盧福營(yíng)，戴冰潔

(1.杭州師范大學(xué) 政治與社會(huì)學(xué)院，杭州 311121；2.浙江傳媒學(xué)院 社會(huì)科學(xué)部，杭州 310018)

·政治發(fā)展研究·

減負(fù)導(dǎo)向的基層社會(huì)治理整治
——以浙江省江山市“村(社區(qū))工作準(zhǔn)入制”為例

盧福營(yíng)1，戴冰潔2

(1.杭州師范大學(xué) 政治與社會(huì)學(xué)院，杭州 311121；2.浙江傳媒學(xué)院 社會(huì)科學(xué)部，杭州 310018)

近年來，各級(jí)地方政府在基層社會(huì)實(shí)施了多種形式的創(chuàng)新項(xiàng)目，雖然激活了基層社會(huì)的活力，但也造成了基層組織及事務(wù)的“疊加”現(xiàn)象和“相對(duì)過?！眴栴}。浙江省江山市積極回應(yīng)基層社會(huì)治理的需求，于2014年推行村(社區(qū))工作準(zhǔn)入制，精簡(jiǎn)村(社區(qū))機(jī)構(gòu)牌子、減輕村(社區(qū))組織工作、規(guī)范村(社區(qū))工作準(zhǔn)入審批等，以整治“牌子多”等突出問題。這一以減負(fù)為導(dǎo)向的基層社會(huì)治理整治重構(gòu)了基層組織結(jié)構(gòu)，減輕了基層組織負(fù)擔(dān)，重組了基層組織功能，但在整治主體、整治內(nèi)容、整治方式等方面仍存在自身局限，特別是整合性、法治性不足有可能影響其可持續(xù)性和生命力。因此，基層社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)從數(shù)量增減型整治轉(zhuǎn)向系統(tǒng)整合型創(chuàng)新，從行政管控型整治轉(zhuǎn)向法治化創(chuàng)新。

基層社會(huì)治理;村(社區(qū))工作準(zhǔn)入制;政府創(chuàng)新;浙江省江山市

近年來，在積極鼓勵(lì)創(chuàng)新的國(guó)家宏觀政策背景下，各級(jí)地方政府在基層社會(huì)實(shí)施了多種形式的創(chuàng)新項(xiàng)目，給基層社會(huì)治理注入了新的活力，但也造成了基層組織及事務(wù)的“疊加”現(xiàn)象和“相對(duì)過?！眴栴}，也給基層治理帶來了不良影響。鑒于此，一些地方政府自覺回應(yīng)基層社會(huì)治理需求，實(shí)施以減負(fù)為導(dǎo)向的基層社會(huì)治理整治。浙江省江山市推行的村(社區(qū))工作準(zhǔn)入制便是典型一例，本文擬以此為個(gè)案做些初步研究。

一、基層社會(huì)治理中的組織和事務(wù)“疊加”現(xiàn)象

20世紀(jì)80年代以來，中國(guó)在基層社會(huì)治理中普遍推行基層群眾自治制度，由村民(居民)群眾按照國(guó)家法律的規(guī)定對(duì)村(社區(qū))事務(wù)實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。國(guó)家意在通過下放權(quán)力、擴(kuò)大基層群眾參與社會(huì)治理權(quán)利，重建基層社會(huì)秩序。實(shí)踐表明，基層群眾自治有力地推動(dòng)了基層社會(huì)治理的民主化，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展。但是，在基層組織的設(shè)置和治理機(jī)制的建構(gòu)上，仍存在一些局限，一直困擾著基層社會(huì)治理，特別是在基層群眾自治背景下，村(社區(qū))組織治理能力的不足使基層社會(huì)治理遭遇各種困境，地方政府難以在基層社會(huì)有效落實(shí)國(guó)家政策、管理工作和服務(wù)事項(xiàng)。正是基于以上事實(shí)，在中央倡導(dǎo)服務(wù)型政府建設(shè)和社會(huì)管理創(chuàng)新的過程中，各地政府逐漸將管理服務(wù)的重心轉(zhuǎn)向基層，在基層社會(huì)治理領(lǐng)域?qū)嵤┝硕喾N多樣的創(chuàng)新和創(chuàng)建項(xiàng)目。根據(jù)我們的調(diào)查，近年在江山市實(shí)施的基層社會(huì)管理服務(wù)創(chuàng)新創(chuàng)建項(xiàng)目中，較為重要的有省民政部門推行的村(社區(qū))服務(wù)中心建設(shè)、省紀(jì)委系統(tǒng)推行的村(社區(qū))便民服務(wù)中心建設(shè)、省政法委推行的村(社區(qū))社會(huì)管理服務(wù)站建設(shè)、省政府推廣的舟山市“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)、江山市實(shí)施的“幸福江山”建設(shè)，等等。

