石佑啟

政法 社會學(xué)

深化改革與推進(jìn)法治良性互動關(guān)系論*

石佑啟

·依法治國研究·

全面深化改革與全面推進(jìn)法治是相互依存、良性互動的關(guān)系。全面深化改革必須走法治之路，以法治來凝聚改革共識，以法治引領(lǐng)和規(guī)范改革行為，以法治降低改革的成本和風(fēng)險，以法治鞏固改革成果。全面深化改革又為法治發(fā)展注入了強(qiáng)大的動力和活力，推動著法治體系日臻完善。要處理好改革的“變”與立法的 “定”之間的關(guān)系，改革的 “變”要依法而變，立法的 “定”不應(yīng)是消極被動地確認(rèn)改革成果，而應(yīng)是積極主動地適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，為改革提供依據(jù)和指引。全面深化改革與全面推進(jìn)法治互動共進(jìn)，統(tǒng)一于促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐之中。

改革 法治 良性互動 國家治理

全面深化改革與全面推進(jìn)法治是當(dāng)下中國兩個最鮮明的時代主題。如何認(rèn)識和協(xié)調(diào)二者的關(guān)系，是擺在理論和實(shí)務(wù)界面前重大的現(xiàn)實(shí)課題，它直接涉及改革能否有序推進(jìn)、改革目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)，以及法治的尊嚴(yán)能否得以維護(hù)、法治的作用能否得到充分發(fā)揮的問題。2014年2月28日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上的講話中明確提出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強(qiáng)對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革?！秉h的十八屆四中全會通過的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱 《決定》）強(qiáng)調(diào)，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，必須全面推進(jìn)依法治國。這些論斷，深刻闡明了深化改革與推進(jìn)法治的關(guān)系。貫徹落實(shí)十八屆四中全會《決定》和習(xí)近平總書記重要講話精神，必須科學(xué)把握和正確處理改革和法治的辯證關(guān)系，在全面深化改革的偉大征程中，高揚(yáng)法治旗幟，堅持法治先行，以法治引領(lǐng)和保障改革深入推進(jìn)，不斷創(chuàng)造改革發(fā)展新業(yè)績。

一、改革與法治要雙輪驅(qū)動、兩翼齊飛

（一）改革與法治如車之雙輪、鳥之兩翼

十八屆四中全會是在我國進(jìn)入全面建成小康社會決定性階段和全面深化改革攻堅期召開的一次專門研究部署全面推進(jìn)依法治國的重要會議，是我們黨歷史上第一次研究法治問題的中央全會，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。此次會議通過的 《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》與十八屆三中全會通過的 《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》是姊妹篇，是新時期治國理政的綱領(lǐng)性文件。改革與法治構(gòu)成社會前進(jìn)的車之兩輪，事業(yè)騰飛的鳥之雙翼。只有改革與法治雙輪驅(qū)動、兩翼齊飛，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，才能為全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢、保證黨和國家的長治久安提供動力、支撐和保障。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要把黨的十八屆四中全會提出的180多項對依法治國具有重要意義的改革舉措，納入改革任務(wù)總臺賬，一體部署、一體落實(shí)、一體督辦。這就深刻揭示了全面深化改革與全面推進(jìn)依法治國的內(nèi)在邏輯關(guān)系。全面深化改革與全面推進(jìn)法治不僅具有目標(biāo)方向上的高度一致性，相輔相成、并行不悖，而且具有功能與作用上的高度契合性，互補(bǔ)互動、協(xié)同照應(yīng)。全面深化改革需要法治保障，全面推進(jìn)法治也需要全面深化改革。習(xí)近平總書記在2015年的新年賀詞中指出：“我們要繼續(xù)全面深化改革，開弓沒有回頭箭，改革關(guān)頭勇者勝。我們要全面推進(jìn)依法治國，用法治保障人民權(quán)益、維護(hù)社會公平正義、促進(jìn)國家發(fā)展。我們要讓全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國如鳥之兩翼、車之雙輪，推動全面建成小康社會的目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)?！?/p>

（二）改革與法治要相輔相成、互動共進(jìn)

