王敏娜

(國(guó)家電網(wǎng)國(guó)際發(fā)展有限公司，北京 100031)

從澳大利亞電力監(jiān)管體系看我國(guó)電力監(jiān)管體制改革方向

王敏娜

(國(guó)家電網(wǎng)國(guó)際發(fā)展有限公司，北京 100031)

本文從電力行業(yè)特點(diǎn)入手，簡(jiǎn)要分析了電力監(jiān)管體制改革的必要性、普遍趨勢(shì)以及常用監(jiān)管手段。并以澳大利亞電力監(jiān)管體系為分析樣本，介紹了其國(guó)家電力市場(chǎng)、電力監(jiān)管法律體系和電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置。結(jié)合我國(guó)電力體制改革歷史及存在的問題，通過將新電力改革方案和澳大利亞電力監(jiān)管體系進(jìn)行比對(duì)，論述新電力改革方案下我國(guó)電力監(jiān)管體制的改革方向。

澳大利亞電力監(jiān)管體系；電力監(jiān)管體制；電力改革方案

一、 電力監(jiān)管體制改革的必要性

電力行業(yè)由于其投資巨大、資產(chǎn)專用性強(qiáng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征顯著等特點(diǎn)，在發(fā)展初期都被視為自然壟斷性行業(yè)，采用發(fā)、輸、配、售縱向一體化的垂直壟斷運(yùn)營(yíng)模式，并受到政府嚴(yán)格監(jiān)管。這種模式有利于保障電網(wǎng)規(guī)模投入和安全穩(wěn)定，在電力行業(yè)發(fā)展初期有著重要意義。然而隨著技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件的變化，發(fā)電側(cè)的自然壟斷程度被逐步弱化，售電側(cè)基本不存在壟斷性，傳統(tǒng)模式也逐漸暴露出競(jìng)爭(zhēng)缺乏和激勵(lì)不足的缺點(diǎn)。20世紀(jì)80年代，包括澳大利亞在內(nèi)的一些國(guó)家啟動(dòng)電力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和市場(chǎng)化改革，對(duì)垂直模式進(jìn)行拆分，在發(fā)電、售電環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)，并建立了統(tǒng)一、權(quán)威、獨(dú)立的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

現(xiàn)在普遍認(rèn)為，電力市場(chǎng)是一個(gè)復(fù)合性市場(chǎng)，既有競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)的部分，也有壟斷經(jīng)營(yíng)的部分。電力作為公用事業(yè)的一部分，關(guān)乎國(guó)民切身利益。因此，政府對(duì)電力市場(chǎng)的監(jiān)管既不是全面接盤，也不應(yīng)完全放任，而是根據(jù)電力市場(chǎng)化改革的需求，對(duì)原來的監(jiān)管體制不斷動(dòng)態(tài)改革的過程。

電力行業(yè)常見的監(jiān)管手段包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)接入、電力調(diào)度、電力市場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)秩序規(guī)范等內(nèi)容。

市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，主要的監(jiān)管手段是頒發(fā)業(yè)務(wù)許可，只有符合相關(guān)許可資質(zhì)、獲得許可的市場(chǎng)主體才能從事特定環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)。

價(jià)格監(jiān)管方面，原則上競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，壟斷環(huán)節(jié)實(shí)行政府定價(jià)。普遍做法是上網(wǎng)電價(jià)依靠市場(chǎng)機(jī)制，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、競(jìng)價(jià)投標(biāo)或者雙邊協(xié)商，政府主要制定競(jìng)價(jià)規(guī)則，監(jiān)管競(jìng)價(jià)活動(dòng)；輸配電價(jià)由政府確定監(jiān)管模型，核定成本水平，進(jìn)行行業(yè)內(nèi)對(duì)標(biāo)，核定收入或價(jià)格上限。

