邵彥敏，武靖茗

(吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，長(zhǎng)春 130012)

·政治發(fā)展研究·

改革開放以來(lái)中國(guó)農(nóng)村土地沖突嬗變的邏輯審視

邵彥敏，武靖茗

(吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，長(zhǎng)春 130012)

農(nóng)村土地沖突不僅與農(nóng)民自身權(quán)益緊密相連，而且同農(nóng)村發(fā)展、國(guó)家穩(wěn)定密切相關(guān)。改革開放以來(lái)，伴隨中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，中國(guó)農(nóng)村的土地沖突經(jīng)歷了沖突的積聚、凸顯、擴(kuò)張、激化四個(gè)時(shí)期的邏輯嬗變，雖然在不同時(shí)期農(nóng)村土地沖突呈現(xiàn)出不同的動(dòng)向和態(tài)勢(shì)，但其中都蘊(yùn)含深刻的內(nèi)在邏輯。深入審視農(nóng)村土地沖突演變的內(nèi)生邏輯，并進(jìn)行深刻的邏輯思考，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。

農(nóng)村土地制度；土地沖突；土地沖突嬗變

改革開放以來(lái)，隨著農(nóng)村改革的深入和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地價(jià)值日益凸顯，供求矛盾日益突出，這導(dǎo)致了農(nóng)村土地沖突頻頻發(fā)生，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。歷史地審視中國(guó)農(nóng)村土地沖突的邏輯嬗變，深刻挖掘其生成的內(nèi)在邏輯規(guī)律，不僅是認(rèn)清農(nóng)村土地沖突本質(zhì)和探索協(xié)調(diào)農(nóng)村土地沖突的需要，也是促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的有效路徑。

一、改革開放以來(lái)農(nóng)村土地沖突嬗變的邏輯

改革開放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村土地沖突經(jīng)歷了不同的發(fā)展變遷過(guò)程，其嬗變的邏輯與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、農(nóng)村土地制度變遷的歷程相對(duì)應(yīng)，不同時(shí)期呈現(xiàn)出明顯的差異。按照農(nóng)村土地沖突從積聚到激化的演進(jìn)邏輯，可從時(shí)間節(jié)點(diǎn)將其大致劃分為以下四個(gè)階段。

1.農(nóng)村土地沖突積聚期——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬?zèng)_突為主

這一時(shí)期主要指20世紀(jì)80年代初至90年代中期，農(nóng)村土地沖突大體圍繞土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬展開，即農(nóng)民之間獲取土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的沖突和地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的沖突。1982年中央1號(hào)文件提出，要實(shí)行土地的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)村土地制度由人民公社體制轉(zhuǎn)向土地承包到戶。1984年中央繼續(xù)穩(wěn)定和完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，延長(zhǎng)土地承包期至15年以上。1993年明確提出土地承包期到期之后，再延長(zhǎng)30年不變。同年，“農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制”被寫入憲法，其法律地位在根本上得以確立。家庭承包責(zé)任制使中國(guó)農(nóng)村土地制度在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上發(fā)生重大變化，土地的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。農(nóng)民集體作為發(fā)包方擁有土地的所有權(quán)，但不能從中獲取土地的經(jīng)營(yíng)收入；農(nóng)民擁有法律賦予的長(zhǎng)期而穩(wěn)定的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在法定的承包期限內(nèi)，任何組織和個(gè)人不得違法調(diào)整和收回承包地，不得非法侵占農(nóng)民承包地。

