地方政府行政審批制度改革的進展、問題與出路

陳世香1，單桔平2

(1.武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢430072；2.湖南警察學院 管理系，湖南 長沙410138)

摘要：地方政府行政審批制度改革是我國行政審批制度改革的具體實踐，以海南、佛山、寧波、溫州、滁州、天津、四川等地區(qū)行政審批制度改革為例，取得的成效集中體現(xiàn)在審批事項精簡、審批效能提高、服務質(zhì)量提升等方面，但深化改革仍面臨諸如審批項目清理合理性與合法性、行政審批的監(jiān)督機制不健全、社會承接能力有限、相關(guān)法律制度建設(shè)滯后等問題。未來深化改革需要針對性地明確行政審批權(quán)的邊界范圍；創(chuàng)新審批方式以提高審批效能；發(fā)展社會組織以順利推進審批事項轉(zhuǎn)移；提高行政審批改革的制度化水平。

關(guān)鍵詞：地方政府；行政審批；制度改革

收稿日期：2015-07-07

基金項目：湖北省軟科學研究專項計劃項目“中國地方基本公共服務體制創(chuàng)新研究：以湖北省為例”(2011DHA012)；國家社會科學基金重大招標項目“公共文化服務體系建設(shè)和運行中的財政保障標準與保障方式研究”(13ZD04)的階段性研究成果

作者簡介：陳世香(1973- )，男，湖北鄂州人，武漢大學政治與公共管理學院教授，博士，博士生導師，行政管理系主任，地方公共服務創(chuàng)新研究中心主任，主要從事比較公共行政、地方公共服務創(chuàng)新研究；單桔平(1980- )，女，湖南衡陽人，湖南警察學院管理系講師，武漢大學2014—2015年度訪問學者，主要從事公共管理與公安管理研究。

中圖分類號：D62文獻標志碼：A

行政審批制度改革，是轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新社會管理，建設(shè)效能政府與法治政府，提高政府公信力和執(zhí)行力的重要路徑選擇。從2001年9月國務院成立行政審批改革工作領(lǐng)導小組起，經(jīng)過十多年全國自上而下的多輪次改革實踐，成效顯著，行政審批項目大幅度減少，審批環(huán)節(jié)極大壓縮，審批服務不斷優(yōu)化。自20世紀80年代末90年代初地方政府啟動行政審批制度改革以來，學界在借鑒西方政府規(guī)制變革理論與實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對我國地方行政審批制度改革進行了大量研究，形成了經(jīng)濟學、法學、政治與公共管理學等多學科研究路徑，取得了系列研究成果。其中，在有關(guān)改革實踐的研究方面，有了一些以某省、市、縣或區(qū)改革為對象的個案研究。其中，周麗婷對佛山市“兩橫兩縱”行政審批流程改革進行了介紹分析，陳新描述了寧波市行政審批標準化建設(shè)的成就、困境，李林介紹了海南省以推進法治政府建設(shè)為目標對行政審批制度改革所進行的理論和實踐的創(chuàng)新，等等。這些研究成果分別總結(jié)出佛山、寧波、海南、杭州、上海、成都等地的行政審批改革模式，較為深入地個別分析了各地行政審批制度改革的具體背景、歷程、舉措、成效以及存在的問題。

但是，總體而言，當前國內(nèi)相關(guān)研究較為零散，缺乏以多個典型地區(qū)改革實踐為對象、運用比較視角對地方政府行政審批制度改革總體概況進行的綜合研究，難以了解與把握當前我國地方行政審批制度改革的總體進展，尤其是當前可能面臨的共性問題，也難以提出針對性的整體改革方案。本文以海南、佛山、寧波、溫州、滁州、天津、四川等行政審批改革起步早、經(jīng)驗豐富成熟的省和市地方政府為分析對象，運用橫向比較的視角，試圖在整體上把握當前我國地方行政審批制度改革的總體進展、所面臨的共同挑戰(zhàn)和對策，以為推進下一階段的改革進程提供參考和借鑒。

