◎胡 峻 （衡陽(yáng)師范學(xué)院法律系，湖南衡陽(yáng)421002）

論程序失當(dāng)行政行為的規(guī)制

◎胡 峻 （衡陽(yáng)師范學(xué)院法律系，湖南衡陽(yáng)421002）

程序失當(dāng)行政行為是不當(dāng)行政行為的主要形式之一，規(guī)制程序失當(dāng)行政行為是法治政府建設(shè)的必然要求。程序失當(dāng)行政行為的認(rèn)定可以從程序錯(cuò)誤和程序瑕疵兩方面進(jìn)行考量。程序失當(dāng)行政行為主要表現(xiàn)為自定程序、民主程序缺失、行政不作為與慢作為等。規(guī)制程序失當(dāng)行政行為應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮合理性原則與正當(dāng)程序原則的作用，并對(duì)相關(guān)行為人進(jìn)行歸責(zé)。

法治行政；法治政府；行政行為；程序失當(dāng)；程序錯(cuò)誤；程序瑕疵；正當(dāng)程序

行政程序上的不當(dāng)是不良行政行為的主要表現(xiàn)形式，它不僅包括在法律規(guī)定范圍內(nèi)的不當(dāng)，也包括自由裁量權(quán)行使的不當(dāng)。程序不當(dāng)行政行為不僅阻礙我國(guó)法治政府的推進(jìn)，更主要的是導(dǎo)致行政權(quán)力濫用和對(duì)相對(duì)人正當(dāng)權(quán)益的侵害。因此，必須對(duì)程序不當(dāng)?shù)男姓袨椴扇∠鄳?yīng)的措施進(jìn)行規(guī)制，確保行政行為實(shí)現(xiàn)程序正義。程序失當(dāng)行政行為是程序不當(dāng)行政行為中的一種主要表現(xiàn)形式，如何規(guī)制程序失當(dāng)行政行為是當(dāng)下法治政府推進(jìn)過(guò)程中面臨的重要任務(wù)。

一、程序失當(dāng)行政行為的認(rèn)定

程序失當(dāng)行政行為是一種典型的不當(dāng)行政行為，在實(shí)踐中是通過(guò)具體形式體現(xiàn)的，它往往表現(xiàn)為許多不同的形式，甚至通常和行為結(jié)果的不當(dāng)結(jié)合在一起。程序失當(dāng)行政行為在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)形態(tài)“紛繁復(fù)雜”，然其不能脫離兩個(gè)基本的內(nèi)容，即行政行為程序選擇的錯(cuò)誤和程序上的瑕疵。

1.行政行為程序的錯(cuò)誤。行政行為錯(cuò)誤性地選擇行政程序是程序失當(dāng)行政行為的基本形式，在行政管理實(shí)踐中也是最為常見(jiàn)的形式。西方國(guó)家都將程序錯(cuò)誤認(rèn)定為不當(dāng)行政或不良行政行為，如在英國(guó)，如果所作出的決定是裁量性決定且作出該決定的行政程序存在錯(cuò)誤，那么議會(huì)行政監(jiān)察專員有充足的理由認(rèn)定構(gòu)成不良行政［1］；德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第44條規(guī)定，構(gòu)成行政行為自始無(wú)效的程序錯(cuò)誤有：書(shū)面決定中沒(méi)有載明作出決定的行政機(jī)關(guān)、沒(méi)有遵守法定的對(duì)于證照形式的規(guī)定、作出實(shí)體決定的行政機(jī)關(guān)不具有地域管轄權(quán)，此外，在行政行為存在著明顯而又特別重大的錯(cuò)誤時(shí)，也可以認(rèn)定其自始無(wú)效，在上述情況下對(duì)于程序法的違反就構(gòu)成了程序錯(cuò)誤［2］。