地方政府推行的創(chuàng)新不同程度地推動(dòng)了基層社會(huì)治理的發(fā)展，特別是提升了基層社會(huì)服務(wù)水平。但是，眾多創(chuàng)新項(xiàng)目在基層社會(huì)治理領(lǐng)域同時(shí)展開，相當(dāng)一部分創(chuàng)新項(xiàng)目的內(nèi)容和形式相互交叉重疊，多數(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目又要求設(shè)立專門機(jī)構(gòu)、建設(shè)辦公場(chǎng)所、出臺(tái)制度規(guī)章、提出特別要求、建立專門臺(tái)賬、實(shí)施專項(xiàng)考核等，這導(dǎo)致了農(nóng)村基層出現(xiàn)了組織“疊加”和事務(wù)重復(fù)的現(xiàn)象。根據(jù)浙江省江山市有關(guān)部門的調(diào)查，目前基層社會(huì)治理中存在著嚴(yán)重的“三多”問題[1]。

其一是機(jī)構(gòu)牌子多。近年來，在原有黨支委、村(居)民委員會(huì)、村(居)務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)合作社等基層治理組織之外，新設(shè)立了“幸福江山連心服務(wù)工作站”、連心服務(wù)網(wǎng)格、連心服務(wù)團(tuán)隊(duì)、村(社區(qū))社會(huì)服務(wù)站、網(wǎng)格服務(wù)小組等一系列帶有社會(huì)治理功能的組織機(jī)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，一個(gè)村(社區(qū))的組織機(jī)構(gòu)牌、站所牌、科室牌、職責(zé)制度牌等總計(jì)有200多種，最多的一個(gè)社區(qū)達(dá)284塊，其中一個(gè)村(社區(qū))的組織機(jī)構(gòu)牌就有60多塊。一個(gè)村(社區(qū))同時(shí)設(shè)置了數(shù)十個(gè)組織機(jī)構(gòu)，相當(dāng)一部分組織相互重疊、職能交叉，致使民眾辦事無所適從。

其二是工作事務(wù)多。一些政府職能部門在基層社會(huì)實(shí)施治理創(chuàng)新時(shí)，往往從自身工作出發(fā)，給基層組織下達(dá)指標(biāo)、任務(wù)。江山市村(社區(qū))組織日常承擔(dān)的由黨政部門下達(dá)的主要工作任務(wù)有清潔家園、計(jì)劃生育、勞動(dòng)保障、土地管理、信訪維穩(wěn)等30類295項(xiàng)，多數(shù)工作均要求上報(bào)報(bào)表、制作臺(tái)賬或維護(hù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等。最多的一個(gè)社區(qū)的工作臺(tái)賬多達(dá)163本，相當(dāng)一部分臺(tái)賬的內(nèi)容重復(fù)。

其三是考核評(píng)比多。多數(shù)政府部門推行的創(chuàng)建活動(dòng)和創(chuàng)新項(xiàng)目均要求考核評(píng)比，目前針對(duì)村(社區(qū))組織的政府考核有信訪綜治維穩(wěn)、就業(yè)養(yǎng)老保障等8類。

在基層社會(huì)治理中，組織繁多、事務(wù)繁雜、工作繁重，但基層干部配備人數(shù)少。一個(gè)村(社區(qū))干部往往身兼多職，承擔(dān)多重工作職責(zé)，特別是各類組織均需要由主職干部任一把手，使得書記和主任不堪重負(fù)。不僅如此，組織和事務(wù)的重復(fù)、疊加導(dǎo)致基層社會(huì)治理的多頭管理，造成不必要的“折騰”。一方面，基層管理組織疲于應(yīng)付行政事務(wù)而變?yōu)闇?zhǔn)行政機(jī)構(gòu)，一個(gè)干部往往身兼多職，搞不清自己到底以何種角色從事治理活動(dòng)；另一方面，民眾無所適從，有事不知道找哪個(gè)機(jī)構(gòu)、找哪位干部辦理。這種典型的組織“疊加”和事務(wù)“過?！眴栴}給基層社會(huì)治理和社會(huì)發(fā)展造成了諸多不良影響。

