沈林潔

(中共桐鄉(xiāng)市委黨校，浙江 桐鄉(xiāng)314500)

一、文獻(xiàn)綜述

對新居民子女受教育公平問題的研究，實(shí)際上就是流動(dòng)人口子女受教育公平問題的研究。目前學(xué)界關(guān)于這一問題的探討，可以歸納為以下幾種觀點(diǎn):第一種觀點(diǎn)是“政府責(zé)任說”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，流動(dòng)人口，特別是農(nóng)民工子女所面臨的上學(xué)難、上學(xué)貴的問題主要是政府責(zé)任缺失所造成，包括政府對教育投入的不足，投資和管理體系的不合理，因此，政府必須擔(dān)當(dāng)此責(zé)，通過加大教育投入，提升義務(wù)教育和管理層級，從制度上確保農(nóng)民工子女接受高質(zhì)量的義務(wù)教育［1］;第二種觀點(diǎn)是“歷史制度遺留說”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，在城鄉(xiāng)戶籍制度及社會(huì)福利分配制度的體制束縛下，農(nóng)民工處于社會(huì)邊緣，其子女教育存在很多共性問題。相比于第一代農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工對子女接受公辦教育和優(yōu)質(zhì)教育有強(qiáng)烈需求，但流入地城市教育供給總量不足和供求結(jié)構(gòu)性矛盾，導(dǎo)致新生代農(nóng)民工子女“上學(xué)難”、“上學(xué)貴”問題比較突出，學(xué)前教育階段尤其明顯［2］;第三種觀點(diǎn)是“過程不平等說”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，在接受教育的過程中實(shí)際上農(nóng)民工子女要比本地居民的孩子承受更多的不利影響，他們的求學(xué)經(jīng)歷要更艱難。對于流動(dòng)兒童來說，城市里的主流群體對他們有排斥與歧視傾向。很多兒童雖然能夠在城里的學(xué)校上學(xué)，但是，由于自己所處的群體的整體性社會(huì)邊緣化地位、主流社會(huì)的排斥造成流動(dòng)兒童的心理障礙問題嚴(yán)重［3］。

以上三種觀點(diǎn)是目前學(xué)界較為主流的觀點(diǎn)。前國務(wù)院總理溫家寶同志曾指出“教育是國家發(fā)展的基石，教育公平是重要的社會(huì)公平。”外來流動(dòng)人口子女的受教育問題直接關(guān)系到國家教育事業(yè)與社會(huì)公正的發(fā)展。如何實(shí)現(xiàn)教育平等、保證每個(gè)公民享有憲法保障的受教育機(jī)會(huì)也成為社會(huì)研究領(lǐng)域的重點(diǎn)研究內(nèi)容之一。2007年桐鄉(xiāng)市組建成立了新居民事務(wù)管理局，并同步組建了鎮(zhèn)、街道新居民事務(wù)管理所和村(社區(qū))新居民事務(wù)站。此后，外來流動(dòng)人口改稱為新居民。調(diào)查顯示，桐鄉(xiāng)登記在冊新居民總?cè)藬?shù)441 956人，其中未滿16周歲人數(shù)為6 8291人，同比上升了4.7%，這些數(shù)字背后反應(yīng)的一個(gè)重要方面是適齡新居民子女的教育問題。有學(xué)者指出，新居民子女教育問題需要從學(xué)前教育抓起，應(yīng)該多建一些低收費(fèi)的幼兒園，提高幼兒教師的工資待遇，對幼兒園的布點(diǎn)做適當(dāng)調(diào)整，建立政府辦學(xué)為主體、民辦為輔的多頭辦學(xué)體制，加強(qiáng)對學(xué)前教育的管理［4］。在新居民子女的教育上，學(xué)校應(yīng)以“融入本土”為核心探索相應(yīng)的管理策略。學(xué)校教育要注重提升素質(zhì)，融入本土，加強(qiáng)關(guān)愛［5］。對于新居民子女，我們需關(guān)注造成教育不均等的社會(huì)、學(xué)校、家庭原因:改“戶籍制”為“居住地制度”;改“分類教育”為“同城待遇”;改“定點(diǎn)入學(xué)”為“全城接納”;改“棚屋聚居”為“安心公寓”，以解決外來新居民子女的受教育問題［6］。本文試圖對桐鄉(xiāng)市新居民子女的教育管理現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研和分析，探討如何才能在當(dāng)前的戶籍制度下建立正當(dāng)?shù)慕逃暯又贫龋M最大容量接納新居民子女就學(xué)，提升國民教育素質(zhì)，以促進(jìn)我國的教育公平事業(yè)發(fā)展。

