轉(zhuǎn)為非農(nóng)主導(dǎo)型，少數(shù)轉(zhuǎn)為農(nóng)工兼具型；舊村改造模式和零星自建模式的農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型農(nóng)戶，用地行為基本不變。提出閩東農(nóng)村農(nóng)戶建房用地選址應(yīng)從保護耕地角度出發(fā)，合理布局，根據(jù)不同的農(nóng)戶特性采取不同的模式，遏制土地拋荒現(xiàn)象蔓延。

農(nóng)村；用地選址模式；土地利用行為；影響因素

農(nóng)村居民點是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。作為農(nóng)村人地關(guān)系的表現(xiàn)核心，是農(nóng)村人口生產(chǎn)和生活等綜合功能的承載體，是我國農(nóng)村土地利用的重要組成部分[1]。農(nóng)戶作為土地利用的決策主體[2]，其生計途徑發(fā)生變化，相應(yīng)地引起土地利用變化[3-5]。現(xiàn)階段的農(nóng)村土地利用制度，尤其是農(nóng)村宅基地審批制度、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度以及其他相關(guān)制度對我國農(nóng)村宅基地布局空間產(chǎn)生了重要影響[6-8]。由于土地用途管制、建設(shè)用地指標(biāo)限制，目前閩東農(nóng)村合理用地需求得不到保障，雖然國土資源部2004年出臺的《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》中規(guī)定省(區(qū)、市)在下達給各縣(市)用于城鄉(xiāng)建設(shè)占用農(nóng)用地的年度計劃指標(biāo)中，可增設(shè)農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計劃指標(biāo)。但是，在實際操作中大部分地方并沒有實行農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地計劃指標(biāo)單列管理。即使安排了專門指標(biāo)，也挪作用于工業(yè)項目建設(shè)，基本上不會用于個人建房，因此農(nóng)村出現(xiàn)農(nóng)民建房“落地難”的局面。然而，隨著閩東農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)民生活水平的不斷提高，農(nóng)村卻涌現(xiàn)出一股建房熱。

閩東地區(qū)制度政策環(huán)境因素成為影響農(nóng)戶建房用地選址的決定原因。其背景下，農(nóng)民建房指標(biāo)的獲得，只能寄望“造福工程”政策，而農(nóng)民自主建房大多是屬無指標(biāo)的違法建房，利用舊宅基地辦理合法手續(xù)的，所謂“拆舊建新” 的建房不足20%。當(dāng)前閩東農(nóng)村農(nóng)戶建房用地選址呈現(xiàn)模式化：一是政府主導(dǎo)的舊村改造模式，由鎮(zhèn)(鄉(xiāng))政府和村委會在村民自愿的基礎(chǔ)上，爭取到造福工程政策支持，對舊宅進行拆除，統(tǒng)一組織規(guī)劃，提供設(shè)計規(guī)范的圖紙，農(nóng)戶按人口分配宅基地，以“多還少補”的原則領(lǐng)取或上繳一定金額的土地補償費。其特點是不但能較好地執(zhí)行“一戶一宅” 的建房政策，還可突破農(nóng)民建房中的土地要素瓶頸制約，盤活土地資源，給社會提供一定的用地指標(biāo)，村莊面貌能得到整體的改善。這種模式要求村民都要有建新房的意愿，并且普遍有較好的經(jīng)濟基礎(chǔ)。二是政府主導(dǎo)的移民搬遷模式，由縣或鎮(zhèn)(鄉(xiāng))政府賦予造福工程優(yōu)惠政策，在交通便利的地區(qū)切出一定的建設(shè)用地，提供設(shè)計規(guī)范的圖紙，農(nóng)戶申請獲準(zhǔn)后修建。這種方式有利于整個村莊的土地資源整合利用及公共設(shè)施的布局與建設(shè)，但這種模式建設(shè)的農(nóng)戶必須離村離土，易造成土地拋荒。三是村民自主的零星自建模式，是指村民根據(jù)宅基地及周邊相鄰的實際情況，結(jié)合自家的經(jīng)濟狀況所建的房屋。這部分住宅普遍存在無設(shè)計圖紙、主體結(jié)構(gòu)變動隨意性大，農(nóng)房分布零星分散，是導(dǎo)致“空心村” 出現(xiàn)的根源所在，大多屬違規(guī)建房，只有少數(shù)是屬“拆舊建新”。