程序上的錯(cuò)誤往往是和行政主體行使行政權(quán)力時(shí)的主觀過(guò)錯(cuò)存在著緊密聯(lián)系，一般表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)或其公務(wù)員在作出具體行政行為時(shí)因故意或過(guò)失導(dǎo)致選擇程序的錯(cuò)誤，如行使自由裁量權(quán)時(shí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員恣意妄為任意增加或者遺漏規(guī)定的程序。失當(dāng)行政行為不僅僅是指法律規(guī)定幅度內(nèi)的行為，而且指行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)范圍內(nèi)所有不恰當(dāng)、不合適的行為［3］。同時(shí)行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)方法簡(jiǎn)單粗暴、不按照正當(dāng)程序作出行政行為，也是一種行政程序選擇的錯(cuò)誤。如城管人員對(duì)小商小販的流動(dòng)擺攤設(shè)點(diǎn)行為進(jìn)行處罰時(shí)，只是根據(jù)相關(guān)實(shí)體性的法律規(guī)定作出處罰，而沒(méi)有聽(tīng)取相對(duì)人的陳述和申辯，也沒(méi)有遵循正當(dāng)程序的規(guī)定，雖然其處罰的結(jié)果是正確的，但其行為程序的選擇是錯(cuò)誤的。程序錯(cuò)誤不同于程序違法，只是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員在作出行政行為時(shí)并沒(méi)有違背法定程序的基本要求，而是程序的誤用行為，其程序上的錯(cuò)誤可以分為兩大類：行政行為過(guò)程中的程序錯(cuò)誤和行政救濟(jì)程序的錯(cuò)誤。行政行為過(guò)程中的錯(cuò)誤一般表現(xiàn)為增加行為程序、減少程序或不要相應(yīng)程序，如應(yīng)當(dāng)采取民主程序作出行政行為的，行政機(jī)關(guān)為了提高行政效率的需要而故意遺忘相應(yīng)程序；行政救濟(jì)程序的錯(cuò)誤也是比較普遍的，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)往往是作出行政行為之后不顧相對(duì)人的合理化訴求的表達(dá)，只是單方面考慮高效行政，其主要表現(xiàn)為：不告知相對(duì)人對(duì)行政行為可以尋求相應(yīng)的救濟(jì)措施，也不告知相對(duì)人如何實(shí)現(xiàn)其對(duì)行政行為的救濟(jì)等。

2.行政行為程序的瑕疵。行政程序上的瑕疵是指行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員在作出具體行政行為時(shí)在行為程序上出現(xiàn)不到位、程序不完整、程序上的反復(fù)無(wú)常等情況，如反復(fù)無(wú)常作出某一行政決定（處分）或要求行政相對(duì)人反復(fù)無(wú)常地履行某一義務(wù)、遺漏或疏忽某些基本行政程序?qū)е孪鄬?duì)人無(wú)法作出相應(yīng)行為或義務(wù)、在作出某一行政行為時(shí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員故意拖延時(shí)限導(dǎo)致遲遲未能給相對(duì)人以一個(gè)明確的答復(fù)或者遲遲不作出相應(yīng)的行政決定與處理等。行政程序的瑕疵雖然只是程序上的不完整或不全面，但其同樣也會(huì)影響相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)益的及時(shí)保護(hù)。正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見(jiàn)的方式得以實(shí)現(xiàn)。程序上的瑕疵直接導(dǎo)致程序正義的缺失，因?yàn)槌绦虮旧淼蔫Υ檬菍?duì)法治政府的“污損”。并且程序的瑕疵可以分為重大瑕疵和一般性的瑕疵，其重大瑕疵是對(duì)行政行為公信力和確定力的破壞。當(dāng)然行政行為程序上的瑕疵無(wú)論是重大瑕疵還是一般性的瑕疵，只要讓相對(duì)人感到憤憤不平的，都應(yīng)當(dāng)將其劃入不良行政行為或不當(dāng)行政行為的范圍。

二、程序失當(dāng)行政行為的具體表現(xiàn)形式

1.行政機(jī)關(guān)自定行政程序。行政程序是一種對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)制的程序，其設(shè)定的基本目的在于監(jiān)督和約束行政權(quán)力的運(yùn)行、保障相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)益。因此，行政程序不得由行政機(jī)關(guān)自行設(shè)定，而應(yīng)當(dāng)由國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)予以設(shè)定。這既是自然公正原則對(duì)行政行為的基本要求，也是正當(dāng)程序的基本內(nèi)涵。當(dāng)前，我國(guó)已制定了《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政復(fù)議法》、《國(guó)家賠償法》、《行政強(qiáng)制法》等法律，這些法律明確規(guī)定行政程序必須法定。但當(dāng)前行政管理機(jī)關(guān)往往在這些行政行為之外自行設(shè)定行為程序，為行政機(jī)關(guān)行政職權(quán)行使大開(kāi)方便之門(mén)。有時(shí)，其設(shè)定的程序完全只是考慮行政管理工作之所需，從而出現(xiàn)程序設(shè)定中的部門(mén)保護(hù)主義和地方保護(hù)主義，而置相對(duì)人的個(gè)人利益于程序之外。不理解什么是個(gè)人利益，談?wù)摴餐w的利益便毫無(wú)意義［4］。借口以公共利益之名而不保護(hù)個(gè)人利益的行為是一種典型的行政濫用職權(quán)行為，保障個(gè)人利益本身就是為了公共利益的保護(hù)奠定基礎(chǔ)。如果行政程序不對(duì)個(gè)人利益進(jìn)行有效保護(hù)，其程序的正當(dāng)性就會(huì)失去根基。