二、桐鄉(xiāng)新居民子女教育發(fā)展現(xiàn)狀

自2000年以來，桐鄉(xiāng)市的務(wù)工人員開始呈現(xiàn)出逐年增多的態(tài)勢，伴隨此現(xiàn)象產(chǎn)生的是外來務(wù)工人員子女的教育問題。2001年桐鄉(xiāng)市出現(xiàn)了第一所由外來人員私自創(chuàng)辦的民工子弟學(xué)校。后因新居民學(xué)齡子女的不斷膨脹(自2004年到2007年四年間，桐鄉(xiāng)新居民子女入學(xué)人數(shù)由13 173人增至21 587人)，此類學(xué)?？焖侔l(fā)展，至2007年底，全市有民工子女學(xué)校14所(不含公辦的新民學(xué)校)，其中市區(qū)6所，濮院鎮(zhèn)4所，石門、河山、大麻、崇福各1所。

但是，民工子女學(xué)校林立，其教學(xué)質(zhì)量及教學(xué)設(shè)施根本無標(biāo)準(zhǔn)可言，一些教舍甚至是危房，一些教師自身僅為初中畢業(yè)生。因此，為保證新居民子女接受與當(dāng)?shù)鼐用裢雀哔|(zhì)量的義務(wù)教育，從2009年開始，桐鄉(xiāng)市以全面實(shí)施“校安工程”為契機(jī)，按照“以流入地政府管理為主，以公辦中小學(xué)接納為主”的原則，通過公辦學(xué)校就近吸納、新建公辦新居民子女學(xué)校和整治關(guān)停民辦新居民子女學(xué)校三大舉措，優(yōu)化新居民子女就學(xué)環(huán)境，保障其同享優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利。

在努力改善新居民子女就學(xué)條件的同時(shí)，桐鄉(xiāng)也在不斷規(guī)范辦學(xué)行為。2008年5月，市教育局出臺了《桐鄉(xiāng)市新居民子女學(xué)校星級評估方案(試行)》，從辦學(xué)條件、學(xué)校管理和教育效果三個(gè)方面對民辦新居民子女學(xué)校進(jìn)行星級評估。根據(jù)評估結(jié)果，對新居民子女學(xué)校實(shí)施補(bǔ)助與獎(jiǎng)勵(lì)。

另外，從新居民服務(wù)管理和教育長遠(yuǎn)發(fā)展出發(fā)，桐鄉(xiāng)市提出了進(jìn)一步解決新居民子女教育問題的發(fā)展規(guī)劃，即堅(jiān)持以公辦學(xué)校為主的方針，對新居民民子女學(xué)校進(jìn)行優(yōu)勝劣汰和資源整合，從而全面解決新居民子女就學(xué)和新居民子女教育質(zhì)量問題，有效提升新居民整體素質(zhì)，促進(jìn)全民教育均衡發(fā)展。從長遠(yuǎn)來看，作為桐鄉(xiāng)市的新居民第二代，接受了良好的教育，不僅有利于桐鄉(xiāng)市未來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也有利于桐鄉(xiāng)市未來城市的和諧穩(wěn)定。

