黃 軍 陳文林

（興義民族師范學(xué)院， 貴州 興義 562400）

生態(tài)行政視角下貴州鄉(xiāng)村旅游管理研究

黃 軍 陳文林

（興義民族師范學(xué)院， 貴州 興義 562400）

生態(tài)行政管理是政府對(duì)生態(tài)環(huán)境惡化所引發(fā)生態(tài)危機(jī)所采取行政行為的再認(rèn)識(shí)。對(duì)于貴州省鄉(xiāng)村旅游而言，是近年來(lái)貴州各級(jí)政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的有效舉措。與著名景區(qū)旅游行政管理相比較，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境具有脆弱性以及鄉(xiāng)村旅游管理部門的行政缺失，如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展是地方旅游行政管理部門新面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)。為此，地方旅游行政管理部門應(yīng)樹立生態(tài)優(yōu)先的行政意識(shí)，積極探索構(gòu)建社區(qū)參與管理的鄉(xiāng)村旅游行政管理體系和生態(tài)績(jī)效考核評(píng)估制度，強(qiáng)化生態(tài)行政職能來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游的生態(tài)行政管理。

生態(tài)行政；鄉(xiāng)村旅游；環(huán)境問(wèn)題；行政缺失

近年來(lái)，貴州省鄉(xiāng)村旅游發(fā)展迅速,一大批特色鄉(xiāng)村旅游成知名品牌，但從全國(guó)鄉(xiāng)村旅游行業(yè)發(fā)展來(lái)看，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式、體制機(jī)制及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面都還處于探索階段。如在市場(chǎng)開發(fā)方面，一些地方政府及開發(fā)商急功近利，沒(méi)有規(guī)劃，盲目開發(fā)，嚴(yán)重破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境和旅游資源。在加上鄉(xiāng)村旅游行政管理體系不健全，部門職責(zé)不清晰、執(zhí)行不到位等行政缺失現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村旅游開發(fā)管理過(guò)程中生態(tài)環(huán)境問(wèn)題得不到重視。所以，從生態(tài)行政視角來(lái)審視鄉(xiāng)村旅游行政管理問(wèn)題與生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，具有十分重要的意義。

一、生態(tài)行政理論產(chǎn)生背景及其優(yōu)勢(shì)

隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，自人類進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以來(lái)，僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)值，而放任生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值的損失，導(dǎo)致自然環(huán)境惡化，破壞了人與自然環(huán)境的平衡關(guān)系，環(huán)境問(wèn)題也逐漸進(jìn)入公眾視野。對(duì)于傳統(tǒng)行政管理體制而言，政府在社會(huì)治理過(guò)程中的“非生態(tài)化”，成為制約解決生態(tài)環(huán)境惡化問(wèn)題的瓶頸，由此產(chǎn)生了學(xué)術(shù)界呼吁政府要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行政生態(tài)理論。早在1945年,美國(guó)政治與行政學(xué)者約翰·高斯就在亞拉巴馬大學(xué)的系列著名講座上，詳盡闡述了如何運(yùn)用生態(tài)學(xué)方法研究公共行政學(xué)這一主題,并于1947年在《公共行政學(xué)之我見》這一著作中把這些觀點(diǎn)予以出版,且明確地指出,“研究公共行政，必須研究它的生態(tài)問(wèn)題”[1]。最早將“生態(tài)”一詞引入了行政管理領(lǐng)域。弗雷德里格斯系統(tǒng)的發(fā)展了“行政生態(tài)”理論,他認(rèn)為行政生態(tài)學(xué)是研究自然以及人類文化環(huán)境與公共政策運(yùn)行之間的相互影響情形的一門行政學(xué)分支學(xué)科[2]。但其實(shí)質(zhì)并非是解決行政系統(tǒng)與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系。與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，資源枯竭、環(huán)境惡化問(wèn)題日益突出的當(dāng)今社會(huì)而言，“生態(tài)”一詞失去了原有意義，反應(yīng)了“生態(tài)行政理論”的嚴(yán)重缺失。資源環(huán)境問(wèn)題本質(zhì)上屬于代際公平的范疇，從代際公平的本義切入,尋求政府管理與代際公平的契合，就是要推行生態(tài)行政[3]。為此，學(xué)者們對(duì)行政生態(tài)理論缺失進(jìn)行了斧正，提出了“生態(tài)行政”概念，是政府確立生態(tài)行政效益目標(biāo)的探索。我國(guó)學(xué)者髙小平認(rèn)為“生態(tài)行政”是指政府按照統(tǒng)籌人與自然全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的要求，遵循生態(tài)規(guī)律與經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)律，依法行使對(duì)生態(tài)環(huán)境的管理權(quán)力，全面確立政府加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)、維持生態(tài)平衡、保護(hù)生態(tài)安全的職能，并實(shí)施綜合管理的行政行為[4]。