一、地方政府行政審批制度改革的主要進展

行政審批是指行政審批機關(guān)對自然人、法人及其他組織提出的行政申請，依法審查，對符合資格資質(zhì)的申請主體準予其從事特定活動、確定特定民事權(quán)利能力和行為能力、確定民事關(guān)系等的行為。行政審批制度的本質(zhì)是政府為了公共利益而對自然人、法人及其他組織從業(yè)的權(quán)利與自由進行管制,使其社會實踐活動符合政府偏好的價值序列，但是不合理、不科學的行政審批會抑制市場活力、降低行政效率、阻礙經(jīng)濟發(fā)展，因此行政審批制度需根據(jù)不斷變化的經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境進行調(diào)整、改革。

在地方政府行政審批制度改革中，海南、佛山、寧波、上海、溫州、滁州、天津、四川等地區(qū)以國務院行政審批改革的政策為指導，結(jié)合地方特色，經(jīng)過4至7輪的改革，大大提升了行政服務效能，凸現(xiàn)出為地方的經(jīng)濟發(fā)展和社會進一步掃除障礙的法治精神與服務理念?？傮w上，各地改革取得的成效集中體現(xiàn)在以下三個方面。

(一)簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能，大力精簡審批事項

精簡行政審批項目是改革的重要內(nèi)容，在“簡政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變”和“管理重心下移”的改革取向下，按照“能減則減、應減必簡、該放則放”的原則，審批項目的清理與縮減主要從兩個方面進行。

首先，在行政審批前置條件清理方面，各級地方政府高度重視，對各項行政審批設(shè)置的前置條件進行認真梳理。梳理之后，對完全不必要設(shè)置前置條件的，報請有關(guān)負責部門予以堅決取消；對部分前置條件設(shè)置過高的，報請有關(guān)負責部門予以降低條件。如佛山、上海通過行政審批制度改革，取消社會組織注冊登記前必須要出具掛靠單位同意書這一條件。

其次，在精簡和調(diào)整行政審批項目方面，地方政府主要采取三個措施：一是將一些不必要的行政審批項目直接取消；二是將可以合并的項目直接合并為一個審批項目；三是將可以下放給下級政府承擔的審批項目直接由上級政府下放給下級政府承擔。如海南省通過7輪行政審批改革精簡了928項行政審批事項，佛山市經(jīng)過5輪行政審批制度改革，市區(qū)累計取消735項行政審批事項，寧波經(jīng)過數(shù)輪行政審批改革精簡了825項行政審批事項，上海經(jīng)過6輪行政審批制度改革取消調(diào)整了2 237項、下放5項，2009年滁州市保留的行政許可事項至少壓縮30%、投資審批事項至少壓縮30%[1]，天津市經(jīng)過8輪行政審批事項清理后將市級事項由2005年的1 133項減少到如今的295項[2]。四川省在2014年共取消調(diào)整236項行政審批事項，省本級保留行政審批項目281項，取消行政事業(yè)性收費13項，保留23項[3]。

(二)壓縮審批環(huán)節(jié)、優(yōu)化流程，提高審批效能

各地區(qū)在清理行政審批項目的基礎(chǔ)上，通過組織內(nèi)部職能整合、外部橫向并聯(lián)審批的機構(gòu)調(diào)整，壓縮了審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化了審批流程，縮短了行政審批時限。如佛山通過采取將部門審批職能盡可能向部門內(nèi)設(shè)的一個機構(gòu)集中、將部門間串聯(lián)審批改為部門間并聯(lián)審批、將管理服務盡量下移、將審批權(quán)限和職責盡量在組織上下層級間分解的“兩橫兩縱”等改革措施后，各市直部門和區(qū)級部門的行政審批時限壓縮比例高達48%到100%不等[4]。寧波通過建立“6+1”會商機制和“9+X”會審制度，使行政審批時限縮短至少25%。滁州市通過設(shè)立聯(lián)合審批辦公室、創(chuàng)建部門協(xié)作機制和過程小組、推進行政審批服務簽批前移和“三壓縮”改革，使項目申報材料減少25%、審批環(huán)節(jié)減少20%、承諾時限壓縮50%，單項行政審批時間在各自現(xiàn)有承諾時限的基礎(chǔ)上至少縮減30%[1]。

