耿 磊，孫 強(qiáng)

(1.中國政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，北京 100088；2.北京市西城區(qū)人民檢察院，北京 100035)

·法治文明與法律發(fā)展·

關(guān)于主任檢察官職能定位的反思與建構(gòu)

耿 磊1，孫 強(qiáng)2

(1.中國政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，北京 100088；2.北京市西城區(qū)人民檢察院，北京 100035)

主任檢察官改革是主訴檢察官改革的升華。檢察官制度面臨的行政化色彩濃厚、責(zé)任承擔(dān)模糊、權(quán)力與責(zé)任不統(tǒng)一等問題進(jìn)一步迫使檢察官辦案責(zé)任制改革的深化。在對檢察權(quán)進(jìn)行“分權(quán)”時，“檢察獨(dú)立”能夠在一定程度上對“檢察一體”進(jìn)行突破，由此主任檢察官改革獲得了正當(dāng)性。主任檢察官的職能定位是通過主任檢察官與檢察長、部門行政負(fù)責(zé)人、普通檢察官、書記員的互動體現(xiàn)的。相對于檢察長，主任檢察官更多地帶有“檢察獨(dú)立”的追求；相對于普通檢察官、書記員，主任檢察官則更多地體現(xiàn)的是“檢察一體”。如果改革中不徹底廢除部門行政負(fù)責(zé)人制度的規(guī)定，則主任檢察官改革也很可能回到“三級審批”的老路上。

主任檢察官；主訴檢察官；“檢察一體”；檢察獨(dú)立；檢察制度改革

黨的十八大提出，要進(jìn)一步深化司法體制改革，堅(jiān)持和完善中國特色社會主義司法制度，確保檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)。2013年11月，黨的十八屆三中全會關(guān)于深化司法體制改革的意見也強(qiáng)調(diào)，要“探索建立突出檢察官主體地位的辦案責(zé)任制”。為落實(shí)這些精神和任務(wù)，2013年底、2014年初，最高人民檢察院相繼下發(fā)文件，在全國7個省份17個檢察院開展新一輪檢察官辦案責(zé)任制試點(diǎn)改革，希冀通過創(chuàng)新適用“主任檢察官”制度將改革推向預(yù)定目標(biāo)。主任檢察官不同于目前《檢察官法》規(guī)定的檢察官，也不同于近15年來全國檢察機(jī)關(guān)主要在公訴部門實(shí)行的主訴檢察官。以主任檢察官帶動新一輪司法體制改革，涉及主任檢察官的考察選任、人員配置、權(quán)力運(yùn)行、責(zé)任承擔(dān)、獎勵懲處、待遇職級等一系列問題，但最為核心的，恐怕還是主任檢察官的基本職能及其定位。檢察官辦案責(zé)任制在本質(zhì)上是檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的一種轉(zhuǎn)換，而檢察權(quán)運(yùn)行具體主體在權(quán)力運(yùn)行整個體系中的地位和職能，對關(guān)聯(lián)制度的影響最為重大。

一、總結(jié)與推進(jìn)：主任檢察官辦案責(zé)任制的背景分析

對于檢察官辦案責(zé)任制，盡管從字面意義上理解似乎是指承辦案件的檢察官對其辦理的案件如何承擔(dān)法律責(zé)任的制度，但在現(xiàn)實(shí)語境下，一般指稱的卻是檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法辦案組織形式與管理模式。1980年，最高人民檢察院確立了“三級審批制”檢察辦案模式，科、處、室成為檢察機(jī)關(guān)最為基本的辦案單元。縱觀此后檢察官辦案責(zé)任制的發(fā)展歷史，雖然近15年在一定程度上經(jīng)歷了主訴檢察官辦案責(zé)任制的洗禮，但主要還是以傳統(tǒng)的“三級審批制”為主線。

所謂的“三級審批制”，是指在檢察機(jī)關(guān)中，對于具體案件的定性和處理需要依次經(jīng)過承辦人的建議——處(科)長審核——(主管副)檢察長批準(zhǔn)三個級別才能最終確定。“三級審批制”長期乃至目前仍為中國絕大部分檢察機(jī)關(guān)辦理案件的基本方式。為打破這種層層負(fù)責(zé)、層層把關(guān)卻沒有明確責(zé)任人的現(xiàn)象，賦予承辦人獨(dú)立辦案權(quán)、強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的司法性[1],1999年4月最高人民檢察院開始在北京、天津、上海等地開展主訴檢察官辦案責(zé)任制試點(diǎn)。2000年1月，主訴檢察官辦案責(zé)任制在全國檢察機(jī)關(guān)全面推開；有的地方還大膽創(chuàng)新，在偵查部門試行“主偵檢察官”辦案責(zé)任制。應(yīng)當(dāng)說，在主訴檢察官制度運(yùn)行的初期，一定程度上加強(qiáng)了檢察官的獨(dú)立性。但是，隨著改革的深化，尤其是相關(guān)配套措施沒有及時跟進(jìn)，主訴檢察官制度的運(yùn)行卻面臨重重困難，甚至這項(xiàng)改革在很多地方名存實(shí)亡，逐漸回到了“三級審批制”的老路[2]。這種改革的反復(fù)以及面臨的困難，正是主任檢察官辦案責(zé)任制產(chǎn)生的背景。從歷史發(fā)展的關(guān)系來看，主任檢察官制度正是主訴檢察官制度的升華[3]，主任檢察官制度的提出與創(chuàng)建正是為了解決主訴檢察官制度沒有解決的問題。