生態(tài)行政是政府步入后工業(yè)社會(huì)的新型行政模式,也是當(dāng)代政府處理資源環(huán)境問(wèn)題、維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的理性選擇[5]。因此，“生態(tài)行政”理論重要的是從生態(tài)學(xué)視角審視行政管理，有助于政府改變傳統(tǒng)行政管理方式、方法，積極履行促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)平衡的基本職能,強(qiáng)化環(huán)保責(zé)任，應(yīng)對(duì)自然生態(tài)危機(jī)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。

二、實(shí)行生態(tài)行政管理對(duì)鄉(xiāng)村旅游的意義

基于生態(tài)行政管理理論視角下審視貴州省鄉(xiāng)村旅游業(yè)，是由于貴州省一些地方旅游行政主管部門及開發(fā)商在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)管理過(guò)程中急功近利，當(dāng)?shù)卮迕裣Ｍ柚l(xiāng)村旅游迅速脫貧，盲目開發(fā)，不同程度造成對(duì)“鄉(xiāng)村性”原生態(tài)特征的破壞。因此，從生態(tài)行政角度對(duì)貴州省鄉(xiāng)村旅游管理進(jìn)行探索,對(duì)鄉(xiāng)村旅游實(shí)行生態(tài)行政管理意義重大。

1.實(shí)行生態(tài)行政管理是保護(hù)鄉(xiāng)村自然環(huán)境的重要途徑

早在2002年，貴州省委、省政府就出臺(tái)了《關(guān)于加快旅游業(yè)發(fā)展的意見》，明確提出將旅游發(fā)展與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、扶貧開發(fā)和生態(tài)保護(hù)結(jié)合起來(lái)，積極發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和觀光農(nóng)業(yè)。2007年，省委、省政府在《關(guān)于大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的意見》中，進(jìn)一步明確要把發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，作為推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要抓手，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要舉措和構(gòu)建“和諧貴州”的重要載體。這是省委、省政府從政策角度提出了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的要求，要求各地方在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游同時(shí)要與生態(tài)環(huán)境保護(hù)緊密聯(lián)系起來(lái)，有效保障鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展。

2.實(shí)行生態(tài)行政管理有利于保護(hù)鄉(xiāng)村自然環(huán)境

近年來(lái)，貴州省各級(jí)黨委政府高度重視鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展，形成了“政府引導(dǎo)、部門合作、農(nóng)民主體、統(tǒng)一規(guī)劃、分類指導(dǎo)”的一體化發(fā)展格局，各地因地制宜，結(jié)合自身資源特點(diǎn)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。把生態(tài)建設(shè)、扶貧開發(fā)、農(nóng)業(yè)開發(fā)、新農(nóng)村建設(shè)、水利建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)、危房改造以及農(nóng)村“三改”都納入鄉(xiāng)村旅游建設(shè)中，取得了較好的成績(jī)。但是需要注意的是不合理的旅游開發(fā)現(xiàn)象仍然存在，如不合理的開發(fā)建設(shè)，無(wú)規(guī)劃的餐飲、娛樂(lè)場(chǎng)所建設(shè)，游客的隨意采摘和肆意的踐踏導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游植被的破壞。對(duì)鄉(xiāng)村旅游實(shí)行生態(tài)行政管理，從管理源頭出發(fā)，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，制定有針對(duì)性的措施，有利于切實(shí)保護(hù)鄉(xiāng)村自然環(huán)境。

