顧松年

我國城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新演進(jìn)及其區(qū)域整合

顧松年

該文在回顧我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展以及在走向城市群區(qū)域整合不斷演進(jìn)的基礎(chǔ)上，著重探析和論證我國在堅(jiān)持以改革開放為動(dòng)力，立足基本國情的實(shí)踐基礎(chǔ)上進(jìn)行理論創(chuàng)新，發(fā)現(xiàn)和糾正城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中的不良傾向，使之逐步跨越老路走新路顯現(xiàn)出中國特色；并就走好中圍特色新型城鎮(zhèn)化之路，優(yōu)化城鎮(zhèn)體系，順利推進(jìn)城市群區(qū)城整合作了研究，對(duì)頂層戰(zhàn)略導(dǎo)向與基層創(chuàng)新落實(shí)與良性互動(dòng)提出個(gè)人意見。

新型城鎮(zhèn)化 城市群區(qū)域整合 中固特色 頂層設(shè)計(jì) 基層創(chuàng)新

以改革開放為動(dòng)力，我國城鎮(zhèn)化獲得長期持續(xù)快速發(fā)展。當(dāng)前，在中央加強(qiáng)戰(zhàn)略導(dǎo)向與頂層設(shè)計(jì)下，全國各地正在轉(zhuǎn)型走上中國特色新型城鎮(zhèn)化之路，并推進(jìn)城市群、都市圈的整合建設(shè)，使我國邁向區(qū)域一體化的新高地，順利推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)城經(jīng)濟(jì)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、我國城鎮(zhèn)化起點(diǎn)低、發(fā)展快從全面開花進(jìn)入有序布局和區(qū)域整合

舊中國是世界上首屈一指的農(nóng)業(yè)大國，也是一個(gè)以農(nóng)民為主的人口大國，長期停滯在生產(chǎn)力水平很低的農(nóng)業(yè)社會(huì)。新中國成立后，雖然在逐步建立起自成體系的現(xiàn)代工業(yè)基礎(chǔ)上推進(jìn)著城市化進(jìn)程，但正由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)是從落后和虛弱的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上起步的，同時(shí)又與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)體制因素相聯(lián)系，區(qū)域經(jīng)濟(jì)極端不平衡狀態(tài)難以改變，城鎮(zhèn)化進(jìn)程長期緩慢甚至停滯不前。自20世紀(jì)80年代開始，以改革開放、市場化為動(dòng)力，我國城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向快速發(fā)展。僅用30年左右時(shí)間城鎮(zhèn)化率提高33個(gè)百分點(diǎn)，平均每年近1%的增長率。截至2014年，我國的城鎮(zhèn)化率從17.9%上升到54.77%，超過世界平均水平。在這一進(jìn)程中，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)在成就與矛盾并存的狀態(tài)下的高速發(fā)展，相應(yīng)地，城鎮(zhèn)化建設(shè)的大大加快也呈現(xiàn)出既不斷亮點(diǎn)紛呈又持續(xù)克服矛盾的創(chuàng)新演進(jìn)。

從改革開放開始，我國城鎮(zhèn)化隨同工業(yè)化的加速發(fā)展，就在起點(diǎn)低的條件下呈現(xiàn)全面快速推進(jìn)的態(tài)勢。由此，吸納了大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，提高了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素配置效率，推動(dòng)了國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，帶來了社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變革，城鄉(xiāng)居民生活水平全面提升。這就更加激勵(lì)了各地縱深推進(jìn)城鎮(zhèn)化的積極性，還帶動(dòng)了對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)、城市群開拓性探索的超前起步。在改革開放不久的上世紀(jì)80年代，東部沿海地區(qū)的一些省區(qū)借助市場經(jīng)濟(jì)取向改革的推動(dòng)，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，開始謀求作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)在一定空間范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)形式的經(jīng)濟(jì)區(qū)的構(gòu)建。江蘇省委、省政府早在1982年即已明確提出“以城市為中心，以小城鎮(zhèn)為紐帶，以廣大農(nóng)村為基礎(chǔ)，發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、科技、文化網(wǎng)絡(luò)”的戰(zhàn)略方針，并與實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)周圍縣的行政管理體制的改革相結(jié)合，開始進(jìn)行構(gòu)建省內(nèi)經(jīng)濟(jì)區(qū)的探索，謀求打開跨地區(qū)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)系活動(dòng)的局面。隨后，一些中西部地區(qū)也相繼謀劃和實(shí)施，諸如以武漢、重慶等中心城市為依托的各類經(jīng)濟(jì)區(qū)建沒。據(jù)1990年有媒體介紹，全國涌現(xiàn)不同層次的區(qū)域性網(wǎng)絡(luò)型的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體曾一時(shí)多達(dá)104個(gè)之多。但在當(dāng)時(shí)的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平下，所謂“經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體”多數(shù)屬于盲目跟風(fēng)而起的設(shè)想性甚至口號(hào)型的，在其后變動(dòng)中，只有蘇錫常、武漢、重慶等少數(shù)城市群初現(xiàn)探索性組合的雛形。