電力調(diào)度方面，建立全國(guó)性或區(qū)域性電力市場(chǎng)，提供電力交易平臺(tái)，同時(shí)制定網(wǎng)絡(luò)接入、安全性、可靠性標(biāo)準(zhǔn)等運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

二、 澳大利亞電力監(jiān)管框架

(一)澳大利亞國(guó)家電力市場(chǎng)

澳大利亞的電力改革與英美等國(guó)家情況類似，改革徹底，競(jìng)爭(zhēng)充分，市場(chǎng)化程度高。除北部地區(qū)和西澳大利亞州外，其他各州的電力體制已由以前的垂直一體化管理體制改變?yōu)榘l(fā)、輸、配、售全面分開，發(fā)電端競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，售電端競(jìng)爭(zhēng)供電，輸配網(wǎng)絡(luò)實(shí)行政府定價(jià)，公司運(yùn)營(yíng)的管理體制。全國(guó)有兩個(gè)完全成熟且彼此相互的獨(dú)立的電力市場(chǎng)。一個(gè)是澳大利亞國(guó)家電力市場(chǎng)(National Electricity Market，簡(jiǎn)稱“NEM”)，覆蓋新南威爾士州、昆士蘭州、維多利亞州、南澳州、塔斯馬尼亞州和首都領(lǐng)地；另一個(gè)是西澳電力市場(chǎng)(Western Australian Electricity Market，簡(jiǎn)稱“WAEM”)由西澳和北部領(lǐng)地組成。兩個(gè)電力市場(chǎng)相互獨(dú)立，適用不同的監(jiān)管體制。

澳大利亞國(guó)家電力市場(chǎng)作為電力批發(fā)現(xiàn)貨市場(chǎng)，為發(fā)電商、供電商和大客戶之間提供了電力交易的總電力池。目前有超過100家注冊(cè)用戶，包括發(fā)電商、輸電網(wǎng)絡(luò)服務(wù)供應(yīng)商(TNSP)、配電網(wǎng)絡(luò)服務(wù)供應(yīng)商(DNSP)和市場(chǎng)消費(fèi)者(包括零售商和終端客戶)。覆蓋800萬(wàn)終端用戶和區(qū)域供電商，年電力交易量超過100億澳元。目前實(shí)行競(jìng)價(jià)的電量中，電網(wǎng)企業(yè)作為購(gòu)買方的電量為全部電量的20%左右，其余80%電量均由終端消費(fèi)者與發(fā)電企業(yè)直接交易、談判，簽署購(gòu)電合同。

(二)澳大利亞電力監(jiān)管法律

澳大利亞全國(guó)性的電力監(jiān)管法律包括《國(guó)家電力法》(National Electricity Law)、《國(guó)家電力法案》(National Electricity (South Australia) Act1996)和《國(guó)家電力條例》(National Electricity Rules)?！秶?guó)家電力法》規(guī)定了澳大利亞能源市場(chǎng)委員會(huì)(AEMC)、澳大利亞能源市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)公司(AEMO)和澳大利亞能源監(jiān)管局(AER)各自的職能范圍和權(quán)限，國(guó)家能源運(yùn)營(yíng)商的角色，國(guó)家電力市場(chǎng)參與者的上訴機(jī)制，以及國(guó)家電力條例的制定流程?！秶?guó)家電力條例》規(guī)定了全國(guó)電力市場(chǎng)的具體運(yùn)行機(jī)制，對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行、電力系統(tǒng)安全、網(wǎng)絡(luò)連接和接入、電網(wǎng)定價(jià)、國(guó)家輸電規(guī)劃等提供了具體的監(jiān)管框架。

此外，還有規(guī)范專業(yè)電力領(lǐng)域的專門法案，例如《電力供應(yīng)法案》(Electricity Supply Act 1995)、《電力供應(yīng)(安全和網(wǎng)絡(luò)管理)條例》(Safety and Network Management) Regulation 2014)等。