(三)顧客導向、規(guī)范審批行為，提升服務質(zhì)量

行政審批制度改革還使群眾和企業(yè)享受到更優(yōu)質(zhì)的服務。

首先，行政審批服務更規(guī)范。為了減少服務過程中的主觀性和隨意性，規(guī)范行政審批行為，寧波市推行行政審批標準化建設(shè)，構(gòu)建行政審批的資格條件標準、運作程序標準、聯(lián)合辦理標準、內(nèi)部管理標準、窗口服務標準、信息公開標準等。2011年底，寧波市級根據(jù)寧波質(zhì)檢局發(fā)布的《行政審批事項辦理指南編制規(guī)則》編制完成并發(fā)布了564個行政審批事項、1 028個子項的辦理指南，共20卷本14 000多頁，與此同時還編制了行業(yè)聯(lián)合審批標準的“辦理指南”，探索特定區(qū)域和項目的審批標準及運作機制等等。上海市積極推進行政審批標準化服務，舉措包括實行目錄管理制度、制定業(yè)務手冊、編制辦事指南、推行網(wǎng)上審批、實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、開展效能監(jiān)察；佛山順德推行“六個標準化”，即審批要件、審批流程、裁量準則、審批規(guī)范公開形式、辦事制度、審批運行系統(tǒng)的標準化，以全面實現(xiàn)“無差別審批、陽光審批”；滁州市在企業(yè)準入及基本建設(shè)等重點領(lǐng)域、重點項目、重點環(huán)節(jié)實現(xiàn)窗口“一表登記、一窗受理、一口收費、一次送達”的“四個一”標準化服務等等。

其次，行政審批服務更便捷。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年，全國共建立政務服務中心2 800多個[5]，政務服務中心為市民提供大部分審批事項的“一站式”的集中服務，此外還有網(wǎng)上審批平臺的普及推廣、審批項目的下放下沉，使民眾深切感受到政府視民眾為顧客的服務理念。上海市持續(xù)進行制度創(chuàng)新，引入“顧客導向”，設(shè)立告知承諾制、首問負責制、窗口崗位AB角制、責任追究制等；佛山市順德區(qū)于2012年7月正式運行網(wǎng)上審批服務大廳，提供435項審批事項的辦理，以及約600項審批業(yè)務的結(jié)果查詢；溫州市早在2004年便對人員績效和服務態(tài)度的管理，2008年基本實現(xiàn)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級便民服務網(wǎng)絡覆蓋，近年來陸續(xù)實施了“網(wǎng)上審批”制、“一條龍服務”制、“綠色通道”制度、“一窗式服務”等等[6]；天津市在市、各區(qū)縣、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級均成立行政許可服務中心，2012年全市已有221個街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成服務中心的建設(shè)，占總數(shù)91%*《天津市不斷深化行政審批制度改革 建設(shè)服務型政府》，人民網(wǎng)2012年5月3日，http://www.022net.com/2012/5-3/414156132656097.htm1。，并實施對服務中心的公務員績效考核，把辦事群眾納入評價主體；滁州市于2006年首次啟用網(wǎng)上審批服務平臺，構(gòu)建集受理、協(xié)同辦理、反饋、績效評估、監(jiān)控于一體的行政審批服務與協(xié)同處理平臺，同時建設(shè)基建聯(lián)合審批平臺和企業(yè)注冊登記“一表通”系統(tǒng)等等[1]。

