◎周志忍（北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京100871）

論政府績效評估中主觀客觀指標(biāo)的合理平衡

◎周志忍（北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京100871）

政府績效評估的歷史同時也是一個客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)動態(tài)平衡的歷史。早期客觀指標(biāo)居于主導(dǎo)，主觀指標(biāo)受青睞反映了政府責(zé)任機(jī)制的重大變革，具有多樣化功能和價值。但主觀指標(biāo)存在諸多局限：公眾評價能力有限；比較價值有限；不能回答權(quán)利公正問題；在中國面臨的特殊局限性。因此，“萬人評政府”模式應(yīng)退出歷史舞臺。主觀客觀指標(biāo)合理平衡的著力點(diǎn)包括合理確定相對權(quán)重，差異化處理，強(qiáng)化公民為本和結(jié)果的導(dǎo)向的客觀指標(biāo)的設(shè)計(jì)，發(fā)揮滿意度調(diào)查的診斷與改進(jìn)功能。

政府績效評估；滿意度；主觀指標(biāo)；客觀指標(biāo)

政府績效評估框架與指標(biāo)體系設(shè)計(jì)要處理多樣化且復(fù)雜的關(guān)系：結(jié)果類指標(biāo)與投入、產(chǎn)出、過程類指標(biāo)之間的關(guān)系；主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)之間的關(guān)系；評價標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和因地制宜差異化之間的關(guān)系；指標(biāo)數(shù)量多與少的“度”等?？茖W(xué)的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)應(yīng)在多樣化關(guān)系中保持合理平衡。本文集中討論主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)之間的合理平衡。這一研究的意義表現(xiàn)在幾個方面：第一，公民參與是政府績效評估中的重大問題，而基于主觀指標(biāo)的滿意度測評是當(dāng)前我國公民參與的主要方式；第二，公民滿意度測評的效度及其實(shí)際效用是學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)問題之一；第三，我國地方政府績效評估中存在“萬人評政府”的實(shí)踐，對這一獨(dú)特模式進(jìn)行理論審視并對其利弊得失進(jìn)行科學(xué)評判，有助于科學(xué)績效評估體系的構(gòu)建。

本文的內(nèi)容框架如下：第一部分在簡要介紹相關(guān)概念的基礎(chǔ)上，討論公民滿意度為代表的主觀指標(biāo)受到重視的背景及其效用。第二部分系統(tǒng)分析主觀指標(biāo)存在的局限性；第三部分是結(jié)論和建議。

一、主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)動態(tài)關(guān)系的歷時性考察

客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)是組織績效評估指標(biāo)體系中的兩種基本類型?？陀^指標(biāo)（Objective measure）基于經(jīng)驗(yàn)觀察和記錄的成就和效果，比如抓獲罪犯的數(shù)量、犯罪率降低等；主觀指標(biāo)（Subjective measure）基于個人的認(rèn)知、態(tài)度和主觀感受，如感到安全的居民的比率、對警察工作的滿意度等。①WANG XIAOHU,GIANAKIS G A.Public Officials’Attitudes toward Subjective Performance Measures［J］.Public Productivity&Management Review,1999,22（4）：537-553.值得指出的是，組織績效評估中的主觀指標(biāo)還包括“員工滿意度”，隨著人本導(dǎo)向和發(fā)展導(dǎo)向管理等理念的出現(xiàn)，員工滿意度測評日益受到重視?？紤]本文目的和相關(guān)研究的通常做法，這里對主觀指標(biāo)的討論不涉及員工滿意度?？疾鞂W(xué)術(shù)研究和實(shí)踐歷程可以發(fā)現(xiàn)，不論是私營部門還是公共部門，組織績效評估的歷史同時是一個客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)動態(tài)平衡的歷史。早期客觀指標(biāo)占據(jù)主導(dǎo)地位，主觀指標(biāo)的出現(xiàn)及其相對地位的演進(jìn)帶著時代的烙印，折射了管理理念和制度技術(shù)的變遷。本部分在梳理這一歷程的基礎(chǔ)上進(jìn)行總結(jié)歸納，從而對主觀指標(biāo)的效用和價值做一評價。

（一）企業(yè)績效評估中的主觀指標(biāo)及其演進(jìn)軌跡

組織績效評估實(shí)踐源遠(yuǎn)流長，系統(tǒng)的科學(xué)研究則始于泰勒的科學(xué)管理運(yùn)動?？茖W(xué)管理運(yùn)動關(guān)注的焦點(diǎn)是激勵制度和技術(shù)運(yùn)作，研究的目的則是提高效率，效率至上或效率優(yōu)位就成了管理實(shí)踐和理論研究中的正統(tǒng)。管理學(xué)家鄧肯（Duncan）曾指出:如果要找一個與管理聯(lián)系得最為緊密的詞，這個詞就是效率。事實(shí)上，科學(xué)管理運(yùn)動可以稱之為效率管理。正是人們對效率的渴望導(dǎo)致了近代管理思想的誕生［1］。效率的基本含義是投入產(chǎn)出比，控制成本和提高產(chǎn)出就成為提高效率的著力點(diǎn)。因此，效率至上時代的績效評估聚焦于投入、成本、產(chǎn)出等，可以說是一個客觀指標(biāo)占絕對主導(dǎo)地位的時代。

進(jìn)入20世紀(jì)50年代以后，風(fēng)靡世界的質(zhì)量管理運(yùn)動對效率優(yōu)位提出了挑戰(zhàn)。隨著質(zhì)量日益受到關(guān)注，組織績效評估中出現(xiàn)了質(zhì)量指標(biāo)與效率指標(biāo)平衡的努力。不過從主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)的關(guān)系來看，客觀指標(biāo)在質(zhì)量運(yùn)動初期依然占據(jù)主導(dǎo)地位，這與社會質(zhì)量觀的演進(jìn)有關(guān)。人們對質(zhì)量內(nèi)涵的認(rèn)識大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段［2］。第一階段是品質(zhì)質(zhì)量觀，認(rèn)為質(zhì)量由產(chǎn)品的內(nèi)在品質(zhì)決定，內(nèi)在品質(zhì)主要看技術(shù)參數(shù)，對質(zhì)量的追求主要是提高產(chǎn)品的技術(shù)質(zhì)量。由于內(nèi)在品質(zhì)評價需要相當(dāng)?shù)闹R和技術(shù)水平，質(zhì)量只能由生產(chǎn)者或?qū)＜襾砼卸?。這就是說，品質(zhì)質(zhì)量觀時代質(zhì)量的評判基本上與顧客無關(guān)，它屬于生產(chǎn)者和專家的職責(zé)，依據(jù)的是技術(shù)參數(shù)等客觀指標(biāo)。