2.將行政程序的目的確定為保障行政權(quán)力的運(yùn)行。部分行政機(jī)關(guān)所設(shè)定的行政程序不是為了保障公民的權(quán)利而是為保障行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的需要，強(qiáng)大的行政權(quán)力在某種程度上是強(qiáng)大的“利維坦”，不宜也不得以程序來(lái)保障其運(yùn)行。正如我國(guó)行政法學(xué)家張尚鷟所言：行政權(quán)力與行政法之間并不存在保障的關(guān)系，單就行政權(quán)力本身的性質(zhì)而言，權(quán)力本身就是強(qiáng)制他人服從的力量，行政權(quán)力本身可以使掌握者實(shí)現(xiàn)自己的意愿，無(wú)須其他人來(lái)提供保障，否則也就不能稱其為權(quán)力［5］。也有部分行政機(jī)關(guān)在法定程序之內(nèi)，通過(guò)行使行政權(quán)力變相侵害相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)益的，如表面上行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力時(shí)遵循了相關(guān)法律明確的基本程序，但其履行法定程序方面是不到位的，甚至部分行政機(jī)關(guān)將行政程序作為行政行為過(guò)程中的應(yīng)付性的過(guò)程，導(dǎo)致許多必須履行的程序被行政機(jī)關(guān)或公務(wù)人員“一帶而過(guò)”，根本沒(méi)有讓行政程序發(fā)揮應(yīng)有的作用和價(jià)值。程序的控制之所以重要，就是因?yàn)樵趯?shí)體上不得不賦予行政機(jī)關(guān)很大的權(quán)力［6］。行政程序絕不是為了一種擺設(shè)而定，其最終目的在于監(jiān)督和控制行政權(quán)力，讓行政權(quán)在程序的范圍內(nèi)活動(dòng)也絕不是讓行政權(quán)失去活力，而是讓行政機(jī)關(guān)能夠“中規(guī)中矩”地行使民眾賦予其行使的權(quán)力。行政程序是控制行政權(quán)力的基本手段，并且在法治行政過(guò)程中行政程序的控權(quán)比實(shí)體性規(guī)定更能夠彰顯其優(yōu)越性。

3.行政行為過(guò)程中缺失民眾參與程序。在現(xiàn)代行政法中，相對(duì)人不再只是行政權(quán)作用的客體，而應(yīng)當(dāng)是行政程序的主體和積極參與者［7］。我國(guó)現(xiàn)行的幾部基本的行政法律文件都明確規(guī)定了行政立法和執(zhí)法過(guò)程中的民主參與程序，如規(guī)定行政立法、行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政復(fù)議過(guò)程中的聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等，但在行政管理實(shí)踐中這些民主程序往往被行政機(jī)關(guān)所忽視。行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)中不能與相對(duì)人進(jìn)行平等對(duì)話，也不能與普通民眾進(jìn)行協(xié)商，一般是行政機(jī)關(guān)單方面地作出行政決定，既不能讓民眾的話語(yǔ)權(quán)得到實(shí)現(xiàn)，也不能實(shí)現(xiàn)利益之間的平衡與博弈。這種違背正當(dāng)程序的行政行為的直接結(jié)果是導(dǎo)致行政行為的正當(dāng)性缺失，因?yàn)閷嗟男姓^(guò)程使行政行為喪失群眾基礎(chǔ)。只有民眾或利益相關(guān)人的意志得到表達(dá)或利益得到保障的行政行為才是符合正義的，但行政機(jī)關(guān)單向性的行政管理模式導(dǎo)致民眾真實(shí)意愿無(wú)法得以表達(dá)。正如有學(xué)者所言：我們不能把希望寄托在行政機(jī)關(guān)在不與公民進(jìn)行廣泛討論的情況下能自覺(jué)、先覺(jué)地表達(dá)公民的真實(shí)意愿［8］。公眾參與的缺失使行政行為失去合意性的基礎(chǔ)，行政行為過(guò)程實(shí)際上是公眾與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行意見(jiàn)交換和博弈的過(guò)程，因?yàn)槠鋵?duì)二者都有好處，既可以防止行政權(quán)的濫用，也可以在行政行為過(guò)程中注入民主因素。

