李 墨 絲

(上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué) 國際經(jīng)貿(mào)研究所，上海 200336)

技術(shù)創(chuàng)新背景下文化產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易法律政策之挑戰(zhàn)與變革

李 墨 絲

(上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué) 國際經(jīng)貿(mào)研究所，上海 200336)

在以新一代信息通信為代表的技術(shù)創(chuàng)新的推動下，文化產(chǎn)業(yè)跨域融合不斷發(fā)展，國際文化市場面臨著新一輪的重構(gòu)。各國就如何有效地實施文化產(chǎn)業(yè)和文化貿(mào)易法律政策、實現(xiàn)文化政策目標提出了更高的要求。為了適應(yīng)技術(shù)創(chuàng)新的潮流，保護和促進本國文化產(chǎn)業(yè)和文化貿(mào)易的政策理念亟須轉(zhuǎn)變，監(jiān)管架構(gòu)亟待調(diào)整，具體措施亦需要實踐創(chuàng)新。鑒于發(fā)達國家的跨國公司基本控制國際文化市場的壟斷格局已經(jīng)形成，要加快發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)和文化貿(mào)易，中國必須加大支持力度，營造良好的環(huán)境。具體來講，中國應(yīng)當借鑒有關(guān)發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗，不斷地調(diào)整和完善文化產(chǎn)業(yè)和文化貿(mào)易的法律和政策，并通過直接補貼、貸款優(yōu)惠、鼓勵出口等方式，繼續(xù)加大對文化服務(wù)和對外貿(mào)易的補貼力度，全面增強中國文化產(chǎn)業(yè)和文化貿(mào)易的競爭力。

信息通信技術(shù)；國際文化貿(mào)易；文化產(chǎn)業(yè)；貿(mào)易法律政策；產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

近年來，以新一代信息通信(ITC)為核心的技術(shù)創(chuàng)新浪潮成為經(jīng)濟和社會進步的重要加速器，對人類生產(chǎn)和社會各方面產(chǎn)生了巨大的影響。信息通信技術(shù)給文化產(chǎn)業(yè)和文化貿(mào)易帶來了深刻變革，技術(shù)創(chuàng)新改變了文化內(nèi)容的創(chuàng)作、制作、營銷和發(fā)行方式，對文化產(chǎn)業(yè)和文化貿(mào)易的內(nèi)容、形式乃至基本理念都有著深刻的影響。鑒于文化產(chǎn)品的文化和經(jīng)濟雙重屬性，各國都采取相應(yīng)的法律政策來保護本國文化，促進文化多樣性。但是，這些政策措施的有效性也面臨著技術(shù)創(chuàng)新的重大挑戰(zhàn)?；诖耍嘘P(guān)發(fā)達國家和地區(qū)正在不斷研究和調(diào)整文化產(chǎn)業(yè)和文化貿(mào)易的法律政策，以便有效地發(fā)揮作用，實現(xiàn)文化政策目標，掌握全球文化競爭的主動權(quán)。

一、技術(shù)創(chuàng)新給全球文化產(chǎn)業(yè)和文化貿(mào)易帶來的變化

隨著信息通信技術(shù)的不斷成熟和廣泛應(yīng)用，文化產(chǎn)業(yè)和文化貿(mào)易正經(jīng)歷一場翻天覆地的革命。信息通信技術(shù)不僅在迅速地改變著傳統(tǒng)的傳播媒介，也在不斷地創(chuàng)造新的傳播方式。傳統(tǒng)媒體紛紛加快數(shù)字化改造的步伐，在線視頻、移動電視、IPTV、手機媒體等新媒體風(fēng)起云涌。信息通信技術(shù)為文化市場創(chuàng)造出了全新的營銷機會和發(fā)行網(wǎng)絡(luò)，大大激發(fā)了文化產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟潛力。在信息通信技術(shù)的強力推動下，文化產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，國際文化市場面臨新一輪重構(gòu)。

(一)技術(shù)創(chuàng)新不斷推動文化產(chǎn)業(yè)融合的進程

文化產(chǎn)業(yè)是技術(shù)密集型和敏感型產(chǎn)業(yè)。信息通信技術(shù)與文化產(chǎn)業(yè)的結(jié)合是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的強勁動力和現(xiàn)實競爭力。信息通信技術(shù)給全球文化產(chǎn)業(yè)帶來的最大影響就是推動文化產(chǎn)業(yè)加速融合。所謂融合，根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議《創(chuàng)意經(jīng)濟報告2010》的分析，共有三種類型：一是技術(shù)融合，即電影、電視、音樂和游戲等媒體所有權(quán)類型的轉(zhuǎn)變；二是媒體融合，用戶可以通過一臺個人計算機同時享受不同的媒體服務(wù)；三是接入融合，所有媒體和服務(wù)的制作、發(fā)行都重新處理，以適應(yīng)分布式的網(wǎng)絡(luò)平臺，所有一切在網(wǎng)絡(luò)上都是可得的或者可行的[1]。