中國(guó)的土地制度從新中國(guó)成立到實(shí)行家庭承包制之前，歷經(jīng)了多次變動(dòng)，因而留下了較多的歷史問(wèn)題。新中國(guó)之初的土地改革將封建的土地所有制變革為農(nóng)民個(gè)體所有制；20世紀(jì)50年代中期的農(nóng)業(yè)合作化將農(nóng)民個(gè)體所有制變革為農(nóng)民集體所有制；公社化初期由于受“共產(chǎn)風(fēng)”、平調(diào)風(fēng)的影響，農(nóng)民集體土地所有權(quán)屬界線被打亂。對(duì)這些變更，都沒有法定的公示形式，且多未登記造冊(cè)，有的雖有登記造冊(cè)，但資料大都散失[1]。對(duì)于這些經(jīng)過(guò)變更的土地，村集體組織成員在土地發(fā)包初期并沒有提出異議，只是后來(lái)當(dāng)土地帶來(lái)的價(jià)值逐漸顯現(xiàn)后才矛盾凸顯，村民與村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織因這些土地權(quán)屬不清而使土地沖突日益增加，這給日后的土地沖突升級(jí)埋下了隱患。與此同時(shí)，這一時(shí)期雖然實(shí)行了土地的家庭承包，但實(shí)際上家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)范圍非常有限，集體所有者可以通過(guò)各種理由終止或重新修訂合同內(nèi)容，農(nóng)民的承包權(quán)仍然沒有走出所有權(quán)強(qiáng)約束而無(wú)法完全承擔(dān)所有權(quán)賦予的各種社會(huì)功能。隨意解除土地承包合同、侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，具體包括代表農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的村委會(huì)和村干部侵犯外出務(wù)工農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、侵犯婦女承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等等。所以，這一時(shí)期的農(nóng)村土地沖突表現(xiàn)為以權(quán)屬?zèng)_突為主、且主要發(fā)生在農(nóng)村內(nèi)部，沖突程度也相對(duì)平緩。

結(jié)合這一時(shí)期農(nóng)村土地沖突邏輯的自身演變可以發(fā)現(xiàn)，土地所有權(quán)和使用權(quán)的“兩權(quán)分離”構(gòu)成了改革開放后農(nóng)村土地沖突的邏輯起點(diǎn)。換言之，國(guó)家雖然在制度和法律層面規(guī)定了農(nóng)村土地的所有、使用及承包的權(quán)屬邊界，但不同主體在社會(huì)實(shí)踐層面仍會(huì)出現(xiàn)越界，這就會(huì)積聚甚至激發(fā)沖突。

2.農(nóng)村土地沖突凸顯期——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益沖突為主

這一時(shí)期主要指20世紀(jì)90年代中后期至2004年。隨著農(nóng)村改革的不斷深入，到20世紀(jì)90年代中后期農(nóng)村進(jìn)行了第二輪土地承包改革，土地承包期由原來(lái)的15年延長(zhǎng)為30年。土地承包期限的延長(zhǎng)為土地流轉(zhuǎn)提供了前提。但此時(shí)，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)勞作的成本大幅增加，加之繁重的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，農(nóng)民收益明顯降低，家庭承包責(zé)任制對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極效應(yīng)有所減弱。1998年十五屆三中全會(huì)提出，“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略”。城鎮(zhèn)化的全面推進(jìn)，使大批農(nóng)民開始進(jìn)城務(wù)工，因而很多農(nóng)村出現(xiàn)了大片撂荒田，拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重。為此，有些地區(qū)的地方政府和村社集體通過(guò)股份合作制、租賃制、兩田制、四荒地拍賣等土地制度創(chuàng)新形式來(lái)活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，一些地區(qū)通過(guò)大力推行農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，涌現(xiàn)了大量廉價(jià)租用土地的種田大戶，也有公司企業(yè)介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；同時(shí)，此期間也出現(xiàn)了為獲取更多的土地收益部分村社集體組織和村委會(huì)干部或違背民主議定原則“一廂情愿”地私自發(fā)包、或制訂非法合同層層轉(zhuǎn)包、一地多包，還有違背農(nóng)民意愿大搞“反租倒包”的情況，甚至有通過(guò)暴力手段強(qiáng)行收回農(nóng)民承包地的情況，上述一些做法使農(nóng)民土地承包權(quán)益受到嚴(yán)重侵害，引發(fā)了農(nóng)民強(qiáng)烈不滿。除此之外，此時(shí)農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)也開始盛行，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民將其承包的土地流轉(zhuǎn)給仍在鄉(xiāng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民包括鄰里和親屬等，這種村民內(nèi)部的土地流轉(zhuǎn)過(guò)程不規(guī)范，往往沒有正式協(xié)議，租金低甚至無(wú)租金，期限亦不明確，且存在隨時(shí)收回的可能。這種農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)亦為日后的土地沖突埋下了隱患。這一時(shí)期農(nóng)村土地沖突開始指向了承包權(quán)益保障的維度，農(nóng)民開始為維護(hù)自身的土地權(quán)益而抗?fàn)帯_突大多發(fā)生在村民與農(nóng)村基層組織之間，沖突方式也較以往明顯激烈，甚至發(fā)生械斗、武力對(duì)抗等極端行為。

