李本松

當(dāng)前，我國地方債以其規(guī)模和數(shù)量龐大、增速快成為我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的“隱憂”，已經(jīng)構(gòu)成了我國經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的巨大不確定性因素，在我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、金融安全、債務(wù)管理等很多方面都積累了越來越多的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)今，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，為了保障經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展，我國必須規(guī)范地方債的發(fā)行、使用、監(jiān)管、償還等管理，消除新常態(tài)下我國經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展的隱患和不確定性，使得我國地方債的“借、用、還”的全過程處于管理規(guī)范透明、監(jiān)管到位，良性運(yùn)行的狀態(tài)。

一、我國地方債及其存在問題

1.地方債

在我國，地方債就是地方政府債，是由地方政府作為借貸主體對(duì)外借貸舉債所形成的債務(wù)，這就是地方債。地方債是相對(duì)于中央政府借貸舉債所形成的債務(wù)。相對(duì)于中央政府來說，我國的地方政府共有四層：省、市、縣、鄉(xiāng)，所以，地方債就是由省、市、縣、鄉(xiāng)級(jí)政府作為借貸舉債主體借貸或者發(fā)行債券融資所形成債務(wù)。

發(fā)行地方債在我國已經(jīng)有很長時(shí)間了，在建國之初我國就發(fā)行過地方債，改革開放之后，我國又開始發(fā)行地方債，地方債成為了政府進(jìn)行公共支付和事業(yè)建設(shè)的重要資金來源，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展中起到了重要的作用。近10多年來，我國地方債的發(fā)行增速很快，地方債的數(shù)量和規(guī)模日漸龐大，特別是國際金融危機(jī)爆發(fā)之后，在“我國內(nèi)需不旺的背景中采取的擴(kuò)大內(nèi)需的關(guān)鍵行動(dòng)，都是為了刺激消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需，增加經(jīng)濟(jì)動(dòng)力的關(guān)鍵行動(dòng)，”由此我國實(shí)施了4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。但是中央政府只拿出了不到總數(shù)的1／3，超過2／3是由地方政府配套來實(shí)現(xiàn)的。因?yàn)榈胤截?cái)政有限，只能靠借貸舉債來做到，這就造成我國地方債爆炸式的增長。由此造成地方債成為我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)性和不缺定性因素。

2.我國地方債存在的問題

（1）當(dāng)前我國的地方債存在規(guī)模大、數(shù)量大和增速快等問題，有些地方的地方債呈現(xiàn)出失控現(xiàn)象。根據(jù)我國審計(jì)局在2013年年底發(fā)布的 《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，截至2013年6月，全國各級(jí)政府的政府性債務(wù)約為30.2萬億元，占當(dāng)年GDP的比例是51.36%。我國地方債的增速非?？欤瑥?010年到2013年年中的這段時(shí)間里，我國地方債的規(guī)模就翻了一番，年均增長的幅度達(dá)到了20%。

（2）合理不合法。在2014年9月21日《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》頒布之前，我國地方政府沒有被授予借貸舉債和發(fā)行債券融資的權(quán)力，因此，從法律上來看，我國地方債的很大部分是不合法的。但是，地方政府有很多的事情需要做，例如，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生工程建設(shè)等。于是，地方政府在財(cái)力不足、無力承擔(dān)的情況下只能通過舉債的方式來進(jìn)行。所以，這種客觀現(xiàn)實(shí)需要造成我國地方債現(xiàn)象是大量和普遍存在的。

（3）顯性地方債和隱性地方債交織在一起。由于我國地方政府沒有獲得舉債借貸的合法權(quán)力，發(fā)債是非法的，因此在客觀現(xiàn)實(shí)需要的驅(qū)使下造成我國地方政府舉債的途徑是隱秘的，采取的方式是變相的。而且，我國地方政府舉債是多部門化、多樣化和多途徑化的，多頭舉債和舉債過程沒有透明公開。有些地方債是由中央政府代為舉債，納入到政府預(yù)算管理，這些地方債務(wù)顯性存在。但是更多的是地方政府、各部門、事業(yè)單位等獨(dú)自借貸舉債，并且沒有經(jīng)過審批和納入到統(tǒng)一管理，所形成的債務(wù)是以隱形的方式存在的。

