周艷華馮 幫崔夢(mèng)川

（1．湖北師范學(xué)院教務(wù)處，湖北黃石435002；2．湖北師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院，湖北黃石435002）

教改論壇

異地高考政策實(shí)施的困境與出路

周艷華1馮 幫2崔夢(mèng)川2

（1．湖北師范學(xué)院教務(wù)處，湖北黃石435002；2．湖北師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院，湖北黃石435002）

異地高考問題是涉及政治、經(jīng)濟(jì)、教育等社會(huì)子系統(tǒng)的綜合性復(fù)雜問題，異地高考政策一經(jīng)推出，就受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。由于異地高考政策在推行過程中存在著諸多問題，如設(shè)置過高門檻，保護(hù)既得利益；地方被動(dòng)解決，回避現(xiàn)實(shí)問題；中央政策漏洞，開放進(jìn)程緩慢等，異地高考需國家政策、地方政策、學(xué)校管理等層面共同努力。

異地高考；高考政策；隨遷子女；高考問題

異地高考問題，即隨遷子女在流入地參加高考的問題。自正式提出以來，迅速受到了來自全國各地相關(guān)學(xué)者的關(guān)注，從實(shí)證到理論，從一般政策解讀到深入剖析，無不呈現(xiàn)出方興未艾之勢(shì)。但是，越來越多的研究將重心放在了剖析異地高考政策的各種問題，并忙于為這些問題尋找出路，卻忽略了異地高考最本質(zhì)的出發(fā)點(diǎn)，是以解決隨遷子女高考的問題為目的。

異地高考的復(fù)雜性決定了其解決措施不可能一蹴而就，必須分階段穩(wěn)步實(shí)施。但同時(shí)也正是由于其復(fù)雜性，想要真正解決這一問題，就必須緊緊抓住異地高考政策的本質(zhì)目標(biāo)，以綱為本，圍繞著本質(zhì)目標(biāo)這一核心逐層展開論證，以期獲得解決異地高考問題的現(xiàn)實(shí)性策略。

一、異地高考的本質(zhì)目標(biāo)

1．切實(shí)解決隨遷子女高考問題

我國現(xiàn)有的高考制度仍然是以戶籍為依據(jù)，采取分省命題考試和分省配額招生的制度。隨著我國社會(huì)人口結(jié)構(gòu)的巨大變革，戶籍制度的局限性日益突出，成為隨遷子女在流入地就地高考的最大阻礙。“根據(jù)2010年國家統(tǒng)計(jì)局第六次全國人口普查結(jié)果估計(jì)，我國18歲以下流動(dòng)兒童數(shù)量已達(dá)3 800萬，如按照農(nóng)村戶籍占74%的比例估計(jì)，農(nóng)村戶籍的隨遷子女人數(shù)為2 800萬左右，而城市戶籍的隨遷子女?dāng)?shù)量則達(dá)到近1 000萬?！保?］在進(jìn)城務(wù)工人員規(guī)模不斷擴(kuò)大、隨遷子女完成義務(wù)教育人數(shù)不斷增加的背景下，開放異地高考、解決隨遷子女的繼續(xù)升學(xué)問題迫在眉睫。

2012年8月，國務(wù)院批準(zhǔn)了異地高考，以期通過開放異地高考更好地解決隨遷子女繼續(xù)升學(xué)考試這一日益突出的問題?！秶鴦?wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）中指出，異地高考的主要原則是“要堅(jiān)持有利于保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女公平接受教育權(quán)利和升學(xué)機(jī)會(huì)”［2］，也把隨遷子女的教育和升學(xué)問題放在首位。因此，異地高考從本質(zhì)上講必須抓住這一根本，一切以解決隨遷子女的高考問題為出發(fā)點(diǎn)。