二、村(社區(qū))工作準(zhǔn)入制：減負(fù)導(dǎo)向的基層社會(huì)治理整治

針對(duì)近年基層社會(huì)治理中出現(xiàn)的組織和事務(wù)“疊加”等突出問題，浙江省江山市委、市政府積極回應(yīng)，開展了以減負(fù)為導(dǎo)向的基層社會(huì)治理專項(xiàng)整治。2014年2月，江山市委辦、市府辦聯(lián)合制定了推行村(社區(qū))工作準(zhǔn)入制的方案，選擇虎山街道和大陳鄉(xiāng)開展試點(diǎn)。4月份，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)市委常委會(huì)集體研究審議，出臺(tái)了《關(guān)于在全市村(社區(qū))實(shí)行工作準(zhǔn)入制的實(shí)施意見》，提出以堅(jiān)持完善村(社區(qū))的自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督為目標(biāo)，以進(jìn)一步明確村(社區(qū))職責(zé)、理順村(社區(qū))組織工作關(guān)系、規(guī)范各部門單位對(duì)村(社區(qū))工作的指導(dǎo)為切入點(diǎn)，以依法、必需、便民、配套、規(guī)范為重要原則，開展基層社會(huì)治理“牌子多”等問題的專項(xiàng)整治。為此，成立了由市委副書記任組長(zhǎng)，紀(jì)委、組織部、督考辦、民政局、政法委等部門派代表聯(lián)合組成的村(社區(qū))工作準(zhǔn)入聯(lián)席會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)整治工作。在推行村(社區(qū))工作準(zhǔn)入制的過程中，主要實(shí)施了以下整治工作。

1.精簡(jiǎn)村(社區(qū))機(jī)構(gòu)牌子

江山市委在專項(xiàng)整治中制定了《村(社區(qū))機(jī)構(gòu)牌子清理整頓方案》，根據(jù)“必需”和“便民”原則，按照“三統(tǒng)一、一清理”的要求，實(shí)施村(社區(qū))機(jī)構(gòu)牌子清理。具體要求體現(xiàn)在四個(gè)方面：其一，村(社區(qū))主辦公樓統(tǒng)一設(shè)置為“幸福江山連心服務(wù)工作站”；其二，辦公樓門口的組織機(jī)構(gòu)牌從原來的9塊減為村5塊、社區(qū)4塊，統(tǒng)一懸掛村(社區(qū))黨組織、村(居)民委員會(huì)、村(居)務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)合作社、村(社區(qū))民兵連等組織機(jī)構(gòu)牌；其三，便民服務(wù)中心(辦事大廳)明示墻統(tǒng)一懸掛村(社區(qū))班子成員、村(社區(qū))工作機(jī)構(gòu)、連心服務(wù)網(wǎng)格、連心服務(wù)團(tuán)隊(duì)、村(社區(qū))運(yùn)行機(jī)制辦法架構(gòu)、綜治流程、便民服務(wù)流程，以及“代辦員職責(zé)、首問責(zé)任制、一次性告知制”制度牌、便民服務(wù)全程指南、辦公場(chǎng)所分布指示圖等總計(jì)10張牌子，其他的一律不準(zhǔn)上墻；其四，清理站、所、室牌，統(tǒng)一設(shè)置書記室、主任室、財(cái)務(wù)室、檔案室、活動(dòng)室、會(huì)議室等，其余牌子一律清理。

2.減輕村(社區(qū))組織負(fù)擔(dān)

江山市在推行村(社區(qū))工作準(zhǔn)入制的過程中，對(duì)政府部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)下派到村(社區(qū))的各類事務(wù)進(jìn)行梳理，突出村(社區(qū))組織的自治職能、公共服務(wù)職能和市委市政府中心任務(wù)等核心要素，將村(社區(qū))組織承擔(dān)的工作任務(wù)由295項(xiàng)精簡(jiǎn)為152項(xiàng)，村(社區(qū))組織的全部工作任務(wù)以“工作任務(wù)清單”形式統(tǒng)一公布。如若按工作事項(xiàng)計(jì)算，村(社區(qū))組織工作任務(wù)精簡(jiǎn)率達(dá)48.5%。具體地說，主要有三個(gè)方面：其一，在創(chuàng)建評(píng)比達(dá)標(biāo)工作方面，江山市本級(jí)及其下屬部門的項(xiàng)目一律取消，江山市級(jí)以上的項(xiàng)目堅(jiān)持以工作配合為主，由村(社區(qū))組織根據(jù)條件自主申報(bào)，不再用行政手段下達(dá)任務(wù)。其二，在考核工作方面，江山市一級(jí)只保留幸福鄉(xiāng)村(社區(qū))創(chuàng)建考核一項(xiàng)，其他的考核取消或融入幸福鄉(xiāng)村(社區(qū))創(chuàng)建考核；鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)一級(jí)只保留對(duì)轄區(qū)村(社區(qū))組織的綜合考核，不再實(shí)施專項(xiàng)考核。其三，在臺(tái)賬、報(bào)表工作方面，對(duì)各類網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、臺(tái)賬、報(bào)表進(jìn)行分類處理。終端不設(shè)在村(社區(qū))的網(wǎng)絡(luò)終端平臺(tái)及報(bào)表一律收回到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道；減少紙質(zhì)臺(tái)賬，原則上要求在確保反映村(社區(qū))組織工作情況的前提下進(jìn)行各類工作臺(tái)賬的整合，統(tǒng)一制作一本紙質(zhì)臺(tái)賬。如此，精簡(jiǎn)了大量不該由村(社區(qū))組織承擔(dān)的任務(wù)，減輕了一系列重復(fù)性的工作，避免了各種不必要的“折騰”。