行政審批制度改革后，地方政府科學合理地調(diào)整了行政審批職能，嚴格規(guī)范審批程序和行為，并且通過公布權(quán)責清單、推動行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行等舉措，能及時發(fā)現(xiàn)和糾正違規(guī)審批行為，促進行政審批事項的管理更有序、有效。

二、地方政府行政審批制度改革存在的主要問題

(一)地方政府行政審批項目仍有清理的空間

行政審批項目清理是依據(jù)一定的標準開展的，標準的制定受法律法規(guī)、政府部門利益及各地區(qū)客觀情況的制約，而標準是否科學、合理、合法，決定了清理工作能否有效順利地開展。

首先，對行政許可和非行政許可概念的認識模糊。2004年國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于保留部分非行政許可審批項目的通知》后，行政機關(guān)一致認為行政審批包括行政許可、非行政許可兩類審批，但對如何區(qū)分這兩類審批卻一直未有明確的標準和辦法。四川省2013年對省級41個部門的非行政許可項目共清理出568項，并審核完成156項，但對于這些項目是否能“適用行政許可法、是否隱藏了該納入行政許可的事項范圍”等，行政審批機構(gòu)相關(guān)工作人員卻無法給出明確統(tǒng)一的答案。類似標準不清的問題大量存在，嚴重阻礙了清理工作的嚴謹性和科學性，甚至使清理工作演變成概念游戲、數(shù)字游戲。尤其值得指出的，個別地區(qū)為了完成中央精簡審批工作的指示任務，在審批項目數(shù)量上大做文章，該放的未放，應減的未減。一個直接結(jié)果就是，不同地方政府審批事項的數(shù)量上差距甚大，甚至高達幾百項的出入。

其次，項目清理和審核的標準不嚴謹。對“非行政許可審批”是否保留，各地方政府通常的做法是，以設(shè)定主體即中央一級和省一級的文件為依據(jù)，而難以從項目的內(nèi)容上統(tǒng)一認識和準確分類，這種重形式忽視實體決定項目是否保留的標準是失之過寬，使鑒別各種變相設(shè)定行政許可變得愈加困難。以海南、寧波、溫州、滁州、四川部分縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦的行政審批項目清理審核為例，一些地方政府在行政審批項目的清理審核過程中，也都出臺一些清理審核標準，但是，毫無疑問，這些規(guī)定標準總體上來說尚顯籠統(tǒng)模糊，并沒有清晰具體界定出究竟哪些事項分別是屬于政府、市場組織、社會組織、或是屬于下級政府組織的。這就使得在行政審批事項清理表格上填寫清理事項時，實際上往往是由這些地方政府的內(nèi)設(shè)部門自己說了算，而審核部門也只是根據(jù)各部門提交的清理材料進行形式審查審核，很少親自到這些填報部門進行深度全面調(diào)查，也較少從外部聘請權(quán)威專家展開充分論證，往往導致審核把關(guān)不嚴、項目清理流于形式。

最后，行政審批部門的利益阻礙。在進行行政審批事項的清理時，一些部門不是以方便民眾、服務經(jīng)濟為導向，而是以是否減損了部門利益為考量。結(jié)果被清理掉的多是與群眾生產(chǎn)生活、與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動相關(guān)度低的項目，而與之密切相關(guān)且違背了生產(chǎn)規(guī)律要求、但會涉及重大部門審批權(quán)益的項目卻仍被保留。因此，在前幾輪的行政審批制度改革，雖然一些地方政府在審批項目的數(shù)量上取得大幅度縮減，但清理仍有很大的余地，尤其是一些壟斷行業(yè)、高利項目和尋租權(quán)力，成為改革禁區(qū)，甚至還被有的地方政府及其工作部門利用種種方法予以固化、強化、異化。