(一)行政化色彩濃厚

行政化，在政治學(xué)和管理學(xué)中的定義不盡相同，但在一般意義上，主要是指組織內(nèi)部一種“上命下從”的層級化現(xiàn)象。中國的檢察機(jī)關(guān)從內(nèi)到外均帶有典型的行政化色彩。從外部關(guān)系看，上下級檢察院之間是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，*《中華人民共和國人民檢察院組織法》第10條第二款規(guī)定：“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作?！鄙霞墮z察院有權(quán)直接改變下級檢察院對于具體案件的定性。從內(nèi)部關(guān)系看，一方面，對于檢察機(jī)關(guān)的人事管理，雖然《檢察官法》明確將檢察官分為12級，但現(xiàn)實(shí)中檢察官的工資福利、提職晉級則完全按照副科級、正科級、副處級、正處級等行政機(jī)關(guān)對于公務(wù)員的管理制度進(jìn)行，并不與檢察官的級別掛鉤；另一方面，對于案件的處理，基本上是按照“三級審批制”進(jìn)行，即承辦檢察官審結(jié)案件后提出初步處理意見——處(科)長審核——(主管副)檢察長批準(zhǔn)決定，即使承辦檢察官對案件有不同看法，結(jié)果往往也會被處長、科長憑借自己多年的辦案經(jīng)驗(yàn)和威望所說服[4]99。

一個組織的行政化運(yùn)行有利于提高組織整體的效率，有利于組織的上下一體及保持與外部的相對獨(dú)立。在檢察機(jī)關(guān)的上下級之間保持一定的“行政化”有利于檢察一體和檢察機(jī)關(guān)的整體獨(dú)立，尤其是在對重大貪污賄賂、瀆職侵權(quán)案件行使偵查權(quán)時，下級檢察機(jī)關(guān)更需要上級的支持。不過，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對檢察人員實(shí)行“行政化”管理、對案件實(shí)行“行政化”審批，則有違基本的司法規(guī)律。1995年2月28日，八屆全國人大第十二次會議通過了《檢察官法》，2005年4月27日，十屆全國人大第十五次會議通過了《公務(wù)員法》。盡管《公務(wù)員法》明確將“檢察機(jī)關(guān)的工作人員”納入公務(wù)員范疇，且《公務(wù)員法》制定在《檢察官法》之后，屬于新法，但《公務(wù)員法》制定時并沒有廢除《檢察官法》。根據(jù)立法法關(guān)于同位階法律特別法優(yōu)于一般法的規(guī)定，除公務(wù)員法的有關(guān)規(guī)定外，《檢察官法》仍然適用。不考慮檢察官從事司法事務(wù)的特殊屬性，機(jī)械適用《公務(wù)員法》對檢察人員進(jìn)行“行政化”管理的做法是不科學(xué)的。公正的司法過程應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)親歷性特征。所謂親歷性就是要親自經(jīng)歷全過程。親歷性有兩個最基本的要求：一是直接審理，二是以口頭的方式進(jìn)行[5]。在“三級審批制”下，案件承辦人需要詳細(xì)閱卷，在審查批捕階段要當(dāng)面向犯罪嫌疑人“告權(quán)”，在審查起訴階段則要親自提審犯罪嫌疑人，而處(科)長、(主管副)檢察長僅僅是借助卷宗材料通過書面審查進(jìn)行定性，這離親歷性的要求相去甚遠(yuǎn)。

檢察機(jī)關(guān)濃厚的行政化色彩不但成為歷次檢察官辦案責(zé)任制改革的動因，而且影響了對于檢察機(jī)關(guān)基本性質(zhì)的定位。“檢察權(quán)曾一度被部分學(xué)者納入行政權(quán)的范疇，這與檢察權(quán)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)單元的行政化色彩不無關(guān)聯(lián)”[6]。

(二)責(zé)任承擔(dān)難以清晰厘定

在“三級審批制”的框架下，對于個案的處理，先是由承辦檢察官通過審查卷宗、提審犯罪嫌疑人后提出初步處理意見，然后再報(bào)處(科)長審核，處(科)長審批后再報(bào)(主管副)檢察長批準(zhǔn)決定；當(dāng)案件承辦人與處(科)長的意見不一致時，經(jīng)(主管副)檢察長同意，才可以將案件報(bào)送檢察委員會，由檢察長帶領(lǐng)各位檢委會委員討論決定。審者不定、定者不審成為“三級審批制”形式的特點(diǎn)。在這種情況下，如果案件最終定性出現(xiàn)問題，乃至出現(xiàn)冤假錯案，很難追究相關(guān)人員的責(zé)任。

從形式上看，根據(jù)當(dāng)時法律文書的層層簽批，不難找到相關(guān)責(zé)任人員，可以追究其整體責(zé)任或要求主要責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任。然而，案件承辦人只是提出初步處理意見，在本質(zhì)上是一種建議行為，這種建議對于案件的最終處理不起決定作用；處(科)長在審核案件時往往也會閱卷，但這種審核發(fā)揮的只是一種對于處理建議的指導(dǎo)、加強(qiáng)作用，對于案件的結(jié)果同樣不起決定作用；根據(jù)案件承辦人、處(科)長的雙層建議，(主管副)檢察長在法律文書上簽字，法律文書生效。基于行政事務(wù)的煩瑣，(主管副)檢察長一般沒有充足時間對個案閱卷，更無法逐案提訊犯罪嫌疑人，往往是囿于工作機(jī)制的規(guī)定，不得不在法律文書上簽字，因?yàn)椴缓炞趾罄m(xù)的訴訟流程就無法進(jìn)行。如果是報(bào)檢察委員會討論決定的案件，委員們的閱卷時間往往也不充分，但最終也必須給出結(jié)論。這種狀況決定了在冤假錯案發(fā)生時，責(zé)任承擔(dān)難以清晰厘定。