除全國(guó)性電力監(jiān)管法律法規(guī)外，各州也制定了區(qū)域性的法規(guī)制度，對(duì)本區(qū)域的電力市場(chǎng)行為進(jìn)行規(guī)范，例如新南威爾士州制定了《輸電網(wǎng)設(shè)計(jì)和可靠性標(biāo)準(zhǔn)法案》。

(三)澳大利亞電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)

澳大利亞電力市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)自上而下主要有以下幾家，具體關(guān)系和職能請(qǐng)?jiān)斠娤马?yè)圖1。

1. 澳大利亞政務(wù)院能源委員會(huì)(COAG Energy Council)

圖1 澳大利亞電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)框架圖

COAG是澳大利亞政務(wù)院(Council of Australian Government)的簡(jiǎn)稱，負(fù)責(zé)推進(jìn)全國(guó)重大制度改革，協(xié)調(diào)政府部門間工作。COAG下設(shè)能源委員會(huì)(COAG Energy Council)，前身是能源和資源常務(wù)理事會(huì)(Standing Council on Energy and Resources, 簡(jiǎn)稱“SCER”)，是政務(wù)院八大委員會(huì)之一，成員包括聯(lián)邦、州和領(lǐng)地特區(qū)的部長(zhǎng)。主要職責(zé)為：在國(guó)家層面對(duì)澳大利亞能源和資源行業(yè)治理和政策發(fā)展進(jìn)行監(jiān)管，增強(qiáng)國(guó)家監(jiān)管框架之間的一致性；監(jiān)管澳大利亞能源市場(chǎng)(電力和天然氣)，重點(diǎn)是提高能源供應(yīng)效率；能源安全；推動(dòng)基本立法和政策框架建設(shè)而兼容的改革，以促進(jìn)能源可持續(xù)發(fā)展。

COAG定期審閱澳大利亞能源市場(chǎng)委員會(huì)AMEC制定的法規(guī)。定期召開論壇，旨在促進(jìn)統(tǒng)一連貫的全國(guó)能源政策的發(fā)展。

2. 澳大利亞能源市場(chǎng)委員會(huì)(AEMC)

AEMC為澳大利亞能源市場(chǎng)委員會(huì)的縮寫(Australian Energy Market Commission)，根據(jù)《澳大利亞能源市場(chǎng)委員會(huì)設(shè)立法案》而設(shè)立。AEMC是國(guó)家電力市場(chǎng)的規(guī)則制定者，根據(jù)《國(guó)家電力法》、《國(guó)家天然氣法案》、《國(guó)家能源零售法案》制定具體監(jiān)管規(guī)則和實(shí)施細(xì)則，評(píng)估市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r并向COAG能源委員會(huì)提供建議，優(yōu)化監(jiān)管和市場(chǎng)安排。

3. 澳大利亞能源市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)公司(AEMO)

AEMO為澳大利亞能源市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)公司(Australia Energy Market Operator)的縮寫，是國(guó)家電力市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)單位，負(fù)責(zé)國(guó)家電力市場(chǎng)的持續(xù)運(yùn)營(yíng)，對(duì)電力市場(chǎng)中電力消費(fèi)、能源流動(dòng)、電力等級(jí)和頻率等指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)管。

4. 澳大利亞能源監(jiān)管局(AER)

AER為澳大利亞能源監(jiān)管局(Australian Energy Regulator)的縮寫，雖然隸屬澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者委員會(huì)(ACCC)，但卻是相對(duì)獨(dú)立的法律實(shí)體。主要負(fù)責(zé)電力規(guī)范的執(zhí)行和監(jiān)督，以及國(guó)家電力市場(chǎng)輸電網(wǎng)絡(luò)、配電網(wǎng)絡(luò)以及天然氣管道的經(jīng)濟(jì)調(diào)控。具體職能包括：監(jiān)管國(guó)家電力市場(chǎng)的運(yùn)行，監(jiān)管國(guó)家電力法、國(guó)家電力條例和國(guó)家電力規(guī)則的執(zhí)行情況，核定輸電和配電網(wǎng)絡(luò)服務(wù)供應(yīng)商的收入水平，調(diào)查違反有關(guān)法律法規(guī)的行為，對(duì)輸電網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，給予有關(guān)商業(yè)運(yùn)營(yíng)的指導(dǎo)意見。