全球文化產(chǎn)業(yè)融合的進程主要依靠以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、多媒體設(shè)備為主的信息通信技術(shù)的驅(qū)動。一是以數(shù)字內(nèi)容為代表的文化產(chǎn)業(yè)將成為未來的主流。文化產(chǎn)業(yè)的所有細分市場都在致力于開創(chuàng)數(shù)字化的未來，廣播電視傳輸正在加速由模擬向數(shù)字轉(zhuǎn)型；電影制作、發(fā)行、放映的各個環(huán)節(jié)受到數(shù)字技術(shù)的全面影響；傳統(tǒng)唱片產(chǎn)業(yè)日漸式微，數(shù)字音樂產(chǎn)業(yè)取而代之。據(jù)統(tǒng)計，數(shù)字內(nèi)容市場年均增長超過20%，并且占總收入的份額也在迅速增加[2]。二是網(wǎng)絡(luò)化進一步推動了文化產(chǎn)業(yè)融合的進程。高速互聯(lián)網(wǎng)接入在企業(yè)和家庭用戶當中逐漸普及，為社會和大眾提供更便捷、更快速的服務(wù)。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)《互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟展望2012》顯示，在多數(shù)OECD國家，至少95%的企業(yè)用戶和大約70%的家庭用戶已經(jīng)連接了高速寬帶，且多數(shù)OECD國家都將為100%的家庭用戶提供高速互聯(lián)網(wǎng)確立為中短期目標，特別是移動互聯(lián)網(wǎng)的爆發(fā)式增長，為文化內(nèi)容的廣泛傳播開辟了更加廣闊的前景。三是在多平臺環(huán)境下，受眾可以通過不同網(wǎng)絡(luò)、使用不同設(shè)備接收文化內(nèi)容。網(wǎng)絡(luò)、有線、衛(wèi)星、數(shù)字用戶線路均可以充當傳播文化內(nèi)容的基礎(chǔ)設(shè)施。除電腦以外，電視機、智能手機、平板電腦等也在向網(wǎng)絡(luò)終端設(shè)備的方向發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)終端設(shè)備日趨多樣化和個性化，移動革命則帶動了網(wǎng)絡(luò)終端設(shè)備的移動化和智能化。如此一來，用戶可以用全新的方式觀看視頻、收聽音頻和瀏覽文本。更為重要的是，在網(wǎng)絡(luò)上用戶的角色定位已經(jīng)逐漸由被動收看向主動選擇轉(zhuǎn)變，并對文化消費模式產(chǎn)生了重大影響。

(二)文化產(chǎn)業(yè)加速融合促進國際文化市場的變革

信息通信技術(shù)從橫向和縱向兩個層面推動文化產(chǎn)業(yè)加速融合，這對國際文化市場的結(jié)構(gòu)已經(jīng)產(chǎn)生巨大影響，并且還將使其發(fā)生更加革命性的變化。電信運營商成為內(nèi)容提供商，廣播電視公司提供因特網(wǎng)服務(wù)，網(wǎng)絡(luò)提供商提供多重業(yè)務(wù)服務(wù)，多平臺環(huán)境為內(nèi)容發(fā)行創(chuàng)造出一個單一市場。同時，跨媒體所有權(quán)和非媒體競爭者進入國際文化市場等因素也導(dǎo)致市場格局發(fā)生變化。

從縱向來看，信息通信技術(shù)對文化產(chǎn)業(yè)價值鏈的所有環(huán)節(jié)都有很大影響，其中對發(fā)行環(huán)節(jié)影響更加顯著。在電影和音樂領(lǐng)域，新的價值鏈參與者大多是在發(fā)行環(huán)節(jié)。以電影為例，現(xiàn)在除了電影院之外，有線電視、衛(wèi)星電視、DVD/藍光影碟銷售、因特網(wǎng)等也是重要的發(fā)行渠道。電視頻道數(shù)量的飛速增長為電影發(fā)行提供了更多機會。DVD的銷售和出租大幅增長，在美國等主要市場一度甚至超過票房收入。Netflix、Redbox等影片租賃模式也不斷出現(xiàn)。以美國影碟租賃公司Netflix為代表的“即時看”不僅能讓消費者在電腦、聯(lián)網(wǎng)電視、平板電腦、游戲機、藍光影碟機、智能手機等800多種智能設(shè)備上通過在線流媒體服務(wù)觀看電影，還提供DVD多達10萬部郵寄服務(wù)，并且流媒體服務(wù)和DVD郵寄服務(wù)十分低廉，月租金均僅為7.99美元。這些新興的商業(yè)模式給傳統(tǒng)發(fā)行渠道帶來了很大的沖擊。