總體而言，這一階段的農(nóng)村土地沖突表現(xiàn)為，土地沖突愈加細(xì)化和凸顯，村民同村社組織、地方政府間關(guān)于土地發(fā)包、調(diào)整和收益分配的沖突也變得愈加頻繁，農(nóng)戶作為個(gè)體在沖突中維護(hù)自身權(quán)益意識(shí)更為顯著，加之前期遺留的土地矛盾和糾紛，這一時(shí)期可以說(shuō)是農(nóng)村土地沖突的凸顯期。

3.農(nóng)村土地沖突擴(kuò)張期——土地流轉(zhuǎn)沖突和征地沖突并存

這一時(shí)期主要指2004—2010年之間，這期間農(nóng)村土地沖突嬗變呈現(xiàn)出多元化態(tài)勢(shì)。2004年，國(guó)家開始稅費(fèi)改革試點(diǎn)并實(shí)施糧食直補(bǔ)等一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策；2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅；2008年十七屆三中全會(huì)又明確規(guī)定農(nóng)村“現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。這種土地承包關(guān)系的長(zhǎng)久穩(wěn)定相當(dāng)于土地的永佃關(guān)系。不僅如此，法律還對(duì)集體組織的土地管理權(quán)進(jìn)行了嚴(yán)格限制?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，在承包期內(nèi)發(fā)包方不得收回、調(diào)整承包地，不得單方面解除承包合同，不得假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不得以劃“口糧田”和“責(zé)任田”等為由收回承包地搞招標(biāo)承包等等。這些規(guī)定在相當(dāng)程度上調(diào)動(dòng)了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，此時(shí)糧價(jià)又趨于上漲，土地帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值得到有效發(fā)揮。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，對(duì)土地的需求進(jìn)一步加大，征地總量持續(xù)擴(kuò)大。因此，這一時(shí)期的農(nóng)村土地沖突主要表現(xiàn)為兩種類型：第一類沖突是村集體內(nèi)部村民之間和村民向村集體索要承包地、索回轉(zhuǎn)包地的沖突。此時(shí)，農(nóng)民對(duì)經(jīng)濟(jì)利益不但更為關(guān)注，而且土地權(quán)利意識(shí)也隨之強(qiáng)化。20世紀(jì)90年代中后期農(nóng)戶間內(nèi)部自發(fā)土地流轉(zhuǎn)招致的弊病以及村集體經(jīng)濟(jì)組織為實(shí)施土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)而強(qiáng)行收回農(nóng)民承包地留下的沖突隱患，在此時(shí)則轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)沖突。第二類沖突是村民、村委會(huì)同地方政府以及土地開發(fā)商之間的征地沖突。土地征收是國(guó)家憑借行政權(quán)力通過(guò)法定程序強(qiáng)制地將農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，并給予補(bǔ)償及對(duì)農(nóng)民進(jìn)行安置的、特定的政府行為。在此過(guò)程中，由于征地制度設(shè)計(jì)及具體操作中的缺陷，出現(xiàn)了多方面的沖突，主要涉及三個(gè)方面：其一是被征地村民集體與地方政府的矛盾，這與土地級(jí)差收益的分配有關(guān)；其二是農(nóng)戶與地方政府的矛盾，這與征地拆遷的安置補(bǔ)償費(fèi)用有關(guān)；其三是村民與村委會(huì)、村干部之間的矛盾，這與征地款在集體內(nèi)部如何分配有關(guān)[2]。征地沖突成了這一時(shí)期農(nóng)村社會(huì)沖突的焦點(diǎn)。