質(zhì)量觀演進(jìn)的第二階段是服務(wù)質(zhì)量觀。美國學(xué)者卡多佐（Cardozo）在1965年發(fā)表的一篇論文中，首次將“顧客滿意”概念引入商業(yè)領(lǐng)域，認(rèn)為提高顧客滿意度會令顧客產(chǎn)生再次購物的行為，不會轉(zhuǎn)買其他產(chǎn)品［3］。不過，這一時期對顧客滿意的關(guān)注側(cè)重于服務(wù)：在品質(zhì)的基礎(chǔ)上，質(zhì)量內(nèi)涵擴(kuò)大到產(chǎn)品外觀、使用舒適度、服務(wù)及時和售后服務(wù)。與此相應(yīng)，作為質(zhì)量測評工具的滿意度調(diào)研聚焦于服務(wù)過程，重點(diǎn)是通過詢問客戶確認(rèn)工作人員是否按照服務(wù)規(guī)范操作，所以也被稱為“服務(wù)落實(shí)度調(diào)查”。可以看出，這一階段對顧客滿意的關(guān)注把顧客介入到質(zhì)量評價過程中，但重點(diǎn)不是顧客自身的感受，而是他們對工作人員是否合規(guī)的判斷。由于評價的依據(jù)是明確的服務(wù)規(guī)范，顧客滿意度調(diào)查實(shí)際上還是客觀指標(biāo)。

質(zhì)量觀演進(jìn)的第三階段是顧客滿意質(zhì)量觀。隨著對質(zhì)量研究的深入，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)“客觀質(zhì)量”與消費(fèi)者“感知質(zhì)量”之間存在明顯差異：受個人背景和偏好的影響，生產(chǎn)者認(rèn)定客觀質(zhì)量好（品質(zhì)優(yōu)良且服務(wù)規(guī)范）的產(chǎn)品或服務(wù)，消費(fèi)者感受到的質(zhì)量并不一定好。問題的嚴(yán)重性在于，正是感知質(zhì)量決定著消費(fèi)者的行為。于是從80年代中期開始，人們對質(zhì)量內(nèi)涵的認(rèn)識進(jìn)入了新的階段：顧客滿意成為“質(zhì)量的唯一衡量尺度”，質(zhì)量管理相應(yīng)被界定為“顧客期望與實(shí)際的服務(wù)效果之間差距最小化的過程”［4］13。顧客滿意度調(diào)查相應(yīng)被稱為“感知質(zhì)量調(diào)查”，直接詢問客戶對服務(wù)的感受或滿意程度。從80年代中期至今，顧客滿意度的研究基本上圍繞三個方向發(fā)展：一是滿意度測評技術(shù)包括指數(shù)模型的不斷發(fā)展與完善；二是針對不同行業(yè)和領(lǐng)域特點(diǎn)設(shè)計(jì)差異化的滿意度指數(shù)模型；三是對滿意度影響因素與滿意度之間因果關(guān)系及其作用機(jī)理的研究。

綜上所述，企業(yè)績效評估中客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)的動態(tài)關(guān)系經(jīng)歷了三個階段：20世紀(jì)60年代中期以前是客觀指標(biāo)占主導(dǎo)地位的階段，最初是效率相關(guān)的客觀指標(biāo)，后來擴(kuò)展到以內(nèi)在品質(zhì)和技術(shù)參數(shù)為主的客觀質(zhì)量指標(biāo)；60年代中期到80年代中期是主觀和客觀指標(biāo)平衡的一個過渡時期，雖然顧客滿意度概念的提出帶來了績效評估中的顧客參與，但服務(wù)落實(shí)度調(diào)查的依據(jù)實(shí)際上還是客觀指標(biāo)；第三階段是主觀指標(biāo)主導(dǎo)的階段，主要形式是顧客感知質(zhì)量或顧客滿意度，質(zhì)量與顧客滿意成為管理的主題。①關(guān)于從效率優(yōu)位到質(zhì)量優(yōu)位轉(zhuǎn)變的詳細(xì)討論,參見周志忍：《質(zhì)量與顧客滿意——21世紀(jì)管理的主題》，《新視野》，2000年第4期。質(zhì)量管理專家羅薩多（LoSardo）對此評論道：顧客導(dǎo)向和質(zhì)量優(yōu)位意味著與傳統(tǒng)的決裂，意味著新的游戲規(guī)則，是一場管理上的革命［4］1-2。

（二）發(fā)達(dá)國家政府績效評估中的主觀指標(biāo)及其演進(jìn)軌跡

發(fā)達(dá)國家政府績效評估的努力同樣源遠(yuǎn)流長，同樣經(jīng)歷了一個主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)動態(tài)平衡的過程。不過，與私營部門的發(fā)展歷程相比，政府績效評估中主觀客觀指標(biāo)的平衡在階段劃分上略有不同，表現(xiàn)形式也有一些差異。

公共組織績效評估的系統(tǒng)努力可追溯到20世紀(jì)初，其中最有影響的是“紐約市政研究局”（Bureau ofMunicipal Research），它設(shè)立于1907年，宗旨是借用工商管理技術(shù)改進(jìn)政府部門的管理。該局設(shè)計(jì)的績效評估內(nèi)容包括三大部分：需求分析、結(jié)果評價、效率測定。效率測定是績效評估的重點(diǎn)，具體內(nèi)容包括“所完成的工作的量和質(zhì)、履職方式、出勤率和準(zhǔn)時率、行政主管的能力和決斷力”等。在側(cè)重效率的同時兼顧了結(jié)果，并為此開發(fā)一系列指標(biāo)。以衛(wèi)生局為例，結(jié)果指標(biāo)包括“死亡率，肺結(jié)核患者增減率，盲腸炎病例數(shù)，嬰兒死亡率，麻疹、猩紅熱、白喉發(fā)病和死亡率，牛奶的含菌量”等［5］。第二次世界大戰(zhàn)期間，雷德和西蒙出版了《市政工作衡量：行政管理評估標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查》一書，提出公共部門績效評估的五個方面的內(nèi)容：需求，結(jié)果，成本，努力，績效［6］。1973 年，根據(jù)尼克松政府頒布的“聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測定方案”，相關(guān)部門擬訂了3000多個績效指標(biāo)，對各個部門的工作績效進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析［7］，［8］。

在20世紀(jì)80年代開始的重塑政府浪潮中，在“新公共管理”模式的影響下，公共組織績效評估受到極大的重視和青睞。由于財政危機(jī)是改革的主要動因之一，提高效率降低開支成為行政改革的首要目標(biāo)，機(jī)構(gòu)瘦身、強(qiáng)化預(yù)算管理、績效評估、成本核算、民營化引進(jìn)競爭等則是改革的主要措施。因此，這段績效評估的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)和效率，客觀指標(biāo)依然處于主導(dǎo)地位。