5. 澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)法庭

澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)法庭(Australian Competition Tribunal)根據(jù)《交易實(shí)踐法案》設(shè)立，受《競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者法案》管轄。作為一個(gè)獨(dú)立的法人實(shí)體，負(fù)責(zé)對(duì)關(guān)于AER行政決定的上訴請(qǐng)求進(jìn)行審查。競(jìng)爭(zhēng)法庭的審查是實(shí)質(zhì)性審查，重審后作出肯定、駁回申請(qǐng)或更改原決定的裁決。若有關(guān)輸配電服務(wù)供應(yīng)商對(duì)AER核定的收入水平不滿，可以申請(qǐng)向競(jìng)爭(zhēng)法庭申請(qǐng)對(duì)AER的決定進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。經(jīng)審查后，競(jìng)爭(zhēng)法庭有權(quán)直接改變AER核定的收入水平或者要求AER重新核定。

為促進(jìn)國(guó)家能源市場(chǎng)的發(fā)展，聯(lián)邦政府和各州及領(lǐng)地于2004年6月30日簽署了《澳大利亞能源市場(chǎng)協(xié)議》(AEMA)，AEMA規(guī)定了COAG能源委員會(huì)、AEMO、AEMC和AER之間的職能劃分?？傮w而言， COAG能源委員會(huì)主要負(fù)責(zé)宏觀政策導(dǎo)向，AEMC負(fù)責(zé)國(guó)家電力監(jiān)管規(guī)則的制定、審閱和評(píng)估，AEMO負(fù)責(zé)國(guó)家電力市場(chǎng)的具體運(yùn)營(yíng)和全國(guó)輸電網(wǎng)規(guī)劃，AER則是具體的執(zhí)行和實(shí)施部門，主要負(fù)責(zé)相關(guān)法律、條例、規(guī)則的實(shí)施，并對(duì)電力批發(fā)市場(chǎng)和輸電網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)管。而澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)法庭則是獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)。

2007年，COAG發(fā)起了一項(xiàng)“澳大利亞能源市場(chǎng)治理安排審查”的項(xiàng)目，審查自2015年2月開始，預(yù)計(jì)7月出具初步報(bào)告，9月發(fā)布正式報(bào)告。COAG將檢查AEMO和AEMC的組織架構(gòu)以及各自職權(quán)范圍，并重新考慮COAG能源委員會(huì)的角色和定位。審查還將檢查AER、AEMC和AEMO相對(duì)行業(yè)和政府而言的獨(dú)立性及其資金來源。

(四)澳大利亞電力市場(chǎng)特點(diǎn)

縱觀澳大利亞電力市場(chǎng)，可以總結(jié)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1.電力監(jiān)管法律體系完備。聯(lián)邦層面從上位宏觀性的電力法到下位微觀性的電力條例，以及各州立法、專業(yè)立法等，構(gòu)建了完備的電力監(jiān)管法律體系。

2.監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能劃分明確。從最高層面的COAG能源委員會(huì)，到AEMC再到AER，各層級(jí)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能都獲得了法律的明確授權(quán)，避免其濫用權(quán)力。隨著電力市場(chǎng)改革的不斷推進(jìn)和完善，定期對(duì)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能和獨(dú)立性進(jìn)行審查，必要時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