可見，此階段的農(nóng)村土地沖突的社會(huì)主體更加細(xì)化，形成“農(nóng)戶—農(nóng)戶或村—村、農(nóng)戶—村民小組、農(nóng)民—基層組織及干部、農(nóng)民—較高層政府及其土地主管部門、農(nóng)民—資本持有者”的多重沖突格局[3]，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)沖突和征地沖突交叉出現(xiàn)，沖突規(guī)模及影響也進(jìn)一步擴(kuò)大，不時(shí)出現(xiàn)“全村男女老少齊上陣”的情況。沖突方式總體上呈現(xiàn)出對(duì)抗性強(qiáng)的特征，甚至上升到警民沖突、干群沖突等群體性事件。

4.農(nóng)村土地沖突激化期——征地沖突為主

從2010年至今，農(nóng)村土地沖突逐漸發(fā)展為以征地沖突為主。這一時(shí)期，大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為征地補(bǔ)償過(guò)低、補(bǔ)償不公平，但也出現(xiàn)了農(nóng)民因征地而一夜暴富的狀況。農(nóng)民一方面作為農(nóng)村土地沖突中的弱者，仍然處于弱勢(shì)地位，但“謀利型”上訪者、上訪專業(yè)戶甚至“土地食利者”也應(yīng)運(yùn)而生。雖然各級(jí)政府不斷加強(qiáng)對(duì)征地沖突的治理和關(guān)注，但某些地方的征地沖突卻越演越烈，群體性事件日益增多。

近年來(lái)，農(nóng)村土地的征收價(jià)格整體趨于上升，但因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和土地地理位置的差異，以及國(guó)家土地用途管制的影響，不同地區(qū)的土地補(bǔ)償價(jià)格往往差異巨大。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或城郊地段的土地一旦被征收，農(nóng)民所獲補(bǔ)償可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)原有土地的長(zhǎng)期收益，而一般農(nóng)業(yè)地區(qū)的失地農(nóng)民得到的補(bǔ)償卻可能無(wú)法保證其原有的生活水平，甚至僅供維持一段時(shí)間內(nèi)的基本生活需要。然而，這兩類土地補(bǔ)償價(jià)格既不能真實(shí)反映土地作為生產(chǎn)要素的市場(chǎng)價(jià)格，又與現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度在事實(shí)上相悖。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，大多數(shù)農(nóng)民的溫飽問(wèn)題得到解決，收入實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)，權(quán)利意識(shí)向農(nóng)村逐漸滲透，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)思維、政治思維也快速理性化。面對(duì)當(dāng)前農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置問(wèn)題的分歧，一些農(nóng)民開始利用“弱勢(shì)群體”的社會(huì)話語(yǔ)語(yǔ)境和纏訪、鬧訪、威脅等偏激行為展開博弈，力圖通過(guò)博弈和對(duì)抗來(lái)進(jìn)一步提升征地補(bǔ)償價(jià)格。于是，貨幣補(bǔ)償?shù)牟粩嗵岣咦罱K導(dǎo)致被征地農(nóng)民潛藏于內(nèi)心角落的貪欲心理主宰其行為，貨幣補(bǔ)償最終成了一個(gè)無(wú)底洞，政府征地的成本也因此不斷增加。這反映出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在產(chǎn)權(quán)制度和征地制度間的失衡。一方面，征地制度雖有所變革，但現(xiàn)行征地制度仍帶有鮮明的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，土地的補(bǔ)償價(jià)格同土地市場(chǎng)價(jià)格存在明顯差距，征地的公平公正問(wèn)題也在沖突各方間嚴(yán)重存疑；另一方面，土地使用權(quán)的權(quán)能通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度變革而逐步完善，土地承包權(quán)已經(jīng)滲透著所有權(quán)的性質(zhì)，土地已經(jīng)被一些農(nóng)民視為自己的財(cái)產(chǎn)。