進(jìn)入新世紀(jì)前后，中央全面加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，緊接著，2003年科學(xué)發(fā)展觀提出，在此背景下，各地以大中城市為依托，以縣域經(jīng)濟(jì)為陣地，積極實(shí)施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村”的方針，這是探索突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，開啟城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型走新路的初始階段。在這個(gè)階段，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展從原先局限于縣（市）級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)擴(kuò)展到以大中城市為依托的較大區(qū)域范圍；以農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城市現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化為主要內(nèi)容，通過政策層面上的支持和制度層面上的創(chuàng)新，各地城鎮(zhèn)化更是加速推進(jìn)，特別是東部地區(qū)，如：江蘇省城鎮(zhèn)人口比重由1998年的31.5%上升到2005年的50.5%，上升19個(gè)百分點(diǎn)，平均每年上升2.71個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到了前所未有的速度。這一形勢下，也相應(yīng)增強(qiáng)了城鎮(zhèn)化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的互動(dòng)發(fā)展，長三角、珠三角地區(qū)在科學(xué)發(fā)展觀的導(dǎo)向下，以區(qū)域一體、協(xié)調(diào)發(fā)展為方向，分別探索都市圈的整合建設(shè)；東三省、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)崛起，武漢城市圈、長株潭城市群、太原經(jīng)濟(jì)圈、皖江城市帶以及昌九工業(yè)走廊等也相率謀劃、積極打造以中心城市為依托的不同層次區(qū)域經(jīng)濟(jì)綜合體，在全國呈現(xiàn)出城市群體競相謀劃、多極發(fā)展的態(tài)勢。

中共十八大召開以來，隨著中央決策層大力倡導(dǎo)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型走新路，我國城鎮(zhèn)化及其區(qū)域整合進(jìn)入發(fā)展新階段。除了長三角、珠三角、環(huán)渤海灣都市圈外，對(duì)上述多極打造城市群、都市圈的其它地區(qū)，既需要促進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型走新路，更需要在城市群、都市圈構(gòu)建層面上加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)導(dǎo)向。其突出表現(xiàn)為中央決策層對(duì)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略導(dǎo)向與頂層設(shè)計(jì)的全面加強(qiáng)，全國性區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃連番出臺(tái)。2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》發(fā)布，全國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略布局全面展開。一批以中心城市為依托、以城市群為主體形態(tài)的不同層次區(qū)域經(jīng)濟(jì)綜合體，相繼完善布局，注重有序推進(jìn)。2014年，環(huán)渤海地區(qū)京津冀城市群開始緊鑼密鼓地規(guī)劃建設(shè)，在中央明確提出推動(dòng)“京津冀協(xié)同發(fā)展”的戰(zhàn)略導(dǎo)向下，上升為重大國家戰(zhàn)略。2015年全國人大會(huì)議上，“京津冀一體化”寫入政府工作報(bào)告。中央成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組和專家咨詢委員會(huì)。7、8月間，京津冀之間簽署了18項(xiàng)協(xié)議，三地成立推進(jìn)協(xié)同發(fā)展機(jī)構(gòu)，率先在產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、交通三大重點(diǎn)領(lǐng)域推動(dòng)突破，三地協(xié)同發(fā)展取得了階段性重要進(jìn)展。2015年4月，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)同意定位為打造中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新增長極、打造中西部新型城鎮(zhèn)化先行區(qū)、打造內(nèi)陸開放合作示范區(qū)、打造“兩型”社會(huì)建設(shè)引領(lǐng)區(qū)“四個(gè)打造”的《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》啟動(dòng)規(guī)劃建設(shè)實(shí)施。