農(nóng)戶是土地利用的決策主體，農(nóng)戶建房用地選址模式不同對其土地利用行為的影響各異，因此對不同類型農(nóng)戶展開研究，有利于提高土地資源利用效率和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

1 調(diào)查研究概況

1.1 研究區(qū)概況霞浦縣地處福建省東北部，依山面海，為沿海丘陵縣，陸地面積1 489.6 km2。轄12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個街道，全縣總?cè)丝诩s53萬。

境內(nèi)地勢由西北向東南呈3級階梯狀下降。西北峰巒聳峙，1 000 m以上山峰集中在柏洋鄉(xiāng)；中部丘陵連綿，低山、盆谷、平原交錯，海拔多在700 m以上；東南港灣島嶼眾多，海岸線長度480 km，大小島嶼196個。年平均氣溫16～19 ℃，春多雨水，夏多臺風(fēng)，冬暖夏涼，霜雪少見。受海洋氣候影響，季風(fēng)特點明顯。災(zāi)害性天氣以臺風(fēng)、暴雨為主，有影響的臺風(fēng)年平均出現(xiàn)3次。水系呈樹枝狀分布，干流長1 km以上的河流24條，多年平均徑流量1.338×1010m3。主要河流有杯溪、羅漢溪、七都溪、長溪、三河，總流域面積635.2 km2，干流長134.5 km。

霞浦山海資源豐富。擁有耕地18 090 hm2，林地99 830 hm2，茶園6 774 hm2，果園3 780 hm2。福寧清水綠茶等名優(yōu)土特產(chǎn)飲譽海內(nèi)外，東吾洋沿岸晚熟荔枝為歷史名貴水果、龍眼和沙江榨菜、崇儒李干等特產(chǎn)聞名遐邇。海域面積29 593 km2，占全省海域面積的21.76%，其中海洋漁場28 897 km2，淺海、灘涂696 km2，分別占全省的30.17%和23.76%，全縣海洋捕撈年產(chǎn)量12萬t，海水養(yǎng)殖年產(chǎn)量24.3萬t，具有 “八閩海鮮出霞浦”的美譽。

據(jù)統(tǒng)計，霞浦縣約有1/2的農(nóng)業(yè)勞動力常年在外打工或從事海上養(yǎng)殖業(yè)，造成土地相對過剩，拋荒已經(jīng)出現(xiàn)。面對“人少地多” 狀況，留守農(nóng)戶大多選定以效益好的茶葉生產(chǎn)為主，兼種時令蔬菜和高檔水果，以圖賣個好價錢。只有在采茶季節(jié)過后，才能有時間種上其他經(jīng)濟作物。由于近年來霞浦縣幾項主要農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)濟效益較好，如茶青產(chǎn)值13.5萬元/hm2，晚熟大棚葡萄產(chǎn)值42萬元/hm2，太子參產(chǎn)值27萬元/hm2，芙蓉李產(chǎn)值4.28萬元/hm2，農(nóng)戶在家務(wù)農(nóng)收入與外出務(wù)工收入已相差無幾，有的甚至還超過務(wù)工的收入；但由于務(wù)農(nóng)生產(chǎn)條件差且勞動強度大，才出現(xiàn)大量勞動力的轉(zhuǎn)移而產(chǎn)生的拋荒現(xiàn)象。

霞浦縣從1994年組織實施造福工程項目建設(shè)以來，至2013年底，已惠及14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)11 692戶、50 730人。