到80年代末期，改革在效率方面取得了顯著成就，但同時也帶來了公共服務(wù)質(zhì)量等方面的問題，繼續(xù)以犧牲質(zhì)量和公共服務(wù)為代價追求經(jīng)濟(jì)和效率會失去選民支持。于是從90年代開始，西方行政改革發(fā)生了從經(jīng)濟(jì)、效率到質(zhì)量和顧客滿意的側(cè)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移。這一轉(zhuǎn)移表現(xiàn)在幾個方面：一是此起彼伏的質(zhì)量和服務(wù)改進(jìn)運(yùn)動，如1991年英國的“公民憲章”（服務(wù)承諾制度）和“競爭求質(zhì)量”運(yùn)動，1993年美國的“顧客至上”原則和顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)動，隨后在許多國家得到仿效和發(fā)展；二是績效評估中質(zhì)量指標(biāo)比重的增加以及滿意度測評的規(guī)范化和研究的深入；三是質(zhì)量概念的泛化，即“通過調(diào)動所有人員的潛力，以最低的成本滿足確認(rèn)的顧客需求”［9］。這意味著質(zhì)量和公民滿意成為內(nèi)核，效率作為兼顧因素融于質(zhì)量內(nèi)涵之中。但需要指出的是，顧客至上理念并沒有賦予公民滿意度主觀指標(biāo)在績效評估中的主導(dǎo)地位，這可以從發(fā)達(dá)國家政府績效指標(biāo)結(jié)構(gòu)中看出來。

從主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)關(guān)系角度考察，上面的討論可以得出三點(diǎn)結(jié)論：第一，公共組織績效評估的系統(tǒng)努力始于20世紀(jì)初，主客觀指標(biāo)的平衡經(jīng)歷了兩個階段，90年代之前屬于客觀指標(biāo)主導(dǎo)的階段，之后進(jìn)入了主觀指標(biāo)受到重視并發(fā)揮平衡作用的階段；第二，與企業(yè)績效評估中從客觀指標(biāo)主導(dǎo)到主觀指標(biāo)主導(dǎo)不同，發(fā)達(dá)國家政府績效評估中的主觀指標(biāo)從未占據(jù)主導(dǎo)地位；第三，新公共管理的“顧客至上”理念意味著對顧客滿意度的重視，但并沒有帶來主觀指標(biāo)的主導(dǎo)。在筆者看來，它更重要的創(chuàng)新在于通過制度設(shè)計(jì)，在公共服務(wù)中給公民提供“用腳投票”的機(jī)會即自由選擇權(quán)。

（三）中國政府績效評估中的主觀指標(biāo)及其演進(jìn)軌跡

中國政府績效評估的系統(tǒng)努力始于20世紀(jì)80年代中期，相繼采取了目標(biāo)責(zé)任制、效能監(jiān)察、效能建設(shè)等多樣化形式。從主觀客觀指標(biāo)關(guān)系視角看，其發(fā)展歷程大致可分為兩個時期：從20世紀(jì)80年代中期到20世紀(jì)末屬于客觀指標(biāo)絕對主導(dǎo)時期，進(jìn)入21世紀(jì)后進(jìn)入主觀指標(biāo)受到重視并發(fā)揮平衡作用的時期。

第一階段客觀指標(biāo)主導(dǎo)時期的政府績效評估主要在“目標(biāo)責(zé)任制”旗幟下實(shí)施。目標(biāo)責(zé)任制是國際流行的“目標(biāo)管理”（MBO）技術(shù)在我國的變通應(yīng)用，包括組織目標(biāo)的確立與分解、目標(biāo)進(jìn)展?fàn)顩r監(jiān)測反饋、目標(biāo)完成情況考核評估、績效獎懲等環(huán)節(jié)。這一時期目標(biāo)責(zé)任制的關(guān)注焦點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)增長，主要采取GDP增長指標(biāo)自上而下設(shè)定并層層分解，自下而上層層簽署“軍令狀”的方式，下級官員的升遷榮辱主要與GDP指標(biāo)的完成情況掛鉤。學(xué)界稱這種制度為“一手烏紗帽，一手高指標(biāo)”的“壓力型體制”［10］，所伴隨的則是地方官員圍繞經(jīng)濟(jì)增長展開的“晉升錦標(biāo)賽”或政績競爭［11］。這一段目標(biāo)責(zé)任制一個明顯特征是“內(nèi)向性”，相關(guān)活動完全屬于政府的內(nèi)部行為，由政府發(fā)動和實(shí)施，評價結(jié)果內(nèi)部消費(fèi)，對社會基本封閉。公眾在目標(biāo)責(zé)任考核中基本扮演看客的角色，公眾滿意度主觀指標(biāo)也就沒有棲身之地?？陀^指標(biāo)主導(dǎo)的例證之一是，中共中央組織部1988年發(fā)布的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)考核標(biāo)準(zhǔn)中，17個“社會經(jīng)濟(jì)文化主要指標(biāo)”全部是客觀指標(biāo)。具體包括：國民生產(chǎn)總值；工業(yè)總產(chǎn)值（不包括村以下的任何產(chǎn)值）；農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值（不含村以下任何產(chǎn)值）；鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦工業(yè)總產(chǎn)值；城鎮(zhèn)人均收入；農(nóng)村人均收入；提交的利稅和利潤；財政收入；國有和集體企業(yè)勞動生產(chǎn)率；農(nóng)副產(chǎn)品量；零售額；完成的基礎(chǔ)設(shè)施投資；人口自然增長率；糧食產(chǎn)量；地方預(yù)算收入；森林面積；九年義務(wù)教育完成率［12］。

進(jìn)入21世紀(jì)后，中央提出“以人為本”理念和“服務(wù)型政府”、“和諧社會”目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)“把群眾滿意不滿意作為衡量各項(xiàng)工作的根本標(biāo)準(zhǔn)”，公民滿意度測評隨之受到重視，并成為我國公民參與政府績效評估中的主要方式。但與發(fā)達(dá)國家實(shí)踐明顯不同的是，主管與客觀指標(biāo)平衡在中國地方政府呈現(xiàn)出多樣化發(fā)展甚至兩極分化的態(tài)勢：一方面，少數(shù)地方政府績效評估延續(xù)早期的內(nèi)向性和封閉性特征，忽視甚至排斥公民參與，只是在中央統(tǒng)一要求的情況下被動應(yīng)對；另外一極就是下面將要專門討論的主觀指標(biāo)絕對主導(dǎo)模式。多數(shù)地方政府則采取了不斷摸索的策略，公民滿意度（社會評價）主觀指標(biāo)在績效評估中的比重從5%左右到50%不等，并經(jīng)歷了理性再平衡的過程，如杭州、青島、深圳等。