信息通信技術(shù)對制作環(huán)節(jié)的影響也在不斷加大。雖然唱片公司、電影制片廠等專業(yè)領(lǐng)域的內(nèi)容制作尚未受到重大影響，但是用戶創(chuàng)建內(nèi)容、在線游戲的制作環(huán)節(jié)已經(jīng)形成了全新的價值鏈。以用戶創(chuàng)建內(nèi)容為例，用戶創(chuàng)建內(nèi)容是一種用戶使用互聯(lián)網(wǎng)的新方式，即由原來的以下載為主變成下載和上傳并重。視頻分享網(wǎng)站就是用戶創(chuàng)建內(nèi)容的主要應(yīng)用形式之一。用戶將自己原創(chuàng)的內(nèi)容通過互聯(lián)網(wǎng)進行展示或提供給其他用戶，例如電影創(chuàng)作者在視頻分享平臺上免費提供短片或故事片。每個用戶都可以創(chuàng)建自己的內(nèi)容，使得互聯(lián)網(wǎng)上的內(nèi)容飛速增長。通過用戶創(chuàng)建內(nèi)容的創(chuàng)建和管理，內(nèi)容生產(chǎn)者和用戶之間建立了新的、更加直接的聯(lián)系。

從橫向來看，全球文化產(chǎn)業(yè)價值鏈環(huán)節(jié)的變革，主導(dǎo)國際文化市場格局發(fā)生深層次改變?；ヂ?lián)網(wǎng)服務(wù)提供商、電信運營商、網(wǎng)絡(luò)公司、內(nèi)容制作商、設(shè)備制造商和軟件生產(chǎn)商等中間商利用自己的技術(shù)和渠道優(yōu)勢，越來越多地參與數(shù)字內(nèi)容的發(fā)行，不斷創(chuàng)新數(shù)字內(nèi)容的商業(yè)模式。例如，互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商、電信運營商、硬件制造商將不同的服務(wù)捆綁在一起銷售，或者將服務(wù)嵌入設(shè)備/軟件進行銷售。與單個數(shù)字內(nèi)容部門相比，互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商、電信運營商和IT企業(yè)往往規(guī)模很大。美國電話電報公司(AT&T)、日本電信電話株式會社(NTT)等電信運營商的年收入超過1 000億美元，遠遠大于整個音樂產(chǎn)業(yè)165億美元的年收入(2013年)。由于規(guī)模巨大，它們對數(shù)字內(nèi)容的發(fā)行具有很大的杠桿作用。

隨著數(shù)字內(nèi)容的商業(yè)模式不斷創(chuàng)新，文化、信息、電信等不同產(chǎn)業(yè)之間的跨界合作日益顯現(xiàn)。維亞康姆擁有在線音樂服務(wù)Real Rhapsody的股份，微軟擁有Facebook的股份，蘋果和諾基亞與主要唱片公司合作發(fā)行數(shù)字音樂，亞馬遜和蘋果分別憑借Kindle和iPad進入在線新聞領(lǐng)域。以前的專業(yè)企業(yè)也會開辟新領(lǐng)域，例如，手機企業(yè)參與移動電視發(fā)行、Google進軍手機業(yè)務(wù)。文化產(chǎn)業(yè)還涉及零售、制造等一系列相關(guān)產(chǎn)業(yè)。這必然導(dǎo)致新進入者不斷增加，國際文化市場更加活躍，市場集中度進一步提高。例如，以蘋果為代表的少數(shù)在線音樂發(fā)行平臺占有很高的市場份額，YouTube等極少數(shù)用戶創(chuàng)建內(nèi)容平臺在網(wǎng)絡(luò)視頻行業(yè)占據(jù)壟斷地位。

總的來說，一方面技術(shù)的突飛猛進導(dǎo)致國際文化市場的結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，基礎(chǔ)設(shè)施提供商和文化內(nèi)容提供商之間的競爭不斷加劇，促進內(nèi)容和渠道更加緊密地結(jié)合起來，在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，存儲和發(fā)行的成本不斷降低，市場增長不再受到貨架空間和其他供應(yīng)瓶頸的限制，面向特定小群體的服務(wù)同樣具有經(jīng)濟吸引力，內(nèi)容供給大大增加；另一方面，數(shù)字傳播、網(wǎng)絡(luò)的持續(xù)擴張和搜索工具的不斷進步，可以把需求推向長尾的末端，不僅極大地促進了信息流動和經(jīng)驗分享，內(nèi)容需求也大大增長。

與此同時，技術(shù)的迅猛發(fā)展推動文化領(lǐng)域出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)融合的趨勢。電信、有線及網(wǎng)絡(luò)等不同類型的傳輸網(wǎng)絡(luò)不斷融合，打破了行業(yè)、產(chǎn)業(yè)之間的藩籬，使得同樣的文化內(nèi)容可以經(jīng)由越來越多的渠道到達世界各地的用戶手中。日益自由、開放、多元、互動的文化內(nèi)容突破了時空、傳授之間的限制，重塑著人們的收聽、觀賞、閱讀的習(xí)慣，同時也對人們的思維方式、行為特點乃至對世界的看法產(chǎn)生著潛移默化的影響。因此，我們不應(yīng)只關(guān)注技術(shù)進步帶來的新內(nèi)容和新表達，而應(yīng)當探究新內(nèi)容和新表達導(dǎo)致的社會及文化變革，以及由此催生的文化市場監(jiān)管的新挑戰(zhàn)和新任務(wù)。

