馬利峰

論大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的困境與出路

馬利峰

摘要：大規(guī)模侵權(quán)行為非常態(tài)侵權(quán)行為，我國(guó)侵權(quán)責(zé)任法對(duì)此未作專門規(guī)定。對(duì)于大規(guī)模侵權(quán)造成的損害和影響，責(zé)任保險(xiǎn)和司法救濟(jì)都存在較大的局限性。相對(duì)而言，建立大規(guī)模侵權(quán)賠償基金是適應(yīng)大規(guī)模侵權(quán)救濟(jì)需要的最佳選擇。提出了大規(guī)模侵權(quán)賠償基金制度的基本框架。

關(guān)鍵詞：大規(guī)模侵權(quán)；救濟(jì)模式；損害賠償制度；賠償基金

關(guān)于大規(guī)模侵權(quán)事件受害人的救濟(jì)問(wèn)題，學(xué)界從保險(xiǎn)制度、訴訟制度、基金制度等方面進(jìn)行了廣泛探討。從現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，應(yīng)對(duì)大規(guī)模侵權(quán)救濟(jì)的最佳手段應(yīng)當(dāng)是建立大規(guī)模侵權(quán)賠償基金制度。我國(guó)在2008年三鹿奶粉事件和2010年康菲石油事件發(fā)生后都嘗試設(shè)立了賠償基金，取得了一定成效。針對(duì)大規(guī)模侵權(quán)問(wèn)題建立賠償基金意義重大。為了充分發(fā)揮其積極作用，則需要完善有關(guān)法律制度，使賠償基金制度化、規(guī)范化。

一、大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的多重價(jià)值

改造和完善侵權(quán)救濟(jì)法律體系是一個(gè)緩慢的過(guò)程，可能付出昂貴的代價(jià)也不一定能夠取得預(yù)期的法律效果。從受害人救濟(jì)角度而言，建立賠償基金是應(yīng)對(duì)大規(guī)模侵權(quán)的不二選擇。針對(duì)大規(guī)模侵權(quán)事件而建立損害賠償基金，具有多重價(jià)值。

（1）和諧價(jià)值。大規(guī)模侵權(quán)事件發(fā)生后，必定存在大量損害賠償?shù)膯?wèn)題，僅僅依靠侵權(quán)行為人承擔(dān)賠償責(zé)任，極有可能引發(fā)賠償事實(shí)不能的后果。比如三鹿奶粉事件，如果完全依靠企業(yè)來(lái)賠償，那么大多數(shù)受害人可能連最基本的醫(yī)藥費(fèi)都無(wú)法得到賠償。設(shè)立大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的最大好處在于可以通過(guò)制度規(guī)則，實(shí)現(xiàn)對(duì)損害賠償所需資金的統(tǒng)籌和支付，可以持續(xù)籌集資金，可以最大限度地按照有關(guān)規(guī)定滿足受害人救濟(jì)的需要。大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的和諧價(jià)值在于它具有社會(huì)穩(wěn)定功能，因?yàn)閾p害賠償有基金保障，受害人就可以選擇安靜地的等待能夠預(yù)期的賠償，而不會(huì)選擇走上街頭去表達(dá)訴求、走進(jìn)政府去尋求公道。同時(shí)，設(shè)立賠償基金也可以為企業(yè)創(chuàng)建一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的賠償機(jī)制，降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而有利于維護(hù)生產(chǎn)秩序和市場(chǎng)秩序。

（2）公平價(jià)值。大規(guī)模侵權(quán)事件發(fā)生后，往往涉及大量的受害人。這些受害人分布在不同省份或同一省份的不同地區(qū)，如果所有的賠償訴求都要進(jìn)入司法審判程序，則可能導(dǎo)致“同案不同判”的現(xiàn)象。大規(guī)模侵權(quán)賠償基金制度可以將因果關(guān)系的確定標(biāo)準(zhǔn)客觀化、統(tǒng)一化。事先制定或事后與受害人及其代表平等協(xié)商制定賠償標(biāo)準(zhǔn)，然后統(tǒng)一適用。既考慮對(duì)不同受害人的平等對(duì)待，也關(guān)注到損害后果的個(gè)體差異，這對(duì)于維護(hù)社會(huì)公平、減少賠償糾紛具有重要價(jià)值。