主觀指標(biāo)絕對主導(dǎo)是中國特有的政府績效評估模式，其主要形式就是“萬人評政府”活動。1998年沈陽市率先啟動“市民評議政府”活動，很快得到其他地方仿效；1999年珠海市推行“萬人評政府”；2000年廣州市實(shí)施“市民評政府形象”；2001年南京市開始推行“萬人評價機(jī)關(guān)”；2002年邵陽市推進(jìn)“優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境綜合測評”……據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國至少有14個地級以上的政府實(shí)施了類似的萬人評政府活動。從具體稱謂、評價對象、評價實(shí)施主體、途徑和手段等方面看，萬人評政府呈現(xiàn)出多樣化勢頭。但可以認(rèn)定，如果市民主觀評價成為績效評估的唯一形式，獎懲等相關(guān)決策主要基于主觀評價結(jié)果，那就是主觀指標(biāo)絕對主導(dǎo)的績效評估模式。具體案例如沈陽和珠海的早期實(shí)踐，也包括南京市的相關(guān)實(shí)踐。名噪一時的績效評估“甘肅模式”基本上也屬于這一范疇（2004年實(shí)施時，企業(yè)評價占總分值的70%，評價委員會的評價占30%）。

與發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐相比，中國政府績效評估中主觀客觀指標(biāo)的平衡有兩個特點(diǎn)：一是從時間段看晚10年左右；二是出現(xiàn)了發(fā)達(dá)國家沒有的主觀指標(biāo)主導(dǎo)模式。

（四）主觀指標(biāo)在政府績效評估中的價值與功能

在梳理了不同部門績效評估中主管客觀指標(biāo)平衡的歷程以后，這里對主觀指標(biāo)的意義和價值做一簡要討論。

首先，對發(fā)達(dá)國家而言，主觀指標(biāo)受青睞反映了公共服務(wù)供給模式和政府責(zé)任機(jī)制的重大變革。代議制民主下公共服務(wù)供給和政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)路徑是：公民通過選舉控制和監(jiān)督政治家，政治家行使公民賦予的權(quán)力控制和監(jiān)督官僚（公務(wù)員），保證他們回應(yīng)公民需求并提供公民滿意的服務(wù)。公務(wù)員和公民之間的責(zé)任關(guān)系具有明顯的間接性特征。隨著公民需求的多樣化，公共服務(wù)日趨復(fù)雜化和專業(yè)化，政治家對公務(wù)員的監(jiān)督控制能力受到前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。杰克遜（Jackson）對此評論道：“民主選舉對管理效能的控制作用非常有限。選舉涉及的更多的是政策問題，投票箱對管理質(zhì)量問題而言不是好的控制工具?！保?3］于是，強(qiáng)化公共服務(wù)供給中的公民直接參與就成了應(yīng)對挑戰(zhàn)的重要戰(zhàn)略，民意調(diào)查和滿意度測評則是公民參與的重要形式。公眾參與不僅有助于公共服務(wù)與公民需求的無縫隙銜接，而且是實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給從“政府生產(chǎn)公眾消費(fèi)的傳統(tǒng)模式”向“合作生產(chǎn)”（Coproduction）新模式轉(zhuǎn)變的重要保障［14］。同時，公眾評價和反饋能促進(jìn)公務(wù)員對公民的責(zé)任機(jī)制的完善。波西-斯密（Persy-Smith）指出：與代議制模式下公民參與的傳統(tǒng)渠道相比，公共服務(wù)中的公民參與“意味著直接民主，意味著權(quán)力從生產(chǎn)者到公民的轉(zhuǎn)移”［15］。在英國政府看來，這是完善民主制的重大步驟，代表著政府責(zé)任機(jī)制的重大變革［16］。

其次，主觀指標(biāo)在政府績效評估中承擔(dān)多樣化的功能。布魯?shù)悄岷陀⒏裉m德（Brudney&England,1982）從評估系統(tǒng)性和多元主體比較優(yōu)勢的角度論證了主觀指標(biāo)的價值和不可替代性。他們認(rèn)為，一項(xiàng)公共服務(wù)可以從效率、效益、回應(yīng)性和公平四個維度進(jìn)行評價。效率和效益主要涉及公共服務(wù)的價格和數(shù)量，可以用一些硬性指標(biāo)評價且行政官員掌握的信息較充分，因而適合扮演評估角色。在回應(yīng)性和公平維度消費(fèi)者更有發(fā)言權(quán)，能提供更有價值的信息［14］。此外，滿意度調(diào)查在績效評估中可以發(fā)揮溝通功能。績效評估的目標(biāo)之一是通過展示成果爭取公眾支持和理解，推進(jìn)公眾對政府的監(jiān)督，從而提升政府形象和政治合法性，最終形成政府與公民、國家與社會之間的良性互動關(guān)系。英國2003年對警察服務(wù)滿意度的調(diào)查曾兩次詢問被訪者的滿意情況，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：訪談開始時首次詢問得到的滿意率數(shù)據(jù)為66%，不滿意率為22%；訪談結(jié)束時再次詢問，相應(yīng)數(shù)據(jù)分別為73%和19%。調(diào)查者的解釋是，訪談過程同時是一個交流溝通的過程，促使被訪者的態(tài)度更為全面和平衡，從而導(dǎo)致了滿意率的提升。據(jù)說這種現(xiàn)象普遍存在［17］。還有一點(diǎn)，主觀指標(biāo)可以發(fā)揮平衡作用，防范客觀指標(biāo)主導(dǎo)帶來的信息失真和博弈行為。在西方學(xué)者看來，公民滿意度主觀評價對防范博弈行為的意義自不待言，上級對績效的主觀評價亦能發(fā)揮同樣作用——有助于確認(rèn)特定行為是否具有博弈性質(zhì)，進(jìn)而通過體系調(diào)整減少客觀指標(biāo)中的噪音和扭曲風(fēng)險［18］。

第三，主觀指標(biāo)在中國政府績效評估中具有特殊的價值和意義。簡單概括一下：政府績效評估中公民參與的不斷擴(kuò)展與深入反映了價值取向從“政府為中心”到“公民為中心”的轉(zhuǎn)變，評估目標(biāo)從“內(nèi)部控制”到“外部問責(zé)”的轉(zhuǎn)變，評估主體從技術(shù)官僚向大眾參與的轉(zhuǎn)變。

