錢海婷

改革開放以來，我國實現(xiàn)了三十多年的高速經(jīng)濟增長，人民生活水平和各項社會指標(biāo)都獲得了顯著的提高。從廣大發(fā)展中國家的角度看，中國迅速擺脫了經(jīng)濟上積貧積弱的地位，實現(xiàn)了從落后農(nóng)業(yè)國向發(fā)達工業(yè)國的轉(zhuǎn)變，國際經(jīng)濟地位和政治影響力大大提升。從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的國家來看，中國通過漸進改革的方式，比較順利的實現(xiàn)了計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型。與蘇聯(lián)和東歐國家相比，中國在這個過程中，經(jīng)濟保持了高速的增長，國家并沒有因為體制的轉(zhuǎn)型而陷入到困境。因此，無論是作為發(fā)展中國家還是作為經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型國家而言，我國的發(fā)展模式都具有重要的典范意義。在學(xué)術(shù)界關(guān)于中國模式的眾多觀點中，地方政府的作用受到了越來越多的關(guān)注。在中國三十年的經(jīng)濟增長和體制轉(zhuǎn)型過程中，地方政府發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用[1]。從一定意義上講，改革開放過程中我國地方政府所實現(xiàn)自身角色與職能的轉(zhuǎn)變，是中國模式的重要組成部分。本文以我國地方政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)檠芯繉ο?，解析地方政府職能轉(zhuǎn)變的歷史背景，制度基礎(chǔ)及其發(fā)展前景。

一、我國地方政府職能轉(zhuǎn)變的歷史演變

對于任何一個幅員遼闊的大國而言，其國家治理的實現(xiàn)僅僅依靠中央政府是不現(xiàn)實的，為了便于治理的實現(xiàn)，國家通常按照地域?qū)τ谥卫硎聞?wù)進行劃分，通過不同層級的地方政府來實現(xiàn)治理任務(wù)。對于我國這樣一個有著悠久歷史的大國而言，依靠地方政府來實現(xiàn)國家治理更是具有悠久的歷史。

在中國歷史上，中央與地方關(guān)系始終存在著結(jié)構(gòu)性的緊張，中央集權(quán)與地方分裂始終困擾著中國的發(fā)展歷程。尤其是在近代中國歷史上，地方分裂力量的急劇擴張不僅導(dǎo)致了國家政治秩序的喪失，更是使得國家面臨著巨大的解體風(fēng)險。新中國成立后，在經(jīng)歷了短暫的大區(qū)制度之后，我國建立了中央高度集權(quán)的國家結(jié)構(gòu)形式[2]。盡管經(jīng)歷了大躍進和文化大革命的沖擊，我國在改革開放之前的中央與地方關(guān)系始終具有中央集權(quán)的特征。事實上，這種高度中央集權(quán)的制度性特征與如下方面的制度安排密切相關(guān)：首先是經(jīng)濟體制上計劃經(jīng)濟體制的建立。在五十年代初期，隨著我國經(jīng)濟秩序的逐步恢復(fù)，以蘇聯(lián)為榜樣，我國開始逐步建立起計劃經(jīng)濟體制。計劃經(jīng)濟體制是一種國家控制下的經(jīng)濟體制，借助于國家強有力的行政控制，國家通過經(jīng)濟計劃將資源投入到特定的領(lǐng)域，實現(xiàn)經(jīng)濟超常規(guī)發(fā)展的目標(biāo)。為了盡快實現(xiàn)工業(yè)化，我國也效仿蘇聯(lián)建立了計劃經(jīng)濟體制。正如經(jīng)濟學(xué)家科爾奈所指出的，計劃經(jīng)濟體制的運轉(zhuǎn)需要國家權(quán)力的高度集中作為保障[3]。換言之，只有實現(xiàn)了國家權(quán)力的高度集中，計劃經(jīng)濟運轉(zhuǎn)所需要的統(tǒng)一資源調(diào)配才能夠?qū)崿F(xiàn)。在中央與地方關(guān)系方面，則體現(xiàn)為權(quán)力高度集中到中央。因此，在我國建立計劃經(jīng)濟體制的過程中，我國在國家結(jié)構(gòu)形式方面廢除了大區(qū)制，并將眾多的地方性權(quán)力收歸中央，形成了具有中央高度集權(quán)的局面。其次是組織建設(shè)方面干部管理體制的確立。作為一個通過革命途徑奪取政權(quán)的政黨，中國共產(chǎn)黨具有嚴(yán)格的組織紀(jì)律和嚴(yán)密的組織管理體系。新中國成立后，我國在干部管理方面建立了由各級組織部門進行分級管理的體制[4]。在這個體制中，下級干部的晉升和任免由上級組織部門掌握。換言之，上級黨委和政府掌握著下級干部的政治晉升機會，并通過這種制度安排來實現(xiàn)對于下級地方政府的控制。因此從這個意義上講，干部管理體制是保障中央集中權(quán)力的重要制度保障。最后是意識形體層面對于地方政府的規(guī)訓(xùn)。意識形體作為一套觀念認(rèn)知體系，能夠引導(dǎo)社會成員和組織機構(gòu)的行為方式。在改革開放之前，意識形態(tài)權(quán)力成為保障中央集權(quán)的重要觀念工具。通過嚴(yán)密的意識形態(tài)控制，各級干部的行為和觀念得到規(guī)訓(xùn)，任何超越意識形態(tài)的行為都會受到比較嚴(yán)厲的政治懲罰。在改革開放之前，通過頻繁的思想政治的學(xué)習(xí)過程，中央運用意識形態(tài)權(quán)力來約束地方干部的行為，保障中央集權(quán)的實施效果。簡言之，上述經(jīng)濟的、政治的和觀念的因素共同作用，保障了我國中央與地方關(guān)系方面的中央集權(quán)[5]。