3.規(guī)范村(社區(qū))工作準(zhǔn)入審批

為防止問題反復(fù)，江山市在推行村(社區(qū))工作準(zhǔn)入制的過程中，實(shí)施了村(社區(qū))工作準(zhǔn)入審批制度。政府部門及其他單位若想將“村(社區(qū))工作任務(wù)清單”之外的組織機(jī)構(gòu)、工作任務(wù)、檢查考核(評(píng)比)、機(jī)構(gòu)掛牌、新設(shè)臺(tái)賬、調(diào)查統(tǒng)計(jì)等進(jìn)入村(社區(qū))一級(jí)，均需村(社區(qū))工作準(zhǔn)入聯(lián)席會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)小組審批。經(jīng)審批允許進(jìn)入村(社區(qū))的工作，按照“責(zé)權(quán)相統(tǒng)一、人財(cái)物相配套”的原則實(shí)現(xiàn)“權(quán)隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，明確授權(quán)內(nèi)容、對(duì)象、權(quán)限、時(shí)限和撥付的經(jīng)費(fèi)等。為此，專門制訂了《村(社區(qū))工作申報(bào)準(zhǔn)入試行辦法》，明確了“申請(qǐng)、審批、進(jìn)入、評(píng)估檢查、退出及撤銷”等五大工作流程。在實(shí)踐中，實(shí)行統(tǒng)一申請(qǐng)、聯(lián)合審批，并定期開展監(jiān)督檢查。對(duì)各部門違反準(zhǔn)入規(guī)定，擅自設(shè)立組織機(jī)構(gòu)、懸掛標(biāo)識(shí)標(biāo)牌、下達(dá)工作任務(wù)和開展考核評(píng)比的行為進(jìn)行查處；對(duì)工作進(jìn)度慢、執(zhí)行不到位的部門單位，約談相關(guān)負(fù)責(zé)人。實(shí)施村(社區(qū))工作準(zhǔn)入制以來，經(jīng)過申請(qǐng)和審批，準(zhǔn)入村(社區(qū))的新工作事項(xiàng)僅3項(xiàng)。

三、減負(fù)導(dǎo)向的基層社會(huì)治理整治取得的成效

江山市推行村(社區(qū))工作準(zhǔn)入制的時(shí)間不久，現(xiàn)在對(duì)其做全面評(píng)價(jià)似乎為時(shí)過早。然而，從已有的實(shí)踐來看，這項(xiàng)制度的推行確實(shí)已經(jīng)取得了一些成效，主要體現(xiàn)為三個(gè)方面。

1.重構(gòu)了基層社會(huì)治理組織

實(shí)行村(社區(qū))工作準(zhǔn)入制后，村(社區(qū))組織得到了有效精簡(jiǎn)與整合，從根本上改變了過去那種組織疊加和機(jī)構(gòu)雜亂的現(xiàn)象，特別是各政府部門推行的創(chuàng)新或創(chuàng)建工作要求設(shè)置的一些名實(shí)不符或職能交叉的組織在摘牌整治中得到了清理，實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)治理組織的重構(gòu)。一方面，根據(jù)基層群眾自治和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理的相關(guān)法制，保留了基層黨組織、村(居)委會(huì)、村(居)務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村經(jīng)濟(jì)合作社等村(社區(qū))組織，實(shí)現(xiàn)了基層群眾自治的組織回歸；另一方面，應(yīng)基層社會(huì)服務(wù)新需求，設(shè)置了“幸福江山連心服務(wù)工作站”，建立了相應(yīng)的連心服務(wù)網(wǎng)格、連心服務(wù)團(tuán)隊(duì)，強(qiáng)化了基層社會(huì)治理的自我服務(wù)。

2.減輕了基層組織的工作負(fù)擔(dān)

村(社區(qū))工作準(zhǔn)入制要求規(guī)范政府部門對(duì)村級(jí)事務(wù)的指導(dǎo)和管理，精簡(jiǎn)了大量政府部門下延到村(社區(qū))的政務(wù)工作和創(chuàng)建活動(dòng)，取消了許多不必要的評(píng)比考核、臺(tái)賬報(bào)表，極大地減輕了基層組織工作負(fù)擔(dān)。例如，在實(shí)行村(社區(qū))工作準(zhǔn)入制前，江山市雙塔街道鄭村一年需要做常規(guī)臺(tái)賬15套，整治后合并為1套，有效地避免了大量重復(fù)性工作任務(wù)。