三、當(dāng)前新居民子女教育管理的困難與瓶頸

(一)教育資源的有限性與需求不斷膨脹之間的矛盾加劇

雖然桐鄉(xiāng)已經(jīng)在逐步加大對新居民子女教育的財(cái)政投入，但是面對新居民的大量涌入，新居民子女?dāng)?shù)量的不斷增加，教育資源仍然十分有限。2012年16周歲以下新居民兒童數(shù)量為65 879人，2013年達(dá)到了67 924，增幅為3.10%。

面對如此龐大的學(xué)齡期孩子的數(shù)量，政府不斷加大對新居民子女義務(wù)教育階段的投入，但全市接受義務(wù)教育的新居民子女人數(shù)只占了16周歲以下新居民兒童的38.48%，這意味著有近63%的適齡新居民兒童沒有在桐鄉(xiāng)接受義務(wù)教育。雖然桐鄉(xiāng)已先后投入1.18億、每年追加投入1億多來優(yōu)化新居民子女就學(xué)環(huán)境，保障其同享優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利，但就目前情況來看，仍需有大量財(cái)政投入，政府教育負(fù)擔(dān)不斷加重。

從教育資源方面來看，目前桐鄉(xiāng)在硬件設(shè)施以及教室上都顯不足。每年入學(xué)新生約有5 000多，但達(dá)到學(xué)齡的子女有無法全部滿足其入學(xué)需求。而且在軟件上，師資難以保證，按照師生比例20:1來計(jì)算的話，桐鄉(xiāng)新居民子女教育需要兩千多教師，因此，目前在新居民學(xué)校的教師有約三分之一是臨時(shí)代課人員。而前來桐鄉(xiāng)務(wù)工的新居民多半有多個(gè)子女，要逐一解決他們的義務(wù)教育問題，不但擠占了桐鄉(xiāng)本地居民的教育資源，同時(shí)由于人數(shù)眾多，資源需求量過大，政府不堪重負(fù)。

(二)當(dāng)前的戶籍制度阻滯教育公平的實(shí)現(xiàn)

戶籍制度是我國社會(huì)分層體系最重要的內(nèi)容，具體到國家教育財(cái)政補(bǔ)貼方面。在新居民及子女離開戶口所在地之后，其交納的教育統(tǒng)籌費(fèi)用沒有根據(jù)新居民的就業(yè)流向在地區(qū)間劃轉(zhuǎn)，而新居民就業(yè)所在地的城市財(cái)政體制在義務(wù)教育支出中并沒有包含農(nóng)民工子女的教育經(jīng)費(fèi)，其教育的財(cái)政補(bǔ)貼仍由當(dāng)?shù)卣?，而不是隨人的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。從人口流出地政府來講，入學(xué)人數(shù)是越少，其教學(xué)資金不減;但對于人口流入地(如桐鄉(xiāng))，政府則是不堪重負(fù)。而流入地政府如進(jìn)行收費(fèi)教育，則違反了《義務(wù)教育法》的規(guī)定，相應(yīng)的管理人員必因此受到處罰。

(三)積分制準(zhǔn)入門檻的設(shè)置加大了新居民子女就學(xué)困難

2013年6月，桐鄉(xiāng)市政府出臺了《桐鄉(xiāng)市新居民積分制管理暫行辦法》，《辦法》的目的是對新居民進(jìn)行“提質(zhì)控量”。《辦法》首先在新居民子女就學(xué)中采用，并試圖以控制新居民子女在本地就學(xué)的數(shù)量來達(dá)到減少本地新居民的數(shù)量。對300個(gè)新居民家庭進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果顯示:獨(dú)生子女的家庭只占19%，43%的家庭是兩個(gè)子女，31%的家庭是三個(gè)子女，因此，如果按照積分制管理的辦法施行，那么新居民中將有約80%的家庭的子女將無法在桐鄉(xiāng)享有接受義務(wù)教育的權(quán)力。