通過(guò)以上分析可見，這一階段的農(nóng)村土地沖突滲透出了與以往不同的特征。其一，農(nóng)村土地沖突已不僅是經(jīng)濟(jì)利益沖突，而且是社會(huì)權(quán)利沖突；其二，農(nóng)民在土地問(wèn)題上的訴求內(nèi)涵進(jìn)一步擴(kuò)充，既包括滿足溫飽、實(shí)現(xiàn)富裕的經(jīng)濟(jì)訴求，也包括政治、文化等多項(xiàng)權(quán)益訴求；其三，土地沖突的社會(huì)主體更加細(xì)化并形成多重沖突格局，沖突規(guī)模及影響不斷擴(kuò)大，沖突因素進(jìn)一步復(fù)雜化。

二、農(nóng)村土地沖突嬗變的內(nèi)生邏輯

改革開放以來(lái)的中國(guó)農(nóng)村土地沖突在嬗變過(guò)程中雖不斷呈現(xiàn)新動(dòng)向、新態(tài)勢(shì)，但深刻地審視，仍可以發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在的嬗變邏輯。

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的不完善

中國(guó)法律明確規(guī)定“農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有”。按照法律所規(guī)定的農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)的主體有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體，可以簡(jiǎn)稱為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組三級(jí)。從表面上看，法律規(guī)定了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體和代表，但進(jìn)一步考察可以發(fā)現(xiàn)，集體土地所有權(quán)主體并沒有得到明確界定，因?yàn)猷l(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織都可以作為土地所有權(quán)主體的代表，在同一地區(qū)既有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村民小組，也有村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下，農(nóng)村土地究竟屬于誰(shuí)所有？誰(shuí)又是真正的所有權(quán)主體？這在相關(guān)法律法規(guī)中缺乏明確的界定。農(nóng)民集體、集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對(duì)同一塊土地都可以擁有所有權(quán)，這就使農(nóng)民集體所有權(quán)往往變成鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村黨政組織所有，甚至農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人所有。在現(xiàn)實(shí)生活中，如果沒有民主監(jiān)督和有效的制衡機(jī)制，“集體”就會(huì)異化成為獨(dú)立于農(nóng)民之外的一個(gè)單獨(dú)的利益主體，就會(huì)演變成村干部掌控土地的處置權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)的情況，那么集體經(jīng)濟(jì)就蛻變?yōu)椤案刹拷?jīng)濟(jì)”而成為農(nóng)村土地沖突的隱患。

2.現(xiàn)行的征地制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不適應(yīng)

中國(guó)現(xiàn)行土地征收制度實(shí)質(zhì)上是延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下土地資源在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)部門之間的配置機(jī)制?，F(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度是一種純粹的補(bǔ)償關(guān)系，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相悖。在征地補(bǔ)償中，根據(jù)《土地管理法》，土地補(bǔ)償費(fèi)一般為耕地征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，安置補(bǔ)助費(fèi)最高不超過(guò)平均年產(chǎn)值的十五倍，但這一標(biāo)準(zhǔn)并非由市場(chǎng)決定。農(nóng)村土地年產(chǎn)值普遍不足以反映被征土地的市場(chǎng)價(jià)值，征地補(bǔ)償也遠(yuǎn)不能提供失地農(nóng)民未來(lái)的生活保障，這就使土地沖突在所難免。在安置方式方面，地方政府往往采用一次性的貨幣安置，這雖然降低了征地成本，卻將長(zhǎng)遠(yuǎn)的生計(jì)問(wèn)題留給了農(nóng)民，失地農(nóng)民往往出現(xiàn)就業(yè)難、養(yǎng)老難，缺乏穩(wěn)定的收入來(lái)源和社會(huì)保障，一段時(shí)間后生活水平降低等問(wèn)題，從而激化了沖突。在征地程序上，《中華人民共和國(guó)土地管理法》及其實(shí)施條例對(duì)征收土地的審批程序?yàn)椋河玫卣咛岢錾暾?qǐng)、審查和批準(zhǔn)、公告和登記、征地補(bǔ)償。這些程序忽略了土地征收過(guò)程中關(guān)于監(jiān)督作用的程序，征地的補(bǔ)償安置方案既不夠公開透明、農(nóng)民對(duì)征地過(guò)程的參與也很被動(dòng)，他們無(wú)法以獨(dú)立的權(quán)利主體地位參與到征用協(xié)商談判中來(lái)，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保障就更成了問(wèn)題，這自然容易引發(fā)土地沖突。