十八屆三中全會 《決定》將全面深化改革的總目標(biāo)規(guī)定為：“完善和發(fā)展中國特色的社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@是對現(xiàn)代化認(rèn)識的再次刷新，反映了我們黨在認(rèn)識上的再次深化——制度是現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵性因素。習(xí)近平總書記指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！边@表明了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與法治存在緊密的關(guān)系。國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是法治化，核心內(nèi)容是法治體系的健全和法治能力的提升。以立法為引領(lǐng)，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，無疑是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的核心所在。法治體系，無疑是最重要的國家治理體系；法治能力，無疑是最重要的國家治理能力。有效的國家治理，必然是法治化的治理，法治化是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。全面深化改革與全面推進(jìn)法治，是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化密不可分的組成部分，不全面深化改革與全面推進(jìn)法治，就不會有國家治理的現(xiàn)代化。而全面推進(jìn)法治，本身就是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的變革，是全面深化改革的重要任務(wù)。全面深化改革作為一個持續(xù)不斷和有序推進(jìn)的過程，要讓改革的各項舉措落地見效，必須充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、推動、規(guī)范和保障作用，善于用法治眼光審視改革問題，用法治思維謀劃改革路徑，用法治手段破解改革難題，用法治方式優(yōu)化改革環(huán)境。如果一個國家與社會的法治觀念淡漠、法治思維缺失，就會滋生特權(quán)思想，膨脹權(quán)力意識，導(dǎo)致違法施政、執(zhí)法不公等問題，改革就會偏離科學(xué)軌道；如果法治方式欠缺、法治手段弱化，就會導(dǎo)致有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象蔓延，使改革失去動力和保障。[1]只有堅守法治底線，用法律厘清權(quán)力邊界、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，強(qiáng)化對權(quán)力行使的監(jiān)督和制約，才能形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的法治新局面；只有用法治方式化解利益沖突、解決矛盾糾紛、規(guī)范利益結(jié)構(gòu)，才能形成公平合理、人民群眾普遍受惠的利益格局，保證改革的巨輪在法治軌道上穩(wěn)健前行。

改革是一場攻堅戰(zhàn)和持久戰(zhàn)，必然是一個漸進(jìn)的過程；而法治建設(shè)也是一個漸進(jìn)過程，法治在引領(lǐng)和規(guī)范改革的同時，也隨著改革的深入發(fā)展而不斷健全和完善。全面深化改革必然涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等各個領(lǐng)域各項制度的完善、創(chuàng)新與發(fā)展，由此必然涉及要修改許多現(xiàn)行法律或者制定一系列新的法律，其實(shí)是一場深刻的法制變革。它要求將法治建設(shè)覆蓋于全面深化改革的全過程，更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，實(shí)現(xiàn)國家各項工作的法治化。改革與法治的政策制

定者、實(shí)施者、研究者，必須統(tǒng)籌兼顧、綜合權(quán)衡改革與法治兩個要素，絕不能顧此失彼。這是全面深化改革與全面推進(jìn)法治的發(fā)展規(guī)律所決定的。自十一屆三中全會以來，我國改革在不斷深化，取得了輝煌的成就，法治建設(shè)也在不斷提速，法治在不斷發(fā)展和完善，為改革提供了有力的支撐與保障。

二、正確處理改革的 “變”與立法的 “定”的關(guān)系

法治作為規(guī)則之治，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性、規(guī)范性；而改革作為一種創(chuàng)新發(fā)展手段，具有較強(qiáng)的變動性、挑戰(zhàn)性。因此，改革的 “破”或 “變”與法治的 “守”或 “定”之間存在某種張力，在一定條件下兩者還可能發(fā)生抵觸、矛盾甚或沖突。[2]但不能因此就認(rèn)為改革與法治只存在沖突或?qū)沟年P(guān)系，二者還相輔相成，具有內(nèi)在的一致性，統(tǒng)一于促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐之中。