(二)地方政府行政審批的監(jiān)督機制不健全

孟德斯鳩說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！毙姓徟鳛橐环N合理配置有限公共資源的手段，是最容易設(shè)租尋租的行為之一。事實上，少數(shù)部門和公職人員利用手中的權(quán)力中飽私囊，置民眾利益和政府的形象于不顧。近年來，地方政府在監(jiān)督管理上也大膽作了些嘗試，如佛山市2005年出臺的《佛山市行政審批管理監(jiān)督暫行規(guī)定》中，明確規(guī)定了對行政審批的監(jiān)督檢查及責任追究制度，并投入大量資金建設(shè)了電子監(jiān)察系統(tǒng)，對全市284個審批單位的實施實時監(jiān)管，實現(xiàn)了對行政審批的各環(huán)節(jié)進行全程監(jiān)察等；海南省政務中心行政審批系統(tǒng)與34個進駐單位實現(xiàn)遠程聯(lián)網(wǎng)。據(jù)統(tǒng)計，截至2012年底，全國31個省(區(qū)、市)都不同程度開展了電子監(jiān)察工作*《我國十年行政審批制度改革成效明顯——中國行政審批改革使權(quán)力過分集中現(xiàn)象有所改變》,江北區(qū)行政服務中心，2012年7月10日，http://fwzx.nbjb.gov.cn/zwgk/xx/201207/354.htm。。雖然電子監(jiān)察在大范圍的普及，但監(jiān)察的內(nèi)容還是局限于對限時辦結(jié)情況和投訴受理的監(jiān)督，對行政審批的合法性、規(guī)范性的監(jiān)督力度較弱，一整套的行之有效的監(jiān)督制約機制并未建立起來。

(三)社會承接審批服務項目的能力有限

深化行政審批制度改革中，作為行政審批事項下放后的主要承接者——市場企業(yè)和社會組織的自治能力不可或缺。他們的參與不僅是減少行政機關(guān)“審批尋租”的重要推動力，也是實現(xiàn)政府簡政放權(quán)的基礎(chǔ)。但在行政審批制度改革中，由于政府與企業(yè)、社會組織之間缺乏有效互動與交流、缺乏資源共享，這些組織難以形成合力整合資源，欠缺承接行政審批事項下放的能力，且常被政府部門構(gòu)成的利益共同體所排斥。

第一，在簡政放權(quán)過程中，未能明晰政府、市場、社會的邊界。具體哪些事項是應由政府管，哪些事項可以下放給企業(yè)和社會組織，沒有清晰的規(guī)定或標準。如在新近各級地方政府紛紛推出的劃分政府與市場、社會權(quán)責邊界的權(quán)力清單制的建設(shè)上，除上海、北京、廣東、天津、廣州、深圳、佛山、杭州等少數(shù)幾個較發(fā)達的省市政府通過對本級政府行政審批權(quán)重新進行梳理清理并公布權(quán)力清單外(有的公布正面權(quán)力清單，有的公布負面權(quán)力清單，有的公布監(jiān)管權(quán)力清單，有的同時公布正負面權(quán)力清單和監(jiān)管權(quán)力清單)，其他多數(shù)省市政府尤其落后內(nèi)陸邊遠地區(qū)的縣區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府至今還沒有梳理并公布任何有關(guān)政府的權(quán)力清單。在最近一次調(diào)研過程中，隨機抽查中西部20個地市政府和20個縣區(qū)政府的門戶網(wǎng)站，其中90%的政府門戶網(wǎng)站沒有查找到與本級政府權(quán)力清單相關(guān)的公告信息。

第二，在下放審批權(quán)的過程中，出現(xiàn)了職能與經(jīng)費支持脫節(jié)的情況，僅僅把審批事項的職能轉(zhuǎn)移出去，而相關(guān)的經(jīng)費支持卻仍滯留在政府部門，嚴重挫傷了企業(yè)和社會組織承接能力與積極性的提高。如筆者在2014年12月對佛山、寧波社會組織進行的一次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其中有70%社會組織面臨政府財力支持不足和經(jīng)費緊缺問題，致使他們無力承接和完成政府轉(zhuǎn)移給他們的任務。中山大學陳天祥教授也曾經(jīng)指出，由于各地財政部門未將社會組織承擔公共服務的成本費用納入公共財政預算，因此，社會組織參與社會公共管理和服務的空間有限[7]。