3.政府管理者自身利益的驅(qū)動(dòng)

一方面，政府存在尋租的利益空間。公共選擇理論的主要代表人物布坎南認(rèn)為，政府并不代表公共利益，政治家或政府官員是政治市場(chǎng)的理性“經(jīng)濟(jì)人”，具有追求自我利益最大化的傾向。而土地管理中的與民爭(zhēng)利現(xiàn)象就是政府“經(jīng)濟(jì)人”利益本位化的直接表現(xiàn)。近年來(lái)，政府政績(jī)考核的驅(qū)動(dòng)為基層政府追求財(cái)政收入的顯著增長(zhǎng)和任期內(nèi)政績(jī)最大化提供了充分的動(dòng)力。在政績(jī)驅(qū)動(dòng)下，一些地方領(lǐng)導(dǎo)把經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與土地資源保護(hù)對(duì)立起來(lái)，千方百計(jì)改變土地的使用性質(zhì)，大面積規(guī)劃占用農(nóng)地，以低地價(jià)吸引投資，以致對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償一再壓低，并借各種途徑規(guī)避法律政策限制，從征地中獲取巨額利潤(rùn)。土地出讓金與征地成本間巨大的利益空間，對(duì)地方政府產(chǎn)生了巨大的尋租誘惑，尤其是分稅制實(shí)行以后，中央和地方兩者之間的公共服務(wù)職能并沒有做到合理劃分，相反出現(xiàn)了“財(cái)政上收、責(zé)任下移”的現(xiàn)象。取消農(nóng)業(yè)稅堵住了縣鄉(xiāng)財(cái)政的制度外籌資途徑，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但也間接削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的財(cái)政能力，出賣土地資源就成了最便捷的創(chuàng)收辦法。在對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償和安置時(shí)，又以挪用或拖欠征地補(bǔ)償?shù)姆绞綇霓r(nóng)民那里攫取租金，使處于社會(huì)最底層的失地農(nóng)民無(wú)法得到基本生存補(bǔ)償保障，從而潛在地引發(fā)了農(nóng)民的抗議和暴力沖突。

4.農(nóng)民淡薄的法律意識(shí)與強(qiáng)化的權(quán)利意識(shí)之間的張力

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)農(nóng)民具有政治上的保守性，且法律意識(shí)淡薄，雖然隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展農(nóng)民文化素質(zhì)有了很大提升，但對(duì)有關(guān)法律和法規(guī)的掌握仍然不夠。當(dāng)他們的權(quán)利受到侵害時(shí)，或逆來(lái)順受，或采取簡(jiǎn)單、極端甚至暴力手段進(jìn)行報(bào)復(fù)，或過(guò)于依賴和相信政府，很難意識(shí)到法律的作用。而家庭承包制的實(shí)施又使原有的土地利益格局被打破，利益單元從國(guó)家和集體縮小到家庭和個(gè)人，農(nóng)民的利益意識(shí)發(fā)生了重大變化，農(nóng)民在愈加重視土地的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)理性使其土地權(quán)利意識(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化[4]。但時(shí)至今日，中國(guó)仍未建立起完善的農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制。體制內(nèi)能夠提供給農(nóng)民的利益表達(dá)渠道甚少且不暢通，通過(guò)體制內(nèi)的渠道表達(dá)訴求需要耗費(fèi)大量的時(shí)間、支付巨額的成本，而得到解決的機(jī)會(huì)卻很少。加之，缺乏可依托的社會(huì)組織，而村民自治組織還存在嚴(yán)重的行政化傾向，所以當(dāng)土地權(quán)益受到侵害時(shí)農(nóng)民可能通過(guò)各種手段維護(hù)其土地權(quán)益，但通過(guò)團(tuán)結(jié)起來(lái)維權(quán)的方式不僅成本較小，而且成功的可能性較大，這導(dǎo)致群體性事件的可能性也因之加大[5]。因此，土地沖突作為當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)沖突的焦點(diǎn)使農(nóng)民的政治訴求升級(jí)，農(nóng)村的群體性事件在數(shù)量、規(guī)模和對(duì)抗程度等方面自然有所增長(zhǎng)。