（一）改革的 “變”要依法而變

改革是對生產(chǎn)關(guān)系、上層建筑與生產(chǎn)力、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不相適應(yīng)的地方，進(jìn)行局部或整體性調(diào)整變動的社會實(shí)踐活動。改革的 “變”要依法而 “變”，否則，就會變形走樣，就會變味異化，甚至?xí)杰壏嚒８母锏淖兓孕枰邆湔?dāng)性基礎(chǔ)，而改革的正當(dāng)性首先體現(xiàn)為合法性，偏離法治軌道的改革會誤入歧途。我們不應(yīng)簡單地把改革的創(chuàng)新性與合法性對立起來，強(qiáng)調(diào)改革的合法性不但不會束縛或捆綁改革的手腳，反而通過改革前的立法引領(lǐng)、改革中的法律實(shí)施以及試點(diǎn)改革后的法律修改，來為改革提供全方位的法律保障。改革要創(chuàng)新發(fā)展，這是改革的生命線，而改革創(chuàng)新尋求法律的依據(jù)，甚至為此制定新的法律，這本身也是在創(chuàng)新。所以，法治并沒有影響或阻礙改革的創(chuàng)新，而是推動和保障著改革的創(chuàng)新，為改革創(chuàng)新提供法治支持。與此同時，改革創(chuàng)新反過來也可以推動法治的創(chuàng)新發(fā)展。與改革的需求對接，做好法律的立、改、廢工作，對陳舊過時的法律規(guī)范予以廢除；對需要修改的法律予以修改，先立后破；有的重要改革舉措，需要得到授權(quán)的，按法定程序進(jìn)行授權(quán)，以授權(quán)驅(qū)動改革。這就把改革的創(chuàng)新和法治的創(chuàng)新結(jié)合起來，把創(chuàng)新性與合法性有機(jī)統(tǒng)一起來。改革還有一個名稱，叫 “變法”，“變法”就是要改變舊的不適應(yīng)社會發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)制度，變法圖強(qiáng)，但 “變法”不等于 “違法”，“變法”與“違法”雖是一字之差，可其含義、性質(zhì)與后果是完全不同的。 “變法”推動法律的發(fā)展完善，它要遵循法治的原則和精神，符合法定的程序；而 “違法”則是無視法律的權(quán)威，違反法律的規(guī)定，破壞法治。如果改革可以不受法律的約束，違法行事，表面上看速度快、效率高，短期內(nèi)也許會取得一些效果，但成本高、風(fēng)險大，會出現(xiàn)全局性、長期性甚至顛覆性的失誤，其后果不堪設(shè)想。

（二）立法的 “定”不只是定結(jié)果

十八屆四中全會 《決定》指出：建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵?？梢姡⒎ǖ?“定”不只是定結(jié)果，還要定方向、定目標(biāo)、定原則、定主體、定方式、定過程、定責(zé)任等，要彰顯法律的前瞻性、指引性和適應(yīng)性功能。只有法律體系具備內(nèi)在的連貫性，改革才有穩(wěn)定的基礎(chǔ)；只有改革能穩(wěn)步有序推進(jìn)，法律才能應(yīng)時而動、順勢而變。改革要對社會各種利益關(guān)系進(jìn)行重新調(diào)整與分配，會推動現(xiàn)行體制機(jī)制的變革與創(chuàng)新。而法治具有的正義性即平等、公正、安全、秩序等價值，可以校正改革的偏差，約束決策者的恣意，調(diào)節(jié)利益分配，保障公眾訴求，平衡社會的整體利益。在當(dāng)前中國的改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅克難階段，社會矛盾加劇、社會風(fēng)險加大的情況下，更需要在法治的軌道上進(jìn)行，以法治指引和規(guī)范改革，保障改革決策的前瞻性、民主性和科學(xué)性，增強(qiáng)改革措施的協(xié)調(diào)性，避免改革出現(xiàn)失范與無序狀態(tài)，確保改革沿著正確方向進(jìn)行，讓改革更好地回應(yīng)社會需求，增進(jìn)人民福祉。

有學(xué)者認(rèn)為，表面上看，改革與法治二者似乎有矛盾。其實(shí)這是一個破和立辯證統(tǒng)一的過程，深化改革與健全法治緊密相連。[3]習(xí)近平總書記明確指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)?！边@是對改革與法治 “破”與 “立”的關(guān)系作出的科學(xué)論斷。 “歷史上所有成功的改革，無不受到法律的保障，而得不到法律保障的改革，都以失敗而告終?！盵4]如果把改革發(fā)展比喻成飛馳的動車，那么法治就是支撐動車的鐵軌；如果把改革比喻成大海中的航船，那么法治就是指引航船的燈塔；如果把改革比喻成奔流不息的滔