第三，社會組織在數(shù)量尤其是質(zhì)量上發(fā)展不成熟，能力有限，以致在一些行業(yè)管理和社會生活管理等領(lǐng)域，找不到合適的可以承接轉(zhuǎn)移職能的社會組織。如從數(shù)量上看，以每萬人擁有的民間組織數(shù)量計算，日本平均每萬人擁有96個民間組織，美國平均每萬人擁有53個民間組織，新加坡平均每萬人擁有16個民間組織，巴西平均每萬人擁有14個民間組織，而中國大陸地區(qū)平均每萬人擁有不到4個民間組織，不僅與發(fā)達國家相比有差距，即使與某些發(fā)展中國家相比也存在較大差距[8]。改革開放三十多年來，我國政府更加重視民主和公平，但是從深層次來看，這些經(jīng)濟政治體制改革還不到位，有些方面的改革亟待改善[9]。從質(zhì)量上看，當前中國各地社會組織普通存在獨立性不強、行政色彩較濃、規(guī)模小、發(fā)展時間短、自身內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全、資金來源單一且不足、成員素質(zhì)較低、專業(yè)人才不足、服務意識淡薄等問題，這就使得各地社會組織發(fā)展不成熟、力量薄弱，從而導致許多地方政府在向社會放權(quán)時很難找到有足夠承接能力的社會組織來承接。

(四)地方政府行政審批制度相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)滯后

行政審批本質(zhì)上是行政機關(guān)運用公共權(quán)力管理與服務社會。對于行政審批權(quán)這種公共權(quán)力而言，必須使其在法定范圍內(nèi)使用，相應地，審批制度的變革也必須遵照相關(guān)的法律法規(guī)進行。但是，一些地方行政審批制度改革面臨實體性的法律障礙，突破法律規(guī)定固然困難重重，也使得改革的已有成果及深入開展缺乏有力的制度保障。據(jù)了解，寧波市在實施審批標準化改革中，發(fā)現(xiàn)大部分領(lǐng)域的規(guī)劃、國家標準、行業(yè)標準甚至法律法規(guī)都不健全，而地方政府又無權(quán)自行設(shè)定審批資質(zhì)條件，導致有些行業(yè)難以準確梳理出相關(guān)標準。在試點推進行業(yè)聯(lián)合審批改革過程中，寧波市選擇了7個同民生關(guān)系緊密的行業(yè)作為編制行業(yè)聯(lián)合審批標準的試點，然而鋁合金加工業(yè)的審批標準卻遲遲不能出臺。究其原因，正是無法找到主管部門和標準制定依據(jù)。

與此同時，很多地區(qū)由于無法從法律上明確行政審批制度改革的責任主體和牽頭部門，導致改革缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，難以深入。佛山市成立了“佛山市行政審批制度改革工作領(lǐng)導小組”，并下設(shè)“市審改辦”，以為改革提供組織保障，發(fā)揮全局統(tǒng)籌、領(lǐng)導協(xié)作的功能。但是，領(lǐng)導小組和審改辦只是臨時成立的任務型組織而不是依法成立的常設(shè)管理機構(gòu)，不對審批的日常事務進行管理，成員也是來自不同部門的臨時組合，在改革推進中都會受制于自身精力和部門利益的局限。

值得指出的是，法律規(guī)范滯后的突出表現(xiàn)是一些地方政府尚未明確審批服務中心的法律地位。行政服務中心形成了集中審批、開放審批、并聯(lián)審批等便捷有效的審批局面，但法律地位的缺失使運轉(zhuǎn)困難重重?！缎姓S可法》明確了服務中心協(xié)調(diào)實施的窗口功能，但對于服務中心的性質(zhì)地位、職能權(quán)責、管理模式等問題卻沒有規(guī)定，服務中心的級別低且屬于事業(yè)單位性質(zhì)，地位尷尬且權(quán)責不對等，推行的改革舉措需經(jīng)過政府發(fā)文才具有權(quán)威性和可執(zhí)行性，以致服務中心獨立工作能力弱，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的功能難以有效發(fā)揮。