4.為官不為。近來(lái)多地針對(duì)“為官不為”出臺(tái)了相關(guān)制度、采取了一系列整改措施，據(jù)2014年9月16日湖南新媒網(wǎng)報(bào)道，湖南省湘潭市紀(jì)委頒布了《關(guān)于懲治三十種“為官不為”行為的規(guī)定》，并且根據(jù)該規(guī)定處理了14起典型案件。湖南省郴州市也出臺(tái)了《領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”五個(gè)一律問(wèn)責(zé)實(shí)施細(xì)則》，規(guī)定“為官不為”是指領(lǐng)導(dǎo)干部不履行或不正確履行職責(zé)，不作為、慢作為、不敢為，貽誤工作或者造成不良影響及后果的行為。實(shí)際上“為官不為”是一個(gè)廣義的概念，其包括的內(nèi)容非常多，特別是指行政行為過(guò)程中的不作為。其中也包括慢作為，慢作為實(shí)際上就是一種程序不當(dāng)?shù)男袨椋簿褪切姓C(jī)關(guān)在履行職權(quán)過(guò)程中不能及時(shí)履行，導(dǎo)致相對(duì)人權(quán)益受損?！斑t到的正義非正義”。行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員在履行行政職權(quán)時(shí)不僅要求實(shí)現(xiàn)公平公正地對(duì)待相對(duì)人，而且需要及時(shí)高效地作出行政決定或決策，使當(dāng)事人免受辦事拖拉之苦。當(dāng)前老百姓感覺(jué)到政府機(jī)關(guān)去辦事的“事難辦”主要的不是在于政府機(jī)關(guān)不給辦的問(wèn)題，而重點(diǎn)在于其不能也不愿及時(shí)辦理的問(wèn)題，導(dǎo)致相對(duì)人不僅要在相關(guān)行政機(jī)關(guān)之間來(lái)回跑幾次，而且有時(shí)通過(guò)一定時(shí)間的拖延導(dǎo)致其行為無(wú)再實(shí)行的價(jià)值。

三、對(duì)程序失當(dāng)行政行為進(jìn)行規(guī)制的必要性

一是控制行政濫用職權(quán)的需要。行政濫用職權(quán)行為是行政管理領(lǐng)域中普遍存在的一種現(xiàn)象，是相關(guān)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員在法律規(guī)定范圍內(nèi)的一種不當(dāng)行使行政權(quán)力的行為。行政濫用職權(quán)行為在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)形式多種多樣，通常表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：行政職權(quán)的運(yùn)行明顯不合常理、恣意專斷、反復(fù)無(wú)常、行政目的不當(dāng)、遲延作為等形式。而這些形式大多包含有程序不當(dāng)?shù)膬?nèi)容，如恣意專斷、反復(fù)無(wú)常、遲延作為三種形式就是程序不當(dāng)?shù)男姓袨?。因此，?guī)制行政濫用職權(quán)的一個(gè)主要方面在于通過(guò)行政程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的控制，對(duì)行政濫用職權(quán)通過(guò)正當(dāng)程序原則進(jìn)行限制，既為行政權(quán)力的行使設(shè)定邊界，也保證了行政職權(quán)的程序正當(dāng)性。從表面看行政濫用職權(quán)是行政權(quán)力行使上的不當(dāng)，但其結(jié)果會(huì)使行政行為公信力喪失，從而使行政行為失去正當(dāng)性。程序正當(dāng)性要求行政權(quán)必須恪守基本程序的要求，不得因?yàn)槌绦蛏系牟划?dāng)而導(dǎo)致行政行為失去正當(dāng)性的基礎(chǔ)。程序本身就是行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的重要內(nèi)容，缺失程序的行政行為是不完整的，程序的不當(dāng)會(huì)使整個(gè)行為失去正當(dāng)性。程序選擇的不當(dāng)或缺失是行政濫用職權(quán)最普遍的形式，因此，要保證行政行為的正當(dāng)必須首先保證程序選擇的正當(dāng)。