3.實(shí)行生態(tài)行政管理是旅游行政部門創(chuàng)新管理手段的探索

在以前旅游行政部門所采取的管理手段中，因經(jīng)濟(jì)效率的追求，而忽視了對(duì)鄉(xiāng)村旅游生態(tài)管理的重視，旅游過(guò)程中的生態(tài)管理往往缺乏足夠的重視。如何保住金山銀山也要綠水青山，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，守住山青、天藍(lán)、水清、地潔四條生態(tài)底線，走出一條綠色化發(fā)展道路是其所面臨的公共問(wèn)題，必須直面解決。為此，地方政府在開發(fā)鄉(xiāng)村旅游過(guò)程中，應(yīng)高度重視鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，這就要求旅游行政管理部門和環(huán)保部門要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，妥善處理好旅游與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系。積極探索鄉(xiāng)村旅游生態(tài)行政管理新手段，實(shí)現(xiàn)生態(tài)管理新嘗試，這對(duì)于促進(jìn)旅游行政管理的改革具有顯著的意義。

三、鄉(xiāng)村旅游生態(tài)行政管理存在的問(wèn)題

隨著旅游的發(fā)展，“生態(tài)”成為游客訴求的關(guān)鍵。如黔南州加大生態(tài)行政管理，提出以建設(shè)“綠色黔南”為目標(biāo)，“生態(tài)之州·幸福黔南”取得較好的成績(jī)。但從全省來(lái)看，各地方旅游管理部門在生態(tài)行政管理方面還存在一定問(wèn)題。

1.旅游行政管理部門生態(tài)行政意識(shí)的缺失

鄉(xiāng)村旅游管理部門在鄉(xiāng)村旅游行政管理中生態(tài)意識(shí)淡薄，主要表現(xiàn)為過(guò)分追求鄉(xiāng)村旅游業(yè)短期內(nèi)所帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收入的增長(zhǎng)，而忽視了鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。事實(shí)上，環(huán)境與發(fā)展之間的關(guān)系實(shí)質(zhì)是人與自然之間的關(guān)系[6]。不可否認(rèn)二者之間是對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系，一方面由于政府傳統(tǒng)目標(biāo)績(jī)效考核以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主，導(dǎo)致對(duì)地方政府政績(jī)考核單純注重經(jīng)濟(jì)而忽略生態(tài)環(huán)境，另外一方面根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”理論假設(shè)，各個(gè)利益主體都希望以盡可能少的付出，獲得最大限度的收獲，并為此可不擇手段，甚至以破壞環(huán)境為代價(jià)。所以，一些地方政府在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游過(guò)程中，為迎合旅游者的愛好，把一些具有“鄉(xiāng)村性”的自然景觀和人文特色的東西改造成普通化東西。如把花木庭園改作露天飯?zhí)没蚩ɡ璒K廳，把良田改為停車場(chǎng)，把具有泥土氣息的鄉(xiāng)村小道進(jìn)行硬化。如此缺乏生態(tài)意識(shí)理念和系統(tǒng)規(guī)劃，粗放式開發(fā)，以及由于人類活動(dòng)等因素影響，鄉(xiāng)村自然風(fēng)光、生態(tài)環(huán)境遭到一定程度的破壞。

2.鄉(xiāng)村旅游生態(tài)行政管理體制不健全

鄉(xiāng)村旅游生態(tài)行政管理體制不健全主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，由于鄉(xiāng)村旅游主要是涉及農(nóng)村地區(qū)，政府沒(méi)有充分發(fā)揮在旅游管理中的主導(dǎo)作用，景區(qū)管理機(jī)構(gòu)不健全、管理者素質(zhì)較低，很多管理者由村委會(huì)主任和一些閑散村民擔(dān)任；加之在開發(fā)管理過(guò)程中政企不分，旅游業(yè)由旅游管理部門和投資企業(yè)共同管理，造成各種主體為了各自利益、各自為政，多頭管理。在生態(tài)污染問(wèn)題方面確無(wú)人管理、互相推諉，從而嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境。其次，當(dāng)?shù)亟?jīng)營(yíng)者生態(tài)環(huán)保意識(shí)淡薄,對(duì)生態(tài)自然環(huán)境沒(méi)有有效的保護(hù)。第三，很多旅游者社會(huì)責(zé)任缺失,旅游行為非生態(tài)化[7]。從生態(tài)行政的視角來(lái)看，正是由于鄉(xiāng)村旅游行政管理部門機(jī)構(gòu)不健全、職能不明確、管理混亂、經(jīng)營(yíng)者素質(zhì)低下，政企不分等問(wèn)題的存在，使得鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題得不到重視，生態(tài)利益得不到維護(hù)。