為了解決這個問題，主訴檢察官試圖取消處(科)長對于案件的審核，由主訴檢察官直接向(副)檢察長報(bào)批；有的地方甚至規(guī)定，部分案件可以由主訴檢察官獨(dú)立決定，不必報(bào)批。2000年1月17日，《北京市人民檢察院實(shí)施主訴檢察官辦案責(zé)任制暫行辦法》第22條第一款、第二款規(guī)定：“主訴檢察官辦理案件時，對于下列事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)提出處理意見，報(bào)請檢察長決定：(一)需要采取、變更、撤銷逮捕措施的；(二)需要改變管轄的；(三)擬做不起訴決定的；(四)補(bǔ)充、變更、撤回起訴的；(五)決定抗訴、撤回抗訴的；(六)建議偵查機(jī)關(guān)撤銷案件的；(七)需要對有關(guān)單位提出書面糾正違法意見或者檢察建議的；(八)下級人民檢察院書面請示和提請復(fù)議、復(fù)核的案件以及上級交辦的案件中需要檢察長決定的事項(xiàng)。對于前款規(guī)定以外的程序性或者實(shí)體性事項(xiàng)，主訴檢察官應(yīng)當(dāng)依法做出決定?！钡?3條規(guī)定，主訴檢察官決定的事項(xiàng)、法律文書以及工作文書由主訴檢察官簽發(fā)。第24條又明確規(guī)定了主訴檢察官應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的八種情形。應(yīng)當(dāng)說，責(zé)任不清的問題在主訴檢察官制改革的前期有所緩解。然而，隨著改革的進(jìn)行，各單位的主政者為了案件質(zhì)量，也為了保護(hù)干警，對主訴檢察官的權(quán)力加以限制[7]；部分主訴檢察官或者無法擺脫依賴性太強(qiáng)的心理習(xí)慣，或者缺乏責(zé)任意識害怕承擔(dān)責(zé)任，遇到問題不調(diào)查取證、分析案情、研究法律，而是向行政領(lǐng)導(dǎo)多請示、勤匯報(bào)[2]，因而在發(fā)生冤假錯案時，依然難以科學(xué)確定相關(guān)責(zé)任。

(三)權(quán)責(zé)不匹配導(dǎo)致檢察隊(duì)伍不穩(wěn)定

新一輪司法體制改革的重要內(nèi)容之一是突出檢察官辦案的主體地位，明確檢察官辦案的權(quán)力、責(zé)任，對所辦案件終身負(fù)責(zé)，嚴(yán)格錯案責(zé)任追究[8]。這一內(nèi)容實(shí)際上是檢察官辦案責(zé)任制目標(biāo)的延續(xù)。一方面，為提高辦案質(zhì)量、保證辦案效率，改革往往會從學(xué)歷經(jīng)驗(yàn)、工作年限等方面對檢察官提出更高的要求，希望檢察官隊(duì)伍面向“職業(yè)化”“精英化”的方向穩(wěn)步發(fā)展，要求檢察官比普通公務(wù)員肩負(fù)更多的責(zé)任——對所辦理的案件終身負(fù)責(zé)；另一方面，在公務(wù)員工資目前已經(jīng)相對較低的情況下，又將檢察官放到公務(wù)員隊(duì)伍管理，在工資補(bǔ)貼、培訓(xùn)休假等方面并沒有給予更高的待遇。這種要求承擔(dān)大責(zé)任、給予較低待遇的反差，降低了辦案責(zé)任制改革對于檢察官的吸引力，甚至迫使部分檢察官因?yàn)榻?jīng)濟(jì)壓力離開檢察隊(duì)伍。

2000年，最高人民檢察院辦公廳《關(guān)于在審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責(zé)任制的工作方案》明確規(guī)定：各級人民檢察院要建立健全與主訴檢察官辦案責(zé)任制配套的激勵機(jī)制和保障機(jī)制，從實(shí)際出發(fā)，適當(dāng)解決主訴檢察官的有關(guān)待遇。但實(shí)際上，這些要求不但沒有落實(shí)，而且隨著“陽光工資”改革要求的按照工齡和行政級別發(fā)放工資辦法的實(shí)行，主訴檢察官原本享有的崗位津貼被取消，這也打擊了主訴檢察官的辦案積極性[9]。有統(tǒng)計(jì)顯示，在北京市檢察系統(tǒng)實(shí)施主訴檢察官辦案責(zé)任制的2000—2010年的10年間，共任命主訴檢察官357人，2010年仍在公訴崗位的卻只有162人，另外195人除個別退休、辭職外，大部分到外單位任職或提拔交流到院內(nèi)其他處室任職[10]。