（4）管理不規(guī)范、監(jiān)管不到位。由于長期以來我國地方債的身份本身是不合法的，不可能有地方債的規(guī)范管理，因此，地方債管理不規(guī)范、監(jiān)管不到位是我國地方債務(wù)的突出問題。從地方債的融資上來看，我國地方債存在著多頭舉債、舉債過程不透明的問題，有些地方呈現(xiàn)失控趨勢(shì)。在地方債的使用上，有些地方的地方債融資去向不明，有的則是投入到國家明令禁止的淘汰落后和產(chǎn)能過剩行業(yè)，造成重復(fù)建設(shè)，這導(dǎo)致地方債資金使用效率低下。更有甚者，有些地方的地方債變成地方政府官員腐敗的一個(gè)源頭。

（5）我國地方債帶來有很多系統(tǒng)性和不確定性的風(fēng)險(xiǎn)。我國地方債會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，這是由于我國地方債數(shù)量龐大，家底不清，這將成為我國經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。我國地方債存在著巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槲覈芏嗟牡胤絺怯摄y行來提供的借貸，所以，地方債風(fēng)險(xiǎn)直接連著銀行金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)。由于我國地方債是由多部門無序借貸形成的，一旦長時(shí)間不能償還債務(wù)就直接造成大量壞賬、呆賬的出現(xiàn)，這會(huì)形成系統(tǒng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、我國地方債問題產(chǎn)生的原因

我國地方債存在的問題是復(fù)雜多樣的，導(dǎo)致這些問題產(chǎn)生的原因也是復(fù)雜多樣的。

1.不合理的經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展方式

（1）我國急功近利、粗放式的發(fā)展方式是導(dǎo)致我國地方債諸多問題的重要原因。從發(fā)展方式來看，我國經(jīng)濟(jì)在發(fā)展上存在著重速度、重?cái)?shù)量、重規(guī)模，卻忽視質(zhì)量、效益的問題，重視生產(chǎn)要素量的投入，而沒有注重質(zhì)的提高，只注重速度而沒有注重效益，只顧眼前一時(shí)的利益，而忽略了長遠(yuǎn)和戰(zhàn)略的利益，只顧當(dāng)代人的利益而忽視了子孫的利益。這就是典型的急功近利、粗放式的發(fā)展方式。這種方式就是依靠增加資金、人力、物力等生產(chǎn)要素的量的投入來提高產(chǎn)量或者產(chǎn)值等方式實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)增長，這是直接導(dǎo)致地方政府過度借貸舉債的根本原因。

（2）我國很多地方在發(fā)展理念、發(fā)展方式、經(jīng)濟(jì)增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展上存在著過度依賴債務(wù)的借貸舉債的傾向，過度依賴財(cái)政刺激政策，這就形成了我國經(jīng)濟(jì)增長的債務(wù)依賴模式和債務(wù)依賴路徑。在這種模式和路徑下，經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過分依賴于財(cái)政刺激，形成了“借貸投入→經(jīng)濟(jì)增長→借貸投入→經(jīng)濟(jì)增長┉┉”這種循環(huán)怪圈，一旦政府停止了財(cái)政刺激就會(huì)導(dǎo)致了地方經(jīng)濟(jì)的衰退。在這種情況下就必然導(dǎo)致了我國地方債的循環(huán)積累，最終導(dǎo)致了地方債數(shù)量的龐大和增速過快。

2.體制與機(jī)制的原因

（1）地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的資金需要與財(cái)政收入不足之間的矛盾造成了地方政府舉債并且規(guī)模不斷擴(kuò)大、數(shù)量不斷膨脹、增速不斷加快。當(dāng)前我國地方政府承擔(dān)的事務(wù)是非常多的，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的主導(dǎo)下，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是我國政府的重要責(zé)任；同時(shí)，我國地方政府還要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生、農(nóng)林水利和保護(hù)生態(tài)環(huán)境等任務(wù)，還要進(jìn)行交通運(yùn)輸、保障性住房、教科文衛(wèi)等事業(yè)，這些都是需要花費(fèi)大量資金的。但是，地方政府的財(cái)政收入是有限的，特別是在落后地區(qū)和當(dāng)?shù)貨]有資源的地區(qū)來說更是如此，財(cái)政收入更加受限，在這種情況下，地方政府只能靠借貸來完成。隨著兩者缺口的不斷擴(kuò)大，這必然造成了我國地方借債嚴(yán)峻形勢(shì)的加劇。