(四)教育考核導(dǎo)向與教育目標(biāo)不符，影響了城市對新居民子女入學(xué)的接納

目前的教育考核機(jī)制是以升學(xué)率為導(dǎo)向的，地方的升學(xué)率直接與當(dāng)?shù)氐慕逃己丝冃煦^，因此，地方會(huì)努力追求高升學(xué)率。但是目前的現(xiàn)實(shí)是，新居民子女的成績普遍較差，據(jù)調(diào)查，去年新居民600名多報(bào)考普高的新居民子女，只有15人上線，入取率不到3%，與本地居民的普高上線率50%以上相距甚大。如果把新居民子女也納入考核成績的話，將影響到整個(gè)桐鄉(xiāng)的教育考核。因此地方上的多數(shù)學(xué)校不愿接納新居民就讀。

同時(shí)對于異地高考，國家目前還未有相關(guān)的政策措施。而當(dāng)前的各省市的中學(xué)教材不統(tǒng)一，高考內(nèi)容不一，這也影響了新居民子女的高考，使義務(wù)教育的后續(xù)教育難以為繼。加上其他經(jīng)濟(jì)、家庭教育、傳統(tǒng)觀念等等原因，新居民子女的學(xué)歷提高緩慢。

由于教育考核對普高的偏向，真正能解決企業(yè)用工荒的職業(yè)技術(shù)教育卻逐漸的邊緣化。雖然桐鄉(xiāng)的職業(yè)學(xué)校的學(xué)生的就業(yè)率達(dá)到92%，但新居民子女卻鮮有問津。一邊是企業(yè)的用工荒，另一邊是就業(yè)難;一邊是要求提高文化素質(zhì)、提高學(xué)歷，另一邊卻是對繼續(xù)教育的拒絕。這也是當(dāng)前教育考核的導(dǎo)向所致。

四、接納與融入:新居民子女教育公平的選擇途徑

教育是立國之本，強(qiáng)國之基。在新居民管理中，諸如計(jì)生、就業(yè)、治安等許多現(xiàn)實(shí)問題與新居民的教育素質(zhì)有關(guān)，所以，應(yīng)立足長遠(yuǎn)，本著公平正義原則，不斷提高和加強(qiáng)新居民子女教育［8］。

(一)逐步建立平等的社會(huì)基本保障體系

養(yǎng)老、醫(yī)療等基本社會(huì)保障是新居民優(yōu)生優(yōu)育的關(guān)鍵，也是逐步改變傳統(tǒng)生育觀的根本。新居民的多生、超生，往往是出于對養(yǎng)老、疾病等的恐慌，而我們所說的傳統(tǒng)觀念，也是與此相關(guān)。就我們對新居民子女調(diào)查的情況來看，80%左右的新居民有超生的行為。同時(shí)，而另一則調(diào)查數(shù)據(jù)顯示了教育在新居民中的影響和作用不容樂觀，調(diào)查顯示:由于不符合在桐鄉(xiāng)本地就學(xué)，在子女回老家讀書時(shí)，新居民會(huì)回去照顧子女的不到3%，絕大部分父母仍會(huì)選擇留在桐鄉(xiāng)工作。在生存與教育的兩難選擇中，教育是被放在生存的背后的。而這些回鄉(xiāng)讀書的孩子在老家或是由老人看管，或是獨(dú)自生活，種種情況，令人擔(dān)憂。如此成長境況會(huì)對孩子心理及日后生活造成很大影響，甚至?xí)蔀樯鐣?huì)無法解決的問題。而在桐鄉(xiāng)就學(xué)的新居民子女情況也是不容樂觀，在走訪中，許多新居民學(xué)校的班主任都談到:“帶新居民子女班累多了”，因?yàn)檫@些孩子基本都缺乏家庭教育，父母工作或是三班倒，或是上班時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過8小時(shí)。平時(shí)連孩子的吃飯、洗臉、洗衣等最基本的日常生活都無法顧及，更談不上對子女的教育與溝通。孩子的行為品德在學(xué)校得到培養(yǎng)，但是一回到家里就故態(tài)復(fù)萌。而且許多孩子的父母學(xué)歷都是初中以下甚至是文盲，這些家庭一般都生有三個(gè)、四個(gè)孩子。根據(jù)對婦保院450份生育初胎調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示:母親學(xué)歷在初中以下的初胎的平均年齡為21歲，最小的甚至15周歲就生育了孩子。