二、“獨(dú)立”與“一體”：主任檢察官辦案責(zé)任制的理論根基

(一)“檢察一體”與“檢察獨(dú)立”的基本含義

一般而言，“檢察一體”是指為了維護(hù)國家法制的統(tǒng)一實(shí)施，各級檢察機(jī)關(guān)基于“上命下從”原則而構(gòu)成的有機(jī)統(tǒng)一整體。關(guān)于“檢察一體”的目的和功能，在中國臺灣地區(qū)存在“有效打擊犯罪”說、“防范誤斷濫權(quán)”說、“統(tǒng)一追溯法令”說的爭論。*參見吳巡龍《檢察獨(dú)立與檢察一體——兼評檢察官未經(jīng)檢察長核定逕行起訴事件》，載臺灣《約旦法學(xué)雜志》第124期；陳運(yùn)財(cái)《檢察獨(dú)立與檢察一體之分際》，載臺灣《約旦法學(xué)雜志》第124期。轉(zhuǎn)引自萬毅《中國臺灣檢察權(quán)定位、配置及其他(上)》，載《東方法學(xué)》2010年第1期?？傮w而言，實(shí)現(xiàn)“檢察一體”有利于形成合力打擊犯罪，也有利于糾正下級檢察官的錯誤行為，更有利于規(guī)范檢察官的自由裁量權(quán)，維護(hù)法的安定性和法制的統(tǒng)一[11]。從現(xiàn)有資料來看，“檢察一體”主要包括三個方面的含義[12]：其一，上下級之間指揮、命令與服從、執(zhí)行的關(guān)系。具體又包括指揮監(jiān)督權(quán)；職務(wù)收取權(quán)，即上級有權(quán)調(diào)取下級辦理或正在辦理的事務(wù)自己辦理；職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)，即上級有權(quán)將下級辦理或正在辦理的事務(wù)轉(zhuǎn)交其他下級承辦。其二，同一單位檢察官的職務(wù)一體而不可分割，同一單位檢察官在執(zhí)行職務(wù)時彼此可以互換。其三，遇有緊急情況，可以在管轄區(qū)域以外行使職權(quán)。

而“檢察獨(dú)立”是一種相對的獨(dú)立。從廣義而言，“檢察獨(dú)立”的含義有兩個方面：其一，檢察機(jī)關(guān)對外整體獨(dú)立——官署獨(dú)立。《憲法》《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》要求人民檢察院不僅在機(jī)構(gòu)設(shè)置上獨(dú)立于立法和行政機(jī)關(guān)，而且在職能行使方面也不受其他機(jī)關(guān)的干預(yù)。英國1985年《犯罪起訴法》就建立了自成一體、完全獨(dú)立的檢察機(jī)構(gòu)，實(shí)行財(cái)政獨(dú)立，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)獨(dú)立預(yù)算[13]。其二，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部個體獨(dú)立——檢察官獨(dú)立。實(shí)際上，按照國際慣例，檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立往往是體現(xiàn)在檢察官履行職務(wù)時的獨(dú)立。作為檢察官起訴活動的國際標(biāo)準(zhǔn)，國際檢察官協(xié)會(IAP)1999年制定的《檢察官專業(yè)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)與權(quán)利義務(wù)準(zhǔn)則》第1條就要求，對于檢察官的行為，檢察官必須努力實(shí)現(xiàn)獨(dú)立、客觀及具有一貫性[14]。有觀點(diǎn)還創(chuàng)新性地提出檢察官的獨(dú)立應(yīng)當(dāng)包括檢察官之獨(dú)立司法意識、檢察官之獨(dú)立司法權(quán)和檢察官之獨(dú)立司法責(zé)任三個方面[15]。就本文而言，筆者也是側(cè)重從檢察官的獨(dú)立來理解和使用“檢察獨(dú)立”的。

在集體獨(dú)立這個層面上，“檢察一體”有助于檢察機(jī)關(guān)形成合力應(yīng)對外部的干預(yù)，有利于集中檢察資源應(yīng)對犯罪；在檢察權(quán)具體運(yùn)行這個層面上，“檢察一體”與“檢察獨(dú)立”存在激烈的沖突對抗，過分強(qiáng)調(diào)“檢察一體”會大大侵蝕檢察官的個體獨(dú)立。

(二)域外實(shí)踐

“檢察一體”是檢察機(jī)關(guān)的一種組織原則，而狹義的“檢察獨(dú)立”只是指稱檢察官的個人獨(dú)立；當(dāng)個體與整體發(fā)生沖突時，只有通過各種博弈才能找到適合的存在空間。關(guān)于“檢察獨(dú)立”與“檢察一體”博弈的樣態(tài)，域外立法、司法也多有涉及。在美國，由于聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)與地方檢察機(jī)關(guān)分屬聯(lián)邦和地方政府，聯(lián)邦總檢察長和地方檢察長之間并沒有隸屬關(guān)系，甚至也沒有指導(dǎo)和監(jiān)督關(guān)系[16]。根據(jù)總統(tǒng)法律實(shí)施委員會的報(bào)告，州檢察長和地方檢察官之間的關(guān)系分為三類：“一是沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，只有協(xié)調(diào)幫助關(guān)系，如合并管轄起訴、提供咨詢。多數(shù)州屬于這種情況。二是州檢察官對地方檢察官的業(yè)務(wù)活動無權(quán)過問。三是在阿拉斯加、特拉華、羅德島，檢察長直接監(jiān)督地方起訴工作，并且對本州一切刑事訴訟負(fù)全責(zé)?！盵17]102-103