3.重組了基層組織的功能

整治前，村(社區(qū))組織由于過多應(yīng)付政務(wù)而無暇顧及自治事務(wù)，從而演變成了準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。實(shí)行村(社區(qū))工作準(zhǔn)入制后，村(社區(qū))組織極大地減輕了政府工作負(fù)擔(dān)，從而有更多的精力投入到基層群眾自治工作之中，有更多的時(shí)間走訪民眾、了解民情、征詢民意，開展自我管理、自我教育、自我服務(wù)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了基層組織的功能重組。如此，村(社區(qū))組織的工作重心和職能實(shí)現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變，促使村(社區(qū))治理機(jī)構(gòu)由原來的準(zhǔn)政府組織重新回歸為基層群眾自治組織。

四、減負(fù)導(dǎo)向的基層治理整治存在的局限

江山市的村(社區(qū))工作準(zhǔn)入制創(chuàng)新取得了明顯成效，但客觀上也存在一些局限和問題，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

1.整治權(quán)限的制約

“牌子多”等問題表現(xiàn)在基層，根源在政府。相當(dāng)一部分基層社會(huì)治理創(chuàng)建、創(chuàng)新等項(xiàng)目是由國(guó)家相關(guān)部委和省、市(地級(jí))機(jī)關(guān)部門統(tǒng)一部署的，且有硬性指標(biāo)和專門考核。在現(xiàn)有行政體制下，對(duì)于中央和上級(jí)政府部門下延到村的工作，作為村(社區(qū))工作準(zhǔn)入制創(chuàng)新主體的江山市(縣級(jí))委、市政府缺乏整治權(quán)力。在推行村(社區(qū))工作準(zhǔn)入制的過程中，涉及江山市級(jí)以下的創(chuàng)建評(píng)比項(xiàng)目一律被取消，總計(jì)減少了26項(xiàng)創(chuàng)建達(dá)標(biāo)項(xiàng)目，但仍有“基層科普示范單位創(chuàng)建”“森林村莊創(chuàng)建”等20項(xiàng)市級(jí)以上創(chuàng)建達(dá)標(biāo)項(xiàng)目難以核減。在各種檢查、考核、評(píng)比中，一些部門和領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣于看牌子、查臺(tái)賬等。例如，浙江省政府推行的平安縣(市、區(qū))創(chuàng)建活動(dòng)明確規(guī)定，“村、社區(qū)社會(huì)服務(wù)管理室(站)建成率未達(dá)到100%的，每少一個(gè)扣2分”。此外，在條條管理的背景下，一些政府部門擔(dān)心取消牌子、臺(tái)賬等整治工作會(huì)影響上級(jí)主管部門對(duì)自身工作的考核、評(píng)比成績(jī)，影響其政績(jī)，因而設(shè)法阻撓甚至抵制整治工作。

2.整治內(nèi)容的局限

無論是摘牌、減事，還是嚴(yán)控村(社區(qū))工作準(zhǔn)入，村(社區(qū))工作準(zhǔn)入制創(chuàng)新的核心都是減負(fù)。*參見《江山市全面推行村級(jí)事務(wù)準(zhǔn)入制，著力構(gòu)建村級(jí)事務(wù)“防火墻”》，載《黨的群眾路線教育活動(dòng)簡(jiǎn)報(bào)》2014年7月25日。然而，這種基于數(shù)量增減的村(社區(qū))組織工作減負(fù)未能觸及問題的根本。從這一意義上說，當(dāng)下基層社會(huì)治理組織和管理服務(wù)事務(wù)的疊加、過剩，實(shí)質(zhì)上是一種“相對(duì)過剩”。由于缺乏系統(tǒng)性的安排，基層社會(huì)治理的一些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)形成了組織重疊、管理交叉、服務(wù)過剩的現(xiàn)象，而另一些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)則依然缺乏組織機(jī)構(gòu)、缺乏管理服務(wù)，形成了組織和管理服務(wù)過剩與短缺并存的基層社會(huì)治理格局。這種獨(dú)特的“相對(duì)過?！眲?shì)必會(huì)帶來消極后果，甚至有可能造成基層社會(huì)治理的“自治危機(jī)”。但江山市的村(社區(qū))工作準(zhǔn)入制創(chuàng)新沒有按照基層社會(huì)治理的需要設(shè)置基層組織，沒有按照功能分化與職能分工的要求界定各個(gè)基層組織的權(quán)責(zé)，沒有按照組織結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)原則明確基層組織之間的關(guān)系，無法形成以黨組織為核心的村(社區(qū))組織配套建設(shè)，特別是未能充分關(guān)注基層社會(huì)組織發(fā)育“相對(duì)滯后”和基層自我管理、自我服務(wù)、自我教育工作“相對(duì)不足”的現(xiàn)實(shí)來積極建構(gòu)培育基層社會(huì)組織、促進(jìn)形成基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的有效機(jī)制。此外，政府部門往往將經(jīng)費(fèi)等資源配置與創(chuàng)新創(chuàng)建工作、考核評(píng)比等直接掛鉤，因此減負(fù)的同時(shí)有可能會(huì)失去相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)和資源，特別是在“去政治化”“去社區(qū)化”的經(jīng)濟(jì)改革背景下，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)和財(cái)政能力弱化[2]，相當(dāng)部分村(社區(qū))組織有可能因減負(fù)而加劇“無錢辦事”的困境。