滔江河，那么法治就是引導(dǎo)河水流向、防止河水外溢的堤壩。法治作為改革的助推器和保險杠，不僅為改革提供著規(guī)則和指引，使改革能夠有序展開和持續(xù)推進(jìn)，避免可能出現(xiàn)的無序發(fā)展和進(jìn)退失據(jù)現(xiàn)象，而且為改革提供了合法性保證，使改革成果可以固化和復(fù)制，使改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)，產(chǎn)生持久的正效應(yīng)。

三、樹立法治改革觀，靠法治領(lǐng)航改革

（一）全面深化改革，必須走法治之路

改革開放初期法治基礎(chǔ)缺乏、法律體系尚不健全完備的條件下，我國采用的是 “摸著石頭過河”的改革思路和 “政策推進(jìn)型”的改革模式，在改革與法治的關(guān)系上，堅持改革先行法治隨附，即先探索實(shí)踐、先行先試，改革成果經(jīng)過檢驗后，再通過立法予以確認(rèn)。不少領(lǐng)域的改革都是在沒有法律根據(jù)甚至違反法律明文規(guī)定的情況下，以政策文件的形式進(jìn)行的。這種政策推動型的改革在當(dāng)時特定歷史條件下發(fā)揮了積極作用。但在一定程度上導(dǎo)致人們對改革與法治關(guān)系認(rèn)識上的誤區(qū)，認(rèn)為 “改革就是違法，不違法就無法改革”，“改革要上路，法律先讓路”，“不突破法律，就沒有創(chuàng)新”等等；一些改革措施的“良性違法”，甚至還有 “良性違憲”都被認(rèn)為是可以接受的；即使在改革當(dāng)中重視法律，也往往只把法律作為改革成果的一種確認(rèn)和保障，法治只是作為鞏固改革成果的手段，這就有意無意淡化了法治的作用，將法治邊緣化了。這樣的觀念和做法已不符合當(dāng)今全面深化改革的需要了，因為當(dāng)下改革所擁有的社會制度環(huán)境已不像以前那樣簡陋，改革的目標(biāo)也不像過去那樣單一，而是復(fù)雜的，需要綜合考慮。隨著中國特色社會主義法律體系的形成和各方面制度體系的成熟，必須破除 “改革就是要突破現(xiàn)有法律”的認(rèn)識誤區(qū)，擺脫 “先改革后立法”甚至 “立法不作為”的困境，樹立 “法治改革觀”，即靠法治引領(lǐng)和推動改革，運(yùn)用法治思維和法治方式全面深化改革的改革觀。有學(xué)者指出：“法治優(yōu)先、改革附隨是法治改革觀的主要內(nèi)容，也是十八大以來法治思維方式的重大變化?！盵5]并認(rèn)為，以往的改革有這樣一些特點(diǎn)：“先破后立、從下到上、先易后難、先試點(diǎn)再立制、先經(jīng)濟(jì)后政治，改革是漸進(jìn)性的。但如今如此這般的改革難以開展下去了，改革進(jìn)人了深水區(qū)。因而應(yīng)該變方向，比如經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革并舉、從上到下、由難帶易、任何改革都要于法有據(jù)，不能邊改革邊破壞法治?！?“法治中國目標(biāo)的設(shè)定以及法治原則的實(shí)施決定了改革措施的出臺，必須遵循法治的精神、原則、規(guī)則和程序等。法治要求人們不能持續(xù)過去的以 ‘良性’為標(biāo)準(zhǔn)所進(jìn)行的 ‘違法’改革，所有的改革都應(yīng)將于法有據(jù)作為處理改革與法治關(guān)系準(zhǔn)則?！盵6]

全面深化改革是一項綜合的系統(tǒng)工程，涉及若干利益上和體制上的深層次問題和矛盾，必須納入法治的軌道，遵循法治的原則與規(guī)則，符合法定的程序，尋求法律解決的方法，獲得法治的保障。一言以蔽之，全面深化改革必須走法治之路，“以法治來凝聚改革共識，以法治引領(lǐng)和規(guī)范改革行為，以法治降低改革的成本和風(fēng)險，以法治鞏固改革成果?！盵7]這是全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治中國的題中應(yīng)有之義，也是全面深化改革的必然要求，有助于將改革的阻力和風(fēng)險降到最低，使改革決策得到有效實(shí)施。有學(xué)者認(rèn)為，時至今日，中國的改革進(jìn)入了全面深化改革階段。全面深化改革是在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，如果說過去是 “先改革、后立法，以改革推進(jìn)法治”；那么現(xiàn)在應(yīng)該是 “先立法、后改革，以法治推進(jìn)改革”。在經(jīng)過30多年改革開放之后，我們要告別 “改革推進(jìn)法治”，走向 “法治推進(jìn)改革”，要運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)全面深化改革。[8]離開了法治，再美好的改革計劃都會被扭曲，再有力的改革舉措都會偏離軌道，再宏偉的改革藍(lán)圖都會成為空談。