至此，連同前已相繼啟動(dòng)規(guī)劃建設(shè)的長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、成渝城市群在內(nèi)，在我國統(tǒng)籌布局下已有5個(gè)列入國家戰(zhàn)略層面的超級(jí)城市群進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。在市場化、工業(yè)化、城市化、經(jīng)濟(jì)國際化的互動(dòng)推進(jìn)的大背景下，我國進(jìn)入城鎮(zhèn)化加速轉(zhuǎn)型及其有序布局、區(qū)域整合發(fā)展的新時(shí)期?？v觀“沿海一豎”貫穿的三大城市群體與“沿江一橫”的長江橫向經(jīng)濟(jì)帶，隨同規(guī)劃建設(shè)的順利有效實(shí)施，在其創(chuàng)新整合、協(xié)調(diào)發(fā)展下，勢將極大地輻射帶動(dòng)?xùn)|、中、西部三大地帶的協(xié)調(diào)發(fā)展，極大地推動(dòng)整個(gè)中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)版的成功打造。

二、立足基本國情，跨越傳統(tǒng)老路城鎮(zhèn)化在轉(zhuǎn)型中呈現(xiàn)中國特色

在區(qū)域發(fā)展與管理上，我國有著特殊城鄉(xiāng)關(guān)系的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而又城鄉(xiāng)行政分治，城鎮(zhèn)化每前進(jìn)一步的成就都伴隨著矛盾，而成就與矛盾的并存也就驅(qū)動(dòng)著我們?cè)陧槕?yīng)時(shí)代潮流的同時(shí)，既借鑒歐美經(jīng)驗(yàn)又不受其約束和羈絆，堅(jiān)持立足我國基本國情，以改革開放為動(dòng)力，在實(shí)踐基礎(chǔ)上進(jìn)行理論創(chuàng)新，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展及其區(qū)域整合的實(shí)踐不斷演進(jìn)。因之，這個(gè)過程，正是發(fā)現(xiàn)和糾正城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中的一些不良傾向和失誤，跨越傳統(tǒng)老路，轉(zhuǎn)型走上具有中國特色和相應(yīng)內(nèi)涵豐富之城鎮(zhèn)化新路：

其一，立足我國基本國情，順應(yīng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)走向城鄉(xiāng)一體化的客觀要求，使我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展逐步呈現(xiàn)出在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則主導(dǎo)之下以城帶鄉(xiāng)，城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的城鄉(xiāng)良性互動(dòng)特色。

我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)突出，行政管理上又長時(shí)期沿襲城鄉(xiāng)分詒的二元政策，這樣的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境，一方面從客觀上促成了城市在城鄉(xiāng)分離下偏重于“自我造城”，另方面又助長了城市無視“三農(nóng)”利益，加速向農(nóng)村“圈地”擴(kuò)城、加速城鎮(zhèn)化跨大步的主觀愿望。如此推進(jìn)城鎮(zhèn)化，步子跨得越大，城市空間擴(kuò)張得越快，農(nóng)業(yè)被傷害、農(nóng)村被剝奪、生態(tài)環(huán)境被破壞的程度越厲害。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾依然突出，讓農(nóng)民脫貧致富依然是難題，全面建成小康社會(huì)，最艱巨最繁重的任務(wù)依然是在農(nóng)村貧困地區(qū)。

這樣的老路必然要轉(zhuǎn)變。隨著中央加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌，對(duì)走向城鄉(xiāng)一體化的不斷推動(dòng)，包括對(duì)實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村方針的一貫倡導(dǎo)，同時(shí)，也隨著我國城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國力的顯著增強(qiáng)，讓廣大農(nóng)民與城市人民共享改革發(fā)展成果的物質(zhì)條件不斷積累，全國各地確立了城鄉(xiāng)一體、區(qū)域統(tǒng)籌的理念，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則主導(dǎo)下的創(chuàng)新演進(jìn)中，逐步跨越城鄉(xiāng)分離的制度束縛，克服城市“自我造城”的傾向，向以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建沒良性互動(dòng)轉(zhuǎn)變。