3.整治方式的缺陷

村(社區(qū))工作準(zhǔn)入制是江山市委主動(dòng)推動(dòng)的一項(xiàng)地方政府創(chuàng)新，主要借助于行政手段、依賴領(lǐng)導(dǎo)意志和地方政策推動(dòng)，但缺乏法治思維、法治方式和法治效力，呈現(xiàn)出典型的行政管控特征。從某種意義上說，當(dāng)下基層社會(huì)治理中出現(xiàn)的“牌子多”等問題，是政府部門條塊分割、“越權(quán)”創(chuàng)新所造成的基層社會(huì)治理碎片化[3]。推行村(社區(qū))工作準(zhǔn)入制可以一時(shí)減輕村(社區(qū))組織的工作負(fù)擔(dān)，但無法從根本上解決政府部門在基層社會(huì)增設(shè)組織、懸掛牌子、下派任務(wù)等問題，并有可能因領(lǐng)導(dǎo)人意志或地方政策的改變而改變，因而缺乏創(chuàng)新的可持續(xù)性和生命力[4]。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，就在市委、市政府強(qiáng)力推行村(社區(qū))工作準(zhǔn)入制的過程中，還是經(jīng)過村(社區(qū))工作準(zhǔn)入聯(lián)席會(huì)議審批新增了3項(xiàng)村(社區(qū))工作，更令人憂慮的是，依靠行政手段實(shí)施的減負(fù)和整治，有可能導(dǎo)致政府對(duì)基層群眾自治事務(wù)的不當(dāng)干涉而侵犯基層群眾的自治權(quán)利，形成新的政府“越權(quán)”現(xiàn)象。

五、走向整合與法治：基層社會(huì)治理的再創(chuàng)新

從一定意義上說，江山市推行的村(社區(qū))工作準(zhǔn)入制是一項(xiàng)針對(duì)當(dāng)下基層社會(huì)治理組織和事務(wù)“疊加”問題而做的“需求—回應(yīng)”型創(chuàng)新[5]，雖然取得了一定的成效，但這一以減負(fù)為導(dǎo)向的基層社會(huì)治理創(chuàng)新無法根本解決基層組織和管理服務(wù)“相對(duì)過?！钡膯栴}，因此需要做進(jìn)一步的再創(chuàng)新。

1.突破數(shù)量增減型整治方式，在系統(tǒng)整合原則下實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理的組織重建

村(社區(qū))工作準(zhǔn)入制的一個(gè)重大缺陷在于其是一種“一刀切”的數(shù)量增減式整治，這種整治沒能充分地體現(xiàn)出當(dāng)下基層社會(huì)治理的多樣性以及組織和管理服務(wù)“過?！钡南鄬?duì)性問題，沒有看到基層社會(huì)治理急切需要培育多元化的基層社會(huì)組織以不斷滿足日益增長(zhǎng)的多樣化的社會(huì)需求。更為關(guān)鍵的是，它沒有能夠從基層組織體系的整合性原則出發(fā)，根據(jù)功能分化、分工合作的原則，結(jié)合基層社會(huì)治理實(shí)際，建構(gòu)現(xiàn)代基層組織體系，而只是把村(社區(qū))組織簡(jiǎn)單地視為相對(duì)于政府機(jī)構(gòu)的一體性基層社會(huì)組織，從而模糊了各個(gè)組織的職能分工以及組織之間的關(guān)系。因此，需要以系統(tǒng)整合為取向?qū)嵤┗鶎由鐣?huì)治理的組織重建，推動(dòng)基層社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