1.2 數(shù)據(jù)的獲取農(nóng)戶意愿調(diào)查數(shù)據(jù)來源于北壁鄉(xiāng)、崇儒鄉(xiāng)、松港辦事處等地的實地調(diào)研，采用分層隨機抽樣法，先通過村干部訪談將建房前屬農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型的農(nóng)戶名列出，將其按用地選址模式分類，即政府主導(dǎo)的舊村改造模式、政府主導(dǎo)的移民搬遷模式和村民自主的零星自建模式3個類型，再從各類型隨機抽樣，各類樣本戶數(shù)為50戶。調(diào)查內(nèi)容為區(qū)位及設(shè)施、農(nóng)戶家庭基本特征、土地利用和家庭收入等(表1)。農(nóng)戶調(diào)查主要基于入戶訪談方式對農(nóng)戶展開調(diào)查，受訪者多為戶主，共計150人。因為村干部訪談確定的對象狀況與入戶后核對的情況有出入，最后獲取了有效問卷128份。其中政府主導(dǎo)的舊村改造模式40份、政府主導(dǎo)的移民搬遷模式45份、村民自主的零星自建模式43份。

表1 抽樣調(diào)查問卷主要內(nèi)容

1.3 農(nóng)戶類型劃分國內(nèi)學(xué)者對農(nóng)戶類型的劃分研究頗多，大致依據(jù)2種指標(biāo)：一是非農(nóng)收入占農(nóng)戶總收入比重；二是農(nóng)戶勞動力中從事非農(nóng)生產(chǎn)的比重。該研究參考以上2個標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合閩東農(nóng)村實際將農(nóng)戶類型具體劃分為3種類型：農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型、農(nóng)工兼具型、非農(nóng)主導(dǎo)型。農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型指農(nóng)戶家庭全體成員的非農(nóng)收入占其總收入的百分比少于10%，而且農(nóng)業(yè)勞動力投入為總勞動力投入的90%以上；非農(nóng)主導(dǎo)型指農(nóng)戶家庭全體成員的50%以上的收入來自于非農(nóng)業(yè)活動，非農(nóng)經(jīng)濟活動主要為海上養(yǎng)殖、個體經(jīng)商及常年務(wù)工等經(jīng)濟活動；農(nóng)工兼具型的農(nóng)戶介于農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型和非農(nóng)主導(dǎo)型之間，即農(nóng)戶家庭全體成員的51%～90%的收入來自于農(nóng)業(yè)收入，而且在非農(nóng)業(yè)經(jīng)營方面的勞動力投入占其總勞動力投入的11%～60%(表2)。

表2 農(nóng)戶劃分類型及標(biāo)淮

2 結(jié)果與分析

2.1 建房戶土地利用行為特征在問卷調(diào)查的128戶建房戶中，政府主導(dǎo)的移民搬遷模式的45戶農(nóng)戶，有43戶由農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型農(nóng)戶轉(zhuǎn)化為非農(nóng)主導(dǎo)型，余下2戶由農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型農(nóng)戶轉(zhuǎn)化為農(nóng)工兼具型。政府主導(dǎo)的舊村改造模式的40戶農(nóng)戶，有5戶由農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型農(nóng)戶轉(zhuǎn)化為農(nóng)工兼具型，35戶仍為農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型。村民自主的零星自建模式的43戶農(nóng)戶中，有41戶仍為農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型，只有2戶由農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型農(nóng)戶轉(zhuǎn)化為農(nóng)工兼具型。農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型農(nóng)戶嚴(yán)重依賴土地，家庭的主要收入分別是茶葉、果疏。海上養(yǎng)殖、務(wù)工收入占農(nóng)工兼具型農(nóng)戶的相當(dāng)比重。非農(nóng)主導(dǎo)型農(nóng)戶的人均農(nóng)業(yè)收入占其總收入的比重很小，非農(nóng)收入是其收入的主要來源。農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型農(nóng)戶和農(nóng)工兼具型農(nóng)戶其用地行為幾乎不變；非農(nóng)主導(dǎo)型農(nóng)戶基本拋棄土地耕作，因閩東屬于低山丘陵地帶，崗沖交錯，起伏不平，只適應(yīng)家庭為單位的茶葉種植，改種其他作物難以形成規(guī)模效益，因此土地流轉(zhuǎn)不暢，非農(nóng)主導(dǎo)型農(nóng)戶成為土地拋荒主體。