二是控制行政自由裁量權(quán)行使的需要。行政管理活動(dòng)所涉及的范圍廣、事務(wù)多，且所針對(duì)的對(duì)象變化頻繁，又加之行政管理活動(dòng)必須符合高效行政的要求，因此行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)有較大的自由裁量的權(quán)力。法律不可能對(duì)所有的行政行為都作出詳細(xì)規(guī)定，故有時(shí)只規(guī)定一種行為原則或規(guī)定一種行為的幅度。在這種情況下，行政主體作出行為時(shí)有一定的自由裁量余地［9］?！案鶕?jù)變化的各種情況，承認(rèn)行政機(jī)關(guān)的專門(mén)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，有時(shí)對(duì)實(shí)現(xiàn)法律目的來(lái)說(shuō)，卻是必要的。由于這種情況，法律在某種范圍內(nèi)，承認(rèn)行政機(jī)關(guān)有具體判斷和選擇的余地?！保?0］但自由裁量絕不是專斷、任性、恣意的裁量，而是應(yīng)當(dāng)遵循基本的原則和程序的裁量，絕對(duì)的和不受限制的裁量應(yīng)當(dāng)是獨(dú)裁和專政。在行政管理實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)在行使裁量權(quán)時(shí)往往是由行政機(jī)關(guān)自己憑其權(quán)力進(jìn)行判斷，導(dǎo)致行政權(quán)力行使的隨意性太大，且沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督措施。因此，應(yīng)當(dāng)采取切實(shí)可行的措施加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)的監(jiān)控，使裁量權(quán)行使不演變成現(xiàn)實(shí)中的“利維坦”。

加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制，可以“雙管齊下”：既可以依靠實(shí)體性的法律規(guī)定，也可以依據(jù)正當(dāng)行政程序。當(dāng)前，部分行政機(jī)關(guān)通過(guò)制定行政裁量基準(zhǔn)對(duì)行政自由裁量權(quán)予以控制，這不失為一種有效方法，然正當(dāng)程序?qū)π姓杂刹昧繖?quán)的控制比實(shí)體性控制更為有力和可行，因?yàn)槌绦蛏系目刂扑w現(xiàn)的是一種事前和事中的控制，而且程序控制能夠?qū)⑿姓?quán)控制在其行使的過(guò)程中，以避免結(jié)果的擴(kuò)大。自由裁量不是隨意、任性的裁量，而應(yīng)是遵循基本理性、符合社會(huì)正義的裁量。“如我們說(shuō)由某當(dāng)局在其自由裁量之內(nèi)做某事的時(shí)候，自由裁量權(quán)意味著，根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個(gè)人意見(jiàn)做某事，……根據(jù)法律做某事，而不是根據(jù)個(gè)人好惡做某事。自由裁量權(quán)不應(yīng)是專斷的、含糊不清的、捉摸不定的權(quán)力，而應(yīng)是法定的、有一定之規(guī)的權(quán)力?！保?1］大部分行政自由裁量權(quán)的行使不受限制并造成相對(duì)人權(quán)利損害或破壞行政秩序，是和行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力時(shí)不遵循正當(dāng)程序相關(guān)的。所以，只有從程序上對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行有效規(guī)制，才能夠保障行政權(quán)力不逾越程序的正當(dāng)軌道，給行政權(quán)力上一副程序的“枷鎖”。程序的實(shí)質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置是為了限制恣意、專斷和任意裁量［12］。

三是實(shí)現(xiàn)行政公平正義的需要。公平正義是法律的基本價(jià)值之一，也是人類社會(huì)孜孜以求的價(jià)值目標(biāo)，法治社會(huì)必須將其作為基本法治理念。公平正義是社會(huì)主義法治建設(shè)的價(jià)值追求，也是社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本特征。行政執(zhí)法行為是法律實(shí)施的重要內(nèi)容，是法治國(guó)家建設(shè)之關(guān)鍵，因此維護(hù)公平正義是其義不容辭的責(zé)任。行政行為既要實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義，也要實(shí)現(xiàn)程序上的正義，二者不可偏廢?！拔矣X(jué)得，好的行政機(jī)關(guān)和一項(xiàng)誠(chéng)實(shí)的或真誠(chéng)的決定，不僅需要不偏不倚，不僅需要全神貫注于該問(wèn)題，而且需要公正行事……自然公正的法則是一種公正行事的義務(wù)?！保?3］自然公正就是一種程序的正義，其起源于英國(guó)，并且其是對(duì)所有行政行為的一個(gè)最低限度的要求，要求在行為過(guò)程中：自己不能做自己案件的法官；任何人的合法權(quán)益受到不利影響或決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取其陳述和申辯。正當(dāng)程序不只是具有工具性的價(jià)值，而應(yīng)當(dāng)是法治的基本價(jià)值，其與實(shí)體性的原則一樣是法治社會(huì)不可或缺的核心內(nèi)容。正當(dāng)程序原則對(duì)法治行政而言，主要在于對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行程序上的規(guī)制和通過(guò)程序保障相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)益，從而實(shí)現(xiàn)程序正義。而且在法治社會(huì)，程序正義與實(shí)體正義是緊密聯(lián)系的，程序正義是為了保障實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)的，亦即實(shí)體正義一般是建立在程序正義基礎(chǔ)上。但是，并不是說(shuō)程序正義就是一種工具性的價(jià)值，其同樣是法治的最終價(jià)值。行政行為如果偏離正當(dāng)程序，其不僅在程序上是非正義的，而且其結(jié)果也將是不公正的。因此，對(duì)程序失當(dāng)行政行為的規(guī)制，不是給行政權(quán)力的行使套以“樊籬”或“絆腳石”，而是為了實(shí)現(xiàn)行政公平正義的價(jià)值目標(biāo)。