第一，根據(jù)整合性要求深化村(社區(qū))組織建設(shè)和基層社會(huì)治理突出問題的整治。村(社區(qū))組織是國(guó)家治理體系的一個(gè)獨(dú)特組成部分，承接著來自各級(jí)政府、各個(gè)部門的一系列下延到村(社區(qū))的政務(wù)。正是由于各層級(jí)政府職能部門彼此之間缺乏協(xié)調(diào)，分別在基層社會(huì)治理中開展各類創(chuàng)新創(chuàng)建活動(dòng)，導(dǎo)致了當(dāng)前村(社區(qū))組織疊加和基層管理服務(wù)“相對(duì)過剩”問題。要從根本上解決基層社會(huì)“牌子多”等問題，減輕基層組織的工作負(fù)擔(dān)，不能僅僅依靠一個(gè)縣級(jí)市或某個(gè)部門推動(dòng)的整治，而需要上下聯(lián)動(dòng)、各部門協(xié)同的整合性整治，特別是要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。因此，建議由中央有關(guān)部門出臺(tái)有針對(duì)性的文件，省級(jí)政府結(jié)合地方實(shí)際出臺(tái)專門性政策，進(jìn)一步深化村(社區(qū))組織建設(shè)。

第二，根據(jù)系統(tǒng)性要求推動(dòng)基層組織體系的重構(gòu)?，F(xiàn)代化的基層組織體系勢(shì)必具有系統(tǒng)性的要求。國(guó)家在推行基層群眾自治制度的過程中，對(duì)基層社會(huì)治理組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置做出了初步安排，但未能根據(jù)系統(tǒng)分工要求對(duì)并存的各類基層組織進(jìn)行科學(xué)的職能劃分，而正是法制上的欠缺導(dǎo)致了基層社會(huì)治理實(shí)踐中村(社區(qū))組織之間的種種矛盾與沖突。事實(shí)上，當(dāng)前基層社會(huì)治理中大多是幾個(gè)村(社區(qū))組織共同構(gòu)成為基層領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)，既擁有決策權(quán)，又執(zhí)掌執(zhí)行權(quán)(管理權(quán))，實(shí)質(zhì)是一種“議行合一”的組織。這種分工不足的基層組織結(jié)構(gòu)顯然不符合組織結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的要求，需要自覺遵循基層社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)的規(guī)律，根據(jù)現(xiàn)代組織體系的系統(tǒng)性原則和組織功能分化、職能分工的要求，科學(xué)設(shè)置基層社會(huì)治理組織機(jī)構(gòu)，合理劃分各類組織特別是基層黨組織、群眾自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)服務(wù)組織的職能，明確不同級(jí)別的基層干部的基本職責(zé)，理順各類村(社區(qū))組織之間的關(guān)系，建構(gòu)起適應(yīng)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化需要，上下貫通、多元協(xié)同的基層組織體系。

2.轉(zhuǎn)變行政管控型整治方式，在法治視野下推進(jìn)基層社會(huì)治理的再創(chuàng)新

村(社區(qū))工作準(zhǔn)入制創(chuàng)新的另一個(gè)重大缺陷表現(xiàn)為行政管控式整治。不按照法治化的要求實(shí)施基層社會(huì)治理創(chuàng)新，既不能保證創(chuàng)新制度的可持續(xù)性，也無法有效防止政府行為的越權(quán)、侵權(quán)。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展急切要求基層社會(huì)治理走向法治化，國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)也要求基層社會(huì)治理的法治化。因此，需要根據(jù)法治化的要求重建基層社會(huì)組織，促進(jìn)基層社會(huì)治理的法治化。在此過程中，尤其要處理好兩對(duì)關(guān)系。

第一，改革創(chuàng)新與依法治國(guó)的關(guān)系。改革創(chuàng)新與依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中先后提出的兩個(gè)重要原則和基本方略，兩者之間是對(duì)立統(tǒng)一的辯證關(guān)系。從本質(zhì)上說，改革創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)變法，突出法制的更新；依法治國(guó)強(qiáng)調(diào)依法，突出法制的不可違。從這個(gè)意義上說，改革創(chuàng)新與依法治國(guó)之間存在著對(duì)立性。然而，伴隨著中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，黨和國(guó)家要求通過深化改革和積極創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理方式的轉(zhuǎn)變，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。同時(shí)，要求改革創(chuàng)新于法有據(jù)，將改革創(chuàng)新納入法治化軌道。黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)此做出了全面部署，因此急切需要實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理整治和創(chuàng)新方式的根本性轉(zhuǎn)換。一方面，要牢固樹立法治理念，堅(jiān)持“改革于法有據(jù)”的原則[6]，特別是在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系初步形成、頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)確定、改革總目標(biāo)清晰明了的前提下，基層社會(huì)治理的創(chuàng)新切不可“瞎折騰”，必須走出“突破現(xiàn)有法律”“繞道而行”等認(rèn)識(shí)誤區(qū)，改變“領(lǐng)導(dǎo)人的意志高于法、辦事可以依人不依法、依言不依法”等傳統(tǒng)做法。另一方面，要運(yùn)用法治方式推進(jìn)基層社會(huì)治理的有序發(fā)展，將基層社會(huì)治理及其創(chuàng)新納入法治化軌道。