3.政策制定與監(jiān)管執(zhí)行分離。COAG能源委員會(huì)負(fù)責(zé)國(guó)家層面能源政策的制定，不參與具體監(jiān)管；AEMC負(fù)責(zé)制定具體監(jiān)管規(guī)則和實(shí)施細(xì)則；由AER集中行使監(jiān)管職能。政策制定職能與監(jiān)管執(zhí)行職能分開，避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)即是政策制定者，又是政策執(zhí)行者的弊端，有利于彼此分權(quán)、互相監(jiān)督。而且AER作為相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，集中行使監(jiān)管職權(quán)有助于更好發(fā)揮其專業(yè)性的優(yōu)勢(shì)，。

4.監(jiān)管過程公開透明。不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍、職權(quán)劃分清晰，決策過程公開透明，在政策修訂過程中會(huì)征求相關(guān)電力市場(chǎng)主體、專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾的意見，定期向社會(huì)公開行業(yè)報(bào)告。并設(shè)計(jì)合理的上訴機(jī)制，由獨(dú)立的司法主體對(duì)有異議的監(jiān)管決定進(jìn)行審閱。

5.監(jiān)管區(qū)分競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)和壟斷環(huán)節(jié)。對(duì)于具有壟斷性質(zhì)的輸配環(huán)節(jié)，在核定輸配收入、網(wǎng)絡(luò)接入、提高電網(wǎng)安全性可靠性等方面行使監(jiān)管職能。同時(shí)放松競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

三、 我國(guó)電力監(jiān)管體制改革的問題、現(xiàn)狀和方向

(一) 我國(guó)電力監(jiān)管體制存在的歷史問題和現(xiàn)狀

2002年2月10日國(guó)務(wù)院印發(fā)《電力體制改革方案》，旨在電力行業(yè)“打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，提高效率，降低成本，健全電價(jià)機(jī)制，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)電力發(fā)展，推進(jìn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競(jìng)爭(zhēng)、開放有序、健康發(fā)展的電力市場(chǎng)體系”。設(shè)立國(guó)家電力監(jiān)督委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“電監(jiān)會(huì)”)，由國(guó)務(wù)院授權(quán)電監(jiān)會(huì)統(tǒng)一履行全國(guó)電力監(jiān)管職責(zé)。電監(jiān)會(huì)按垂直管理體系設(shè)置，向區(qū)域電網(wǎng)公司電力調(diào)度交易中心派駐代表機(jī)構(gòu)。

2002年電力體制改革是我國(guó)在借鑒國(guó)外電力監(jiān)管成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)原有電力監(jiān)管體制進(jìn)行的制度性變革。不僅突破了獨(dú)家辦電的體制束縛，而且基本確立了電力監(jiān)管體制框架，設(shè)立了獨(dú)立的電監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)作為電力監(jiān)管部門，頒布了《電力監(jiān)管條例》及相關(guān)配套監(jiān)管規(guī)章和制度，監(jiān)管手段和措施不斷完善，初步設(shè)立了現(xiàn)代電力監(jiān)管體制的框架制度，初步形成電力市場(chǎng)主體多元化競(jìng)爭(zhēng)格局。

然而，受到當(dāng)時(shí)環(huán)境和歷史條件的約束，2002年改革后的電力監(jiān)管體系還存在以下幾方面的問題：

1.立法相對(duì)滯后。與《電力監(jiān)管條例》相比，《電力法》制定于1996年，是在垂直一體化電力管理體制和電力供應(yīng)短缺背景下的產(chǎn)物。中央和地方主管部分權(quán)責(zé)不清；缺乏明確的執(zhí)行主體；缺乏對(duì)監(jiān)管主體機(jī)構(gòu)、原則、權(quán)力、手段和監(jiān)督機(jī)制的規(guī)定，有必要根據(jù)電力行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀重新修訂《電力法》，高屋建瓴地構(gòu)建起整個(gè)電力監(jiān)管法律框架。