2．發(fā)揮高考選拔人才的功能

“高考”即高等學(xué)校入學(xué)招生考試的簡(jiǎn)稱，自產(chǎn)生以來，為我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)選拔了大批優(yōu)秀人才，為社會(huì)發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。我國的高考淵源可以追溯到隋朝的科舉制度，是對(duì)科舉制的改良和發(fā)展，本質(zhì)是通過選拔性的考試選拔社會(huì)所需的各類人才。各種高考改革雖然在形式、內(nèi)容上進(jìn)行了變革，依然離不開高考的本質(zhì)，即選拔人才的目的。

異地高考作為高考改革的一種具體形式，其本質(zhì)仍然是選拔符合社會(huì)發(fā)展的各級(jí)各類人才。進(jìn)城務(wù)工隨遷子女的基數(shù)之大，不僅產(chǎn)生了開放異地高考的迫切需求，更帶來了產(chǎn)生于其中的大批優(yōu)秀人才。進(jìn)城務(wù)工隨遷子女中的絕大部分從小跟隨父母在城市接受良好的教育，相比教育水平欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，他們的綜合素質(zhì)得到了更為全面的發(fā)展，更加符合社會(huì)發(fā)展的需要。從而使得開放異地高考既能保障隨遷子女高考升學(xué)的權(quán)利，又能夠?qū)崿F(xiàn)高考為社會(huì)選拔人才的功能。

3．最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義

維護(hù)社會(huì)的公平正義，是中國特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求，也是十八大提出的社會(huì)改革的靈魂。教育改革作為社會(huì)改革中極其重要的一支力量，必然要牢牢抓住公平正義的準(zhǔn)繩，從而保證教育改革的順利完成。

十八大以來，教育改革中最為突出、爭(zhēng)議最多的無疑是如何協(xié)調(diào)現(xiàn)有的高考制度與亟待解決的大量隨遷子女異地高考的沖突。有學(xué)者將實(shí)現(xiàn)公平正義的改革分為道路自信、制度自信和理論自信三個(gè)部分：“道路自信”即堅(jiān)持走能夠?qū)崿F(xiàn)公平正義的道路；“制度自信”指維護(hù)公平正義的制度，一切違反公平、制造不公平的制度都應(yīng)該改變；“理論自信”即改革理論應(yīng)以公平正義為基礎(chǔ)。［3］探索高考制度改革的思路，推行異地高考政策，既是實(shí)現(xiàn)教育公平的必然選擇，也是響應(yīng)十八大改革精神、推進(jìn)社會(huì)公平正義的重要組成部分。

二、異地高考中存在的問題

異地高考問題是涉及經(jīng)濟(jì)、政治、教育等諸多社會(huì)子系統(tǒng)的綜合性復(fù)雜問題，激烈的討論和爭(zhēng)議說明了其解決過程中的重重困難和存在的諸多問題。

1．設(shè)置過高門檻，保護(hù)既得利益

《通知》指出，異地高考的主要原則是保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女受教育的權(quán)利，政策的出發(fā)點(diǎn)即著力解決隨遷子女的高考升學(xué)問題。但是，在實(shí)際的操作過程中，擺在隨遷子女這一龐大群體面前的卻是“三大準(zhǔn)入條件”：首先，對(duì)家長(zhǎng)在流入地的工作、住所、收入、保險(xiǎn)繳納等做了硬性規(guī)定；其次，對(duì)學(xué)生本人在流入地連續(xù)就讀的年限做了限制；最后，從城市承載力和城市發(fā)展需要即這個(gè)城市發(fā)展需不需要這個(gè)行業(yè)、需不需要父母這個(gè)群體對(duì)異地高考的準(zhǔn)入設(shè)置了門檻。