四、規(guī)制程序失當(dāng)行政行為的措施

1.確保行政過(guò)程中民主程序的實(shí)現(xiàn)。行政管理過(guò)程中的民主表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是要實(shí)行民主化的行政，即行政實(shí)體上的民主；一是要實(shí)行行政的民主化，即行政程序上的民主。行政行為中的民主程序不僅是對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行控制，而且是保障相對(duì)人程序性和實(shí)體性權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。正義的要求常常是針對(duì)能夠采取行動(dòng)的主體的［14］。“保障相對(duì)人對(duì)行政活動(dòng)的民主參與是行政程序的一個(gè)重要目的”［15］，民眾參與行政過(guò)程中是保障公民程序性權(quán)利的基本內(nèi)容，如果民眾不能通過(guò)各種有效方式參與到行政行為過(guò)程之中，則不僅行政行為不能建立在正當(dāng)性基礎(chǔ)上，而且行政行為的結(jié)果如行政決定或行政決策等也不能得到民眾的認(rèn)同與接受。正當(dāng)行政程序的要求直接保障的是相對(duì)人的程序性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，但其最終要實(shí)現(xiàn)對(duì)公民的實(shí)體性權(quán)利的保障，因?yàn)槌绦蛐詸?quán)利最終要?dú)w結(jié)到實(shí)體性權(quán)利的保障上。行政程序的價(jià)值不僅在于保證依法行政，而且直接體現(xiàn)對(duì)個(gè)人尊嚴(yán)的尊重［16］。法治行政必須以保障人權(quán)為基本目的和出發(fā)點(diǎn)，正當(dāng)程序的要求體現(xiàn)在法治行政過(guò)程中應(yīng)當(dāng)全過(guò)程貫穿以人為本的社會(huì)主義法治觀，堅(jiān)持尊重人格、保障人權(quán)、弘揚(yáng)人性，衡量法治國(guó)家與法治政府是否實(shí)現(xiàn)的核心標(biāo)準(zhǔn)是人權(quán)是否得到保障。民主的行政程序只是實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障的手段與方法，但其與法治、人權(quán)等基本價(jià)值目標(biāo)是法治社會(huì)、法治國(guó)家、法治政府三位一體建設(shè)過(guò)程中不可或缺的基本內(nèi)容。民主并不要求完全的平等，但是它確實(shí)要求公民們能夠分享公共生活［17］。

為保證民主程序在行政行為中的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手：第一，應(yīng)當(dāng)在行政程序過(guò)程中廣泛運(yùn)用聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等民主方式，讓相對(duì)人的合理訴求與陳述得到表達(dá)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取其申辯，特別是對(duì)相對(duì)人作出不利決定和處理時(shí)，必須采取便捷的方式讓其表達(dá)權(quán)得以實(shí)現(xiàn)；第二，行政機(jī)關(guān)作出行政決策時(shí)，必須采取多種方式廣泛聽(tīng)取公民、法人或其他組織的合理化建議與意見(jiàn)，特別是行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件時(shí)必須集思廣益，使行政決策真正體現(xiàn)民眾的意志和愿望；第三，行政執(zhí)法之后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期或不定期深入民眾進(jìn)行調(diào)查研究，聽(tīng)取民眾對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的信息反饋，對(duì)合理化的建議應(yīng)當(dāng)進(jìn)行收集，并及時(shí)改進(jìn)執(zhí)法手段與方式。