2.監(jiān)管職能相對(duì)分散。2002年改革后，電力行業(yè)主要由發(fā)改委和電監(jiān)會(huì)兩大部門進(jìn)行監(jiān)管。發(fā)改委的監(jiān)管權(quán)限包括：電力建設(shè)項(xiàng)目投資審批與核準(zhǔn)，制定電價(jià)政策，核準(zhǔn)電價(jià)及監(jiān)督檢查。而電監(jiān)會(huì)的監(jiān)管權(quán)限包括：負(fù)責(zé)電力業(yè)務(wù)許可證的頒發(fā)和管理，跨區(qū)輸配電價(jià)審核與輔助服務(wù)價(jià)格擬定，供電質(zhì)量和服務(wù)監(jiān)管，普遍服務(wù)監(jiān)管，電價(jià)執(zhí)行情況，組織實(shí)施電力體制改革方案等。此外，電力行業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)督由財(cái)務(wù)部執(zhí)行，經(jīng)營(yíng)范圍由工商局核準(zhǔn)，形成多頭治理的局面。由于電力監(jiān)管是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性、系統(tǒng)性極強(qiáng)的工作，市場(chǎng)準(zhǔn)入、電價(jià)審批、成本控制等監(jiān)管內(nèi)容，必須密切協(xié)同，才能取得預(yù)期的理想效果。由于監(jiān)管職能相對(duì)分散，導(dǎo)致協(xié)調(diào)難度大、成本高、決策實(shí)效無(wú)法達(dá)到預(yù)期。

3.監(jiān)管體系不夠健全。作為電力監(jiān)管核心機(jī)構(gòu)，電監(jiān)會(huì)既承擔(dān)組織電力改革的重任，又需對(duì)電力市場(chǎng)實(shí)施監(jiān)管。雖然搭建了三級(jí)縱向垂直監(jiān)管體系(中國(guó)電監(jiān)會(huì)、大區(qū)域電監(jiān)局、有關(guān)城市的電力監(jiān)管專員辦公室)，但是其機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備依然不夠充分。

4.監(jiān)管手段有待改進(jìn)。對(duì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)放松監(jiān)管，對(duì)輸配環(huán)節(jié)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)接入、輸配電價(jià)核準(zhǔn)、以及安全性、可靠性、穩(wěn)定性的監(jiān)管，是電力改革的基本取向。但以下幾方面仍有待改進(jìn)(1)電價(jià)監(jiān)管方面，發(fā)改委承擔(dān)著眾多行業(yè)的價(jià)格監(jiān)管，由于電力行業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)特性、產(chǎn)供同時(shí)性以及電網(wǎng)運(yùn)行的復(fù)雜性，政府主導(dǎo)的定價(jià)往往滯后于成本變化，市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制尚未完全形成；(2)市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，雖然電力產(chǎn)業(yè)的投資管理體制由審批制改為核準(zhǔn)制，但在實(shí)踐中審批權(quán)限依然高度集中、審批程序繁瑣、效率低下，無(wú)法真正打造競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)；(3)交易機(jī)制方面，售電側(cè)有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制尚未建立，市場(chǎng)配置資源的優(yōu)勢(shì)尚未真正發(fā)揮；(4)電力調(diào)度和交易機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，我國(guó)統(tǒng)一電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度、調(diào)度機(jī)構(gòu)與交易機(jī)構(gòu)合一的模式，雖然對(duì)于組織電網(wǎng)有效運(yùn)行、保障電網(wǎng)安全方面有重大意義，但并不符合全球電力體制改革設(shè)立獨(dú)立調(diào)度機(jī)構(gòu)和交易機(jī)構(gòu)的大趨勢(shì)。

(二) 我國(guó)電力監(jiān)管體制的改革方向

2013年3月，全國(guó)人大通過《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，將國(guó)家能源局和電監(jiān)會(huì)的職責(zé)進(jìn)行整合，重新組建能源局，由國(guó)家發(fā)改委管理，不再保留電監(jiān)會(huì)。