（3）效率價(jià)值。因果關(guān)系證明牽涉各種復(fù)雜因素，是司法實(shí)踐中處理大規(guī)模侵權(quán)案件的一個(gè)難題。在大規(guī)模侵權(quán)損害事件發(fā)生后，對(duì)于受害人而言，到底誰(shuí)是主要侵權(quán)人并不重要，重要的是使他們能夠及時(shí)、有效地得到救濟(jì)。大規(guī)模侵權(quán)賠償基金在賠付的過(guò)程中對(duì)因果關(guān)系的認(rèn)定，通常是將原因作為潛在性的加害行為整體來(lái)把握［1］。這種隔斷的最大意義，在于可以減輕受害人的舉證責(zé)任，降低索賠成本，提高賠償效率。另外，大規(guī)模侵權(quán)賠償基金作為一項(xiàng)獨(dú)立的賠償機(jī)制，也可避免法院反復(fù)受理同一或同質(zhì)案件而造成司法資源浪費(fèi)。

總體而言，大規(guī)模侵權(quán)賠償基金符合社會(huì)公共政策需求，符合損害賠償社會(huì)化趨勢(shì)，應(yīng)成為大規(guī)模侵權(quán)損害的主要救濟(jì)途徑。

二、大規(guī)模侵權(quán)損害賠償?shù)闹贫热毕?/h2>

大規(guī)模侵權(quán)是指基于一個(gè)不法行為或者多個(gè)具有同質(zhì)性的事由，分別或同時(shí)造成大量受害人的人身和財(cái)產(chǎn)損害的侵權(quán)行為［2］。我國(guó)現(xiàn)有的侵權(quán)救濟(jì)法律制度，在實(shí)體法和程序法的設(shè)計(jì)上都缺乏有效應(yīng)對(duì)大規(guī)模侵權(quán)行為的規(guī)定。侵權(quán)責(zé)任法中的一般規(guī)定可以在大規(guī)模侵權(quán)的責(zé)任認(rèn)定、損害賠償方式等方面加以適用，但面對(duì)某些因果關(guān)系難以證明的大規(guī)模侵權(quán)案件，若堅(jiān)持采取司法救濟(jì)途徑，法院會(huì)因?yàn)殡y以確定因果關(guān)系而陷入司法困境。大規(guī)模侵權(quán)行為有時(shí)涉及多個(gè)侵權(quán)行為人，這些行為人會(huì)不斷地被拖入訴訟中，導(dǎo)致其經(jīng)營(yíng)受到阻礙進(jìn)而影響償付能力。由于大規(guī)模侵權(quán)行為的復(fù)雜性，論證損害結(jié)果和侵權(quán)行為之間存在因果關(guān)系，往往相當(dāng)困難。對(duì)加害人的確定，對(duì)多個(gè)加害人之間的責(zé)任分配，對(duì)損害結(jié)果的嚴(yán)重程度的判定等，都需要通過(guò)繁復(fù)的舉證程序。

大規(guī)模侵權(quán)損害賠償案件的司法程序繁瑣，時(shí)間成本特高。為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，撫慰受害人，當(dāng)大規(guī)模侵權(quán)事件發(fā)生后，我國(guó)主要采取政府主導(dǎo)模式，由政府出面協(xié)調(diào)賠償事宜。如2008年三鹿奶粉事件爆發(fā)后，政府及時(shí)出臺(tái)了患兒免費(fèi)篩查和治療方案。政府主導(dǎo)大規(guī)模侵權(quán)損害救濟(jì)模式，救濟(jì)效率上可得到最大化的提升，但是讓整個(gè)社會(huì)的納稅人為大規(guī)模侵權(quán)行為人買單的做法卻有違公平正義原則。政府的過(guò)早介入，本質(zhì)上也是一種“越位”行為［3］，不符合法治精神。

大規(guī)模侵權(quán)發(fā)生后，通過(guò)責(zé)任保險(xiǎn)的途徑也有可能實(shí)現(xiàn)對(duì)所有受害人的救濟(jì)。責(zé)任保險(xiǎn)作為一種分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、彌補(bǔ)損失的工具，將事故損害賠償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)由加害人移轉(zhuǎn)至保險(xiǎn)公司，提高了被保險(xiǎn)人損害賠償?shù)哪芰?。?zé)任保險(xiǎn)對(duì)于其承保范圍內(nèi)并符合條件的保險(xiǎn)責(zé)任事故可事先賠付，使受害人可以較為便捷地獲得賠償。但是，我國(guó)的保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展滯后，險(xiǎn)種還不足以覆蓋到某些侵權(quán)領(lǐng)域。最為重要的是責(zé)任保險(xiǎn)具有依附性，這使得它在發(fā)生大規(guī)模侵權(quán)后不能獨(dú)當(dāng)一面。保險(xiǎn)公司在賠付前需要明確侵權(quán)責(zé)任，這就又得涉及大規(guī)模侵權(quán)的歸責(zé)問(wèn)題。此外，責(zé)任保險(xiǎn)以風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算為基礎(chǔ)，而大規(guī)模侵權(quán)事件的風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)估且賠償額巨大，保險(xiǎn)行業(yè)的商業(yè)性質(zhì)會(huì)使其提高保費(fèi)甚至可能拒絕承保。