四、鄉(xiāng)村旅游實(shí)行生態(tài)行政管理的路徑思考

綜上所述，鄉(xiāng)村旅游行政管理部門應(yīng)從生態(tài)意識(shí)、管理體系、生態(tài)管理、考評(píng)機(jī)制、社區(qū)參與等方面著手，構(gòu)建合理的鄉(xiāng)村旅游生態(tài)行政管理體系。

1.生態(tài)意識(shí)優(yōu)先是鄉(xiāng)村旅游行政管理部門的價(jià)值取向

政治意識(shí)影響政治行為[8]?，F(xiàn)代政府的價(jià)值目標(biāo)主要表現(xiàn)為既要追求經(jīng)濟(jì)效益，又要追求社會(huì)效益，還要追求生態(tài)環(huán)境效益。只有堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境效益優(yōu)先的政府，才是一個(gè)具有遠(yuǎn)大目光與高度人文關(guān)懷精神的政府，是一個(gè)真正以人為本的政府。因此，鄉(xiāng)村旅游行政管理部門必須轉(zhuǎn)變服務(wù)觀念，要以生態(tài)行政理念為指導(dǎo)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游行政管理人員對(duì)《貴州省鄉(xiāng)村旅舍等級(jí)評(píng)定與管理》、《以社區(qū)為單位的鄉(xiāng)村旅游標(biāo)準(zhǔn)》、《貴州省鄉(xiāng)村旅游區(qū)質(zhì)量等級(jí)的劃分與評(píng)定》、《貴州省鄉(xiāng)村旅游標(biāo)準(zhǔn)體系》等規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)以及經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展相關(guān)理論知識(shí)的培訓(xùn)，把生態(tài)行政意識(shí)灌輸?shù)矫總€(gè)行政管理人員中去，灌輸?shù)秸麄€(gè)行政組織體系中去，形成自己獨(dú)特的生態(tài)行政文化。

2.完善管理體系是鄉(xiāng)村旅游行政管理部門履行職能的載體

要抓好生態(tài)行政職能的履行，關(guān)鍵點(diǎn)在于完善鄉(xiāng)村旅游行政管理體系，而系統(tǒng)的完善則要遵循旅游行政管理體制的內(nèi)部運(yùn)行規(guī)范和要求，結(jié)合鄉(xiāng)村旅游發(fā)展實(shí)際，健全機(jī)構(gòu)、完善職能，才能實(shí)現(xiàn)整個(gè)鄉(xiāng)村旅游行政管理體系與生態(tài)系統(tǒng)二者之間良性循環(huán)。首先，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)旅游工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)，明確相關(guān)部門或者機(jī)構(gòu)，對(duì)本行政區(qū)域的鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)督管理進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，破解旅游管理的多頭管理。其次，應(yīng)建立鄉(xiāng)村旅游行業(yè)協(xié)會(huì)，制定有關(guān)的章程，對(duì)鄉(xiāng)村旅游活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。為確實(shí)保護(hù)好具有典型性和代表性的鄉(xiāng)村旅游資源，要制定有效的保護(hù)措施，避免對(duì)生態(tài)環(huán)境和景觀開發(fā)性的破壞。

3.生態(tài)行政管理是鄉(xiāng)村旅游行政管理部門的基本職能

生態(tài)行政的最終目標(biāo)是應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)平衡，維護(hù)人類的生態(tài)安全，推動(dòng)社會(huì)走上自然生態(tài)良好的文明發(fā)展道路[9]。旅游行政管理部門要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村旅游的生態(tài)行政管理，設(shè)立專門的生態(tài)管理部門機(jī)構(gòu)，并配備專職的工作人員，按照省委、省政府實(shí)施精品戰(zhàn)略要求，以自然生態(tài)、特色農(nóng)業(yè)、民族村寨、文化遺產(chǎn)等資源為依托，加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游品牌建設(shè)，并實(shí)行全域、全程和全部環(huán)節(jié)的生態(tài)化管理。