可謂是學(xué)歷越低，家境越貧窮越多生孩子，結(jié)果是孩子多無法接受教育，導(dǎo)致更加貧窮。因此，要打破這個(gè)惡性循環(huán)之圈，唯有提供更多、更平等的社會(huì)保障，提供更多更便捷的公共產(chǎn)品及公共服務(wù)，把新居民子女納入正常的教育體系，讓他們健康成長，提高素質(zhì)，走出怪圈。

(二)統(tǒng)籌資源，在當(dāng)前的戶籍制度下建立正當(dāng)?shù)慕逃暯又贫?/h3>

教育財(cái)政是配置教育資源、促進(jìn)教育公平和保證教育穩(wěn)定與科學(xué)發(fā)展的決定性因素，因此必須進(jìn)一步完善義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。一是建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)學(xué)籍劃撥。對于在父母工作地入學(xué)的新居民子女來說，其所在地的義務(wù)教育的財(cái)政經(jīng)費(fèi)可以通過網(wǎng)絡(luò)劃撥到入學(xué)所在地，同時(shí)學(xué)籍也應(yīng)該一并劃入入學(xué)所在地，并做好學(xué)籍的無縫銜接［9］。如此一來，既減輕了新居民子女入學(xué)所在地政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，又減輕了新居民子女因不斷轉(zhuǎn)學(xué)而帶來的心理負(fù)擔(dān)與課業(yè)壓力，還防止了新居民戶口所在地政府對教育經(jīng)費(fèi)的不合理利用，將極大的促進(jìn)新居民子女入學(xué)所在地政府公平對待新子女，合理配置教育資源［10］。二是對違反計(jì)劃生育者，一方面對于他們上繳的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)可以劃入到教育經(jīng)費(fèi)當(dāng)中;另一方面，可以要求雇傭違反計(jì)劃生育者的用工單位支付一定的教育費(fèi)用，這樣不但可以促使用工單位較少雇傭違反計(jì)劃生育的新居民，同時(shí)也能因此而迫使一部分新居民少生孩子，選擇不超生，不違法計(jì)劃生育。三是高考制度的銜接，讓更多的新居民子女能接受高等教育，提升國民素質(zhì)，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。

(三)充分發(fā)揮積分制、網(wǎng)格化社會(huì)管理制度的積極作用

在積分管理中，以是否違反計(jì)劃生育為積分門檻，采用一票否決制。但這樣的措施由于會(huì)將大多數(shù)外來務(wù)工人員拒之門外，最后可能引起外來務(wù)工人員的不滿，而導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定。所以，應(yīng)設(shè)“門檻”為減分，再適當(dāng)提高父母的學(xué)歷分，這樣一樣有利于吸引高素質(zhì)人才落戶桐鄉(xiāng)。要在分?jǐn)?shù)優(yōu)先，兼顧公平的原則下最大可能滴滿足新居民子女的教育需要。同時(shí)，網(wǎng)格化管理是要保證新居民的居住、用工等社會(huì)秩序正?；?，在網(wǎng)格化管理中應(yīng)關(guān)注新居民的出生率，計(jì)劃生育問題等情況，以便于教育管理部門掌握情況，對當(dāng)?shù)亟逃髡?、適當(dāng)?shù)陌才牛枰谛戮用竦牧鞒龅嘏c流入地之間建立計(jì)劃生育聯(lián)網(wǎng)，兩地聯(lián)動(dòng)，及時(shí)并確切掌握新居民的計(jì)劃生育情況，對新居民具體情況實(shí)施積極化管理。