在意大利，各層次的檢察署之間并不存在等級上的隸屬關(guān)系。駐上訴法院的檢察署與駐地方法院的檢察署之間可以稱為上下級關(guān)系，但這只是為對應(yīng)相應(yīng)的審級，在具體業(yè)務(wù)上不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，甚至連指導(dǎo)關(guān)系都說不上。每一層級的檢察署都有完全獨(dú)立的權(quán)限。每個檢察署都只設(shè)一個公訴人辦公室，通常一個案件只分配給一個公訴人負(fù)責(zé)，公訴人擁有完全獨(dú)立的辦案權(quán)，即使是檢察長也無權(quán)干涉[17]266-267。

在法國，檢察院的組織建構(gòu)嚴(yán)格奉行等級性原則，權(quán)利構(gòu)造呈上令下從的“金字塔”型特點(diǎn)。但是，在具體案件中，任何機(jī)構(gòu)包括檢察系統(tǒng)的直接上級機(jī)構(gòu)都不得對檢察官的行為進(jìn)行事先控制或近令其替代檢察長強(qiáng)行推行某一其拒絕履行的指令和命令。任何機(jī)構(gòu)也無權(quán)撤銷或更改檢察官在某一具體案件中所做出的行為或決定，即使該行為或決定與上級檢察機(jī)關(guān)(包括司法部)所發(fā)布的指示或命令相沖突[17]126-131。

在日本，奉行“檢察一體”原則，但是這里的“檢察一體”只是對檢察官進(jìn)行一體化管理，檢察官具有較強(qiáng)的獨(dú)立性。根據(jù)《日本檢察廳法》第4條及第6條的規(guī)定，檢察官就是為了國家對檢察事務(wù)，自行決定國家的意思，并對外部具有表示權(quán)限的機(jī)關(guān)[18]。因此，檢察官在日本是一個官廳，*官廳，舊稱政府機(jī)關(guān)。參見http://baike.baidu.com/subview/1297010/5874652.htm?fr=aladdin。各個檢察官作為官廳享有行使檢察權(quán)的權(quán)限，而不是只有檢察廳的領(lǐng)導(dǎo)享有這一權(quán)限。換言之，在執(zhí)行檢察事務(wù)方面，檢察官有權(quán)自行決定并表示國家意志，而不是作為上級的助手行使檢察權(quán)[17]288。日本學(xué)者松尾浩也指出，日本的每個檢察官都處于“獨(dú)立負(fù)責(zé)”的地位，“檢察一體”原則實(shí)際上以檢察官的獨(dú)立性為前提，是對檢察官獨(dú)立性的統(tǒng)一[19]。

可見，盡管從法制統(tǒng)一的應(yīng)然角度來看，各國應(yīng)當(dāng)遵循并踐行“檢察一體”，但是無論從美洲、歐洲還是亞洲的幾個典型國家來看，各國要么與典型的“檢察一體”相去甚遠(yuǎn)，要么對“檢察一體”有所突破。

(三)主任檢察官獨(dú)立行使職權(quán)的正當(dāng)性

筆者認(rèn)為，在肯定“檢察一體”的前提下應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)承認(rèn)“檢察獨(dú)立”，允許檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)。*具體而言，檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)是指檢察權(quán)在同一檢察院內(nèi)部要由檢察官獨(dú)立行使，對檢察權(quán)在同一檢察院內(nèi)部的運(yùn)行進(jìn)行去“行政化”改造。參見向澤選《檢察權(quán)內(nèi)部獨(dú)立行使的模式選擇》，載《人民檢察》2014年第10期。從理論和檢察權(quán)的科學(xué)運(yùn)行角度而言，在本次改革中賦予主任檢察官獨(dú)立辦案權(quán)具有正當(dāng)性。

1.“檢察一體”并不是檢察機(jī)關(guān)上下級之間(內(nèi)部)現(xiàn)存的唯一領(lǐng)導(dǎo)體制?？v觀世界各國，檢察機(jī)關(guān)上下級之間(內(nèi)部)的關(guān)系可以概括為三種模式：(1)“相互獨(dú)立模式”，即“上下級”之間相互獨(dú)立，沒有隸屬關(guān)系。在上文提及的美國，聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)和州檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系、州檢察長與地方檢察官的關(guān)系就屬于這種。(2)“檢察一體模式”，即檢察長領(lǐng)導(dǎo)檢察官工作，上令下從。最典型的就是蘇聯(lián)和現(xiàn)在的俄羅斯。(3)“混合模式”。在德國，由于受“司法權(quán)在州”原則的制約，聯(lián)邦總檢察長并不是德國檢察機(jī)關(guān)的最高首長，與各州檢察長之間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；在州內(nèi)，州檢察院檢察長則是本州檢察機(jī)關(guān)的最高首長，領(lǐng)導(dǎo)州檢察院和市檢察院開展工作[20]。由此可見，“檢察一體”只是檢察機(jī)關(guān)上下級之間(內(nèi)部)領(lǐng)導(dǎo)體制的一種，并不是全部。尤其“相互獨(dú)立模式”，實(shí)際上是以“檢察獨(dú)立”為主。因此，對于檢察權(quán)的運(yùn)行而言，“檢察獨(dú)立”具有一定的合理性。