4.構(gòu)建生態(tài)考評(píng)機(jī)制，有效彌補(bǔ)鄉(xiāng)村旅游行政管理的不足

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》強(qiáng)調(diào)，制定生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)指標(biāo)體系，納入地方各級(jí)人民政府績(jī)效考核，考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，作為干部選拔任用、管理監(jiān)督的重要依據(jù)，實(shí)行環(huán)境保護(hù)一票否決制。對(duì)未完成目標(biāo)任務(wù)考核的地方實(shí)施區(qū)域限批，暫停審批該地區(qū)除民生工程、節(jié)能減排、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以外的項(xiàng)目，并追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。在鄉(xiāng)村旅游生態(tài)行政觀念的指導(dǎo)下，鄉(xiāng)村旅游行政管理部門應(yīng)積極構(gòu)建生態(tài)考評(píng)機(jī)制，在評(píng)估指標(biāo)體系中突出生態(tài)效益指標(biāo)的比重，如鄉(xiāng)村綠化率、旅游后的垃圾處理，強(qiáng)化績(jī)效指標(biāo)體系的監(jiān)督執(zhí)行力度，讓鄉(xiāng)村旅游管理部門的生態(tài)績(jī)效考評(píng)真正落實(shí)到實(shí)處。

5.完善社區(qū)參與機(jī)制是鄉(xiāng)村旅游生態(tài)行政管理的重要途徑

推進(jìn)社區(qū)參與是鄉(xiāng)村旅游生態(tài)行政管理的核心內(nèi)容。在不同地方存在社區(qū)參與鄉(xiāng)村旅游生態(tài)行政管理意愿不強(qiáng)、水平較低、效果較差等問(wèn)題，究其原因在于社區(qū)居民參與能力較弱。然而，社區(qū)居民參與生態(tài)管理能力是鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的重要保障。因此，作為鄉(xiāng)村旅游行政管理部門要因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣、人文地理特色，將自身管理體系、管理方式適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，融入社區(qū)，宣傳引導(dǎo)社區(qū)，鼓勵(lì)社區(qū)居民人人參與環(huán)境保護(hù)。為此，可以說(shuō)社區(qū)參與和政府角色的轉(zhuǎn)變是相輔相成、相互影響的。政府與社區(qū)的力量此消彼長(zhǎng)，政府唯有實(shí)現(xiàn)自身角色的理性回歸，充分發(fā)揮社區(qū)居民的主體地位，讓其充分參與鄉(xiāng)村旅游生態(tài)行政管理，參與鄉(xiāng)村旅游社區(qū)的治理，才能從根本上實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展。

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責(zé)任編輯：楊昌勇

Research on Rural Tourism Management in Guizhou from the perspective of Ecological Administration

HHANG Jun CHEN wen-lin
（xingyi normal university for nationalities，xingyi，Guizhou 562400，China）

Ecological administration is a recognition of the ecological crisis caused by the deterioration of the ecological environment caused by the government.In terms of rural tourism in Guizhou Province,it is an effective measure to develop local economy in recent years in Guizhou.Comparing with the famous scenic spot tourism administration,the rural ecological environment is fragile and rural tourism management department's administrative deficiencies,the local tourism administrative department faces a challenge is how to realize the sustainable and healthy development of rural ecological environment and economy.Therefore,local tourism administrative departments should establish the awareness of ecological priority administrative,actively explore the building village will participate in the management of rural tourism administrative management system and performance evaluation of ecological evaluation system,to achieve rural tourism ecological administration strengthening the ecological administrative functions.

Ecological administration;Rural tourism;Environmental problems;Administrative deficiency

1009—0673（2015）06—0022—04

F592.3

A

2015—10—20

貴州省教育廳2015年度高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)（2015zc008）。

黃軍（1982— ），男，貴州沿河人，興義民族師范學(xué)院政治與歷史學(xué)院副教授，碩士研究生，主要研究方向：行政管理學(xué)（政治與行政理論研究）。