三、農(nóng)村土地沖突嬗變的邏輯思考

改革開放以來(lái)，農(nóng)村土地沖突呈現(xiàn)出日益多元且復(fù)雜化的特征，但其積累、爆發(fā)、平息、消亡的過(guò)程是一個(gè)持續(xù)的、變化的客觀過(guò)程，其中必然隱含一定的嬗變邏輯。因此，通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地沖突嬗變及生成邏輯的系統(tǒng)梳理，能夠引發(fā)我們對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行更加深刻的思考。

1.農(nóng)村土地沖突實(shí)質(zhì)是不同社會(huì)主體圍繞土地利益分配而產(chǎn)生的沖突

馬克思曾深刻地指出：“一切歷史沖突都根源于生產(chǎn)力和交往形式之間的矛盾”[6]，“人們的奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)”[7]。毋庸置疑，無(wú)論對(duì)于農(nóng)民還是對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、地方政府以及企業(yè)、開發(fā)商等其他社會(huì)主體，土地可能生成的利益都是無(wú)法被忽視的。考慮到農(nóng)民在人口基數(shù)上占有很大比重，解決好農(nóng)民關(guān)心的土地利益問(wèn)題無(wú)疑是著手解決農(nóng)村土地沖突的基點(diǎn)。土地沖突之所以難解決，關(guān)鍵在于土地權(quán)利人的權(quán)益沒有得到充分的保障。當(dāng)前，改革不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系是最終化解農(nóng)村土地沖突的根本方式。鄧小平曾指出，“生產(chǎn)關(guān)系究竟以什么形式為最好，恐怕要采取這樣一種態(tài)度，就是哪種形式哪個(gè)地方比較容易比較快地恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就采取哪種形式；群眾愿意采取哪種形式，就應(yīng)該采取哪種形式，不合法的就使它合法起來(lái)”[8]?？梢?，對(duì)待農(nóng)村土地沖突問(wèn)題就要堅(jiān)持實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，按特定社會(huì)條件下生產(chǎn)力的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)改革和完善生產(chǎn)關(guān)系。從目前情況來(lái)看，農(nóng)村土地沖突集中體現(xiàn)為改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，尤其是應(yīng)客觀公正地確定農(nóng)村土地征收標(biāo)準(zhǔn)。就是說(shuō)，征地制度改革應(yīng)建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的征地制度和土地增值分配機(jī)制，使農(nóng)村土地沖突的化解過(guò)程成為解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力的過(guò)程。

2.客觀、辯證地認(rèn)清參與沖突的各類社會(huì)主體及其相互關(guān)系

雖然農(nóng)民在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中仍居于弱勢(shì)地位，但近年頻發(fā)的土地沖突，在反映了絕大多數(shù)農(nóng)民合法的權(quán)益訴求的同時(shí)，還滲透著極少數(shù)人的不法利益企圖，因而既要注重保護(hù)廣大農(nóng)民的合法權(quán)益、也要警惕“土地食利階層”。無(wú)論學(xué)界、媒體還是其他社會(huì)群體，都不該把土地沖突問(wèn)題泛道德化、泛感性化，當(dāng)下中國(guó)迫切需要的是能夠真正代言農(nóng)民權(quán)益的呼聲。目前，學(xué)術(shù)界和政府關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也存在嚴(yán)重分歧。在學(xué)術(shù)界，關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的代表性觀點(diǎn)有完全補(bǔ)償論、公平補(bǔ)償論和合理補(bǔ)償論等幾種。2013年中央1號(hào)文件提出，“要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”，但究竟應(yīng)提高到何種比例以及如何提高，尚無(wú)明確規(guī)定。在此背景之下，征地利益分配很大程度上變成了沒有統(tǒng)一規(guī)則的博弈，無(wú)序化紛爭(zhēng)在所難免。但毋庸置疑，農(nóng)民個(gè)體收益的提高始終要在合理范圍內(nèi)，單純提高征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)不能從根本上解決目前復(fù)雜的農(nóng)村土地沖突問(wèn)題。利益分配視角的提高補(bǔ)償額度和產(chǎn)權(quán)界定視角的私有化傾向雖然都體現(xiàn)著改變征地現(xiàn)狀、維護(hù)農(nóng)民利益的“善”，但卻無(wú)益于問(wèn)題的根本解決。