2.通過(guò)正當(dāng)程序原則規(guī)制程序失當(dāng)行政行為。正當(dāng)程序原則在西方許多國(guó)家都將其作為基本法律原則予以確立，是法治行政的基本原則，也是對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)控的基本原則。行政機(jī)關(guān)代表公權(quán)力，行政立法從形式上說(shuō)，是以國(guó)家名義進(jìn)行的，在程序上應(yīng)嚴(yán)格遵循立法程序［18］。正當(dāng)程序不只是具有工具性的價(jià)值，還應(yīng)當(dāng)具有目的性的價(jià)值，其與實(shí)體性的原則一樣是法治社會(huì)不可或缺的核心內(nèi)容。正當(dāng)程序原則對(duì)法治行政而言，主要在于對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行程序上的規(guī)制和通過(guò)程序保障相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)益，從而實(shí)現(xiàn)程序正義。程序失當(dāng)行政行為直接違背了正當(dāng)程序原則的基本要求，因此對(duì)程序失當(dāng)行政行為應(yīng)當(dāng)首先依據(jù)正當(dāng)程序原則對(duì)其進(jìn)行評(píng)判和矯正。但在我國(guó)，正當(dāng)程序原則在法律上尚是一片“灰色地帶”，需要立法上的完善，同時(shí)也需要實(shí)施過(guò)程中的踐行。首先，我國(guó)在未來(lái)的統(tǒng)一《行政程序法》中明確規(guī)定正當(dāng)程序原則，將其作為我國(guó)法治行政的基本原則；其次，應(yīng)當(dāng)通過(guò)單行法明確正當(dāng)程序原則的具體制度，如聽(tīng)取意見(jiàn)制度、說(shuō)明理由制度、回避制度、信息公開(kāi)制度、禁止單方面接觸制度、聽(tīng)證制度等；再次，應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)程序失當(dāng)行政行為的相應(yīng)的救濟(jì)程序，如申訴、復(fù)議、訴訟等程序，讓程序失當(dāng)行政行為的相對(duì)人能夠?qū)ζ鋵で笙鄳?yīng)的法律救濟(jì)；最后，應(yīng)當(dāng)規(guī)定程序失當(dāng)行政行為的行為人須承擔(dān)的法律責(zé)任。正當(dāng)程序原則是法治國(guó)家、法治行政的基本原則，其對(duì)行政行為的底線要求就是不違背基本的程序規(guī)定。正當(dāng)程序的直接目的在于控制行政權(quán)力，使行政行為不得逾越正當(dāng)程序的“軌道”。“正當(dāng)程序模式在現(xiàn)代社會(huì)顯示了它超越時(shí)空的優(yōu)越性，對(duì)正當(dāng)程序模式的借鑒已成為重建現(xiàn)代行政法模式的基礎(chǔ)。用程序控權(quán)取代實(shí)體控權(quán)，或者說(shuō)以正當(dāng)程序模式的行政法來(lái)彌補(bǔ)嚴(yán)格規(guī)則模式行政法之不足，已成為當(dāng)代行政法發(fā)展的主流。”［19］正當(dāng)程序原則也是保障相對(duì)人正當(dāng)權(quán)益之需要和行政行為正當(dāng)性之基礎(chǔ)。

3.發(fā)揮合理性原則對(duì)程序失當(dāng)行政行為的規(guī)控作用。合理性原則是我國(guó)行政法中的基本法律原則，并且在法治發(fā)達(dá)的國(guó)家，合理性原則在法治行政中都是不可或缺的基本原則。合理性原則雖然其內(nèi)涵是不確定的，在實(shí)踐中也難以把握，但對(duì)于程序失當(dāng)行政行為的規(guī)制是一個(gè)口袋式的原則，能夠?qū)⑵湎薅ㄔ谝粋€(gè)固定的“圈”內(nèi)。針對(duì)目前我國(guó)對(duì)程序失當(dāng)行政行為的規(guī)制在法律制度上存在的不足，合理性原則應(yīng)當(dāng)是對(duì)程序失當(dāng)行政行為進(jìn)行有效規(guī)制的基本原則之一，同時(shí)也是程序失當(dāng)行政行為不可逾越的底線。合理性原則能夠彌補(bǔ)合法性原則的缺位，從而對(duì)程序不當(dāng)行政行為進(jìn)行有效的預(yù)防與治理；合理性原則也是對(duì)程序不當(dāng)行政行為中普遍存在的裁量不當(dāng)進(jìn)行有效規(guī)制的基本原則；合理性原則也是程序失當(dāng)行政行為不可逾越的邊界，能夠有效規(guī)制行政權(quán)力運(yùn)行和保障公民的基本人權(quán)。合理性原則對(duì)行政行為的不當(dāng)性的約束是全方位的，既要對(duì)目的不當(dāng)、方式不當(dāng)、內(nèi)容不當(dāng)進(jìn)行規(guī)制，也要對(duì)程序不當(dāng)進(jìn)行管制，而對(duì)程序不當(dāng)行政行為的控制實(shí)際上是對(duì)不當(dāng)行政行為的一種事前與事中的規(guī)制，能夠防止不當(dāng)行政行為不良后果的發(fā)生。合理性原則對(duì)程序失當(dāng)行政行為的規(guī)制要和正當(dāng)程序原則協(xié)同發(fā)揮作用，因?yàn)檎?dāng)程序本身就是建立在合理性基礎(chǔ)上的，只有符合理性的行政程序才是正當(dāng)?shù)?，同時(shí)也只有符合正當(dāng)程序的行政權(quán)力行使才具有合理性。