從表面上看，目前為大規(guī)模侵權(quán)損害提供了多種救濟(jì)路徑選擇，但實(shí)際上現(xiàn)有的損害賠償制度卻存在許多缺陷，難以應(yīng)對(duì)大規(guī)模、社會(huì)化的侵權(quán)損害賠償需要。

三、大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的制度構(gòu)建

針對(duì)大規(guī)模侵權(quán)損害采用賠償基金救濟(jì)模式，符合社會(huì)發(fā)展需要，有助于提升國(guó)家處理大規(guī)模侵權(quán)事件的能力。為此，需要結(jié)合大規(guī)模侵權(quán)的特點(diǎn)完善侵權(quán)責(zé)任法律體系，構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的大規(guī)模侵權(quán)賠償基金制度。我國(guó)早在1999年的《海洋環(huán)境保護(hù)法》中就已經(jīng)專門提出建立油污損害賠償基金制度。2012年財(cái)政部、交通運(yùn)輸部發(fā)布了《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》，這是我國(guó)侵權(quán)損害賠償基金化的一次立法嘗試，對(duì)大規(guī)模侵權(quán)賠償基金制度的構(gòu)建具有重要借鑒意義。

（一）賠償基金的適用范圍

大規(guī)模侵權(quán)賠償基金只賠償因大規(guī)模侵權(quán)而受到人身?yè)p害的賠償［4］。大規(guī)模侵權(quán)行為既有可能發(fā)生在一般侵權(quán)行為中，也可能發(fā)生在特殊侵權(quán)行為中，因此并非所有大規(guī)模侵權(quán)損害都需要通過(guò)賠償基金救助。比如部分事件因果關(guān)系明確，可以通過(guò)侵權(quán)訴訟的民事程序途徑解決，就不需要通過(guò)大規(guī)模侵權(quán)賠償基金制度救濟(jì)。已建立責(zé)任保險(xiǎn)的，責(zé)任認(rèn)定無(wú)問(wèn)題，具備足夠償還能力，也不需要借助賠償基金來(lái)救濟(jì)。一些損害規(guī)模較大、受害人群較廣、責(zé)任認(rèn)定較為困難（如因果關(guān)系不清晰）的侵權(quán)事件，通過(guò)訴訟和責(zé)任保險(xiǎn)難以實(shí)現(xiàn)及時(shí)救濟(jì)時(shí)，大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金救濟(jì)模式就可發(fā)揮重要作用。

（二）賠償基金的設(shè)立方式

國(guó)外大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的設(shè)立方式，主要有政府主導(dǎo)型和司法主導(dǎo)型2種，由行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償基金的主管及審查職能。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情及司法制度，大規(guī)模侵權(quán)賠償基金由政府主導(dǎo)設(shè)立較為適宜。在我國(guó)政府管理和掌控著豐富的社會(huì)資源，可以集中調(diào)動(dòng)和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。政府已經(jīng)成功處理處過(guò)三鹿奶粉等大規(guī)模侵權(quán)事件，積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，突發(fā)事件以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。因此，大規(guī)模侵權(quán)賠償基金應(yīng)該由政府主導(dǎo)建立。此外，可以在國(guó)務(wù)院及省級(jí)政府層面成立大規(guī)模侵權(quán)賠償基金指導(dǎo)委員會(huì)，作為決策及主管機(jī)構(gòu)［4］。