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，進(jìn)入制度上實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，使城鄉(xiāng)人口、技術(shù)、資本、資源等要素相互融合，互為資源、互為市場、互相服務(wù)，逐步達(dá)到城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)上協(xié)調(diào)發(fā)展，這是走向中國特色新型城鎮(zhèn)化的首要標(biāo)桿。

其二，立足我國基本國情，順應(yīng)從根本上轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境友好與永續(xù)發(fā)展的的客觀要求，使我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展逐步呈現(xiàn)出跨越粗放發(fā)展老路，走向集約化、綠色化、智能化的發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級(jí)。

與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展沿襲粗放型發(fā)展方式相聯(lián)系，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化突出表現(xiàn)的一個(gè)特征就是 “粗放”。長期以來，各地都以城鄉(xiāng)分治下的行政區(qū)框架為單位，“攤大餅”式的外延“圈地”，靠投資拉動(dòng)城市超前發(fā)展，盲目追逐數(shù)量和規(guī)模擴(kuò)張，而在城市內(nèi)部，又競相打造高層大廈，導(dǎo)致城鎮(zhèn)功能失調(diào)、交通擁堵等“城市病”高發(fā)，使許多城鎮(zhèn)面臨土地、空間、能源，水資源、環(huán)境嚴(yán)重透支。實(shí)踐越來越表明：這樣的反科學(xué)發(fā)展老路不可能持續(xù)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，在中央科學(xué)發(fā)展觀的理念導(dǎo)向下，各地逐步克服“快”字當(dāng)頭，拼資源、拼環(huán)境，快速“圈地”、粗放造城的傾向，努力跨越粗放式傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的老路，向新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。這是城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵性轉(zhuǎn)變。從轉(zhuǎn)變粗放“造城”方式開始，走向城鎮(zhèn)化的綠色轉(zhuǎn)型。特別是一些先發(fā)地區(qū)走在前面，按照資源節(jié)約、環(huán)境友好與永續(xù)發(fā)展的全面要求，向生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)軍，努力創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，使之向集約化、綠色化、智能化的水平提升，這是把綠色化貫穿到生產(chǎn)方式、生活方式、科技領(lǐng)域、制度體系、思想意識(shí)等各個(gè)方面的一種全新發(fā)展方式，也是一條經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)文明相輔相成、相得益彰的全新道路，彰顯出新型城鎮(zhèn)化的又一特色。

其三，立足我國基本國情，順應(yīng)在打破行政分割壁壘的條件下，實(shí)現(xiàn)按不同區(qū)域?qū)蛹?jí)形成與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)的空間布局的客觀要求，使我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展逐步呈現(xiàn)出特大城市、大城市、中小城市以及小城鎮(zhèn)有序分布、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，以城市群作為空間布局的主體形態(tài)的區(qū)域整合特色。

在市場化改革的推動(dòng)下，我國從東部地區(qū)開始，農(nóng)村以工業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，催化了自給半自給經(jīng)濟(jì)很快向著較大規(guī)模商品經(jīng)濟(jì)加速轉(zhuǎn)型，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期萎縮、消失下去的許多集鎮(zhèn)得以重生，更造就了大量新生小城鎮(zhèn)的迅速發(fā)展。先是在塊塊體制管理下，按鄉(xiāng)分村各自布局，各地競相發(fā)展，小城鎮(zhèn)一哄而起，造成小城鎮(zhèn)“遍地開花”。資源環(huán)境承載能力受壓。一些市縣開始注重大中小城市與小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，但受體制所局限，還只是在從行政區(qū)劃內(nèi)規(guī)劃城鎮(zhèn)體系的整合建設(shè)。許多地區(qū)卻又一轉(zhuǎn)而為競造自身行政區(qū)劃內(nèi)大城市、特大城市另一極端的無序化傾向，這更加劇與我國資源環(huán)境承載能力的矛盾。