（二）改革愈是進(jìn)入深水區(qū)，愈是要靠法治引領(lǐng)和推動

我國已進(jìn)入全面深化改革來增強(qiáng)發(fā)展內(nèi)生動力的階段，改革必然會涉及深刻而強(qiáng)烈的利益調(diào)整，改革之力度、深度、廣度和速度前所未有，改革面臨的問題之多、難度之大、矛盾之復(fù)雜前所未有，要闖險過關(guān)、破浪前行，不僅需要政治勇氣，也需要法治智慧，要更好地發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。十八屆四中全會 《決定》指出：我國正處于社會主義初級階段，全面建成小康社會進(jìn)入決定性階段，改革進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，國際形勢復(fù)雜多變，我們黨面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)

之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。面對新形勢新任務(wù)，我們黨要更好統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，更好維護(hù)和運(yùn)用我國發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，更好統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，使我國社會在深刻變革中既生機(jī)勃勃又井然有序，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好，實(shí)現(xiàn)我國和平發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。法治具有分配正義的功能，改革要突破利益固化的藩籬，形成合理的利益格局，需要遵循法治的原則對各種利益關(guān)系進(jìn)行再調(diào)整，做出公正、公平、合理的安排。法治要求程序正義，將改革目標(biāo)的設(shè)置納入法治的程序，為什么要改革、改革什么、怎樣改革，都通過法定程序廣泛聽取意見，在充分討論、溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上，作為社會認(rèn)同的最大公約數(shù)以法律的形式確定下來，使改革方案獲得合法性、權(quán)威性基礎(chǔ)，并成為全社會共同的改革方向和準(zhǔn)則。[9]

改革已駛?cè)肷詈＃倏?“摸著石頭過河”已不可行，必須做好頂層設(shè)計，靠法治引領(lǐng)和護(hù)航。如果不以法治思維化解矛盾淤積，以法治方式協(xié)調(diào)不同主體的利益，減少利益調(diào)配帶來的社會震蕩，緩解結(jié)構(gòu)調(diào)整造成的轉(zhuǎn)型陣痛，勢必引發(fā)新的矛盾和沖突。只有依靠法治推進(jìn)改革，才能突破舊體制、舊利益格局的束縛，最大限度地凝聚改革共識，更好地解決改革過程中出現(xiàn)的矛盾和問題；只有依靠法治推進(jìn)改革，才能有效規(guī)制政府行為，維護(hù)市場公平競爭的秩序，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用；只有依靠法治推進(jìn)改革，才能增強(qiáng)改革的可預(yù)期性，最大限度地激發(fā)改革者的積極性、主動性和創(chuàng)造性。改革越是向縱深方向推進(jìn)，越是要重視發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用；越是重大改革，越是要堅持法治先行、做到于法有據(jù)。這是全面深化改革的必然要求，是有效推進(jìn)改革的重要手段，是確保改革事業(yè)獲得成功的關(guān)鍵。

四、改革與法治良性互動的主要路徑

堅持以法治引領(lǐng)改革，以改革促進(jìn)法治發(fā)展，實(shí)現(xiàn)改革與法治的良性互動。十八屆四中全會 《決定》指出：實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。這蘊(yùn)含著黨中央對推進(jìn)法治與深化改革之間關(guān)系的深刻思想，對于協(xié)調(diào)處理改革與法治的關(guān)系具有重大指導(dǎo)意義。據(jù)此，建構(gòu)改革與法治良性互動關(guān)系的可從下列方面著手。