二、績效評估中主觀指標(biāo)存在的局限性

在梳理主觀客觀指標(biāo)平衡歷程并肯定主觀指標(biāo)的價值和功能的基礎(chǔ)上，本部分集中對其局限性做一討論。事實(shí)上，從主觀指標(biāo)躋身績效評估體系以來，其“效度”或主客觀評價的“契合性”一直是爭論不休的問題［19］，［20］。瀏覽浩如煙海的文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)一個共識：除服務(wù)客觀質(zhì)量外，公民滿意度還受到許多其他因素的影響。這些因素包括：種族、性別、年齡等群體特性；社會網(wǎng)絡(luò)、組織隸屬關(guān)系、服務(wù)類型、供需雙方的直接接觸程度等情境特性；更重要的是個體特性，如政體認(rèn)同度、以往經(jīng)歷、期望值、直覺、動機(jī)差異等［21］,［22］,［23］。這些因素的影響意味著，主客觀評價的“無縫隙契合”實(shí)際上不存在，相互之間的“縫隙”因服務(wù)類型和環(huán)境的不同呈現(xiàn)出較大差異?；陔p方都無意完全否定主觀指標(biāo)價值這一事實(shí)，西方學(xué)者圍繞其效度的爭論實(shí)際上屬于“縫隙”多大可以接受的問題，或者說如何正確處理主觀指標(biāo)相對地位的問題。需要指出的是，西方絕大多數(shù)研究使用實(shí)證量化分析的主流研究方法，客觀上要求聚焦于特定具體服務(wù)領(lǐng)域、地域或?qū)ο笕后w，相應(yīng)缺乏對主觀指標(biāo)局限性的系統(tǒng)總結(jié)和歸納。本部分旨在彌補(bǔ)這一缺憾。考慮中國地方政府績效評估中存在獨(dú)特的主觀指標(biāo)絕對主導(dǎo)模式，這一探討具有重要意義。

（一）作為評價主體的公眾的能力有限性

首先，能力有限性源于體驗(yàn)機(jī)會的有限性。公共服務(wù)有千百種，特定時間段直接體驗(yàn)這些服務(wù)的個體數(shù)量有限，對諸如消防、急救等特殊公共服務(wù)及機(jī)關(guān)內(nèi)部管理狀況，絕大多數(shù)公民沒有親身體驗(yàn)的機(jī)會，其評價難免出現(xiàn)偏差甚至隨意性。當(dāng)然，可以通過增加樣本量和科學(xué)抽樣減少這種偏差，但這意味著高昂的成本和代價。從國內(nèi)外實(shí)踐來看，非親身體驗(yàn)者做評價的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，相應(yīng)帶來對評價效度的質(zhì)疑。

1996年6月，在斯隆基金會近60萬美元的資助下，美國錫拉丘斯大學(xué)馬克斯威爾學(xué)院啟動了一個政府績效評估項(xiàng)目，三年研究的一個重要發(fā)現(xiàn)是：由于多數(shù)公眾缺乏親身體驗(yàn)消防和警察等服務(wù)的機(jī)會，滿意度調(diào)查的意義大打折扣；即使對經(jīng)常體驗(yàn)的服務(wù)如固體垃圾清理，公眾對其質(zhì)量作出恰當(dāng)判斷也存在困難。其結(jié)論是，滿意度主觀指標(biāo)在績效評估中具有重要作用，但這點(diǎn)“僅適用于對特定服務(wù)直接顧客的調(diào)查”［24］。其他相關(guān)研究則發(fā)現(xiàn)了一個規(guī)律：公共服務(wù)親身體驗(yàn)者的滿意度及其對供給者的信任比較低，非直接使用者的滿意度和信任度明顯較高［25］。

中國市民評議政府部門的活動中，屢屢出現(xiàn)黨史研究會、市委或市政府辦公廳名列前茅的現(xiàn)象，反映的是同樣的問題。這些機(jī)構(gòu)很少和市民直接打交道，神秘感或距離感也許是到滿意度的主要因素。此外，地方政府公眾評議中領(lǐng)導(dǎo)評價占據(jù)較大比重，同樣由于缺乏親歷而導(dǎo)致偏差或不服。某市委黨校的服務(wù)態(tài)度被評為年度最差，相關(guān)人士的回應(yīng)是：“這是各部門一把手給評的，他們都沒有來過（黨校），因?yàn)槲覀儾慌嘤?xùn)一把手，只培訓(xùn)到副職”，“對象不準(zhǔn)確，結(jié)果說保守點(diǎn)是不科學(xué)，說重了就是不準(zhǔn)確”［26］206。

其次，由于醫(yī)療、金融市場監(jiān)管、食品安全、研究生教育等公共服務(wù)涉及復(fù)雜的專業(yè)知識和技能，公眾對其質(zhì)量的判斷能力必然有限。英國財政部指出：對什么構(gòu)成一種公共服務(wù)有準(zhǔn)確把握的公民屈指可數(shù)；在缺乏比較參照系的情況下，確認(rèn)自己如何滿意對公民來說也是一個大難題［27］。美國教授彼得斯也指出：就多數(shù)服務(wù)而言，公眾可能并不知道他們的期望是什么，也不知道如何去界定服務(wù)的質(zhì)量。對于比較復(fù)雜的服務(wù)如醫(yī)療和教育，其服務(wù)質(zhì)量的高低不是一般公民所能判定的。即使一般性的公共服務(wù)，也很難說到底怎么樣才算“足夠好”［28］。

需要特別指出的是，即使專家也會出現(xiàn)判斷上的巨大差異?！督疱X》（Money）雜志每年都會把一個虛構(gòu)家庭的財務(wù)記錄寄給30—50名專業(yè)稅務(wù)申報師，詢問他們“該家庭應(yīng)納多少稅”，從未有兩人以上有過一致意見，他們提出的應(yīng)納稅額差異大得驚人：1998年最低最高應(yīng)納稅額相差83%；1990年居然高達(dá)976%（最低6807美元，最高達(dá)73247美元）!安達(dá)信前任CEO貝拉爾迪諾（Berardino）在安然公司破產(chǎn)案的國會聽證會上說：“許多人都認(rèn)為會計(jì)是門科學(xué)，這里1就是1，2就是2，十分精確?！俏覀冋J(rèn)為，會計(jì)實(shí)際上更是一門藝術(shù)。”［29］

第三，公民評價難以擺脫自身立場做到完全的公正客觀。對某些公民是好的服務(wù)（如旅客希望快速通過海關(guān)檢查），對全體公民卻未必如此（如產(chǎn)生走私的漏洞），因?yàn)榕卸ǖ臉?biāo)準(zhǔn)不同。我們經(jīng)常提到趕公交車時的心理變化，沒上去時總覺得里面有空，擠一擠可以加一個人，一旦邁入馬上感覺滿員，希望關(guān)車門，這種變化反映了同樣的問題。與此同理，即使法院的判決很公正，打輸官司的人多數(shù)可能不滿意。這并不完全因?yàn)槿藗冏运饺狈裕怯兄顚哟蔚男睦砀?，即“無意識偏頗”和做判斷時的利己傾向（self-serving bias）。