（2）對(duì)地方政府和官員的“政績考核機(jī)制”、地方政府對(duì)政績和GDP數(shù)量追求是導(dǎo)致我國地方債數(shù)量和規(guī)模不斷攀升的重要原因，是地方債增速過快的原因。有些地方官員熱衷于政績工程、面子工程、形象工程等直接加重和惡化了這種形勢(shì)。在我國，對(duì)地方政府和官員的考核方式中是以GDP的數(shù)量和經(jīng)濟(jì)增長速度作為考核核心指標(biāo)，因而不計(jì)成本的借貸投資是增大GDP和提高經(jīng)濟(jì)增長速度的最直接、見效快的方式，這樣就極大刺激了地方政府的借貸沖動(dòng)。由于官員任期制導(dǎo)致無需對(duì)所借貸債務(wù)負(fù)責(zé)和離任時(shí)缺乏相應(yīng)的地方債審查指標(biāo)，這直接導(dǎo)致了我國地方政府官員借貸舉債的肆無忌憚，直接導(dǎo)致我國地方債數(shù)量大、規(guī)模大、增速快、管理不規(guī)范等一系列問題。

（3）地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)等這是導(dǎo)致我國地方債諸多問題的又一個(gè)原因。在我國，經(jīng)過分稅制改革后形成了中央和地方的各自相對(duì)獨(dú)立地財(cái)政收入模式，這有很多的積極意義。但是，這也帶來了一系列問題。有資料表明，當(dāng)前我國地方政府財(cái)政收入已由分稅制改革前的70%下降到50%，這意味著地方政府的財(cái)政收入在相對(duì)減少。但是，地方政府承擔(dān)的事務(wù)卻在相對(duì)增加，因?yàn)樯鐣?huì)在發(fā)展變化，社會(huì)不斷出現(xiàn)新事物、新變化，這直接導(dǎo)致了我國地方政府承擔(dān)的事務(wù)不斷增多。導(dǎo)致了地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)越來越不對(duì)等。這樣的結(jié)果必然導(dǎo)致地方財(cái)政吃緊，從而導(dǎo)致我國地方政府的借貸舉債。

3.法規(guī)與監(jiān)管的缺失

（1）法律的缺失、滯后、不完備、不完善和禁止性規(guī)定等是造成我國地方債存在諸多問題的重要原因。由于法律和制度的缺失，直接導(dǎo)致了地方債管理的不規(guī)范、監(jiān)管不到位。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（2014年9月21日頒布）和財(cái)政部《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（2014年10月23日頒布）頒布之前，我國沒有關(guān)于地方債的專門法律和政策規(guī)定。我國已有的關(guān)于地方債的相關(guān)法規(guī)《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》明確禁止地方政府借貸舉債；同時(shí)，我國的《國庫券條例》是1992年頒布的，這根本不適應(yīng)我國地方債的管理。這直接導(dǎo)致我國地方債“借、用、還”的管理于法無據(jù)、借貸無序、大量隱性存在、數(shù)量與規(guī)模失控，在監(jiān)管上無法和規(guī)范操作，并造成地方債多種不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

（2）監(jiān)管的缺失是導(dǎo)致我國地方債諸多問題的一個(gè)重要原因。這表現(xiàn)在多方面：第一是對(duì)地方債監(jiān)管法規(guī)的缺失直接導(dǎo)致了我國地方債舉債不合法、管理不規(guī)范、監(jiān)管無據(jù)、監(jiān)管無力，這是導(dǎo)致我國地方債數(shù)量和規(guī)模大、增速過快的原因，是導(dǎo)致我國地方債不合法的原因。第二是沒有明確具體的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這直接導(dǎo)致了監(jiān)管缺少組織保障，這是導(dǎo)致我國地方債監(jiān)管不規(guī)范、監(jiān)管缺失、監(jiān)管不到位的原因。第三是由于沒有全面、系統(tǒng)、透明、公開的監(jiān)管，這導(dǎo)致我國很多地方債是隱性存在的，導(dǎo)致了監(jiān)管的不公開透明，也導(dǎo)致我國地方債存在系統(tǒng)性和不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