三、深化地方政府行政審批制度改革的對策建議

(一)轉(zhuǎn)變政府職能，明確行政審批權(quán)限的邊界范圍

政府職能是政府合理性存在的依據(jù)，是其一切行為的邏輯與現(xiàn)實起點。行政審批權(quán)是政府職能的具體存在形式之一，政府職能的正確定位與否，直接決定了行政審批權(quán)限的邊界范圍。各地行政審批制度改革雖然在審批數(shù)量上大幅度縮減，但是仍面臨“應減未減、應放未放”，甚至出現(xiàn)“縮減—反彈—再縮減—再反彈”這樣的局面，根源就是行政審批權(quán)限的邊界范圍不清晰。

首先，行政審批事項中哪些應該保留？從理論上來說，以行政許可為代表的行政審批，可以控制涉及公共利益的各種社會風險、合理配置有限的公共資源、提供社會信譽的有效保證。但是，從實踐看，社會信譽的證明與保證并不是行政審批的專屬權(quán)，從趨勢看，則可以轉(zhuǎn)向行業(yè)自律和市場調(diào)節(jié)。因此，目前需要保留的行政審批，主要著眼于對公共危機的控制和有限公共資源的有效配置兩類。

其次，行政審批事項中哪些應該取消？根據(jù)《行政許可法》所確立的四個優(yōu)先原則，即：公民自決優(yōu)先、市場調(diào)節(jié)優(yōu)先、行業(yè)自律優(yōu)先和事后監(jiān)管優(yōu)先，也就是說，只要可以通過公民自行決定、市場調(diào)節(jié)、行業(yè)自律和事后日常監(jiān)管來解決的，就無需設(shè)定行政審批，或者已設(shè)定的行政審批應予以取消。

(二)創(chuàng)新審批方式，提升行政審批的效能

行政審批制度改革深化的過程將是不斷面對新問題、解決新問題的過程，是審批服務不斷陽光化、透明化的過程。首先，全國各地的行政審批服務不能“一刀切”，需從各地客觀實際出發(fā)，在遵循審批服務基本原則的前提下，不斷創(chuàng)新審批方式，以使服務更靈活、有效、便捷。其次，進一步完善網(wǎng)上審批的電子政務平臺，目前各地區(qū)已基本建立了網(wǎng)上審批服務大廳，但仍有眾多環(huán)節(jié)需要補充完善。海南政務中心的經(jīng)驗是建設(shè)“五位一體”的電子政務平臺，即項目管理平臺、網(wǎng)上審批平臺、網(wǎng)上電子監(jiān)察平臺、網(wǎng)上辦事平臺及政務公開平臺，試圖使電子政務中心集信息告知、交流咨詢、審批服務、進度查詢、投訴監(jiān)察等功能于一體。

(三)培養(yǎng)與發(fā)展社會組織，促進審批主體多元化

改革實踐表明，能否順利推進政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批制度改革，與社會組織是否充分發(fā)展以有效承接政府轉(zhuǎn)移的職能息息相關(guān)。首先，社會組織需逐步“去行政化”，以推進社會組織的自治性，激發(fā)其活力和創(chuàng)造力，重點培育、優(yōu)先發(fā)展與經(jīng)濟建設(shè)和百姓民生類的社會組織。其次，進一步開放中介市場，發(fā)展一業(yè)多會，打破行業(yè)壟斷的局面，以便有多個中介服務機構(gòu)可供企業(yè)選擇。最后，逐步規(guī)范社會組織的服務，推行審批服務承諾制和限時結(jié)辦制，加強社會組織的自律機制，健全社會組織的外部監(jiān)督管理制度。