心理學(xué)的研究表明，人們的愿望會影響解讀信息的方式，當(dāng)希望得到某個結(jié)論時，他們經(jīng)常就會下這樣的結(jié)論，對那些與希冀的結(jié)論相悖的事實(shí)往往會吹毛求疵繼而否定它們的存在，而對于那些支持自己立場的證據(jù)會不假思索地迎頭擁抱。巴布科克和勒文施泰因（Babcock and Loewenstein）于1997年發(fā)表的一篇文章曾描述了這方面的一個實(shí)驗(yàn)。在實(shí)驗(yàn)中，受試人兩人一組，分別扮演一起交通事故中的原告（摩托車駕駛員）和被告（汽車駕駛員）。兩組扮演者拿到協(xié)同的警方報告、醫(yī)院驗(yàn)傷報告、證詞及其他相關(guān)材料，其任務(wù)是協(xié)商解決本案，協(xié)商不成功由法官裁定賠償額，而事故雙方也被罰以重金。正式談判前要求每個受試人都預(yù)測一下，如果協(xié)商無果法官會裁定原告得到多少賠償。為避免偏頗傾向的干擾，角色扮演者都被告知他的談判對手不會看到他的預(yù)測，而且他的預(yù)測也不會對法官的裁決產(chǎn)生絲毫影響。結(jié)果令人震驚，“原告”們預(yù)測自己可獲得的賠償額都超過“被告”們預(yù)測的金額。這是利己傾向的一個典型例子：掌握的信息完全相同，但不同人得出的結(jié)論卻完全不同，每個人的結(jié)論都對自己有利。在隨后的實(shí)驗(yàn)中，為減少受試人的偏頗傾向，研究人員告訴他們，能正確預(yù)測法官裁定的賠償額者將得到一定的獎勵。此外，受試人還要寫一篇為對方辯護(hù)的文章。然而，這兩種方法都未能減少他們的偏頗傾向，雙方始終認(rèn)為法官最終裁定的賠償金額會于己有利。接下來，研究者對受試人進(jìn)行了專門培訓(xùn)，進(jìn)而通過測試確保他們理解“偏頗傾向”這一概念。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，雙方都認(rèn)為談判對手偏頗，卻絕不相信自己會有所偏頗［30］。

（二）公民滿意度主觀指標(biāo)的比較價值有限

之所以討論比較價值，是因?yàn)楸容^是評價和展示績效的主要方式，而且評估結(jié)果的運(yùn)用主要基于比較信息。可以說，沒有比較也就沒有績效評估，比較失當(dāng)會引起一系列后續(xù)決策的失當(dāng)，最終影響到績效評估的效用，包括激勵獎懲、監(jiān)督問責(zé)、診斷改進(jìn)、資源優(yōu)化配置等。

首先，主觀指標(biāo)比較價值的有限性表現(xiàn)在橫向比較上。滿意度評價具有相對性，滿意與否不存在完全客觀的標(biāo)準(zhǔn)，主要取決于“期望質(zhì)量”與“感知質(zhì)量”之間的差距。A地公民長期為治安狀況所困擾因而期望值不高，暴力犯罪率降低幾個百分點(diǎn)可能導(dǎo)致較高的顧客滿意率；而B地長期治安狀況良好，暴力犯罪率上升幾個百分點(diǎn)會導(dǎo)致較低的治安滿意率。結(jié)果可能是，A地暴力犯罪率3%可能會有80%的滿意率，B地暴力犯罪率2%可能只有75%的滿意率，我們不能根據(jù)滿意率得出A地治安優(yōu)于B地的結(jié)論。現(xiàn)實(shí)中的一個例子是，根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇2013年的《世界競爭力報告》，警察績效的綜合評價英國排名20多位，我國臺灣地區(qū)排名36位。2014年警察服務(wù)滿意度數(shù)據(jù)分別是：英國61%，我國臺灣地區(qū)62%。①數(shù)據(jù)來源于中新網(wǎng)8月6日新聞報道：《臺治安滿意度：民眾對警察很滿意對貪瀆很不滿》，http://news.sohu.com/20140806/n403177195.shtml。類似客觀綜合評價排名差距較大而滿意度差異甚微甚至相反的現(xiàn)象比較普遍。由此可以得出一個結(jié)論，滿意率差異較大可能意味著客觀質(zhì)量確實(shí)存在差距，差異較小則和服務(wù)質(zhì)量沒有相關(guān)性，而大與小之間的門檻則因事而異。

其次，主觀指標(biāo)比較價值的有限性還表現(xiàn)在縱向比較上。鑒于被評估單位的起點(diǎn)、基礎(chǔ)條件、工作性質(zhì)、功能定位等存在巨大差異，簡單的橫向比較難以充分反映相關(guān)主體的工作績效，國內(nèi)一些地方探討用“提高（改進(jìn)）幅度”之類的指標(biāo)進(jìn)行不同單位績效的比較。提高或改進(jìn)幅度實(shí)際上是一種縱向比較。國外有研究表明，就客觀質(zhì)量和公民滿意度之間的動態(tài)關(guān)系而言，只在客觀質(zhì)量顯著提升或明顯下降兩種較為極端的情況下，公民滿意度與客觀質(zhì)量才呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，客觀質(zhì)量小幅持續(xù)改進(jìn)或小幅波動的情況下，滿意度變化與之不相關(guān)［31］。這意味著，客觀質(zhì)量的小幅改進(jìn)可能伴隨滿意率下滑，客觀質(zhì)量的小幅下滑可能伴隨滿意率上升。問題在于，公共服務(wù)質(zhì)量短期內(nèi)顯著提升或明顯下降的情況比較少。現(xiàn)實(shí)中的一個例子是，北京市多年來一直對區(qū)縣工作進(jìn)行群眾滿意度評議，2003年評議后，有兩個區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)對評議結(jié)果非常重視，組織專家調(diào)研診斷，要求各部門按照調(diào)研結(jié)果制定系統(tǒng)整改方案。第二年，政府各部門服務(wù)的客觀質(zhì)量都有一定程度的提升，但群眾對區(qū)政府的整體滿意度不升反降：A區(qū)的滿意度從2003年的86%下降到2004年的83.8%；B區(qū)則從88.6%下降到86.6%。這在實(shí)踐中不是個別現(xiàn)象［26］209。

（三）顧客滿意與權(quán)利公正問題

政府提供的許多產(chǎn)品和服務(wù)低于實(shí)際成本甚至是完全免費(fèi)的，特別是那些惠及特定群體的再分配政策，如經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、救濟(jì)金、最低生活保障等。類似服務(wù)會創(chuàng)造巨大的尋租空間，目標(biāo)群體的“瞄準(zhǔn)”問題因而至關(guān)重要。目睹穿金戴銀者領(lǐng)取救濟(jì)金，公眾會產(chǎn)生被愚弄的感覺，進(jìn)而質(zhì)疑政府政策和公信力?，F(xiàn)實(shí)中曾出現(xiàn)過保障房中簽“六連號”、90%保障房分配給公務(wù)員、某市主管局長擁有數(shù)十套保障房等現(xiàn)象。近年來干部職工親屬違規(guī)吃低保和“關(guān)系?！?、“人情?！钡葐栴}引起廣泛關(guān)注，以致多地開展了專項(xiàng)整治運(yùn)動。這意味著權(quán)利公正存在突出問題。在再分配政策領(lǐng)域，公正是政府追求的首要價值，滿意度調(diào)查不能回答權(quán)利公正問題。