這樣所謂“有限度的疏導(dǎo)式開放”，實(shí)際上是將城市資源擴(kuò)展放在了首位，使隨遷子女的高考升學(xué)問題讓路于城市承載力。雖然這種操作中的權(quán)宜也有其合理的考慮范圍，但是，任何政策的實(shí)施都不會(huì)是十全十美，更重要的還是要抓住本質(zhì)的問題和核心的目標(biāo)，否則，與政策本身的意義就有些相悖。既然，在“堵”與“開”的問題上，中央的相關(guān)部門已經(jīng)決定“開”，那么，面對(duì)各種問題和重重阻礙，就必須牢牢抓住政策的根本，沒有條件創(chuàng)造條件也要保障解決隨遷子女的高考升學(xué)問題，而不是將最亟待解決的問題退居二線。

2．地方被動(dòng)解決，回避現(xiàn)實(shí)問題

在關(guān)于異地高考的問題上，中央批準(zhǔn)“放行”后，概括性地提出了“三大條件”，并未對(duì)具體的操作方式做出詳細(xì)闡釋，這就留給地方政府很大的可操作空間。目前已出臺(tái)異地高考政策的省、市、自治區(qū)中，除河北、安徽、江蘇、江西等這些人口輸出大省或競(jìng)爭(zhēng)激烈的考試大省放低門檻、徹底性開放異地高考以外，其他省份、地區(qū)均給出了較高的準(zhǔn)入門檻，特別是高考“洼地”京滬地區(qū)。

在數(shù)量龐大的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女中，農(nóng)村戶籍的農(nóng)民工隨遷子女高出城市戶籍進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女近3倍，隨遷子女高考升學(xué)難的問題，最主要的就是解決農(nóng)民工隨遷子女在流入地參加高考的問題，農(nóng)民工隨遷子女的訴求和需要最為強(qiáng)烈，但卻是最得不到利益保障的最大困難群眾。首先，地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和本地考生的利益，設(shè)置過高的門檻，對(duì)于工大農(nóng)民工來說，無疑是沉重的“三座大山”，不可企及。農(nóng)民工作為城市生活中的困難群眾，幾乎不可能達(dá)到所謂的“準(zhǔn)入條件”。其次，農(nóng)民工在地方政府政策制定的過程中，參與甚微。筆者曾對(duì)北京市農(nóng)民工對(duì)異地高考政策反響的調(diào)查報(bào)告顯示：“61．3%的農(nóng)民工不清楚異地高考政策，甚至從未聽說，只有少部分農(nóng)民工表示很關(guān)注此政策?！保?］

3．中央政策漏洞，開放進(jìn)程緩慢

中央在批準(zhǔn)異地高考方案的同時(shí)，除了給予地方政府過多的行政裁量權(quán)之外，政策本身存在的某些漏洞加大了地方可發(fā)揮的空間，使得政策出臺(tái)和落實(shí)進(jìn)度緩慢，阻礙了整個(gè)異地高考政策的開放進(jìn)程。

異地高考問題“不能影響某些省份當(dāng)?shù)乜忌臋?quán)益”［5］，這就給地方保護(hù)主義又加上了一層防護(hù)罩，為了保障當(dāng)?shù)乜忌臋?quán)益，拒絕開放異地高考。其實(shí)，這種有損當(dāng)?shù)乜忌娴膿?dān)心是不必要的，國務(wù)院發(fā)布的意見明確指出，對(duì)符合當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試條件的隨遷子女凈流入量較大的省份，教育部、發(fā)展改革委采取適當(dāng)增加高校招生計(jì)劃等措施，保障當(dāng)?shù)馗呖间浫”壤灰蚍蠗l件的隨遷子女參加當(dāng)?shù)馗呖级苡绊憽?/p>

三、解決異地高考的根本性措施

異地高考作為高考改革的具體表現(xiàn)形式，是中國高考政策的重要組成部分。從根本上講，異地高考既與十八大最新的教育改革靈魂契合，以追求教育領(lǐng)域的公平正義，實(shí)現(xiàn)教育平等為目標(biāo)。同時(shí)又能夠充分發(fā)揮高考的選拔性功能，為國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展選拔各種層次的優(yōu)秀人才。因此，必須想盡一切辦法，創(chuàng)造一切可能的條件，保證異地高考政策的切實(shí)推進(jìn)，從根本上解決異地高考最突出的問題。可以嘗試從中央、地方、學(xué)校和個(gè)體等幾個(gè)層面進(jìn)行策略探索。