第二，政府創(chuàng)新與群眾自治的關(guān)系。在基層群眾自治背景下，基層政府與村(居)民自治組織之間的關(guān)系是一種“指導(dǎo)—協(xié)助”關(guān)系，兩者之間有著明確的邊界和權(quán)限。政府部門在未經(jīng)基層群眾同意的背景下，借助行政力量、采取行政方式實(shí)施的一些涉及基層群眾自治范圍的創(chuàng)新項(xiàng)目，在本質(zhì)上缺乏民眾認(rèn)同意義上的“合法性”基礎(chǔ)。由于未經(jīng)基層群眾的同意和授權(quán)，政府部門在基層群眾自治領(lǐng)域?qū)嵤┑闹卫韯?chuàng)新實(shí)質(zhì)上是一種“越權(quán)”行為。國(guó)家治理的法治化要求以法治思維、法治方式處理政府創(chuàng)新與群眾自治之間的關(guān)系，政府與自治組織均應(yīng)守住邊界，決不能逾越法律規(guī)定的權(quán)限。

要嚴(yán)格遵守依法行政原則?！胺o授權(quán)不可為”。任何政府部門均不可逾越法律授予的權(quán)限，凌駕于法制之上，政府實(shí)施整治與創(chuàng)新必須于法有據(jù)。“法令職責(zé)必須為”。政府部門應(yīng)認(rèn)真履行法律規(guī)定的職責(zé)，既要克服不作為的“懶政”現(xiàn)象，又要避免以改革創(chuàng)新名義向基層組織下放職責(zé)范圍內(nèi)的行政事務(wù)的“代政”現(xiàn)象?！斑`法問題依法改”。政府部門應(yīng)當(dāng)從根本上改變以違法方式整治違法問題的做法，在糾正和整治基層社會(huì)治理違法問題時(shí)要依據(jù)法治原則、運(yùn)用法治方式，切忌主觀隨意。

要充分保障村民群眾自治權(quán)?；鶎尤罕娮灾沃贫仁且豁?xiàng)國(guó)家憲法承認(rèn)的中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度，①早在1982年，《中華人民共和國(guó)憲法》就肯定了基層群眾自治制度，明確規(guī)定在城市實(shí)行居民自治、在農(nóng)村實(shí)行村民自治。黨的十七大又明確地將基層群眾自治納入中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的范疇，這意味著基層群眾自治制度將作為一項(xiàng)基層社會(huì)治理的基本制度長(zhǎng)期堅(jiān)持。因而保障基層群眾自治權(quán)是法治的題中應(yīng)有之義。政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)當(dāng)將其視為自己賜予的“陽光雨露”，而應(yīng)當(dāng)采取措施給予自覺尊重和切實(shí)保障。根據(jù)基層群眾自治的法治要求和基本原則，凡涉及群眾自治范圍的事項(xiàng)均需得到基層群眾的同意，即使是抱著良好的愿望和以改革創(chuàng)新的名義，也不能隨意侵犯和剝奪基層群眾的自治權(quán)力。

[1] 祝海青.我市全面構(gòu)筑村級(jí)事務(wù)“防火墻”[N].今日江山，2014-07-21.

[2] 毛丹，任強(qiáng).中國(guó)農(nóng)村公共領(lǐng)域的生長(zhǎng)——政治社會(huì)學(xué)視野里的村民自治諸問題[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006：93-97.

[3] 曾凡軍.論整體性治理的深層內(nèi)核與碎片化問題的解決之道[J].學(xué)術(shù)論壇，2010，(10).

[4] 盧福營(yíng).可延擴(kuò)性：基層社會(huì)治理創(chuàng)新的生命力[J].社會(huì)科學(xué),2014，(5).

[5] 盧福營(yíng),應(yīng)小麗.村民自治發(fā)展中的地方創(chuàng)新[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2011：37.

[6] 闞珂.重大改革應(yīng)于法有據(jù)[J].中國(guó)人大,2014，(8).

[責(zé)任編輯：鞏村磊]

2015-02-10

杭州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)基地立項(xiàng)項(xiàng)目“農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新的‘相對(duì)過?！瘑栴}研究”(2014JD38)；教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“村民自治發(fā)展中的地方創(chuàng)新機(jī)制研究——基于浙江經(jīng)驗(yàn)的分析”(09YJA810024)

盧福營(yíng)(1962—)，男，教授，博士生導(dǎo)師，從事基層社會(huì)治理研究；戴冰潔(1983—)，女，副教授，博士研究生，從事社會(huì)變遷研究。

D422.6

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1002-462X(2015)05-0048-06