三、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下解決我國地方債存在問題的對(duì)策

當(dāng)前我國已經(jīng)進(jìn)入到經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的發(fā)展新階段，這就需要我國徹底轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展方式，改革債務(wù)依賴的經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展模式，對(duì)我國解決地方債提出了更高的要求。為此，解決我國地方債所存在的問題需要多策并舉、標(biāo)本兼治，從體制、機(jī)制、制度、法律、組織等多個(gè)方面來解決。

1.改革創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展是根本對(duì)策

（1）實(shí)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下可持續(xù)增長是解決我國地方債存在問題的根本對(duì)策。地方債問題歸根結(jié)底是發(fā)展問題，只有通過發(fā)展才能獲得根本解決。只有通過改革和創(chuàng)新，激發(fā)社會(huì)創(chuàng)新與創(chuàng)造活力，通過實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)地增長，實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政收入可持續(xù)的增加，這才使得我國解決地方債有了可靠的保證。

（2）改革創(chuàng)新我國經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展方式，改革創(chuàng)新我國的發(fā)展理念、發(fā)展模式，走經(jīng)濟(jì)自主內(nèi)生增長和可持續(xù)增長發(fā)展的道路，這才是解決我國地方債問題的根本。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展方式正從規(guī)模速度型粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正從增量擴(kuò)能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并存的深度調(diào)整，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力正從傳統(tǒng)增長點(diǎn)轉(zhuǎn)向新的增長點(diǎn)。這實(shí)際上是我國經(jīng)濟(jì)增長模式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、發(fā)展理念等新常態(tài)，也是一種新要求，這就要求改變我國急功近利、粗放式發(fā)展模式，改變我國經(jīng)濟(jì)增長債務(wù)依賴模式和路徑，使經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變到依賴科技進(jìn)步和提高勞動(dòng)者素質(zhì)上來。為此，要解決我國地方債問題就要按照經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的要求，從改革創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展方式、經(jīng)濟(jì)增長模式等方面來做起，這是根本。

2.改革創(chuàng)新體制和機(jī)制是解決我國地方債問題的根本途徑

（1）堅(jiān)持中央政府對(duì)地方政府債務(wù)不兜底原則，建立和完善“誰舉債、誰使用、誰償還”的責(zé)任制。通過明確責(zé)任，劃清責(zé)任界限，債務(wù)借貸和債務(wù)償還的明確主體，這樣能有效解決我國地方債的“借貸有人、償還無主”的問題。這是解決我國地方債帶來的一系列問題的基本保證。

（2）“實(shí)現(xiàn)地方政府職能的轉(zhuǎn)變，以及改革中央和地方的財(cái)政分配體制?！睂?shí)現(xiàn)財(cái)政制度改革創(chuàng)新是解決我國地方債的重要措施。同時(shí)，我國也要進(jìn)行政治管理體制的改革與創(chuàng)新，建立地方政府的財(cái)政約束和債務(wù)約束的制度與機(jī)制。

（3）進(jìn)行地方政府行政體制改革，實(shí)現(xiàn)地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配，這樣能保證地方政府權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一、責(zé)任與能力的統(tǒng)一，避免了事權(quán)大于財(cái)權(quán)導(dǎo)致地方政府財(cái)力不堪重負(fù)，導(dǎo)致被迫借貸舉債。

（4）很多地方債問題都是由于地方財(cái)政收入不足造成的償付困難，因此，應(yīng)該實(shí)行制度化和規(guī)范化的中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移制度，這是解決地方債問題的重要保證。2015年2月2日，《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》公布，該文件指出：合理劃分中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任，逐步推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度改革，形成以均衡地區(qū)間基本財(cái)力、由地方政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度。