以保障房為例，公民滿意度調(diào)查在對象選擇上會面臨一個困境：如果以大隨機(jī)抽樣方式選擇，由于保障房享受者在其中只占很小的比例，調(diào)查會遇到“非親歷者”評價的現(xiàn)象，其局限性前面已做過討論；如果滿意度調(diào)查僅選擇享受到保障房的“客戶”，他們可能表示滿意，起碼在僧多粥少的競爭中運(yùn)氣不錯，而且拿到數(shù)萬甚至數(shù)十萬的隱性補(bǔ)貼。這里的問題在于，更困難的家庭沒有享受到保障房，而他們往往不屬于顧客滿意度調(diào)查的對象。權(quán)利公正問題由此產(chǎn)生。

（四）主觀指標(biāo)在中國面臨的特殊局限性

在系統(tǒng)討論了主觀指標(biāo)的一般局限性之后，不能不提及特殊國情伴隨的特殊局限性。首先，我國行政管理的透明度和公開性不足，這增加了公眾評價的難度，從而影響到主觀評價的效度。其次，政府公信力狀況及其“差序格局”會加劇公眾評價的偏頗。國外許多研究證明，公民滿意度的重要影響因素之一是政體認(rèn)同度或政府的政治合法性和公信力［25］。我國政府公信力存在所謂“差序格局”：行政級別較高政府的信任度高于行政級別較低政府的信任度，對中央政府的信任度高于對地方政府的信任度［32］。在對地方政府缺乏信任情況下的公眾評價難以做到客觀公正，法院判決再公正輸者不滿意的現(xiàn)象在中國更嚴(yán)重。

如果說以上問題各國普遍存在區(qū)別僅在于“度”的話，那么中國滿意度測評中存在一個獨(dú)特現(xiàn)象即博弈行為及其導(dǎo)致的信息失真。博弈即作弊或有意弄虛作假。地方政府在民意測評中的博弈策略包括赤裸裸捏造數(shù)據(jù)、公關(guān)手段、技術(shù)控制等，相應(yīng)造成嚴(yán)重的信息失真：畸高滿意率與境外情況存在巨大反差；滿意度測評結(jié)果與社會認(rèn)知存在巨大反差；不同主體調(diào)查結(jié)果之間存在巨大反差；不同時間段調(diào)查結(jié)果存在巨大反差；滿意度測評結(jié)果存在明顯的內(nèi)在矛盾［33］。這些不僅帶來滿意度調(diào)查的信任赤字，而且對主觀指標(biāo)的價值和效用形成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

三、理論澄清與政策建議

在對主觀指標(biāo)在組織績效評估中的演進(jìn)歷程、價值效用及其局限性做了系統(tǒng)梳理討論之后，本部分對幾個未曾涉及的問題做出理論解釋，然后就主觀指標(biāo)在中國政府績效評估中的相對地位和作用提出建議。

第一個需要理論解釋的問題是：如何理解和認(rèn)識私營部門績效指標(biāo)評估中的主觀指標(biāo)主導(dǎo)現(xiàn)象？考慮績效金字塔、平衡計(jì)分卡等多種績效模型的存在，不能機(jī)械地把主觀指標(biāo)主導(dǎo)理解為權(quán)重超過50%?？梢哉f，主觀指標(biāo)主導(dǎo)主要是一種觀念或理念，即顧客滿意是質(zhì)量的唯一衡量尺度。福特汽車公司老總曾經(jīng)說過：福特公司長期認(rèn)為，公司經(jīng)營只有一個重要目標(biāo)，就是為投下的資金賺取報酬?，F(xiàn)在我們認(rèn)識到，還有一件事比這個更重要，那就是服務(wù)顧客，使顧客滿意。對于以贏利為目標(biāo)的私營部門來說，這確實(shí)是一個觀念上的革命。

那么，主觀指標(biāo)主導(dǎo)是否意味著私營部門的社會責(zé)任和公共性優(yōu)于公共部門？答案是否定的。在筆者看來，這一觀念變革僅體現(xiàn)了以更精明的方式可持續(xù)地贏利，與公共性關(guān)系不大。美國默克公司總裁喬治·默克的有關(guān)言論道出了其中的奧秘：“本公司同仁所必須遵循的原則，簡要地說就是我們要牢記藥品旨在治病救人。我們要始終不忘藥品旨在救人，不在求利，但利潤會隨之而來。如果我們記住這一點(diǎn)，就絕對不會沒有利潤；我們記得越清楚，利潤就越大?！鲍@取豐厚的利潤只是圓滿完成使命的附帶結(jié)果［34］。

第二個問題是：如何認(rèn)識發(fā)達(dá)國家公私部門在主觀指標(biāo)相對地位上的差異？或者說，同樣的“顧客至上”原則為什么在公共部門沒有產(chǎn)生主觀指標(biāo)的主導(dǎo)？這恐怕要從政治體制中尋求答案。在現(xiàn)代政治體制下，公眾扮演著“公民”和“顧客”等多重角色，公民角色享受并行使政治權(quán)利，顧客角色則主要行使消費(fèi)者的權(quán)利。公共服務(wù)中公眾“用腳投票”的權(quán)利有限，意味著顧客和消費(fèi)者權(quán)利有限，所以需要強(qiáng)化公民的政治權(quán)利。顯然，公民角色具有優(yōu)先性，顧客角色處于次要地位。公民滿意度測評主觀指標(biāo)更多反映的是顧客角色，所以沒有也不應(yīng)該占據(jù)主導(dǎo)地位。換個說法，按照西方代議制民主下政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)路徑，在通過選舉實(shí)現(xiàn)對政治家有效控制的前提下，公民在公共服務(wù)中的參與主要是應(yīng)對政治家（對公務(wù)員）監(jiān)控能力的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，用直接參與來矯正傳統(tǒng)間接責(zé)任機(jī)制的局限。直接參與聚焦于“管理質(zhì)量”而非更重要的“政策問題”，作為直接參與結(jié)果之一的滿意度指標(biāo)相應(yīng)居于附屬地位。