面對(duì)實(shí)踐中提出的無序化矛盾，中央統(tǒng)籌作出的頂層設(shè)計(jì)，明確了在城鄉(xiāng)區(qū)域一體化的條件下，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)體系布局，并以城市群作為新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，這就推動(dòng)了城鎮(zhèn)化在轉(zhuǎn)型走新路中逐步向特大城市、大城市、中小城市以及小城鎮(zhèn)有序分布和優(yōu)化整合轉(zhuǎn)變，借以引導(dǎo)資源在不同層級(jí)的城市合理配置。由此，注重建設(shè)大中小城市（鎮(zhèn)）相結(jié)合、功能互補(bǔ)性、流通網(wǎng)絡(luò)化、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，進(jìn)而以城市群作為城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，就成為新型城鎮(zhèn)化的又一中國特色。

其四，立足我國基本國情，順應(yīng)改革公共服務(wù)城鄉(xiāng)雙軌的傳統(tǒng)制度，為農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民提供均等的就業(yè)機(jī)會(huì)和公共產(chǎn)品與服務(wù)的客觀要求，使我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展逐步呈現(xiàn)出推進(jìn)改革與發(fā)展紅利供城鄉(xiāng)所有居民公平共享的包容發(fā)展特色。

在以往城鄉(xiāng)分離、區(qū)域分割的治理環(huán)境下，不僅直接制約大市場的發(fā)育、城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)和城鄉(xiāng)資源的平等交換與合理配置，而且實(shí)行公共服務(wù)不均等的城鄉(xiāng)雙軌制度。愈益顯現(xiàn)出城鄉(xiāng)不和諧的矛盾倒逼著改革創(chuàng)新。在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，隨同農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，一些地方，一方面放開勞動(dòng)力等要素的自由流動(dòng)，注意推動(dòng)城市優(yōu)質(zhì)資源向農(nóng)村延伸；一方面提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和保障水平，推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度以及與之配套的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度，健全全民醫(yī)保體系，全面落實(shí)全民義務(wù)教育制度等，逐步打破公共服務(wù)城鄉(xiāng)雙軌的制度偏向，向構(gòu)建普惠、均等、一體的基本公共產(chǎn)品供給與服務(wù)由所有居民共享的長效機(jī)制轉(zhuǎn)變。

唯其如此，突出城鄉(xiāng)包容發(fā)展特色的新型城鎮(zhèn)化，能在一定區(qū)域內(nèi)按城鄉(xiāng)一體、良性互動(dòng)的要求，推進(jìn)城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間，包括土地、資金、勞動(dòng)力等要素的平等交換和公共資源的均衡配置，才能成為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、破解“三農(nóng)”難題的重要依托。

最后，從根本上說，立足我國基本國情，順應(yīng)從“化”字上把握轉(zhuǎn)型走新路方向，實(shí)現(xiàn)我國有序減少農(nóng)民、有效致富農(nóng)民的客觀要求，使我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展逐步呈現(xiàn)出堅(jiān)持“以人為本”，而且科學(xué)尊重人與自然和諧的戰(zhàn)略理念特色。

“以人為本”，“以人為核心”，就是突出人在城鎮(zhèn)化過程中的本體地位，從人的需求和發(fā)展出發(fā)，以城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)效滿足人民群眾對(duì)幸福生活的追求。而過去一些地方重物輕人，“興城不興業(yè)”，一味加大對(duì)現(xiàn)有城鎮(zhèn)的投資，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)公共福利門檻抬高，出現(xiàn)人口“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，導(dǎo)致凋敝的鄉(xiāng)村與繁榮的城市并存、“城市病”與“鄉(xiāng)村病”并發(fā)，犧牲了農(nóng)民、農(nóng)村的利益，拉大了城鄉(xiāng)差距，破壞了人居生態(tài)環(huán)境。在中央倡導(dǎo)推動(dòng)下，各地逐步感悟到：“解決好人的問題是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵”，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型中，走以人為核心的新路，這不僅要解決從土地上轉(zhuǎn)移出來的人實(shí)現(xiàn)城市化，還必須從更長遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展著眼，注意從轉(zhuǎn)移人、提升人、發(fā)展人以及尊重人與自然和諧的客觀要求出發(fā)，把生態(tài)文明建設(shè)融入城鎮(zhèn)化的全過程，致力于環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明建沒，造就更加包容、更加和諧，能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、城市和人三者之間良性互動(dòng)的城市和農(nóng)村。