二、發(fā)達國家文化產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易法律政策的調(diào)整

一些發(fā)達國家和地區(qū)采取多種政策措施促進本土內(nèi)容制作，發(fā)展自身文化產(chǎn)業(yè)和對外文化貿(mào)易。究其原因，雖然國際文化市場的競爭十分激烈，但是還很難說市場本身自我調(diào)節(jié)到一定程度便可保證國際文化貿(mào)易的良好發(fā)展。迄今為止，光是市場本身似乎不能保證選擇的多樣化、人人享有進入市場的機會和公平的競爭環(huán)境[3]。如此看來，實施政策措施促進文化產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易發(fā)展的正當性自不待言。不過其有效性能否借此達到保護自身文化的目的，卻正在經(jīng)受技術(shù)創(chuàng)新的嚴峻考驗。一方面，為了確保法律政策不阻礙文化市場的進一步發(fā)展，應(yīng)當調(diào)整現(xiàn)有的政策措施，或者采用新的政策工具和執(zhí)行方式；另一方面，內(nèi)容發(fā)行與以往大不相同，消費者越來越能夠控制其想要選擇的內(nèi)容和時間。消費者控制程度越高，政策措施的影響程度就越低，這對如何有效監(jiān)管文化市場提出了更高的要求。

(一)政策理念轉(zhuǎn)變和監(jiān)管架構(gòu)調(diào)整

在文化領(lǐng)域中，廣播電視和電信市場受技術(shù)創(chuàng)新的影響最大，電信不再是一對一通訊，廣播電視也不再是一對多傳輸，兩者均已經(jīng)發(fā)展為任意互連的模式。廣播電視和電信的融合也已全面鋪開，并且正在加速推進，從而提出了是否需要統(tǒng)一監(jiān)管的重大命題，對原有的政策理念和監(jiān)管架構(gòu)帶來了根本性的挑戰(zhàn)。以下以廣播電視和電信市場為例說明技術(shù)創(chuàng)新對整個文化市場的政策理念和監(jiān)管架構(gòu)的影響。

隨著技術(shù)的不斷創(chuàng)新，廣播電視和電信市場加速融合，相應(yīng)地法律政策也需要逐步融合，但是理念不同導(dǎo)致監(jiān)管融合進程困難重重。傳統(tǒng)上，廣播電視立法和電信立法的根基完全不同。一般認為，廣播電視對社會有著巨大影響,大眾傳媒在傳播、保護民族文化和語言方面承擔(dān)著重要的文化職能。因此，廣播電視立法往往重視對公眾影響、社會關(guān)切、頻譜資源稀缺性的控制。政府對廣播電視市場的管制有著深刻的根源，但是，隨著廣播電視和電信的逐步融合，這一觀念受到了電信政策的挑戰(zhàn)。電信的基本功能是建立人們之間的聯(lián)系，因此，電信立法將普遍服務(wù)和以不干預(yù)傳輸內(nèi)容作為首要目標。保護競爭、消費者選擇和創(chuàng)新是電信立法的核心內(nèi)容。信息不干預(yù)的傳統(tǒng)做法與廣播電視政策有著很大的區(qū)別。由此可見，彌合廣播電視和電信的監(jiān)管理念之間巨大的差異絕非易事。在實踐中，雖然廣播電視和電信之間的傳統(tǒng)分野正在消解，但是因為視聽/電信二分法受到完全不同待遇的現(xiàn)象仍然普遍存在。

與此同時，廣播電視和電信業(yè)務(wù)的融合加速，特別是IPTV、移動電視等新興服務(wù)的出現(xiàn)，以傳統(tǒng)分界為基礎(chǔ)的監(jiān)管架構(gòu)矛盾日益凸顯，甚至出現(xiàn)了大量的監(jiān)管空白地帶，監(jiān)管架構(gòu)的調(diào)整刻不容緩。以IPTV為例，對于IPTV這項典型的融合型業(yè)務(wù)，應(yīng)當發(fā)放廣播電視、信息還是電信牌照，業(yè)界并無定論，需要各國根據(jù)實際情況確定。從電信的角度來看，IPTV是通過寬帶網(wǎng)絡(luò)提供內(nèi)容服務(wù)，應(yīng)當屬于電信增值業(yè)務(wù)(信息服務(wù))的范疇；從廣播電視的角度來看，由于IPTV提供的是電視節(jié)目，應(yīng)當屬于電視業(yè)務(wù)的范疇。特別是在監(jiān)管機構(gòu)分立的國家和地區(qū)，電信業(yè)務(wù)和廣播電視業(yè)務(wù)的監(jiān)管自成體系，根據(jù)傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)分類方法，無法把IPTV準確地劃歸到哪類業(yè)務(wù)中，從而也無法對IPTV實施恰當?shù)墓苤?。在中國，開辦IPTV業(yè)務(wù)需要“信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目許可證”“網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營許可證”“電信與信息服務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證”“移動增值業(yè)務(wù)許可證”，其中，前兩個許可證分別由廣播電視總局和文化部負責(zé)頒發(fā)，其余兩個許可證由信息產(chǎn)業(yè)部頒發(fā)。 這種復(fù)雜的監(jiān)管環(huán)境可能會在一定程度上阻礙IPTV的發(fā)展。