2.檢察權(quán)內(nèi)容的復(fù)合性要求“檢察一體”與“檢察獨(dú)立”并行?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》第2條規(guī)定：“人民檢察院在刑事訴訟中的任務(wù)，是立案偵查直接受理的案件、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴和提起公訴、對刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督……”在這個意義上，實(shí)際上可以將中國的檢察權(quán)分為偵查檢察權(quán)和訴訟檢察權(quán)兩個方面。其中，偵查檢察權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)立案偵查直接受理案件的權(quán)力，而訴訟檢察權(quán)則是指批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴和提起公訴、對刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的權(quán)力。偵查檢察權(quán)就帶有濃重的偵查權(quán)色彩，而主要由行政機(jī)關(guān)行使的偵查權(quán)天生帶有上命下從、上下一體的特性，偵查檢察權(quán)由此偏向“檢察一體”的要求。訴訟檢察權(quán)是一種相對純粹的司法權(quán)，以公平、正義為目標(biāo)的司法權(quán)包含對司法人員身份獨(dú)立的要求，訴訟檢察權(quán)因此包含了對“檢察獨(dú)立”的追求。

3.“檢察獨(dú)立”是相對的，與“檢察一體”并不完全沖突。主任檢察官的獨(dú)立實(shí)質(zhì)上是主任檢察官內(nèi)部獨(dú)立的界限問題，問題的解決在于如何尋找主任檢察官獨(dú)立于“檢察一體”的界限，并非完全排除上命下從的“檢察一體”。其所要解決的是主任檢察官對于何種事務(wù)只需依法遵循自己的意志行事，對于何種“上命”需要遵從，對于何種“上命”可以違抗。對此，有學(xué)者提出了解決方案：應(yīng)當(dāng)區(qū)分檢察事務(wù)和檢察行政事務(wù)；對于檢察事務(wù)，應(yīng)當(dāng)貫徹法定主義，嚴(yán)格防范上級對下級權(quán)力的侵分與限制；對于檢察行政事務(wù)，應(yīng)當(dāng)貫徹檢察一體、上命下從的原則[21]。盡管如何給檢察事務(wù)和檢察行政事務(wù)劃出一條明顯的界限本身就是一件十分困難的事情，這種思路也沒有論及究竟應(yīng)當(dāng)如何劃分上下級之間的檢察事務(wù)，但這種觀點(diǎn)至少說明“檢察獨(dú)立”與“檢察一體”并不完全沖突。

4.賦予主任檢察官一定范圍的獨(dú)立性符合司法規(guī)律。司法規(guī)律就是司法活動本身特殊性所決定的活動規(guī)律。司法活動是對已經(jīng)發(fā)生過的案件事實(shí)，通過對證據(jù)的收集、審查、判斷以追溯、還原和認(rèn)定案件的客觀情況。司法規(guī)律要求司法主體要親歷親為，審查判斷證據(jù)時要客觀公正，整個司法過程要公開透明，不受干擾獨(dú)立辦案[4]97。在這些基本的司法規(guī)律中，司法主體的獨(dú)立是前提，只有獨(dú)立，才能保證不受干擾；只有獨(dú)立，才能責(zé)任明確，從而促使親歷親為；只有獨(dú)立，才能只服從法律和自己的良心，從而保證客觀公正。

三、分析與定位構(gòu)：主任檢察官職能定位論要

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第6條規(guī)定“檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作”。因此，主任檢察官只有在檢察長“完全授予”式的分權(quán)過程中，才能明確自己基本職能的主要內(nèi)容，而其基本職能的行使實(shí)際上是在與檢察長、部門行政負(fù)責(zé)人和小組其他成員關(guān)系的互動中體現(xiàn)的。

(一)主任檢察官與檢察長的關(guān)系

“檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作”是中國檢察立法和“檢察一體”原則的共同要求，具有法律上的正當(dāng)性和理論上的科學(xué)性。檢察長對于檢察院的領(lǐng)導(dǎo)，從內(nèi)容來看，不但包括行政事務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)，而且包括法律業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)；從程度來看，不但包括相關(guān)制度的創(chuàng)建、類案指導(dǎo)等總體領(lǐng)導(dǎo)，也包括對于個案處理的具體領(lǐng)導(dǎo)。

在解決主任檢察官與檢察長的關(guān)系時，大部分學(xué)者和試點(diǎn)方案都主張對兩者“分權(quán)”，即將檢察長對于案件的權(quán)力劃分給主任檢察官進(jìn)行。例如，有的學(xué)者提出，凡具有下列情形之一的，屬于檢察長職權(quán)，主任檢察官應(yīng)當(dāng)報(bào)請分管副檢察長審定：“采取限制或剝奪犯罪嫌疑人憲法性權(quán)利的強(qiáng)制措施；改變管轄；不起訴決定；涉案款物的處理；擬采取電視直播審理的案件的起訴；有重大政治、社會影響的案件的處理等十一類案件……上述情形之外的，屬于主任檢察官獨(dú)立決策的范疇?！盵22]有的學(xué)者還提出，凡涉及類似不起訴等影響訴訟程序正常進(jìn)行甚至終止的情形屬于檢察長決定，其他情形可以直接由主任檢察官決定。筆者認(rèn)為，主任檢察官改革的重要目標(biāo)之一就是加強(qiáng)檢察官的主體地位，因而將檢察長業(yè)務(wù)方面的權(quán)力在一定范圍內(nèi)授予主任檢察官是必然的。但即使如此，檢察長對于授予出去的權(quán)力仍然可以自己行使。檢察長與主任檢察官的關(guān)系更類似于民法上“代理”與“被代理”的關(guān)系。代理人為了被代理人的利益，雖然具有一定的自主決定權(quán)，但是代理人也有自己從事該項(xiàng)事務(wù)的權(quán)力。當(dāng)檢察長主動對主任檢察官正在辦理的案件進(jìn)行個案領(lǐng)導(dǎo)時，主任檢察官應(yīng)當(dāng)將該案全部移送檢察長，由檢察長親自或指示其他主任檢察官辦理。不過，無論由誰具體辦理，該案的處理結(jié)論應(yīng)當(dāng)由檢察長署名，檢察長對案件的處理結(jié)果終身負(fù)責(zé)。筆者認(rèn)為，這一設(shè)計(jì)使得權(quán)力行使和責(zé)任承擔(dān)高度統(tǒng)一，同時在一定程度上平衡了“檢察一體”與“檢察獨(dú)立”的矛盾。