城鎮(zhèn)化在轉(zhuǎn)型走新路中凸現(xiàn)如此等等中國特色，反映了我們立足基本國情，在中國的土地上以實(shí)踐為基礎(chǔ)，持續(xù)創(chuàng)新演進(jìn)的過程中，對(duì)科學(xué)推進(jìn)城鎮(zhèn)化客觀規(guī)律性的成功把握。這一過程昭示我們：全面把握這些中國特色，走好新型城鎮(zhèn)化之路，推進(jìn)城鎮(zhèn)化區(qū)域整合，構(gòu)建作為中國特色新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)的城市群、都市圈，不只是合乎世界城市化的發(fā)展趨勢，更是合乎我們這個(gè)大國眾多不同層級(jí)、不同差異的區(qū)域從各自協(xié)調(diào)整合走向彼此有機(jī)融合的持殊要求。

三、破解深層矛盾，走好城鎮(zhèn)化新路讓區(qū)域整合走向有機(jī)融合

由上可見，城市群、都市圈的區(qū)域整合，與新型城鎮(zhèn)化的中國特色相聯(lián)系，乃是走好這條新路的客觀要求和戰(zhàn)略指向；而轉(zhuǎn)型走上這一城鎮(zhèn)化新路則是順利進(jìn)行城市群、都市圈區(qū)域整合的起點(diǎn)和前提，這兩者顯然不是相互分離的兩回事。城市群是城鎮(zhèn)化發(fā)展到成熟階段走向最高空間組織形式的階段。在一定范圍區(qū)域內(nèi)整合構(gòu)建城市群、都市圈，必須以“發(fā)展集聚效益高，輻射作用大，城鎮(zhèn)體系優(yōu)，功能互補(bǔ)性強(qiáng)”的大中小相結(jié)合的城鎮(zhèn)體系為基礎(chǔ)，才能使之真正形成一種應(yīng)有的有機(jī)組合體。以往的實(shí)踐已一再告訴我們：不如此，所謂“城市群”，突破不了行政壁壘，只能仍然是靠行政手段“捏合”起來的一群“碎片化”城市”。

舉個(gè)例子：1982年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，并由國務(wù)院派駐規(guī)劃辦公室主持，規(guī)劃建設(shè)以上海為中心長江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)，簡稱“上海經(jīng)濟(jì)區(qū)”。時(shí)當(dāng)改革初期，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)力量十分頑強(qiáng)，中小城市“自我造城”，小城鎮(zhèn)“遍地開花”，根本“揑”不成“群”，以至與滬、江、浙、皖、閩五省市行政區(qū)完全重合。行政壁壘層層疊加，矛盾重重，難題多多，到1988年，上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)無果而終。

當(dāng)然，現(xiàn)在情況與“上海經(jīng)濟(jì)區(qū)”時(shí)期不可同日而語。改革開放縱深推進(jìn)了工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，宏觀大環(huán)境走向優(yōu)化，特別是中央決策層實(shí)施強(qiáng)有力的戰(zhàn)略布局與規(guī)劃導(dǎo)向，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度擴(kuò)張向質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)型的同時(shí)，對(duì)城市群的創(chuàng)建實(shí)施統(tǒng)籌部署。東部三大城市群緊鑼密鼓推進(jìn)創(chuàng)新整合，長三角接受“上海經(jīng)濟(jì)區(qū)”時(shí)期正反兩方面經(jīng)驗(yàn)，在穩(wěn)步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素一體化，實(shí)現(xiàn)人流、物流、技術(shù)流、資金流和信息流的聚集和輻射方面已初見成效，正在向推進(jìn)制度一體化深化。京津冀借助加快政策落地，從調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)入手，整合行動(dòng)更見迅猛札實(shí)，大有后來居上之勢。

但是，環(huán)顧全國，不同層級(jí)的城市群、都市圈為數(shù)不少，發(fā)展不平衡是常態(tài)，有超前者，更有遲后者，較多的仍然停留在大中小城鎮(zhèn)“揑”而不成群、“圈”而碎片化，有摩擦無聯(lián)合的狀態(tài)。這就是由于城市群、都市圈缺乏支撐其區(qū)域整合的“基因”——在區(qū)域一體化機(jī)制創(chuàng)新條件下有序分布、有機(jī)組合的城鎮(zhèn)體系。所以，建設(shè)大中小城市（鎮(zhèn)）有序分布和有機(jī)組合的城鎮(zhèn)體系，這是走好新型城鎮(zhèn)化之路不可或缺的一步，也是城市群、都市圈區(qū)域有效整合的必要基礎(chǔ)。反過來說，如果城市群、都市圈區(qū)域整合進(jìn)展不順利，那就得從城鎮(zhèn)化有沒有真正轉(zhuǎn)型走新路這方面找根源。