歐盟的相關(guān)實踐為文化市場監(jiān)管理念和架構(gòu)的轉(zhuǎn)變提供了范例?！兑暵犆襟w服務(wù)指令》的出臺，就是歐盟推動監(jiān)管融合的重要舉措。該指令頒布前，歐盟規(guī)范傳統(tǒng)廣播電視運營的法規(guī)是1989年頒布、1997年修訂的《電視無國界指令》，而規(guī)范因特網(wǎng)運營的法規(guī)是2000年頒布的《關(guān)于電子商務(wù)的指令》，并且各個歐盟成員國在這一領(lǐng)域的法規(guī)有著很大差異。因此，2007年歐盟頒布了《視聽媒體服務(wù)指令》，以取代原來的《電視無國界指令》。該指令的一大特點是對通過任何傳播平臺實現(xiàn)的視聽媒體服務(wù)進行統(tǒng)一監(jiān)管，這在全球范圍當屬首創(chuàng)。同時，“把視聽媒體服務(wù)納入大文化產(chǎn)業(yè)范疇，不把它視為單純的經(jīng)濟活動、信息傳輸活動，更沒有把視野局限在技術(shù)規(guī)章范圍內(nèi)”[4]。不僅如此，歐盟還在該指令的基礎(chǔ)上開展了一系列新的嘗試。2010年6月，歐盟通過的“歐洲2020戰(zhàn)略”提出構(gòu)建數(shù)字單一市場，開發(fā)數(shù)字內(nèi)容市場就是4個具體計劃之一。2011年7月，歐盟發(fā)布綠皮書《視聽作品在線發(fā)行：走向數(shù)字單一市場的機遇和挑戰(zhàn)》。2013年4月，歐盟又發(fā)布綠皮書《為一個完全融合的視聽世界做好準備：增長、創(chuàng)新和價值》。歐盟出臺上述法律政策的目的，是為了更好地適應(yīng)新技術(shù)時代視聽市場融合和資源整合的需要。當然，對于如何應(yīng)對技術(shù)進步對文化市場監(jiān)管理念和架構(gòu)轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)，歐盟還在不斷探索中，而且歐盟的統(tǒng)一監(jiān)管并非唯一能夠適應(yīng)產(chǎn)業(yè)融合的模式，各國和地區(qū)需要尋求適合自身情況的監(jiān)管體系。

(二)具體政策措施的實踐創(chuàng)新

新技術(shù)重塑了全球文化地緣格局，使得文化生產(chǎn)、文化傳播和文化消費大大突破了地域和國界的限制，文化產(chǎn)業(yè)深度融合，文化市場日趨開放。技術(shù)創(chuàng)新不僅對文化產(chǎn)業(yè)和文化貿(mào)易的政策理念和監(jiān)管架構(gòu)帶來了根本挑戰(zhàn)，也對內(nèi)容配額、廣告配額和必須傳送規(guī)則等傳統(tǒng)政策措施造成了重大影響。只有對政策措施做出適時調(diào)整，才能適應(yīng)新技術(shù)時代的新形勢。在這方面，歐盟、澳大利亞等發(fā)達國家和地區(qū)是實踐創(chuàng)新的先鋒，已經(jīng)并且仍在根據(jù)技術(shù)創(chuàng)新的動向，對政策措施進行一系列的調(diào)整，代表著文化產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易法律政策變革的新趨勢。

1.內(nèi)容配額制度。內(nèi)容配額是最常用的、最能反映文化特色的政策工具，受新技術(shù)的影響也最大，亟須進行改革和調(diào)整。內(nèi)容配額即為本國電影、廣播電視和音樂等保留一部分電影放映時間、廣播電視音樂播出時間，其中一些還將配額限制與特定時段要求一起規(guī)定。如加拿大廣播電視和電信委員會要求，對于加拿大的私人廣播公司，加拿大的節(jié)目占電視廣播時間的60%和黃金時段的60%，同時廣播電臺播放的通俗音樂曲目中有35%根據(jù)政府規(guī)定的計點制度夠得上是“加拿大的”；公共廣播公司必須維持同等總水平的加拿大內(nèi)容以及黃金時段的60%。在實踐中，內(nèi)容配額在廣播電視中應(yīng)用比較廣泛，電影放映配額相對較少。