2.2 影響農(nóng)戶建房前后土地利用行為變化的原因分析

2.2.1農(nóng)地資源利用率受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)便利程度制約。調(diào)查表明，耕地所在位置交通遠近，直接影響耕地拋荒面積的大小?，F(xiàn)在的農(nóng)戶一般都是選取離自己居住地較近和水源條件較好的地塊進行耕種，那些偏遠地塊自然被拋棄了。農(nóng)戶的這種選擇性的生產(chǎn)作業(yè)，是造成目前農(nóng)村土地拋荒的原因之一。從128份問卷調(diào)查中得知，每戶農(nóng)戶用地選址前，都有閑置土地的行為，究其原因，69.53%選擇了“交通不便”，15.63%選擇了“缺乏勞動力”，14.84%選擇了“效益低”。 調(diào)查結(jié)果顯示，在本村用地選址的農(nóng)戶絕大部分還是選擇在村里從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，個別有季節(jié)性務(wù)工的農(nóng)戶也會做到種田和打工兩不誤，兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，耕地拋荒也較少出現(xiàn)；而移民搬遷的農(nóng)戶是跨鄉(xiāng)或跨村，遠離自己的承包地，只好放棄耕種，造成了承包地拋荒。

2.2.2農(nóng)地資源利用率受區(qū)位環(huán)境發(fā)展程度制約。調(diào)查表明，在信息發(fā)達的地方，農(nóng)戶外出打工現(xiàn)象明顯，造福工程用地選址區(qū)位優(yōu)勢明顯，大多處于公路沿線上，進出便捷，信息暢通，為新移民務(wù)工經(jīng)商提供有利條件。由于新移民的承包地仍然是與原有發(fā)包方簽訂，在新居住地并沒有分到耕地，促使農(nóng)戶拋棄傳統(tǒng)種植，選擇務(wù)工或經(jīng)商，只有極少數(shù)農(nóng)戶選擇租賃土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。從128份問卷調(diào)查中得知，政府主導(dǎo)的移民搬遷模式的45戶農(nóng)戶，有43戶由農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型農(nóng)戶轉(zhuǎn)為非農(nóng)主導(dǎo)型。究其原因，93.02%的農(nóng)戶選擇了“就業(yè)容易”，6.98%的農(nóng)戶選擇了“租賃耕地不合算”。 在調(diào)查中得知，農(nóng)戶轉(zhuǎn)型有一定的規(guī)律：用地選址在城郊的農(nóng)戶基本上在縣城里務(wù)工；用地選址在沿海村莊的農(nóng)戶基本上改行從事養(yǎng)殖業(yè)，或漁排上務(wù)工，或自已養(yǎng)殖；用地選址在山區(qū)公路沿線的農(nóng)戶基本上外出務(wù)工。由于海上養(yǎng)殖風(fēng)險大，效益高，農(nóng)戶收入出現(xiàn)兩極分化。

2.2.3農(nóng)地資源利用率受老農(nóng)數(shù)量多寡程度制約。隨著農(nóng)村青壯年勞動力大量轉(zhuǎn)移到城市，土地基本都留給家中老人或家庭婦女耕種，致使從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力缺乏，大量土地拋荒也是在所難免[9]。據(jù)了解，目前閩東農(nóng)村50歲以上的中老年人成為務(wù)農(nóng)的主力軍，尤其是老年人，在務(wù)農(nóng)同時，兼顧守護家院和看守兒童的任務(wù)。異地搬遷的家庭，青壯年外出務(wù)工，因新宅需人照看，有相當(dāng)部分的老年人也隨之遷到新居住地，過早地退出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，導(dǎo)致該戶承包地全數(shù)拋荒。搬遷的老農(nóng)們憑借著農(nóng)保、糧補、林補等惠民補貼以及從事季節(jié)性務(wù)工換些錢來貼補家用，基本上不會在新居住地租賃農(nóng)田耕種了。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，異地遷移的45戶農(nóng)戶中，有41戶家庭的老人隨著子女遷往新居，只有4戶家庭的老人留在舊居住地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論通過對福建省霞浦縣128戶農(nóng)民的問卷調(diào)查，結(jié)果表明，農(nóng)戶建房用地選址模式直接影響土地利用行為的變化，閩東農(nóng)村目前農(nóng)戶建房用地選址模式不具有可持續(xù)性。