當(dāng)檢察長被動對主任檢察官正在辦理的案件進(jìn)行個案領(lǐng)導(dǎo)，即主任檢察官就個案向檢察長進(jìn)行咨詢時，應(yīng)當(dāng)允許。檢察長不主動提出或者被動同意直接辦理該類案件的，主任檢察官不能推卸責(zé)任，應(yīng)當(dāng)以自己的名義繼續(xù)辦理，檢察長的意見僅供主任檢察官參考。如果主任檢察官認(rèn)為有必要，可以不經(jīng)檢察長同意，直接報(bào)檢察委員會討論，主任檢察官也可以不接受討論結(jié)論。有觀點(diǎn)指出，當(dāng)主任檢察官與檢察長的意見不一致時，有權(quán)將案件提交檢委會討論，但對檢委會的決定必須無條件執(zhí)行[23]。筆者對此不以為然。其一，檢察長往往是檢委會最權(quán)威的委員，檢委會的意見往往和檢察長高度一致。其二，檢委會做出的決定讓主任檢察官執(zhí)行并承擔(dān)責(zé)任也是不科學(xué)的。檢察委員會與檢察長到底是一種什么關(guān)系，立法之間、立法和實(shí)踐都不完全一致，但只有責(zé)任的承擔(dān)者和案件的決定者相統(tǒng)一的時候，才最為公平。

至于到底賦予主任檢察官哪些職權(quán)，筆者認(rèn)為，這不僅僅是一個理論論證問題，還需要通過調(diào)研、歷年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、分析等手段，按照一定的規(guī)則做出科學(xué)的、具體的劃分。即既要避免主任檢察官為推卸責(zé)任而把大量案件報(bào)批，又要避免主任檢察官權(quán)力的不恰當(dāng)擴(kuò)張和濫用，從而損害案件質(zhì)量[24]。

(二)主任檢察官與部門行政負(fù)責(zé)人的關(guān)系

實(shí)行主任檢察官制度的目標(biāo)之一是去除檢察管理行政化，實(shí)現(xiàn)扁平化。對于現(xiàn)有的“三級審批制”來說，扁平化的題中應(yīng)有之義必然是拉近“三級”中最上級和最下級的關(guān)系，即將中間級的職責(zé)完全分化轉(zhuǎn)移，從而去掉中間級。因此，按照改革的要求，主任檢察官與部門行政負(fù)責(zé)人的關(guān)系的基本走向應(yīng)該是：主任檢察官得以凸現(xiàn)，部門行政負(fù)責(zé)人消失。

在試行主訴檢察官辦案責(zé)任制的過程中，有觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然在案件審查中處室領(lǐng)導(dǎo)沒有指令權(quán)，但是其大多數(shù)人畢竟是精通檢察業(yè)務(wù)的主訴檢察官，而且檢察行政事務(wù)如考勤、培訓(xùn)、設(shè)備配備、待遇福利、學(xué)習(xí)培訓(xùn)等都是由部門行政負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)的。而且，涉及業(yè)務(wù)的檢察行政事務(wù)，如案件分配等也由部門行政負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，而司法分案權(quán)可能對案件處理方式和效果產(chǎn)生較大影響。因此，主訴檢察官在行政上應(yīng)當(dāng)服從處長的領(lǐng)導(dǎo)和管理，在業(yè)務(wù)上也要主動溝通，遇到重大疑難問題可以與部門負(fù)責(zé)人協(xié)商，多聽取意見[25]。筆者認(rèn)為，這種對部門行政負(fù)責(zé)人的過分依賴以及部門行政負(fù)責(zé)人的“明存實(shí)亡”正是導(dǎo)致主訴檢察官后來改革失敗的主要原因之一。

目前，在各地改革試點(diǎn)過程中，為了保證隊(duì)伍的穩(wěn)定性，多數(shù)試點(diǎn)單位既按照一定標(biāo)準(zhǔn)選拔了一批主任檢察官，又直接或在處室合并后保留了相當(dāng)數(shù)量的部門行政負(fù)責(zé)人。由于部門行政負(fù)責(zé)人往往具有相對較高的業(yè)務(wù)水平和一定的協(xié)調(diào)組織能力，本身也是主任檢察官，所以改革方案往往既要求改革后的部門行政負(fù)責(zé)人能夠親自辦案，又希望他們憑借經(jīng)驗(yàn)和能力對部門內(nèi)的主任檢察官進(jìn)行一定范圍的指導(dǎo)、督促、檢查和協(xié)調(diào)。有的試點(diǎn)單位甚至允許部門行政負(fù)責(zé)人通過辦案系統(tǒng)了解主任檢察官的辦案材料、辦案進(jìn)度及處理相關(guān)情況，必要時可以要求主任檢察官進(jìn)行匯報(bào)。筆者認(rèn)為，在保留部門行政負(fù)責(zé)人的情況下，只要賦予其一定的職權(quán)，都必然會與主任檢察官發(fā)生交叉，最終影響主任檢察官依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。如果只是需要部門行政負(fù)責(zé)人從事通知發(fā)放、捐款收集或召集黨務(wù)會等工作，則完全沒有必要，可以將這部分職能分解，或是歸入相關(guān)的職能部門、或是歸入主任檢察官的助手行使。在目前的改革中，如果繼續(xù)保留部門行政負(fù)責(zé)人，那么無論如何調(diào)整部門負(fù)責(zé)人和主任檢察官之間的關(guān)系，都會要么造成部門負(fù)責(zé)人的空置和無所事事，要么影響主任檢察官依法獨(dú)立辦案，必將最終影響改革的效果、甚至還會使主任檢察官辦案責(zé)任制重新回到“三級審批”的老路上。