3.構(gòu)建多元化的、科學(xué)合理的農(nóng)村土地沖突協(xié)調(diào)機(jī)制

美國(guó)社會(huì)學(xué)家科塞認(rèn)為：“沖突扮演了一個(gè)激發(fā)器的角色，它激發(fā)了新規(guī)范、規(guī)則和制度的建立，從而充當(dāng)了促使敵對(duì)雙方社會(huì)化的代理人。”[9]農(nóng)村土地沖突是農(nóng)民群眾對(duì)有關(guān)土地權(quán)益的不滿情緒或不安的能量累積到一定程度的產(chǎn)物，通過(guò)沖突能釋放出長(zhǎng)期積聚的不滿，從而使沖突得以協(xié)調(diào)。因此，構(gòu)建協(xié)調(diào)農(nóng)村土地沖突機(jī)制非常必要。構(gòu)建協(xié)調(diào)農(nóng)村土地沖突機(jī)制包括土地沖突的預(yù)防機(jī)制和土地沖突的解決機(jī)制。預(yù)防機(jī)制包括完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、健全農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度、完善農(nóng)村土地征收制度并健全農(nóng)村社會(huì)保障制度、轉(zhuǎn)變政府職能并加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)、暢通農(nóng)民利益表達(dá)渠道并促使農(nóng)民訴求法治化等等。現(xiàn)行的土地沖突解決機(jī)制主要由自行和解、人民調(diào)解、行政裁決及復(fù)議、仲裁和訴訟等部分組成。為了有效解決農(nóng)村土地沖突，應(yīng)該構(gòu)建多元化的土地沖突解決機(jī)制，使各種沖突解決方式成為多元沖突解決機(jī)制的基本構(gòu)成要素，即沖突解決機(jī)制的“骨架”。

[1] 譚術(shù)魁.中國(guó)頻繁暴發(fā)土地沖突事件的原因探究[J].中國(guó)土地科學(xué)，2009，(6)．

[2] 賀雪峰.農(nóng)村土地的政治學(xué)[J].學(xué)習(xí)與探索，2010，(2).

[3] 梅東海.社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)農(nóng)村土地沖突分析——現(xiàn)狀、類型與趨勢(shì)[J].東南學(xué)術(shù)，2008，(6).

[4] 梅東海.社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)農(nóng)民土地意識(shí)——浙、鄂、渝三地調(diào)查報(bào)告[J].中國(guó)農(nóng)村觀察，2007，(1).

[5] 梅東海.社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)農(nóng)民土地維權(quán)研究[D].中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，2008：21-22.

[6] 馬克思恩格斯選集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995：115.

[7] 馬克思恩格斯選集：第4卷[M].北京：人民出版社，1995：68.

[8] 鄧小平文選：第1卷[M].北京：人民出版社，1994：323.

[9] 科塞.社會(huì)沖突的功能[M].北京：華夏出版社，1989：114.

[責(zé)任編輯：鞏村磊]

2015-01-20；

2015-02-10

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義民生制度建設(shè)研究”(12&ZD057)；吉林省“五大發(fā)展”戰(zhàn)略協(xié)調(diào)推進(jìn)的路徑選擇研究(2014A3)

邵彥敏(1967—)，女，教授，博士生導(dǎo)師，從事馬克思主義發(fā)展史研究；武靖茗(1986—)，女，博士研究生，從事馬克思主義發(fā)展史研究。

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1002-462X(2015)05-0054-05