借鑒國(guó)外大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的類型，可分別設(shè)立大規(guī)模侵權(quán)專項(xiàng)賠償基金和大規(guī)模侵權(quán)應(yīng)急性賠償基金。大規(guī)模侵權(quán)專項(xiàng)賠償基金是針對(duì)產(chǎn)品責(zé)任領(lǐng)域、環(huán)境污染責(zé)任領(lǐng)域等事故多發(fā)領(lǐng)域設(shè)立的專門基金。國(guó)外已有設(shè)立專項(xiàng)賠償基金做法。美國(guó)有疫苗損害賠償基金，臺(tái)灣地區(qū)有藥害救濟(jì)賠償基金，日本有藥品損害救濟(jì)基金。我國(guó)的船舶油污損害賠償基金，其實(shí)就屬于專項(xiàng)賠償基金范疇。專項(xiàng)賠償基金具有預(yù)設(shè)性，針對(duì)特定領(lǐng)域的行業(yè)或行業(yè)產(chǎn)品對(duì)人與自然可能造成損害的潛在風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)先設(shè)計(jì)損害賠償?shù)姆桨讣皹?biāo)準(zhǔn)。專項(xiàng)賠償基金主要針對(duì)某一事故多發(fā)的領(lǐng)域而不是某一事件，更具體系性，可反復(fù)適用，提高救濟(jì)效率，保證救濟(jì)結(jié)果的公平和公正?？偨Y(jié)建立船舶油污損害賠償基金的經(jīng)驗(yàn)，可以在相關(guān)法律法規(guī)中增加“建立相關(guān)損害賠償基金制度”的規(guī)定，再授權(quán)相關(guān)行業(yè)的主管行政機(jī)關(guān)制定更為具體的實(shí)施細(xì)則。

大規(guī)模侵權(quán)應(yīng)急性賠償基金是在大規(guī)模侵權(quán)事件發(fā)生之后臨時(shí)組建的損害賠償基金。大規(guī)模侵權(quán)事件具有突發(fā)性與不可預(yù)測(cè)性，專項(xiàng)賠償基金所能夠涵蓋的領(lǐng)域相對(duì)有限。應(yīng)急性賠償基金是在大規(guī)模侵權(quán)發(fā)生之后成立，負(fù)責(zé)賠償基金的籌資和賠償基金的支付。美國(guó)在“9·11”事件之后，國(guó)會(huì)及時(shí)通過(guò)了《航空運(yùn)輸安全與系統(tǒng)穩(wěn)定法》，并根據(jù)該法案及時(shí)設(shè)立了“9·11”受害者補(bǔ)償基金，賠付事件中的受害人的人身、財(cái)產(chǎn)以及精神損害賠償在內(nèi)的各種損害。我國(guó)在三鹿奶粉事件發(fā)生后，中國(guó)乳業(yè)協(xié)會(huì)牽頭成立的基金就屬于應(yīng)急性賠償基金。相對(duì)而言，應(yīng)急性賠償基金更有針對(duì)性，其存續(xù)時(shí)間應(yīng)根據(jù)損害賠付的進(jìn)度需要而確定。

（三）賠償基金的出資主體

大規(guī)模侵權(quán)專項(xiàng)賠償基金與應(yīng)急性賠償基金性質(zhì)不同，資金來(lái)源也應(yīng)有所不同。

大規(guī)模侵權(quán)專項(xiàng)賠償基金具有預(yù)防未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的功能，其資金主要來(lái)源是相關(guān)產(chǎn)業(yè)中可能造成風(fēng)險(xiǎn)的主體，按照一定的比例與規(guī)則收取。例如船舶油污損害賠償基金，由海事管理機(jī)構(gòu)向貨物所有人或其代理人以每噸油類物質(zhì)0.3元的標(biāo)準(zhǔn)征收。大規(guī)模侵權(quán)專項(xiàng)賠償基金的其他來(lái)源還有基金的利息、滯納金、財(cái)政撥款、社會(huì)捐助及其他相關(guān)收入。專項(xiàng)賠償基金保留向侵權(quán)人追償?shù)臋?quán)利，在賠償或者補(bǔ)償范圍內(nèi)，可以代位行使被侵權(quán)方向相關(guān)損害責(zé)任人請(qǐng)求賠償?shù)臋?quán)利。

大規(guī)模侵權(quán)應(yīng)急性賠償基金設(shè)立于侵權(quán)事件發(fā)生之后，其資金主要來(lái)源是侵權(quán)行為人的賠償款項(xiàng)，其中可以包括懲罰性賠償；其他來(lái)源有政府撥款、企業(yè)捐助等。