4.對(duì)程序失當(dāng)行政行為要實(shí)行嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制。隨著黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)在全國(guó)的鋪開(kāi)，對(duì)“為官不為”各地采取了嚴(yán)厲的問(wèn)責(zé)措施，如湖南省郴州市頒布了《領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”五個(gè)一律問(wèn)責(zé)實(shí)施細(xì)則》對(duì)“為官不為”問(wèn)責(zé)的情形、問(wèn)責(zé)的方式等進(jìn)行了明確規(guī)定；湘潭市也明確規(guī)定了三十種“為官不為”的具體情形和問(wèn)責(zé)的方式、程序等內(nèi)容。法律責(zé)任與法律行為是一對(duì)法學(xué)的基本范疇，二者是緊密相聯(lián)的。作為由人民產(chǎn)生并對(duì)人民負(fù)責(zé)的人民政府必須能夠?qū)ψ约核惺沟墓珯?quán)力的行為承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，要做到“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)必賠償”。行政問(wèn)責(zé)制是“有行政必有責(zé)任”原則對(duì)行政行為的基本要求，而行政問(wèn)責(zé)制的核心在于“問(wèn)責(zé)”，在于對(duì)政府一切行為及其后果都必須和能夠追究責(zé)任［20］。對(duì)程序失當(dāng)行政行為實(shí)行問(wèn)責(zé)，既是法治政府建設(shè)的內(nèi)在需要，也是責(zé)任政府的必然要求。對(duì)于違背法定程序的行政行為，應(yīng)當(dāng)依法追究其法律責(zé)任，而對(duì)于違背正當(dāng)程序且屬于權(quán)力濫用的也應(yīng)當(dāng)追究其法律責(zé)任或違紀(jì)責(zé)任。

對(duì)違反正當(dāng)程序的行政行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)，是規(guī)制行政權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵所在。不能因?yàn)槌绦蚴М?dāng)行政行為沒(méi)有造成不良后果或?qū)ο鄬?duì)人造成損害較輕而免除其責(zé)任的承擔(dān)，為維護(hù)行政秩序和實(shí)現(xiàn)法治政府，必須依據(jù)正當(dāng)程序原則的基本要求對(duì)程序失當(dāng)行政行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)。程序失當(dāng)行政行為中的許多行為如慢作為、不作為等，雖然沒(méi)有造成較嚴(yán)重的后果，或者部分程序失當(dāng)行政行為還可以通過(guò)事后的補(bǔ)救得以彌補(bǔ)，但也不能免除行為人的責(zé)任。因?yàn)槌绦蚴М?dāng)行政行為的行為主體在行為過(guò)程中是存有主觀上的過(guò)錯(cuò)的，對(duì)正當(dāng)程序的違背就是一種公務(wù)實(shí)施不良、不執(zhí)行公務(wù)以及延遲實(shí)施公務(wù)的過(guò)錯(cuò)，對(duì)公務(wù)過(guò)錯(cuò)行為必須依法歸責(zé)。違背正當(dāng)程序就是違背基本的程序合理性，是一種程序上的不正義，無(wú)論是否造成不良后果，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在某種程度上，合理性是決定行政機(jī)關(guān)法律責(zé)任的實(shí)質(zhì)性因素［21］。正當(dāng)程序的設(shè)置絕不是保障行政權(quán)力運(yùn)行的，而是規(guī)制行政權(quán)的，而規(guī)制本身包括不按要求履行職責(zé)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對(duì)正當(dāng)程序的違反應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)是一種違法行政責(zé)任，不能用“角色責(zé)任”（如行政行為的撤銷、無(wú)效和變更）來(lái)取代法律責(zé)任，而應(yīng)當(dāng)依法追究行為主體的法律責(zé)任。

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（責(zé)任編輯：于健慧）

D922.1

A

1005-460X（2015）03-0074-05

2015-04-08

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“不良行政行為的法律規(guī)制研究”（14BFX032）

胡峻（1969—），男，湖南隆回人，法學(xué)博士，教授，從事行政法學(xué)研究。