(四)建設(shè)與健全相關(guān)機構(gòu)與法律法規(guī)，提高行政審批改革的制度化水平

各地行政審批制度經(jīng)過多輪改革，逐漸步入深水區(qū)，但眾多未觸動的改革禁區(qū)之所以存在，往往是因為審批機構(gòu)內(nèi)部對新規(guī)則未能達成共識。審批機構(gòu)內(nèi)部若不能統(tǒng)一思想、協(xié)商合作，行政審批制度改革就會流于形式且缺乏穩(wěn)定性，改革只能停留在低水平的制度化狀態(tài)中。為此，就需要在以下三個方面提升行政審批改革的制度化水平。

首先，依法成立專門的常設(shè)管理機構(gòu)，以對行政審批權(quán)力的運行與制度改革進行全局統(tǒng)籌、領(lǐng)導協(xié)調(diào)。隨著社會發(fā)展進步，新的問題會層出不窮，原來所設(shè)立的臨時改革領(lǐng)導小組難以應對日漸復雜的局勢，因此，必須成立獨立的行政審批機構(gòu)，負責審批的日常管理，考察審核已有的審批項目，對新設(shè)項目調(diào)研和批準，集中行使行政審批權(quán)，實現(xiàn)“行政審批”的一個平臺和一個窗口對外。

其次，明確政務服務中心的法律地位。應立法明確行政服務中心的性質(zhì)地位、職能權(quán)限、管理模式等，對審批受理、審批收費、信息服務等審批環(huán)節(jié)應實施嚴格的制度化管理。目前有些地區(qū)試點地方性立法，如浙江省早在2004年就以省政府辦公廳名義下發(fā)《浙江省行政服務中心管理辦法(試行)》，2006年四川省出臺《四川省政務服務監(jiān)督管理辦法》等，在中央立法條件成熟前，這已經(jīng)成為一種趨勢。

最后，進一步修改行政許可法與相關(guān)法律法規(guī)，強化行政審批流程的規(guī)范化水平。依法經(jīng)過嚴格的法律程序產(chǎn)生是現(xiàn)代各國政府權(quán)力具有合法合理性的制度基礎(chǔ)。目前，各地政府仍然有一部分審批權(quán)是經(jīng)由部門頒布的規(guī)章制度、甚至是紅頭文件等非法律性規(guī)范文件確立的，這種隨意性的設(shè)定行為既嚴重損傷了審批權(quán)的嚴肅性和科學性，也與行政審批制度改革的相關(guān)法律和政策依據(jù)相背離。因此，應該健全行政審批設(shè)立與變更的相關(guān)程序性法律，確保每一項審批項目的從產(chǎn)生到終止都有法律依據(jù)和規(guī)范，使審批權(quán)具有可預期性、非人格化和確定性，提高行政審批的制度化水平。

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The Reform of Administrative Examination and Approval System of

Local Government: Achievements, Challenges and Countermeasures

CHEN Shi-xiang1,SHAN Ju-ping2

(1.School of Political Science and Public Administration, Wuhan University, Wuhan 430072, Hubei, China;

2.Department of Management, Hunan Police Academy, Changsha 410138, Hunan, China)

Abstract：The local Government's reform of administrative examination and approval system is the specific practice of national reforms.Taking the practical experiences in Hainan,Foshan,Ningbo,Wenzhou,Chuzhou,Tianjin,Sichuan and other regions as the cases,this article summarized the reform achievements in the aspects of the decreased approval items,more efficient procedures and improved service quality.However,there still existed such problems as lacking of rationality and legitimacy in cleaning-up,immature supervisory mechanism,limited social undertaking abilities,and the lagging legal institutions etc.Therefore,the further reform aimed to clarify the systematic rights,innovate the approval methods and develop the social organizations in order to promote the systematic reform of local government's administrative examination and approval.

Key words：local government; administrative examination and approval system; systematic reform

(責任編輯朱春花)