在做了上述理論解釋和澄清之后，下面就主觀指標(biāo)在中國政府績效評估中的定位提出幾點(diǎn)看法和建議。

首先，應(yīng)該明確的是：以滿意度主觀指標(biāo)為唯一評估標(biāo)準(zhǔn)的“萬人評政府”模式應(yīng)盡快淡出中國政府的績效評估實(shí)踐。這一獨(dú)特模式的最初出現(xiàn)具有里程碑意義和積極價值，但隨著實(shí)踐發(fā)展和理論研究的深入，其非理性特征和弊端日益顯現(xiàn)，應(yīng)該淡出。有人可能會說，中國的民主制度還不完善，不像發(fā)達(dá)國家那樣公眾可以通過選舉實(shí)現(xiàn)對官員的有效控制，所以“萬人評政府”模式不僅有其存在的價值，而且屬于特殊國情下的中國特色。在我看來，這屬于“公民”角色和“顧客”角色、公民權(quán)利和消費(fèi)者權(quán)利的不當(dāng)混淆。政治和行政分屬性質(zhì)不同的兩類活動，承擔(dān)的功能不同，運(yùn)行機(jī)制及其遵循的程序規(guī)則等也會有所不同。如果把政治領(lǐng)域的運(yùn)行準(zhǔn)則移植到行政領(lǐng)域，用行政體系內(nèi)部民主化彌補(bǔ)政治民主化的不足，用強(qiáng)化顧客角色和顧客權(quán)利來彌補(bǔ)公民角色和公民權(quán)利的缺失，可能會導(dǎo)致價值錯位和系統(tǒng)功能紊亂。

其次，需要探討主客觀指標(biāo)在績效評估中的相對權(quán)重。從發(fā)達(dá)國家政府部門年度績效計(jì)劃看，95%以上績效目標(biāo)屬于客觀指標(biāo)，績效報告中的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)狀況展示相應(yīng)以客觀指標(biāo)為主。公民滿意度由第三方獨(dú)立實(shí)施，結(jié)果獨(dú)立公布作為參考，沒有計(jì)入部門績效總分或作為績效檔次劃分的主要依據(jù)。除了萬人評政府這一獨(dú)特實(shí)踐，中國地方政府的“社會評議”結(jié)果計(jì)入績效總得分，在被評價單位的績效排名或檔次劃分中發(fā)揮作用。因此，主客觀指標(biāo)的平衡需要探討各自在績效總分中的權(quán)重。從各地實(shí)踐看，社會評議在績效總分中的權(quán)重從5%到50%不等，且經(jīng)歷了一個動態(tài)調(diào)整的過程。需要對這些地方進(jìn)行深入調(diào)查，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行比較分析，從而確定主客觀指標(biāo)的合理權(quán)重。

第三，主客觀指標(biāo)的平衡需要考慮差異化設(shè)計(jì)。普通公眾與公共服務(wù)的直接體驗(yàn)者（用戶）之間有著重要區(qū)別，與民眾直接打交道的部門和不直接打交道的部門（如辦公廳）之間有重要區(qū)別，履行管制行為和再分配行為之間有著重大區(qū)別，……主客觀指標(biāo)的合理平衡需要綜合考慮并區(qū)別對待，比如在滿意度測評中區(qū)分“顧客”和其他群體，得出不同群體的滿意度狀況。如果通過大隨機(jī)抽樣得出部門滿意度分值，可以賦予不同部門不同權(quán)重。值得一提的是，相似的管制行為由不同部門履行也會帶來公眾不同的評價。公安和城管都履行執(zhí)法功能，公安部門動粗公眾認(rèn)為是針對嫌犯可以接受，而城管的執(zhí)法對象多是弱勢群體，公眾的城管法規(guī)意識不強(qiáng)且同情弱勢群體，執(zhí)法失范就會導(dǎo)致反感和差評。城管部門在公眾評議中墊底現(xiàn)象比較普遍，有地方已開始分類區(qū)別對待的嘗試。

第四，需要提倡公民為本和結(jié)果的導(dǎo)向的客觀指標(biāo)的設(shè)計(jì)。淡化主觀指標(biāo)權(quán)重并不意味著公眾在績效評估中地位的降低，客觀指標(biāo)并非僅僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)、成本、效率等，完全可以體現(xiàn)公民導(dǎo)向，即立足公民立場設(shè)計(jì)客觀指標(biāo)。舉一個例子，美國某金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)之一是“保護(hù)投資者免受不必要的損失”，其中一個績效指標(biāo)是“損失追索指數(shù)”，即金融機(jī)構(gòu)出狀況后投資者能夠追回的資金量狀況。這顯然是一個客觀指標(biāo)。類似公民為本、結(jié)果導(dǎo)向的客觀指標(biāo)要優(yōu)于滿意度指標(biāo)。我國曾出現(xiàn)過違法集資、金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人卷款逃跑、證券公司違規(guī)操作等現(xiàn)象，給投資者造成巨額損失。在這類案件中，違法者受到應(yīng)有懲罰可以提升滿意度，但顯然不如損失追索狀況來得實(shí)惠；地方政府出資抹平可以贏得當(dāng)事人滿意，但這有違社會公正，同時掩蓋了監(jiān)管者的失職。

最后，需要關(guān)注滿意度調(diào)查的診斷與改進(jìn)作用。診斷與改進(jìn)取向的滿意度調(diào)查，就是通過科學(xué)的設(shè)計(jì)和調(diào)研，對影響公民滿意度的主要因素進(jìn)行系統(tǒng)排序和診斷，進(jìn)而針對性地設(shè)計(jì)公共服務(wù)改進(jìn)方案。地方政府為滿意度調(diào)查付出巨大的成本和代價，但診斷和改進(jìn)取向的調(diào)查尚未進(jìn)入視野。這一缺失會帶來一系列缺憾：“知其然不知其所以然”，知道公民對某一方面滿意或不滿意，但無法搞清背后的驅(qū)動因素是什么，也不知道導(dǎo)致不滿的具體環(huán)節(jié)和方面；對導(dǎo)致不滿的原因不甚了了，也就無法針對性設(shè)計(jì)改進(jìn)方案和措施。英國2003年警察服務(wù)滿意度調(diào)研中的“關(guān)鍵驅(qū)動因素分析”，是這方面的一個范例。調(diào)查研究中的四個自變量包括：公民接觸警察的事由；公民接觸警察的方式；警察接警后的具體處置；公民群體特性。因變量則是對警察服務(wù)“綜合接觸滿意度”。研究的目的是針對不同接觸事由、不同接觸方式、不同公民群體，通過回歸分析探討警察處置過程中的哪些方面最易于導(dǎo)致滿意和不滿。最終形成針對性改進(jìn)方案［35］。英國實(shí)踐從理念、制度、技術(shù)等多個層面，對我國公民滿意度調(diào)查的理論研究和實(shí)踐提供了有益的啟示。

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（責(zé)任編輯：溫美榮）

D630

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1005-460X（2015）03-0037-08

2015-02-16

教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“中國地方政府績效評價體系與管理機(jī)制研究”（05JZDH0019）；國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“整體政府視角下的中國政府跨部門協(xié)同機(jī)制研究”（71173004）；北京大學(xué)“國家治理協(xié)同創(chuàng)新中心”成果

周志忍（1954—），男，山西萬榮人，教授，博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所研究員，從事比較行政學(xué)、公共政策與績效管理研究。