1.實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接。這就是把改革決策通過立法程序轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定、進(jìn)入國家法治體系，通過法治體現(xiàn)改革思想、落實(shí)改革要求、達(dá)成改革意圖、推動改革發(fā)展，實(shí)現(xiàn)深化改革與推進(jìn)法治良性互動，使之相得益彰。[10]改革成果要經(jīng)過法定程序予以確認(rèn)，法律修改要緊跟改革的步伐，在推進(jìn)改革的同時伴隨著大量的立法活動，以充分發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和保障作用。在研究制定改革方案時，要同步考慮改革涉及的立法問題，及時提出立法建議，把改革主張轉(zhuǎn)換成法治主張，促進(jìn)立法與改革有效對接。法治建設(shè)要妥善處理法律的穩(wěn)定性和改革的變動性之間的關(guān)系，既反映和確認(rèn)改革的成功經(jīng)驗，又為進(jìn)一步深化改革、促進(jìn)發(fā)展預(yù)留空間。將立法與改革決策有機(jī)結(jié)合起來，將深化改革與完善立法有機(jī)結(jié)合起來，這既是深化改革的成功之道，也是推進(jìn)和完善法治的必由之路。

2.凡屬重大改革要于法有據(jù)，依法進(jìn)行。法治是治國理政的基本方式，是全面深化改革的基本遵循。法律是治國之重器，良法是善治之前提。 “凡屬重大改革都要于法有據(jù)。確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”這是新的歷史條件下全面深化改革的一個顯著特點(diǎn)。要運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，各項改革都應(yīng)以合法性為前提和基礎(chǔ)，無論是謀劃改革思路、設(shè)計改革方案，還是制定和實(shí)施改革措施，都必須在法治框架內(nèi)進(jìn)行，嚴(yán)格遵循法治原則、法律規(guī)則，按法定程序進(jìn)行，真正做到法治引領(lǐng)改革、依法推進(jìn)改革。有學(xué)者指出：“實(shí)踐證明，凡是以立法形式推進(jìn)改革、改革事項于法有據(jù)的，都能比較順利地推行改革措施，比較圓滿地實(shí)現(xiàn)改革意圖，最終取得較好的社會效果，并為進(jìn)一步改革打下良好基礎(chǔ)?！盵11]

3.立法要主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，為改革提供依據(jù)。法治必須與改革緊密相伴、齊頭并進(jìn)、積極有為，以彰顯其生命力。立法不應(yīng)是消極地適應(yīng)改革、確認(rèn)改革成果，而應(yīng)是積極主動地適應(yīng)改革發(fā)展穩(wěn)定的需要；立法不僅僅是對實(shí)踐經(jīng)驗的總結(jié)，更要通過立法轉(zhuǎn)化頂層設(shè)計、引領(lǐng)改革進(jìn)程、推動科學(xué)發(fā)展；立法不僅僅是對實(shí)踐的被動回應(yīng)，更要對社會現(xiàn)實(shí)和改革進(jìn)程進(jìn)行主動謀劃、前瞻規(guī)劃和全面推進(jìn)。[12]如果立法總是滯后于實(shí)踐或立法不作為，則法治的功用就會減損，法治的權(quán)威就會降低。故主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，制定好立法規(guī)劃和立法計劃，積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法程序，提高立法質(zhì)量，讓立法更好引領(lǐng)改革，為改革奠定堅實(shí)基礎(chǔ)，為改革鋪就成功之路。這是維系改革與法治良性互動關(guān)系、確保改革既生機(jī)勃勃又井然有序的客觀需求。

4.將實(shí)踐證明行之有效的經(jīng)驗做法及時上升為法律，依法確認(rèn)和鞏固改革成果。實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)，法律要隨著實(shí)踐發(fā)展而發(fā)展。馬克思指出： “法律應(yīng)該以社會為基礎(chǔ)”，[13]“無論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已?！盵14]改革的實(shí)踐之樹是常青的，改革的長效性往往取決于是否很好地在法律框架下進(jìn)行，法律的權(quán)威性往往也取決于是否符合改革發(fā)展實(shí)踐，改革實(shí)踐為完善法治體系提供了源頭活水。在改革過程中，實(shí)踐經(jīng)驗比較成熟、已經(jīng)被證明為正確的改革成果，以立法形式固定下來，這既是對改革的承認(rèn)，讓成熟的改革經(jīng)驗真正成為可復(fù)制推廣的制度；也是對立法的發(fā)展，推動形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟和定型。多年來，我國改革開放取得了豐碩成果，及時用法制來確認(rèn)、鞏固，使我國的改革事業(yè)具有了強(qiáng)有力的治理基礎(chǔ)。如為適應(yīng)深化改革擴(kuò)大開放的需要，四次憲法的修改，對我國所處的歷史方位、根本任務(wù)、基本原則和總目標(biāo)進(jìn)行了修改，對非公有制經(jīng)濟(jì)地位、作用及國家相關(guān)政策隨著實(shí)踐的發(fā)展進(jìn)行了多次修改，鞏固了我國改革來之不易的成果。以憲法為核心的涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會及環(huán)境保護(hù)等方面的法律法規(guī)，是我國全方位改革開放的制度化成果。[15]