不必說目前城鎮(zhèn)化與國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃要求有多大差距，僅從推進(jìn)城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)良性互動(dòng)這點(diǎn)而論，由于留戀于傳統(tǒng)老路而失措無序的亂象還不乏顯現(xiàn)。例如說：有些后發(fā)地區(qū)以慘重的環(huán)保代價(jià)，造就GDP的快速增長之風(fēng)未止，環(huán)評(píng)可以不做，排污費(fèi)可以不收，不惜引進(jìn)高污染項(xiàng)目；不少地區(qū)盲目遷村并鎮(zhèn)、蓋房造城、強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)上樓等現(xiàn)象遠(yuǎn)未得到根除；有些地方把城鄉(xiāng)一體化變異為城鄉(xiāng) “一樣化”，套用城市模式，大搞拆房遷村，建樓房、造別墅，讓農(nóng)民遠(yuǎn)離農(nóng)田被上樓；更有甚者，以“為農(nóng)民創(chuàng)造福利收入”為名，把宅基地“流轉(zhuǎn)”改造為集體地，開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房，農(nóng)民從房地產(chǎn)化中獲得數(shù)以幾十萬計(jì)的高額收入，造就當(dāng)?shù)剞r(nóng)民脫產(chǎn)離農(nóng)，轉(zhuǎn)為打麻雀度日者有之，炒股放貸者有之，游手好閑者也有之，農(nóng)田被荒廢，農(nóng)業(yè)“空心化”；還有不少地方工商資本下鄉(xiāng)，毀約棄耕，走向非糧化、非農(nóng)化，大多從事果蔬種植、農(nóng)業(yè)觀光、農(nóng)產(chǎn)品加工，當(dāng)?shù)卣S、放縱，坐觀其成；一些地方沿襲以往把城鎮(zhèn)化異化為房地產(chǎn)化的老套路，一看到京津冀推進(jìn)區(qū)域一體化持續(xù)升溫，就爭相前往搶地皮、抄房價(jià)；有個(gè)時(shí)期，“撤縣設(shè)區(qū)”被看成做大城市、擴(kuò)大資源配置范圍的“捷徑”，200余個(gè)縣“排隊(duì)”爭上“撤縣設(shè)區(qū)”榜，其中還包括一些工作重點(diǎn)在農(nóng)村的農(nóng)業(yè)種糧大縣，不再以農(nóng)業(yè)為主，不再以打糧食為主。如此等等反映了城鎮(zhèn)化過程中長期出現(xiàn)的以城欺農(nóng)的規(guī)劃調(diào)整、掠土肥城的圈地運(yùn)動(dòng)、脆弱資源的過度開發(fā)、雜亂無章的城郊用地等問題遠(yuǎn)未改變。在這些地方，城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)新的的動(dòng)作自然嚴(yán)重滯后于推進(jìn)區(qū)域性城市（鎮(zhèn)）群之間產(chǎn)業(yè)鏈接、市場融合的客觀要求，城鎮(zhèn)彼此之間盡管地緣相接、人緣相親，還得在行政壁壘下保持著結(jié)構(gòu)雷同、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)，互不銜接、自成一體。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，從老路到新路，需要有個(gè)轉(zhuǎn)換過程。特別是在當(dāng)前，我國處于增長速度換擋、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛、前期刺激政策消化“三期疊加”的大環(huán)境下，投資放緩、外需不振、企業(yè)效益下滑等種種壓力客觀存在，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長備受多方挑戰(zhàn)，一方面倡導(dǎo)取消GDP考核，一方面又對(duì)穩(wěn)增長先后排名。在此情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展搖擺于順應(yīng)新常態(tài)與偏離新常態(tài)兩難之間，也就難以推動(dòng)得了原本抱住“老黃歷”不放的地區(qū)城鎮(zhèn)化能跨越老路堅(jiān)定走新路。