1．國家政策層面

（1）繼續(xù)加大高考改革力度，注重高考立法。異地高考與高考改革的命運(yùn)相關(guān)，異地高考最深層次的阻礙來自于高考制度固有的頑疾，因此，高考制度不改革，就沒有異地高考的出路。

高考改革的步伐自高考產(chǎn)生以來就從未停止，爭(zhēng)議不斷。在異地高考的問題上，提到最多的就是高考報(bào)名戶籍制度的改革，多數(shù)專家學(xué)者主張“取消報(bào)名戶籍制度”，打破阻礙異地高考推進(jìn)的最大壁壘。另外，高考考試制度、招生制度也再次被納入了高考改革的范圍之中，“國家統(tǒng)一考試”“第三方考試機(jī)構(gòu)”“擴(kuò)大高校自主招生”等改革思路層出不窮。

探索高考改革的思路，尤其要重視高考立法改革。20世紀(jì)60年代的美國和我們面臨著相似的“異地高考”問題，美國政府制定了《公民權(quán)利法》，同時(shí)制定了一系列被稱為“肯定性運(yùn)動(dòng)”的法律法規(guī)，以法律的形式強(qiáng)制規(guī)定困難群眾在招工、入學(xué)等競(jìng)爭(zhēng)中得到“優(yōu)先照顧”?！督逃ā焚x予了公民平等接受教育的基本權(quán)利，但隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，教育問題不斷地面臨著新的挑戰(zhàn)，因此需要及時(shí)更新完善相關(guān)法律法規(guī)，使教育問題的解決有法可依。

（2）針對(duì)部分地區(qū)的沖突，加強(qiáng)宏觀干預(yù)。北京、上海、廣東等省市在異地高考問題中沖突最多、爭(zhēng)議最大，也是最難推進(jìn)的“頑疾區(qū)”。原因主要有：由于這些地區(qū)屬于所謂“高考洼地”；這些省份屬于人口流入大省，外來人口數(shù)量巨大；這些城市均屬中國特大城市，面臨著嚴(yán)峻的城市病，城市承載力有限。

由于中央一開始就將異地高考權(quán)力下放，針對(duì)這些地區(qū)在異地高考中的突出矛盾，并沒有具體的解決措施。但這些地區(qū)的問題確實(shí)存在并難以解決，因此，中央應(yīng)有區(qū)別地加強(qiáng)對(duì)部分矛盾尖銳地區(qū)的宏觀干預(yù)，集全國之力，完善各種相關(guān)的配套設(shè)施，整合城市資源，優(yōu)化社會(huì)公共資源配置，加強(qiáng)與這些地區(qū)的聯(lián)系溝通，切實(shí)保障矛盾突出地區(qū)的異地高考改革穩(wěn)步推進(jìn)，解決這些地區(qū)的進(jìn)城務(wù)工隨遷子女的高考升學(xué)問題，保證其公平的受教育權(quán)利。

（3）加大對(duì)地方的執(zhí)行監(jiān)督，持續(xù)開展調(diào)研。全國各省份回應(yīng)中央關(guān)于異地高考政策的要求，除個(gè)別省市外，均在2013年伊始，給出了不同程度的異地高考具體執(zhí)行方案。但并不是公布方案就停止了，必須要有后續(xù)的實(shí)施保證。目前在地方實(shí)施中存在著監(jiān)督問責(zé)機(jī)制不明的問題，為此，除了地方政府等相關(guān)部門需要進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)之外，中央應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方異地高考方案執(zhí)行情況的監(jiān)督管理，協(xié)調(diào)各省市地區(qū)間的政策對(duì)接，避免出現(xiàn)“有方案，無執(zhí)行”的問題。