5.實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)，依授權(quán)驅(qū)動改革。對確實(shí)需要突破現(xiàn)有法律規(guī)定的改革試點(diǎn)，可以采取立法授權(quán)的方式，經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)按照法律程序授權(quán)批準(zhǔn)，為改革試點(diǎn)工作創(chuàng)造空間，為局部地區(qū)或者領(lǐng)域先行推進(jìn)改革提供合法依據(jù)，避免出現(xiàn)違法改革對法治秩序的沖擊和對法治的 “破窗效應(yīng)”。2013年8月31日第十二屆全國人大常委會第四次會議通過 《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國 （上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，這是國家權(quán)力機(jī)關(guān)以授權(quán)方式推動新形勢下深化改革的一項重大舉措。有學(xué)者認(rèn)為，這次通過全國人大常委會的立法授權(quán)，進(jìn)行上海自由貿(mào)易區(qū)的改革，是以法治思維和法治方式促進(jìn)改革的一次生動演繹。[16]

6.對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)及時予以修改和廢止，做到立改廢釋并舉。在全面深化改革過程中，要調(diào)整完善立法規(guī)劃，及時反映和滿足改革對法制建設(shè)的需求，這是法制建設(shè)的前提；改革要遵循法治的基本要求，當(dāng)改革遇到制度障礙，可以通過解釋法律來解決問題的應(yīng)及時解釋法律，先釋后改，妥善處理法律穩(wěn)定性與改革變動性的關(guān)系；如果實(shí)踐證明現(xiàn)行法律法規(guī)的有些規(guī)定已確實(shí)不能適應(yīng)形勢的變化、成為改革的障礙，就要及時通過法定程序予以修改或者廢止。改革是法律修改的動因，是激活并延續(xù)法律生命的 “手術(shù)刀”，改革不斷深化，意味著法律修改的幅度也應(yīng)當(dāng)與之相平衡、相應(yīng)增加。在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上，習(xí)近平總書記指出，改革所涉及的法律法規(guī)立改廢及試點(diǎn)工作所需法律授權(quán)問題，要與立法部門主動銜接，相向而行、同步推進(jìn)。19世紀(jì)英國法制史學(xué)家梅因曾經(jīng)講過：“社會的需要和社會的意見常常是或多或少走在 ‘法律’的前面的。我們可能非常接近地達(dá)到它們之間缺口的接合處，但永遠(yuǎn)存在的趨向是要把這缺口重新打開來。因為法律是穩(wěn)定的，而我們所談到的社會是進(jìn)步的，人民幸福的或大或小，完全決定于缺口縮小的快慢程度?！盵17]美國法學(xué)家博登海默認(rèn)為，“當(dāng)業(yè)已確立的法律同一些易變且重要的社會發(fā)展力量相沖突時，法律就必須對這種穩(wěn)定性政策付出代價?！盵18]我們應(yīng)處理好法律的穩(wěn)定性、安全性與靈活性、適應(yīng)性的關(guān)系，穩(wěn)定性是法律的基本屬性，法律不能朝令夕改，否則會使人無所適從；但法律的穩(wěn)定性是相對的，隨著改革的不斷深入，社會

關(guān)系和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)必定發(fā)生深刻的變化，法律終究也將隨之變化，或廢或立，或增或減，不斷完善。十八屆四中全會 《決定》明確指出，要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制機(jī)制，堅持立改廢釋并舉，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。這樣既能維護(hù)法治的權(quán)威，使改革在法治下進(jìn)行，又能滿足改革的需要，為改革有效推進(jìn)提供合法性基礎(chǔ)和正當(dāng)性根據(jù)。