困境與難題面前不容放緩前進(jìn)的步伐。在全面深化改革堅(jiān)定推進(jìn)下，城鎮(zhèn)化要加快跨入城市群區(qū)域整合的新時(shí)期，就得中央層堅(jiān)持推進(jìn)中國特色新型城鎮(zhèn)化，在優(yōu)化城鎮(zhèn)體系上再下深功夫。目前，有些地方所以走不上、走不好新型城鎮(zhèn)化之路，主要因素是靠大市場突破制約結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)鏈接的行政壁壘不給力，而其背后的根本病源乃是一些地方領(lǐng)導(dǎo)缺乏問題意識(shí)，缺乏在實(shí)踐基礎(chǔ)上理論涵養(yǎng)，缺乏戰(zhàn)略思維創(chuàng)新，跟不上中央層的戰(zhàn)略導(dǎo)向和頂層設(shè)計(jì)。因此，中央就有必要在堅(jiān)持戰(zhàn)略導(dǎo)向、頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，繼續(xù)倡導(dǎo)突出問題意識(shí)，推動(dòng)地方基層緊跟形勢，以科學(xué)理念、戰(zhàn)略思維再創(chuàng)新先行，增強(qiáng)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型走新路的定力，在切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能、處理好政府和市場關(guān)系的條件下，搞好城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新，按市場規(guī)律調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度，促成產(chǎn)業(yè)鏈接，構(gòu)建區(qū)域內(nèi)大中小城市（鎮(zhèn)）功能互補(bǔ)的城鎮(zhèn)體系。這樣，作為新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的城市群、都市圈的區(qū)域整合勢必會(huì)順利進(jìn)展，水到渠成。不同層級(jí)的城市群體才能在我國“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化整體戰(zhàn)略格局中，以至在全球化城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)中，最優(yōu)化地發(fā)揮其具有競爭力的核心節(jié)點(diǎn)區(qū)域和重要的發(fā)展平臺(tái)作用，強(qiáng)有力地支撐我國在“十三五”時(shí)期全面建成小康社會(huì)的勝利實(shí)現(xiàn)。

這是我國統(tǒng)籌協(xié)調(diào)層級(jí)上需要實(shí)現(xiàn)的一個(gè)良性互動(dòng)的問題，即：中央強(qiáng)化戰(zhàn)略導(dǎo)向和頂層設(shè)計(jì)，實(shí)施推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，而地方則需借助問題導(dǎo)向，理念再創(chuàng)新，以發(fā)展理念轉(zhuǎn)變引領(lǐng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，切實(shí)走好轉(zhuǎn)型之路。這兩者相互推動(dòng)，在頂層科學(xué)導(dǎo)向與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，基層跟上中央戰(zhàn)略導(dǎo)向的要求，轉(zhuǎn)化為因地制宜創(chuàng)新落實(shí)頂層設(shè)計(jì)的主動(dòng)積極性和自覺行動(dòng)；反過來，基層創(chuàng)新落實(shí)的新實(shí)踐有利于中央頂層在再實(shí)踐基礎(chǔ)上的理念再創(chuàng)新，進(jìn)一步豐富和完善頂層設(shè)計(jì)，從而上下良性互動(dòng)，在中國特色新型城鎮(zhèn)化道路上順利前行，讓不同層級(jí)的城市群、都市圈從區(qū)域有機(jī)整合走向深度融合。

1.《中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議在北京舉行》，《人民日?qǐng)?bào) 》2013 年12月15日。

2.中共中央、國務(wù)院印發(fā)：《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年3月17日。

3.樊杰：《城鎮(zhèn)化為何以城市群為主體形態(tài)》，《人民日?qǐng)?bào) 》2014年3月19日。

4.牛建宏：《城市整合浪潮來臨》，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2007年6月11日。

5.顧松年等：《上海經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的實(shí)踐及其對(duì)江蘇的啟示》，《江海學(xué)刊》1988年第6期。

［責(zé)任編輯：吳 群］

F061.5

A

1009-2382（2015）12-0005-05

顧松年，江蘇省社會(huì)科學(xué)院研究員 （南京210013）。