2015年3月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》，直面上述電力行業(yè)發(fā)展中存在的問題，提出深化電力改革的重點(diǎn)和路徑是：“在進(jìn)一步完善政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開的基礎(chǔ)上，按照管住中間、放開兩頭的體制架構(gòu)，有序放開輸配以外的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)，有序向社會(huì)資本開放配售電業(yè)務(wù)，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計(jì)劃；推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立，規(guī)范運(yùn)行；繼續(xù)深化對(duì)區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)和適合我國(guó)國(guó)情的輸配體制研究；進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)管，進(jìn)一步強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化電力安全高效運(yùn)行和可靠供應(yīng)。”并在政府監(jiān)管手段方面明確了改革方向：

1.在電價(jià)監(jiān)管方面。政府以核定輸配電價(jià)為主，適用“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則，分電壓等級(jí)核定。放開競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)電力價(jià)格，允許參與電力市場(chǎng)交易的發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)由用戶、售電主體與發(fā)電企業(yè)通過協(xié)商、市場(chǎng)競(jìng)價(jià)等方式自主決定。

2.交易機(jī)制方面，引導(dǎo)市場(chǎng)主體開展多方直接交易，并完善跨省跨區(qū)電力交易機(jī)制。

3.電力機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，建立獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)市場(chǎng)交易平臺(tái)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，負(fù)責(zé)交易組織，提供結(jié)算依據(jù)和服務(wù)等交易管理職能。

4.市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，規(guī)范市場(chǎng)主體準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)入發(fā)電企業(yè)和售電主體目錄的企業(yè)和用戶可以自愿到交易機(jī)構(gòu)注冊(cè)成為市場(chǎng)主體。

5.網(wǎng)絡(luò)接入方面，開放電網(wǎng)公平接入，加快修訂和完善網(wǎng)絡(luò)接入的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工程規(guī)范和相關(guān)管理辦法。

6.抓緊修訂電力法律法規(guī)，減少和規(guī)范電力行業(yè)的行政審批，完善電力監(jiān)管組織體系，加強(qiáng)電網(wǎng)統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)電力行業(yè)科學(xué)監(jiān)督。

(三) 我國(guó)電力監(jiān)管體制改革評(píng)述

如上可以看出，新出臺(tái)的電力體制改革方案，有針對(duì)性地對(duì)現(xiàn)有問題進(jìn)行了回應(yīng)。在設(shè)立獨(dú)立電力交易機(jī)構(gòu)、引導(dǎo)市場(chǎng)主體開展多方直接交易、政府按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”核定電價(jià)方面，與澳大利亞電力市場(chǎng)實(shí)踐類似，也符合全球范圍內(nèi)電力行業(yè)的改革趨勢(shì)。不僅“大勢(shì)所趨”，而且內(nèi)容全面，具體可行。

仔細(xì)比對(duì)澳大利亞電力市場(chǎng)實(shí)踐，與本次電力改革方案，以下方面仍存在可進(jìn)一步探討、改進(jìn)的空間。

一方面是監(jiān)管職能的整合。以澳大利亞COAG能源委員會(huì)、AEMC和AER之間的角色分工為例，監(jiān)管執(zhí)行部門應(yīng)當(dāng)與政策制定部門保持適當(dāng)距離。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，電監(jiān)會(huì)的職能被并入能源局并隸屬于國(guó)家發(fā)改委，電力監(jiān)管職能與能源領(lǐng)域其他產(chǎn)業(yè)監(jiān)管相合并，而且電價(jià)核準(zhǔn)職能依然保留在發(fā)改委層面，能源局在電力體制改革過程中如何行使其電力監(jiān)管職能還有待實(shí)踐檢驗(yàn)。也有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)前能源領(lǐng)域權(quán)力分配格局尚不具備推行政監(jiān)分離、將電力監(jiān)管職能集中于一個(gè)機(jī)構(gòu)的條件。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)、動(dòng)態(tài)角度看，不妨參考澳大利亞實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在電力市場(chǎng)日益成熟時(shí)，授予能源局監(jiān)管實(shí)權(quán)，包括準(zhǔn)入許可、價(jià)格核準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)制定等具體監(jiān)管職能，專注于微觀層面的監(jiān)管執(zhí)行；而發(fā)改委則作為上位的宏觀管理部門，負(fù)責(zé)全國(guó)電力工業(yè)政策、規(guī)劃制定，對(duì)能源局制定的電力發(fā)展政策、規(guī)劃進(jìn)行審批，對(duì)能源局的監(jiān)管進(jìn)行監(jiān)督管理。