內(nèi)容配額已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)在的新技術(shù)和新平臺。內(nèi)容配額有效發(fā)揮作用的前提條件是用戶能夠接收的頻道數(shù)量有限，并且節(jié)目在固定的日期和時間播出。然而，電腦、平板等新型終端廣泛應(yīng)用，視頻點播服務(wù)以及其他點播、自控制服務(wù)不斷出現(xiàn)，已經(jīng)在很大程度上改變了用戶的收視習(xí)慣。技術(shù)創(chuàng)新在為消費者提供更多的選擇和更強的操控能力的同時，也使得監(jiān)管者無法有效干預(yù)個人對于文化服務(wù)的選擇。在這一技術(shù)創(chuàng)新的背景下，配額制度的意義已經(jīng)大為降低。在《歐共體融合綠皮書：有關(guān)視聽內(nèi)容制作的監(jiān)管要求》征求意見的過程中，許多撰稿人表示，“基于播出時間的內(nèi)容要求很快就會過時，應(yīng)當考慮基于投資要求的機制”。

對于內(nèi)容配額制度的創(chuàng)新，《視聽媒體服務(wù)指令》進行了有益的嘗試，即將視聽媒體服務(wù)分為線性服務(wù)和非線性服務(wù)(點播即用戶決定時間表的服務(wù))，兩者都必須承擔(dān)促進本國內(nèi)容制作的義務(wù)，只是程度不同。因為線性服務(wù)面對社會公眾，社會影響廣泛，而非線性服務(wù)由用戶自己選擇并控制收視信息，社會影響較小，所以對前者有播出配額要求，對后者則只要求成員國在切實可行的情況下以適當方式確保非線性服務(wù)提供者促進歐洲本土節(jié)目的制作和準入，也就是沒有強制規(guī)定特定的配額要求。

2.廣告配額制度。廣告配額是媒體規(guī)制最為重要的領(lǐng)域之一，與內(nèi)容配額一樣，技術(shù)創(chuàng)新也給廣告配額制度帶來了很大沖擊。為了使消費者收看節(jié)目時免受過度廣告的困擾，傳統(tǒng)的做法是規(guī)定一個節(jié)目當中或者24小時之內(nèi)可以播放的廣告配額。如《電視無國界指令》規(guī)定，每天播出的廣告不超過3小時，1小時內(nèi)播出的所有廣告和電話購物不得超過12分鐘。這種做法僅在傳統(tǒng)的線性、點對多點的廣播電視中比較有效。但是，在視頻點播等新技術(shù)主導(dǎo)的多平臺環(huán)境中，特別是新型終端賦予了消費者更大的控制權(quán)，使得廣告配額難以執(zhí)行。例如，用戶可以通過自動錄制內(nèi)容的功能，輕松地跳過廣告?？梢哉f，技術(shù)創(chuàng)新使得廣告配額的有效性大打折扣。

為了順應(yīng)技術(shù)發(fā)展，《視聽媒體服務(wù)指令》對廣告配額也進行了相應(yīng)調(diào)整。該指令取消了部分有關(guān)廣告的數(shù)量限制，如每天播出的廣告不超過3小時的限制，事實上也沒有電視頻道能夠達到該項標準。不過12分鐘的上限仍然得以保留。此外，對于插播廣告則規(guī)定，每播出至少30分鐘的為電視制作的電影(系列節(jié)目、連續(xù)劇和紀錄片除外)、電影作品和新節(jié)目可以插播1次廣告和電話購物等。

3.必須傳送規(guī)則。必須傳送規(guī)則規(guī)定的是有線運營商傳輸或轉(zhuǎn)播某些節(jié)目的義務(wù)。制定這一規(guī)則主要是因為在國際文化市場的并購浪潮愈演愈烈的背景下，保障提供多樣化、高品質(zhì)的內(nèi)容已經(jīng)成為一項緊迫的任務(wù)，而僅僅有多個獨立的內(nèi)容提供商并不足以確保實現(xiàn)上述目標，還應(yīng)當從內(nèi)容傳送的角度做出要求。根據(jù)《瑞士廣播電視法》第47條的規(guī)定，聯(lián)邦通訊辦公室有權(quán)促使有線運營商承擔(dān)傳播某些瑞士節(jié)目的義務(wù)，但也可能會允許有線運營商中斷外國節(jié)目的轉(zhuǎn)播。有線運營商不能對瑞士運營商轉(zhuǎn)播非加密節(jié)目收取費用。外國運營商則不享有上述權(quán)利，除非瑞士與該國簽訂互惠協(xié)議。美國、英國、芬蘭、瑞典等國都有類似規(guī)定。中國《有線電視管理暫行辦法》第10條也規(guī)定，“有線電視臺、有線電視站必須完整地直接接收、傳送中央電視臺和地方電視臺的新聞和其他重要節(jié)目”。