與此同時(shí)，中央還應(yīng)聯(lián)合國家研究部門、各相關(guān)行政部門的力量，持續(xù)開展對(duì)全國各省市地區(qū)流動(dòng)人口和進(jìn)城務(wù)工隨遷子女在流入地接受教育和參加考試的問題進(jìn)行深入調(diào)研，做到“對(duì)流動(dòng)人口隨遷子女做到‘底數(shù)清’‘情況明’”［1］，為各地區(qū)做出科學(xué)的教育預(yù)測(cè)和規(guī)劃提供依據(jù)。

2．地方政府層面

（1）破除地方保護(hù)主義，適當(dāng)放寬條件。根據(jù)對(duì)已公布的各省市異地高考方案的內(nèi)容分析，可以看出，除部分高考競(jìng)爭(zhēng)激烈的考試大省和人口輸出大省外，如山東、河南、江西等，其余大多數(shù)省份出于對(duì)地方保護(hù)的考慮，均從學(xué)生、家長(zhǎng)和城市三方面設(shè)置不同程度的高門檻，其中上海要求的“持有上海居住證A證”和廣東省要求的“通過積分入戶廣東”“高技能人才”這些條件，對(duì)于絕大多數(shù)普通的外來務(wù)工人員是無法達(dá)到的。這類務(wù)工人員子女的權(quán)益就無法得到保障。由于課程內(nèi)容、考卷等方面的差異，外來務(wù)工人員了弟無法返回原籍考試，因此這類考生的高考升學(xué)問題仍然無法解決。

雖然中央政策在原則上給出了學(xué)生、城市、家長(zhǎng)“三大準(zhǔn)入條件”的參考，但是過于籠統(tǒng)和概括，并且，既然承認(rèn)公民平等的受教育權(quán)利，下決心解決隨遷子女升學(xué)難的問題，就沒有必要設(shè)置太多的門檻來限制考生資格，更沒有必要將考生的考試資格與父母的職業(yè)等掛鉤。因此，地方在落實(shí)異地高考政策的同時(shí)，應(yīng)適當(dāng)放寬條件，多從學(xué)生入手，使更多真正有需要的考生獲益。

（2）加快相關(guān)制度建設(shè)，落實(shí)異地高考。截至目前，絕大多數(shù)省份都已出臺(tái)了相應(yīng)的異地高考實(shí)施方案，有些省份已經(jīng)開始了異地高考相關(guān)工作的開展，如浙江、安徽等都已在2013年開始施行異地高考方案。但仍有不少省份的異地高考方案缺乏相關(guān)制度保障，可操作性不強(qiáng)，例如北京提出的過渡方案、山西省的借考方案。

基于此，地方相關(guān)部門要加強(qiáng)與中央的溝通聯(lián)系，借助中央的力量和支持，進(jìn)一步完善異地高考具體方案，積極探索與異地高考政策配套的保障措施，建立明確的問責(zé)制度、完善的評(píng)價(jià)監(jiān)督體系，切實(shí)抓好異地高考的落實(shí)工作，保障異地高考方案的有效實(shí)施。

3．學(xué)校管理層面

（1）加強(qiáng)考生學(xué)籍管理，防止高考移民。在異地高考的諸多阻礙因素中，對(duì)于新的“高考移民”的擔(dān)心從未消失。因?yàn)楫惖馗呖嫉拈_放意味著外地考生可以在所謂的“高考洼地”直接參加考試并參與招生錄取，這樣，人們就擔(dān)心開放異地高考會(huì)產(chǎn)生“高考移民”，造成對(duì)流入地和流出地兩地其他考生的不公平。