(三)主任檢察官與小組內(nèi)其他成員的關(guān)系

主任檢察官與小組內(nèi)其他成員的關(guān)系包括主任檢察官與小組內(nèi)普通檢察官的關(guān)系，以及主任檢察官與書記員的關(guān)系兩個方面。在主任檢察官辦案組織內(nèi)部，主任檢察官應(yīng)當(dāng)具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。主任檢察官對其辦理的案件終身負(fù)責(zé)，必然也就要求其在辦案組織內(nèi)部具有充分的決定權(quán)。主任檢察官對于普通檢察官的領(lǐng)導(dǎo)可以通過審批制來實(shí)現(xiàn)。檢察長與主任檢察官的關(guān)系中，筆者強(qiáng)調(diào)主任檢察官對于檢察長的“檢察獨(dú)立”；而在主任檢察官與小組內(nèi)普通檢察官的關(guān)系中，筆者則強(qiáng)調(diào)主任檢察官對普通檢察官的“檢察一體”。在案件辦理程序上，主任檢察官應(yīng)當(dāng)將具體案件交普通檢察官“獨(dú)立”辦理，主任檢察官主要是對于普通檢察官的意見書進(jìn)行審查，審查合格的，簽署自己的姓名對外發(fā)出并對案件終身負(fù)責(zé)；認(rèn)為不合格的，可以指揮普通檢察官繼續(xù)審查，直至主任檢察官認(rèn)為合格為止。當(dāng)普通檢察官與主任檢察官的意見不一致時，普通檢察官應(yīng)當(dāng)遵照主任檢察官的意見辦理。在個案辦理過程中，主任檢察官可以召集所有普通檢察官對疑難、復(fù)雜案件進(jìn)行討論。主任檢察官對普通檢察官的業(yè)務(wù)行為負(fù)全責(zé)，對于普通檢察官業(yè)務(wù)水平的評定，檢察長原則上應(yīng)當(dāng)充分尊重主任檢察官的意見。

主任檢察官與書記員之間同樣是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在這里，似乎存在的疑問是小組的書記員到底是每個普通檢察官的書記員，還是總體上都是主任檢察官的書記員？在理論上，這個問題似乎具有一定的邏輯性但實(shí)際上這個問題的論證和解決并不具有實(shí)際意義。這個問題的回答，只能有賴于每個小組的主任檢察官自己。

(四)主任檢察官辦公室

在這里，主任檢察官辦公室指的并不是對主任檢察官進(jìn)行管理的辦公室，而是以各個主任檢察官的姓名命名的、各位主任檢察官及其小組成員的辦案單位。專門以其姓名為主任檢察官配備辦公室，與中央關(guān)于司法體制改革以及檢察官辦案責(zé)任制改革中突出檢察官主體地位的要求是一致的。這種做法在不增加檢察經(jīng)費(fèi)額外開支的情況下，能夠從制度設(shè)計(jì)、設(shè)備配備等方面給予主任檢察官較大尊重。同時，這種設(shè)計(jì)能夠解決到底主任檢察官指的是主任檢察官個體，還是以主任檢察官為基礎(chǔ)建立的辦案組織的問題。主任檢察官辦公室的設(shè)立，使得個體和組織從形式到實(shí)質(zhì)都獲得了統(tǒng)一。從實(shí)質(zhì)上看，主任檢察官要為本組辦理的所有案件簽署法律文書，并對該案承擔(dān)責(zé)任，但是每一個案件實(shí)際上并不是其單獨(dú)辦理的，而是在其指導(dǎo)下集體努力的結(jié)果；從形式上看，該辦案單位雖然是以主任檢察官的姓名命名的，但是該單位又不僅僅包括主任檢察官一人，而是其整個團(tuán)隊(duì)。在能夠查明責(zé)任承擔(dān)主體的情況下，刻意將主任檢察官與其整個團(tuán)隊(duì)相區(qū)分，同樣不具有現(xiàn)實(shí)意義。

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[責(zé)任編輯：朱 磊]

2014-10-12

2014年度北京市法學(xué)會法學(xué)研究專項(xiàng)課題“主任檢察官職能定位：緣起、根基與建構(gòu)”[BLS(2014)C020]

耿磊(1977—)，女，博士研究生，北京市人民檢察院第三分院檢察官，從事檢察制度及量刑規(guī)范化研究；孫強(qiáng)(1984—)，男，檢察官，從事檢察制度及網(wǎng)絡(luò)刑法學(xué)研究。

D926.3

A

1002-462X(2015)02-0079-08