技術(shù)的日新月異同樣導(dǎo)致必須傳送規(guī)則的有效性受到挑戰(zhàn)，即其未必能夠確保把特定內(nèi)容提供給社會公眾，因為受眾對內(nèi)容選擇的控制程度越來越大。對此，澳大利亞、比利時等國采用“必須傳送清單”，以列明必須傳送的節(jié)目清單的做法，取代原有的必須傳送規(guī)則。必須傳送清單能夠確保受眾廣泛接觸各類節(jié)目，實現(xiàn)內(nèi)容多樣化的目標。在必須傳送清單義務(wù)中，還可附加有關(guān)傳送內(nèi)容的特殊要求。

同樣，技術(shù)和市場的發(fā)展也提出了必須傳送規(guī)則的公平性問題。因為內(nèi)容發(fā)行不足的問題不復(fù)存在，同時，基礎(chǔ)設(shè)施和傳輸平臺之間的競爭加劇，意味著今后廣播電視公司不再能夠吸引大量的觀眾。如此一來，如果要求特定廣播電視公司傳送大量的必須傳送頻道就顯得不那么公平合理。如果繼續(xù)沿用這一規(guī)則，那么必須傳送頻道的數(shù)量應(yīng)當控制在合理范圍內(nèi)，并且要為履行必須傳送義務(wù)的廣播電視公司提供相應(yīng)補償。

4.公共道德保護。關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易發(fā)展中公共道德的保護，特別是鑒于文化產(chǎn)品和服務(wù)中含有的不恰當內(nèi)容會對未成年人成長帶來負面影響，幾乎所有國家的法律和政策對此都有特殊規(guī)定。如中國相關(guān)法律規(guī)定，電視劇不得載有侵害未成年人合法權(quán)益或者有害未成年人身心健康的內(nèi)容；視聽節(jié)目不得含有誘導(dǎo)未成年人違法犯罪和渲染暴力、色情、賭博、恐怖活動的內(nèi)容。為了有效保護未成年人遠離不恰當?shù)膬?nèi)容產(chǎn)品，必須制定具體的政策措施來落實這一規(guī)定。在國外，常見的做法有采取電影分級制度、開設(shè)專門的兒童電視頻道、在非兒童頻道上標識限制觀看的字樣提醒家長注意避免等。

新技術(shù)的不斷發(fā)展尤其是網(wǎng)絡(luò)和電視的融合，使得公共道德保護問題更加突出。這是因為，網(wǎng)絡(luò)和電視融合在一起后，通過非線性服務(wù)、外國網(wǎng)站等獲得的內(nèi)容服務(wù)呈爆炸式增長，受眾面對不恰當或有害內(nèi)容的可能性也大大增加。傳統(tǒng)的政策工具顯然已經(jīng)無法對未成年人提供充分保護。在實踐中，采用公共道德保護的軟件和硬件過濾器可謂行之有效的方式。有些國家采用V芯片技術(shù)，也有些國家采用PIN碼保護頻道、電子節(jié)目導(dǎo)航中暴力或攻擊性內(nèi)容的電子報警系統(tǒng)。

總的來說，文化產(chǎn)業(yè)的加速融合推動著國際文化市場的全球化，全球化又為國際文化市場提供了一個更加廣闊、更加開放的競爭環(huán)境：一方面，全球化要求各國盡可能協(xié)調(diào)國際文化市場規(guī)則，進一步消除準入壁壘，以及擴大公平的競爭環(huán)境；另一方面，全球化將降低政府監(jiān)管的有效性，政府監(jiān)管有時與國際信息通信市場的特性本身無法相融。新興文化服務(wù)的進口或跨境提供較之以前更加容易?？梢哉f，新技術(shù)給文化產(chǎn)業(yè)和文化貿(mào)易帶來的真正挑戰(zhàn)是對政府監(jiān)管的，而非對產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易發(fā)展的。在這樣的大背景下，文化產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易法律政策的調(diào)整和變革勢在必行。法律政策調(diào)整的核心問題是哪些政策工具可以用于新的政策領(lǐng)域，又如何適應(yīng)技術(shù)和市場的急劇變化。對此，OECD指出，新的發(fā)展并不意味著現(xiàn)有的法律法規(guī)有必要將其適用范圍延伸至其他平臺或服務(wù)。重要的是，政策工具不能阻礙國際文化市場的積極發(fā)展，同時推動文化市場的融合進程，并使其朝著健全有效和靈活的方向發(fā)展[5]。

三、中國完善文化產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易法律政策的重點和舉措

黨的十八大確立了建設(shè)文化強國的戰(zhàn)略目標，而增強中國文化整體實力和競爭力，必須著力提高文化產(chǎn)業(yè)和文化貿(mào)易的發(fā)展水平。鑒于發(fā)達國家的跨國公司基本控制國際文化市場的壟斷格局已經(jīng)形成，中國要加快發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)和文化貿(mào)易，必須加大支持力度，營造良好的環(huán)境。但是，面對技術(shù)加速創(chuàng)新的趨勢，無論是中國現(xiàn)有的文化監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)管理念，還是具體法律政策都存在明顯的不適應(yīng)和不匹配。為此，中國應(yīng)當借鑒主要發(fā)達國家特別是歐盟的經(jīng)驗，確立創(chuàng)新重點和有效舉措，及時調(diào)整文化產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易法律政策。