另一方面是引入多重監(jiān)督機(jī)制。新的電力改革方案的落地有待一系列深刻的管理變革、制度配套和機(jī)制轉(zhuǎn)變，在推進(jìn)過程應(yīng)當(dāng)充分監(jiān)管各類市場(chǎng)主體的意見和訴求，兼顧各方利益，鼓勵(lì)發(fā)電主體、售電主體、電網(wǎng)企業(yè)、用戶和其他市場(chǎng)主體積極參與到有關(guān)制度、政策的過程當(dāng)中，并對(duì)執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督。

電力體制改革是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)發(fā)展的系統(tǒng)性工程，需在實(shí)踐中循序漸進(jìn)地推進(jìn)。澳大利亞電力市場(chǎng)雖然已較為成熟，但仍然在不斷研究和探討新的改革措施。對(duì)于我國(guó)新電力改革方案而言，落地還需一系列制度、機(jī)制和操作細(xì)則與其配套，有關(guān)制度、機(jī)制和操作細(xì)則如何制定、是否有效、是否與改革方向和精神相符，均需要接受實(shí)踐的檢驗(yàn)，并在實(shí)踐中不斷修正，以確保改革實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的。

[1] 冀利民.我國(guó)電力監(jiān)管體制的制度變遷[D].濟(jì)南：山東大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007.

[2] 陳新春，焦連志.大部制視角下的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革[J].上海電力學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(1).

[3] 任玉瓏，朱春波，董坤.從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)角度探討我國(guó)現(xiàn)代電力監(jiān)管體系的構(gòu)建[J].工業(yè)工程，2008(5).

[4] 付永來.澳大利亞電力體制改革及其啟示[J].華北水利水電學(xué)院學(xué)報(bào)(社科版)，2001(4).

[5] 龍生平.基于整體性治理的我國(guó)電力監(jiān)管體制改革研究[D].武漢：華中師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2011.

[6] 葉潔汝.論我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革及其監(jiān)管體制的完善[D].北京：中國(guó)政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007.

[7] 柴麗萍.我國(guó)電力監(jiān)管法律制度研究[D].上海：復(fù)旦大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008.

[8] 王艷.我國(guó)政府電力監(jiān)管職能研究[D].北京：華北電力大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014.

(責(zé)任編輯：王 荻)

Commentary on Chinese Electric Regulatory Regime Reform in Light of Australian Electric Regulatory System

WANG Min-na

(State Grid International Development Co., Ltd., Beijing 100031,China)

This Article starts from the monopoly nature of power industry, discusses the necessity and worldwide tendency of electricity regulatory regime reform, and introduces some commonly used regulatory mechanisms. The second section provides a brief introduction of Australian electric regulatory regime, including its national electricity market, and the regulatory body of each level. The last section reviews the history of Chinese electric industry reform, and summarizes outstanding issues that shall be improved before the promulgation of 2015 Chinese Electric Reform Plan. By comparing the New Reform Plan with Australian Electric Regulatory system, provides some suggestions on the implementation of the New Reform Plan.

Australian electricity regulatory system; electricity regulatory regime; chinese electricity reform

2015-10-09

王敏娜，女，國(guó)家電網(wǎng)國(guó)際發(fā)展有限公司工程師。

F407.61

：A

：1008-2603(2015)06-0034-06