這種擔(dān)心不能說毫無道理，但在很大程度上是沒有必要的，因?yàn)?，只要在學(xué)籍管理上做足工夫，高考移民是完全可以被杜絕的。首先，中學(xué)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)學(xué)生的學(xué)籍管理，杜絕高考前的學(xué)籍轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。其次，在異地高考的報(bào)名條件中加大對(duì)“學(xué)生在當(dāng)?shù)剡B續(xù)就讀年限”的限制，便可防止高考移民。因此，不管是學(xué)校還是高考資格審查部門都應(yīng)該加大對(duì)考生學(xué)籍的管理和審查，杜絕高考移民，減少社會(huì)各界的擔(dān)憂和異地高考的阻力。

（2）擴(kuò)大高校自主招生，發(fā)揮服務(wù)職能。異地高考問題，歸根結(jié)底要涉及高校的招生錄取方式，解決異地高考問題，還受大學(xué)獨(dú)立性的影響。雖然近年來，高校去行政化、高校自治、自主辦學(xué)的呼聲十分強(qiáng)烈，但是收效甚微。當(dāng)前我國高校自主招生的規(guī)模和權(quán)利十分有限，最主要的還是依據(jù)高考成績(jī)集中錄取，這就使得高考考試與高校招生完全掛鉤，沒有高考就沒有錄取。

因此，需要擴(kuò)大高校的自主招生權(quán)，甚至保證大學(xué)考試、招生的獨(dú)立性，使高校能夠根據(jù)自身的辦學(xué)方針和發(fā)展特色組織考試和進(jìn)行考生錄取，這樣既能緩解異地高考?jí)毫?，?duì)學(xué)校和學(xué)生本身的全面發(fā)展也具有極其重要的意義。同時(shí)，高校作為社會(huì)公共資源，必須充分發(fā)揮其社會(huì)服務(wù)職能，面向全國全社會(huì)的考生招生，避免與地方保護(hù)主義掛鉤，對(duì)學(xué)校所在地投放更多的招生指標(biāo)。

從以上論述可知，異地高考確實(shí)是十分復(fù)雜的綜合性問題，但是不能因?yàn)槠鋸?fù)雜性就避重就輕，在異地高考的問題上附加太多的額外條件，而忽視了異地高考政策最初的目標(biāo)。要想真正解決異地高考問題，還是應(yīng)該回歸其本質(zhì)，一切從最亟待解決的問題出發(fā)，先想盡辦法解決主要矛盾，才能解決次要矛盾。異地高考已經(jīng)納入公眾視野，各方也已做出相應(yīng)的探索，筆者相信，只要抓住根本，共同努力，異地高考問題最終會(huì)得到較好的解決，并且不會(huì)需要太久。

［1］吳霓．進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在流入地參加中高考的現(xiàn)實(shí)困境及政策取向［J］．清華大學(xué)教育研究，2012（2）：107－112．

［2］佚名．國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作意見的通知［EB／OL］．［2012－08－31］．http：／／www．gov．cn／zwgk／2012－08／31／content＿2214566．htm．

［3］趙義．公平正義是改革的靈魂［EB／OL］．［2013－01－18］．http：／／www．nfcmag．com／article／3834．html．

［4］馮幫，崔夢(mèng)川．關(guān)于農(nóng)民工對(duì)異地高考政策反響的調(diào)查報(bào)告［J］．上海教育科研，2013（1）：47－50．

［5］允小丫．部分考生權(quán)益不能凌駕于教育公平之上［J］．教育與職業(yè)，2012（6）：9．

［責(zé)任編輯：江桂珍］

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1002－1477（2015）06－0009－04

10．16165／j．cnki．22－1096／g4．2015．06．003

2014－12－30

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目（10JZD0036）；湖北省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（2011jytq080）；湖北師范學(xué)院湖北省重點(diǎn)學(xué)科教育學(xué)研究項(xiàng)目（20120320）。

周艷華（1979－），女，湖北武漢人，碩士，講師；馮幫（1982－），男，湖北大冶人，博士，副教授；崔夢(mèng)川（1992－），女，湖北襄陽人。