研究還表明，移民搬遷模式的農(nóng)戶出現(xiàn)貧富分化，主因是區(qū)域的變化改變了農(nóng)戶的生計策略，從事投資性生產(chǎn)作業(yè)的農(nóng)戶因技術(shù)、市場等原因，收獲狀況不同，有的農(nóng)戶獲得比從事傳統(tǒng)種植業(yè)更多的回報，有的農(nóng)戶卻因虧損而返貧，這種現(xiàn)象在沿海比較突出。而處在山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城近郊移民搬遷點的農(nóng)戶以務(wù)工為主，收入略高于搬遷前從事的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。其中處于山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民搬遷點的農(nóng)戶以外出閩南地區(qū)打工為主，而處于縣城近郊移民搬遷點的農(nóng)戶以在縣城務(wù)工為主。舊村改造模式和零星自建模式的農(nóng)戶雖然收入單一，但穩(wěn)定，且能更好地保護和利用土地資源。

3.2 政策建議農(nóng)村居民點用地選址是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，科學(xué)合理的農(nóng)村居民點用地選址應(yīng)考慮自然環(huán)境，生態(tài)地質(zhì)安全，經(jīng)濟條件和社會文化環(huán)境等因素[10]。目前閩東農(nóng)村農(nóng)戶建房用地選址受用地限止，很大程度上是基于農(nóng)民非意愿的選擇，政府應(yīng)積極落實相關(guān)政策，促進宅基地的流轉(zhuǎn)，以滿足不同意愿的農(nóng)戶需求，最終達到優(yōu)化農(nóng)村居民點布局的目的。

3.2.1合理布局的原則。由于地域間社會經(jīng)濟差別以及農(nóng)戶個體間差異性，“造福工程”用地選址應(yīng)把農(nóng)戶生計能力作為主要衡量指標(biāo)來確定不同的用地選址模式，達到以最小的投入取得最大的效益的目的。首先控制跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)選址行為，合理地對鄉(xiāng)域進行劃分，依據(jù)耕地分布情況以及農(nóng)村路網(wǎng)分布，確定出若干個中心村，再圍繞中心村布局新村規(guī)劃；其次根據(jù)政府自身能力狀況分階段實施；最后應(yīng)根據(jù)農(nóng)戶的生計能力采用不同的用地選址模式。總之用地選址應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀和要求，以及農(nóng)戶的生計技能，統(tǒng)籌兼顧，合理安排，應(yīng)有利生產(chǎn)，方便農(nóng)戶生活，盡量不使農(nóng)戶因類型變化出現(xiàn)收入驟減或返貧。閩東農(nóng)村應(yīng)大力提倡自然村合并，以便農(nóng)民生活質(zhì)量的提高和居住環(huán)境的改善，還可保持原來的生產(chǎn)環(huán)境，減少拋荒現(xiàn)象。

3.2.2集約用地的原則。根據(jù)實際需要和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟水平，充分利用原有宅基地特別是廢棄宅基地，按村莊規(guī)劃要求，統(tǒng)一調(diào)整，充分利用村內(nèi)現(xiàn)有資源，對需要安排宅基地的新戶在村內(nèi)進行統(tǒng)籌安排，逐步形成新村。在啟動時可能要使用一定的土地指標(biāo)，但以后的建設(shè)就可用前一期安置農(nóng)戶的舊房宅基地復(fù)墾來滾動解決，從而實現(xiàn)土地資源的盤活和結(jié)余，破解農(nóng)民建房“落地難”的局面，讓農(nóng)戶能依據(jù)自身家庭狀況，自主選擇用地選址模式。

3.2.3保護耕地的原則。農(nóng)村居民點布局應(yīng)盡量防止遠離耕作地塊，人為地加劇拋荒現(xiàn)象。首先，在規(guī)劃農(nóng)村居民點建設(shè)用地時應(yīng)遵循“拆舊建新”的原則進行布點；其次，應(yīng)考慮從制度、經(jīng)濟、稅收、金融等方面給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策，保證農(nóng)民能就近耕種，避免耕地因離居住點較遠而被拋荒。

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王溫鑫(1994-)，女，福建霞浦人，本科生，專業(yè)：土地資源管理。

2014-12-15

S 28

A

0517-6611(2015)04-309-03