第一，及時建立適應(yīng)技術(shù)發(fā)展的法律和政策。當今時代，科學(xué)技術(shù)進步對文化產(chǎn)業(yè)和文化市場的深刻影響遠遠超過了歷史上任何一個時期，基于此，適應(yīng)技術(shù)發(fā)展的文化產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易法律政策亟待建立。主要國家和地區(qū)紛紛嘗試在充分預(yù)見新技術(shù)、新平臺迅速發(fā)展的前提下，及時對技術(shù)和市場的變化做出反應(yīng)，并且不僅要注意短期有效，還要考慮長期有利，把靈活的“調(diào)適期”和長遠的“有效期”結(jié)合起來，力圖為各類市場競爭者創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，既鼓勵現(xiàn)有的投資者和經(jīng)營者，同時對市場未來的新進入者也不構(gòu)成障礙。

第二，法律政策的調(diào)整應(yīng)當確定清晰的路徑。因為國際文化市場本身存在諸多的不確定因素，且進入文化產(chǎn)業(yè)需要大量的原始投入，在這種情況下，監(jiān)管層面的不確定性會阻礙投資者進入市場，從而增大文化產(chǎn)業(yè)和文化貿(mào)易發(fā)展的潛在風(fēng)險。在技術(shù)迅速創(chuàng)新的背景下，這主要是指法律政策的調(diào)整是以鼓勵技術(shù)創(chuàng)新為導(dǎo)向，給市場留出更大的空間，還是以堅持文化政策目標為導(dǎo)向，強調(diào)準入管制的有效性。在這方面，歐盟的做法值得借鑒，即法律政策的調(diào)整要注重把握監(jiān)管的適度性和時機的選擇，并且區(qū)別對待傳統(tǒng)文化服務(wù)和新興文化服務(wù)。

第三，維持政策措施的變革與文化政策目標之間的平衡。傳統(tǒng)的廣播電視公司必須承擔(dān)保護和傳播文化多樣性的責(zé)任，如果對網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商和內(nèi)容提供商也提出同等程度的要求，就會加重它們的負擔(dān)，但也不能完全免除其責(zé)任。《視聽媒體服務(wù)指令》在區(qū)分線性服務(wù)和非線性服務(wù)的基礎(chǔ)上，試圖使得政策措施的變革不以減損文化政策目標為代價，在這兩者之間形成良好的配合和互補，值得我們借鑒。正如聯(lián)合國教科文組織所指出的，“新技術(shù)的發(fā)展不應(yīng)當弱化文化多樣性是非常重要的。在這方面，教科文組織堅決支持促進媒體多元化、語言多樣性和網(wǎng)絡(luò)空間中本地內(nèi)容存在的需要?！盵6]

第四，優(yōu)先選擇補貼等受技術(shù)創(chuàng)新影響較小的政策措施。一些發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗表明，相對內(nèi)容配額、必須傳送規(guī)則等措施而言，補貼針對性更強、貿(mào)易扭曲的效應(yīng)較小，且受技術(shù)創(chuàng)新的影響也較小。目前，WTO尚未確立有關(guān)服務(wù)補貼的制度安排，而中國文化產(chǎn)業(yè)和對外貿(mào)易總體上處在比較弱小的階段，需要國家從制度和政策上繼續(xù)給予有效的扶持。有鑒于此，中國應(yīng)當合理利用這一有利時機，通過直接補貼、貸款優(yōu)惠、鼓勵出口等方式，繼續(xù)加大對文化服務(wù)和對外貿(mào)易的補貼力度，全面增強中國文化產(chǎn)業(yè)和文化貿(mào)易的競爭力。

[1] UNCTAD ,UNDP. Creative Economy Report 2010: A Feasible Development Option[R].Geneva: United Nations, 2010.

[2] OECD. Information Technology Outlook 2010[R]. Paris:OECD Publishing, 2010.

[3] UNESCO. Culture, Trade and Globalization: Questions and Answers[R].Paris: UNESCO Publishing, 2000.

[4] 吳賢倫.可供參考借鑒的歐盟《關(guān)于視聽傳媒服務(wù)的指令》[J].廣播電視信息,2007，(8):43-49.

[5] OECD. Policy Considerations for Audio-visual Content Distribution in a Multiplatform Environment[R].Paris: OECD Publishing, 2007.

[6] UNESCO. UNESCO and the Issue of Cultural Diversity: Review and Strategy 1946—2004[R].Paris: UNESCO, 2004.

[責(zé)任編輯：房宏琳，曾 博]

2015-01-18

國家社會科學(xué)基金重大項目“增強中國文化整體實力和競爭力研究”(13&ZD038)

李墨絲(1981—)，女，博士，副研究員，從事國際文化貿(mào)易法律制度研究。

G114；D996.1

A

1002-462X(2015)05-0103-06