（四）賠償基金的管理模式

大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的籌資與支付涉及許多專業(yè)性問(wèn)題，需要具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的管理機(jī)構(gòu)或管理人來(lái)運(yùn)作。賠償基金委員會(huì)在業(yè)務(wù)上進(jìn)行宏觀指導(dǎo)與監(jiān)督，賠償基金的運(yùn)作委托給基金管理機(jī)構(gòu)或基金管理人。這樣，一方面可以利用管理方的專業(yè)優(yōu)勢(shì)（如在法律、財(cái)務(wù)及管理方面的專業(yè)知識(shí)）更好地進(jìn)行賠付工作；另一方面可以節(jié)省管理經(jīng)營(yíng)成本，尤其是對(duì)短期存續(xù)的損害賠償基金而言可以避免內(nèi)設(shè)專門的管理機(jī)構(gòu)。

專業(yè)性是對(duì)受托基金管理機(jī)構(gòu)或管理人的基本要求。其次，受托基金管理機(jī)構(gòu)或管理人應(yīng)當(dāng)是與賠償基金沒(méi)有利益沖突的獨(dú)立的第三方。另外，選聘基金管理方的程序必須公開(kāi)，接受主管部門與社會(huì)監(jiān)督。確定基金委托管理機(jī)構(gòu)或管理人之后，賠償基金委員會(huì)應(yīng)當(dāng)與其簽署基金管理委托協(xié)議，明確基金管理方的職責(zé)、基金管理的期限以及違約責(zé)任等事項(xiàng)。

（五）賠償基金的使用方式

大規(guī)模侵權(quán)賠償基金應(yīng)當(dāng)是一種訴訟替代型的侵權(quán)救濟(jì)模式，可以使受害人獲得跟訴訟方式大致相當(dāng)?shù)馁r償數(shù)額。賠償標(biāo)準(zhǔn)的確定是賠償基金能否在大規(guī)模侵權(quán)救濟(jì)中獨(dú)當(dāng)一面的關(guān)鍵。如果大部分受害人對(duì)賠償標(biāo)準(zhǔn)都持有異議而不愿接受，仍去尋求訴訟救濟(jì)，那么賠償基金就失去了其設(shè)立的意義。大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的管理者必須進(jìn)行專業(yè)的分析，對(duì)當(dāng)下和未來(lái)的損害進(jìn)行衡量，確立一個(gè)適當(dāng)?shù)墓?、科學(xué)的賠償標(biāo)準(zhǔn)，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。受害人根據(jù)要求進(jìn)行申請(qǐng)并提供相關(guān)證據(jù)，由基金管理方判定申請(qǐng)人的適格情況和合理的賠償數(shù)額，然后發(fā)放賠償金。一般情況下，受害人如果接受基金化賠償方案后，不能再通過(guò)訴訟途徑獲取任何賠償。

（六）賠償基金的保值增值

大規(guī)模侵權(quán)賠償基金建立后，基金的管理機(jī)構(gòu)負(fù)有使基金保值和增值的義務(wù)。在賠償基金沒(méi)有支付需求的時(shí)候，基金管理方應(yīng)當(dāng)將基金的一部分用于購(gòu)買國(guó)債或投資國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。但是，對(duì)基金的投資運(yùn)作必須確?；鹳Y金的保值和增值。

四、結(jié)語(yǔ)

工業(yè)社會(huì)的發(fā)展在給人們帶來(lái)豐富物質(zhì)的同時(shí)也帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)，大規(guī)模侵權(quán)事件的爆發(fā)正是由于工業(yè)文明造成的。大規(guī)模侵權(quán)事件的發(fā)生有其偶然性，而偶然性中蘊(yùn)藏中必然性。我國(guó)現(xiàn)行侵權(quán)責(zé)任法未將大規(guī)模侵權(quán)行為作為常態(tài)侵權(quán)責(zé)任形態(tài)加以規(guī)定，所以現(xiàn)行侵權(quán)救濟(jì)制度對(duì)大規(guī)模侵權(quán)損害的救濟(jì)顯得杯水車薪。因此建立大規(guī)模侵權(quán)賠償基金制度，對(duì)于完善我國(guó)侵權(quán)責(zé)任法律體系具有重要的意義。

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（編輯：米盛）

中圖分類號(hào)：D923.7

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-1999（2015）11-0023-03

作者簡(jiǎn)介：馬利峰（1985-），男，碩士，杭州師范大學(xué)（浙江杭州311121）沈鈞儒法學(xué)院講師，研究方向?yàn)槊裆谭▽W(xué)。

收稿日期：2015-07-18

基金項(xiàng)目：2012年杭州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金研究”（B12FX05Q）。