五、結(jié)語

法治是一個國家邁向現(xiàn)代文明的基本標(biāo)志，是改革取得成功的根本保證。法治興，則改革順；法治強(qiáng)，則改革成。當(dāng)代中國全面深化改革，必須在法治精神、法治觀念的指引下，運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)。改革不能以犧牲法治的權(quán)威和尊嚴(yán)為代價，必須具備合法性基礎(chǔ)，經(jīng)受住是否合法的檢驗。同樣，全面深化改革，為全面推進(jìn)法治提供了豐富的實(shí)踐資源，注入了強(qiáng)大的生機(jī)和活力，且改革也在檢驗法律規(guī)范的合理性與可行性，推動法治的發(fā)展。全面深化改革的規(guī)劃部署與頂層設(shè)計，使法治建設(shè)的目標(biāo)更加明確、路徑更加清晰、重點(diǎn)更加突出、措施更加有力。全面深化改革為法治自身改革 （包括立法、執(zhí)法、司法、守法等）提出了新的任務(wù)和要求，全面深化改革的總目標(biāo)驅(qū)動著我國法治的現(xiàn)代化。有學(xué)者提出，只有全面深化改革與全面推進(jìn)法治有效銜接、相互激蕩，才能助力一個發(fā)展中大國展翼前行。[19]如果說全面深化改革是當(dāng)代中國最大的時代主題，那么全面推進(jìn)法治就是當(dāng)代中國最大的改革；如果說全面深化改革是科學(xué)發(fā)展的動力和必然要求，那么全面推進(jìn)法治就是科學(xué)發(fā)展的基石和有效保障。全面深化改革的過程，就是法治觀念與信仰根植、法治思維與方式確立、法治權(quán)威與尊嚴(yán)強(qiáng)化、法治回應(yīng)性與可接受性提升的過程，是社會主義法治體系日臻完善的過程；全面推進(jìn)法治的過程，就是保證改革合乎理性，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、連續(xù)性和協(xié)調(diào)性的過程，是實(shí)現(xiàn)改革的總目標(biāo)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程。

[1]陳春生：《運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革》，《河北日報》2014年12月31日。

[2]李林：《在法治軌道上推進(jìn)全面深化改革》，《人民日報》2014年10月22日。

[3]沈春耀：《學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神，全面推進(jìn)依法治國》，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2014-11/20/content_1886726.htm。

[4]翁其銀：《論改革與法制的關(guān)系》，《學(xué)術(shù)論壇》1983年第5期。

[5]陳金釗：《“法治改革觀”及其意義——十八大以來法治思維的重大變化》，《法學(xué)評論》2014年第6期。

[6]陳金釗：《法治與改革的關(guān)系及改革頂層設(shè)計》，《法學(xué)》2014年第8期。

[7]石佑啟：《我國行政體制改革法治化研究》，《法學(xué)評論》2014年第6期。

[8]許耀桐：《改革與法治關(guān)系的四個片面認(rèn)識 ——確保在法治軌道上推進(jìn)改革》，《北京日報》2014年9月29日。

[9][12]王樂泉：《論改革與法治的關(guān)系》，《中國法學(xué)》2014年第6期。

[10][11]肖鳳城：《“良法是善治之前提”——縱論推進(jìn)法治與推進(jìn)改革之間的關(guān)系》，《解放軍報》2014年10月27日。

[13]《馬克思恩格斯全集》第6卷，北京：人民出版社，1961年，第292頁。

[14]《馬克思恩格斯全集》第4卷，北京：人民出版社，1958年，第121-122頁。

[15]田改偉：《推進(jìn)改革全面深化需法治護(hù)航》，中國改革論壇網(wǎng)，http://www.chinareform.org.cn/Explore/perspectives/ 201410/t20141023_209644_1.htm。

[16]付子堂、 陳建華：《運(yùn)用法治思維和法治方式推動全面深化改革》，《紅旗文稿》2013年第23期。

[17][英]亨利·梅因：《古代法》，沈景一譯，北京：商務(wù)印書館，1959年，第15頁。

[18][美]埃德加·博登海默：《法理學(xué)——法哲學(xué)和方法》，鄧正來譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，1999年，第402頁。

[19]馮玉軍：《讓改革與法治良性互動》，《人民日報 》2014年11月11日。

責(zé)任編輯：王雨磊

D912.1

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1000-7326（2015）01-0047-07

*本文系國家社科基金項目 “行政權(quán)力的合理配置與依法行政研究”（10BFX031）的階段性成果。

石佑啟，廣東外語外貿(mào)大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師 （廣東 廣州，510420）。