(四)改革教育考核制度，加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)教育

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，使管理部門十分頭疼的一個(gè)問題就是新居民子女在當(dāng)?shù)鼐蛯W(xué)會(huì)影響本地的教育水平，最直接后果就是影響當(dāng)?shù)氐纳龑W(xué)率。要解決當(dāng)前的就業(yè)難與用工荒問題，一個(gè)重要的方面就是注重職高教育。對300名初中在讀的新居民子女調(diào)查結(jié)果顯示，54%的學(xué)生表示在畢業(yè)以后想要進(jìn)工廠工作。同時(shí)對一些公司的調(diào)研中我們還發(fā)現(xiàn)職高畢業(yè)生對新技術(shù)的掌握及動(dòng)手能力甚至高于高學(xué)歷的學(xué)生。所以，職高教育還是很有市場的，潛力是巨大的，職高應(yīng)該更多的做好宣傳，鼓勵(lì)學(xué)生進(jìn)入職高就讀。而對于選擇就讀的學(xué)生，可以采取獎(jiǎng)勵(lì)、委培，定向畢業(yè)分配等方式來提高學(xué)生的認(rèn)同度和就業(yè)率，進(jìn)而為相關(guān)企業(yè)培養(yǎng)更多的技術(shù)工人。

(五)加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，以企業(yè)需求引導(dǎo)新居民文化素質(zhì)的提升

企業(yè)對于教育具有一定的推動(dòng)作用，粗放的勞動(dòng)密集型企業(yè)往往對工人學(xué)歷要求不高，就會(huì)吸引大批學(xué)歷不高的外來務(wù)工人員但如果是高新企業(yè)，則對文化要就提高。以桐鄉(xiāng)著名的淺秋羊毛衫公司為例，在2003年淺秋公司初中及以下學(xué)歷的員工達(dá)80%，到2014年為35%左右，高中及職高學(xué)歷在2003年是8%，現(xiàn)在是14%左右，大專及本科層次的人員從2003年只有3名，而今占了30%的比列。

淺秋公司的發(fā)展歷程說明，加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，能夠推動(dòng)企業(yè)對高層次人才的需求，而企業(yè)對人才需求的變化將不斷引導(dǎo)學(xué)歷高、素質(zhì)高的外來務(wù)工人員來桐鄉(xiāng)落戶，進(jìn)而將使新居民的人員素質(zhì)水平不斷提高。因而，桐鄉(xiāng)應(yīng)努力加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，發(fā)展未來行業(yè)，大力發(fā)展文化傳媒，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，旅游開發(fā)等對高素質(zhì)人才需求旺盛的產(chǎn)業(yè)，以引導(dǎo)新居民文化素質(zhì)的提升。

五、結(jié)語

羅爾斯認(rèn)為:公平是社會(huì)生活的最高價(jià)值，所以剝奪個(gè)人自由、歧視他人、以多數(shù)為名迫害少數(shù)、或者無視個(gè)人之間的命運(yùn)差距，都違反了正義。教育決定了一個(gè)民族的發(fā)展的命運(yùn)和前途。同樣的，教育也決定了一個(gè)地區(qū)未來的競爭力。在桐鄉(xiāng)就學(xué)的新居民子女，有35%出生在桐鄉(xiāng)，有73%選擇了將來留在桐鄉(xiāng)工作，所以他們將是城市未來20年的生產(chǎn)主力軍和桐鄉(xiāng)對外的競爭力。對于這些未來生產(chǎn)主力軍的培養(yǎng)，要本著公平正義原則，立足腳下，放眼長遠(yuǎn)，以有限的資源接納最大容量新居民子女就學(xué)，多方位提升新居民子女教育質(zhì)量，最終的目的是新居民能平等和諧的融入城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展軌道，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步。

［1］吳玲，劉玉安．農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題中的政府責(zé)任［J］．山東社會(huì)科學(xué)，2013(2):45－50．

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