（5）改革創(chuàng)新地方政府和官員的科學(xué)考核方式，使得地方政府和官員從債務(wù)魔圈中解放出來。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國的經(jīng)濟(jì)增長正從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，這為我國進(jìn)行這種改革創(chuàng)新提供了條件和要求。這就要求我國在對(duì)地方政府和官員的考核中放棄GDP模式，把地方債的負(fù)債率、地方債的規(guī)模與數(shù)量等指標(biāo)作為考核的重要內(nèi)容。為了防止“前任借貸繼任不管”、“他借我也借、總有繼任者”的債務(wù)惡性循環(huán)，應(yīng)該建立官員離任時(shí)的地方債的審核制度。這樣能有效遏制地方政府和官員的借貸舉債的沖動(dòng)和欲望，遏制地方政府靠借貸舉債大搞形象工程、面子工程的瞎折騰、胡來與妄為。

3.健全和完善法規(guī)并嚴(yán)格監(jiān)管是解決我國地方債問題的根本保證

（1）建立完善和完備的地方債的管理法律、規(guī)章和制度。通過法律賦予地方政府合法正當(dāng)?shù)慕栀J舉債的主體身份和資格，使得所有地方債顯性化，使得地方債借貸有法、使用有規(guī)、償還有律、監(jiān)管有據(jù)，使得地方債的“借、用、還”的全過程始終都在法制下運(yùn)行，全過程得到監(jiān)管。

（2）建立對(duì)地方債的規(guī)范、陽光透明、全過程、法制化的規(guī)范管理。建立完善地方債的專門管理和監(jiān)管的組織機(jī)構(gòu)，建立地方政府的債務(wù)約束的機(jī)制和制度，建立地方債的“借、用、還”和地方政府“責(zé)、權(quán)、利”相統(tǒng)一的管理模式。切實(shí)實(shí)現(xiàn)借貸前有論證、借貸時(shí)合法、使用中有監(jiān)管、償還時(shí)有保證，這樣能防止地方債借貸失控、無序，確保地方債高效發(fā)揮作用，良性運(yùn)行，規(guī)范透明法制管理。在當(dāng)前，我國確實(shí)要做好消化好地方債的存量和嚴(yán)控新增增量的工作。

4.處理好遺留問題，嚴(yán)防產(chǎn)生新問題

（1）在解決我國地方債問題的過程中，還要妥善解決好我國地方債的歷史遺留問題，即：解決好存量地方債問題。對(duì)存量地方債問題應(yīng)該分門別類來解決：第一是盈利的地方債項(xiàng)目交由市場來完成。第二是有一定盈利能力的地方債項(xiàng)目除掉贏利部分之后，差額由地方政府補(bǔ)充解決。第三是非盈利項(xiàng)目納入到地方政府的財(cái)政預(yù)算，通過政府財(cái)政預(yù)算由專項(xiàng)基金或者專項(xiàng)財(cái)政項(xiàng)目來解決。

（2）嚴(yán)防產(chǎn)生新的不合法、不規(guī)范、缺乏政府統(tǒng)一預(yù)算管理的地方債的出現(xiàn)，更不能因此導(dǎo)致地方債的無序、數(shù)量和規(guī)模的過度膨脹，消除我國新產(chǎn)生的地方債的隱性化。為此，通過立法賦予地方政府合法舉債的主體身份，培育地方政府的信用主體身份和意識(shí)，使得地方債出身合法。同時(shí)，通過將所有政府部門和事業(yè)單位的舉債納入到政府統(tǒng)一歸口管理之中，實(shí)行公開、透明、規(guī)范、法制的監(jiān)管。

1.李本松著：《國際金融危機(jī)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，河南人民出版社2013年版。

2.李本松著：《科學(xué)發(fā)展觀的哲學(xué)研究》，中國出版集團(tuán)現(xiàn)代教育出版社2009年版。

3.馬改艷：《我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患、成因及化解對(duì)策》，《西部論壇》2014年第2期。

4.《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版。

5.蔣永甫、弓蕾：《我國地方政府債務(wù)問題研究前沿聚焦》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。