在計劃經(jīng)濟時代，由于上述一系列制度性條件的規(guī)定，我國地方政府的角色完全依賴于中央政府的行政命令，其活動缺乏相應(yīng)的自主性和能動性。即便在特定的歷史條件下，地方政府力圖在已有的制度空間中進行改革創(chuàng)新的嘗試，通常也面臨著體制和意識形態(tài)的重重約束，面臨著相當(dāng)?shù)恼物L(fēng)險。比如在大躍進之后的經(jīng)濟調(diào)整時期，不少地方政府嘗試在農(nóng)村推行包產(chǎn)到戶的改革，但是地方政府的這種創(chuàng)新沒有獲得成功。此后，隨著頻繁政治運動的發(fā)生，地方政府進行改革創(chuàng)新的空間越發(fā)的狹小，其積極性也隨之受到極大的影響?？偠灾诟母镩_放之前的歷史時期，我國地方政府在制度結(jié)構(gòu)和意識形態(tài)的約束下，其作用僅限于執(zhí)行中央的命令。在國家發(fā)展的總體格局中，地方政府所發(fā)揮的作用并不顯著。

進入改革開放的新時期，以鄧小平為核心的新一代領(lǐng)導(dǎo)人將經(jīng)濟建設(shè)作為了黨和國家工作的重心。為了盡快推動國家經(jīng)濟的發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)人將體制改革作為了突破口，力圖通過對于傳統(tǒng)體制的改革為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造機遇和條件。在上世紀(jì)八十年代，鄧小平改革的總體戰(zhàn)略是通過放權(quán)讓利的改革戰(zhàn)略，改變計劃經(jīng)濟時代所形成的高度集權(quán)的政治經(jīng)濟體制[6]，調(diào)動社會各個階層和基層政府的建設(shè)積極性。從內(nèi)在邏輯上看，放權(quán)與讓利是一體兩面，放權(quán)是改革的實現(xiàn)方式，讓利是改革的政策結(jié)果。只有充分的放權(quán)，將權(quán)力進行下放和分散，社會各個階層和基層政府才能夠獲得改革的收益。從當(dāng)時的歷史情況而言，在權(quán)力高度集中的情況下，短時期內(nèi)實行徹底的分權(quán)化改革，并不是一個明智的政策選擇。因為這將導(dǎo)致經(jīng)濟運轉(zhuǎn)的失靈和社會秩序的動蕩，正如后來蘇聯(lián)和東歐國家在改革過程中所推行的休克療法導(dǎo)致的悲慘結(jié)局一樣。為了盡可能的降低改革的風(fēng)險，我國的放權(quán)讓利改革通過一種漸進的方式加以推行[7]，從而比較好的處理了發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系。

針對改革初期我國所繼承的高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，放權(quán)讓利的改革從如下幾個方面進行。在對于地方政府的人事激勵方面，1984年中央改革了干部管理體制，實現(xiàn)干部管理體制下管一級的政策。改革前的干部管理體制實行的是下管兩級的體制，這在實現(xiàn)了中央人事權(quán)力高度集中的同時，也極大的限制了地方政府在人事方面的權(quán)限。實現(xiàn)下管一級的干部管理制度，賦予了各級對方政府對于下級政府人事權(quán)方面更大的自主權(quán)，為地方政府改革政策的執(zhí)行觀測奠定了堅實的基礎(chǔ)。從更為積極方面來看，各級地方政府享有人事權(quán)力事實上重塑了中國各級地方政府之間的激勵結(jié)構(gòu)，一個完整的激勵鏈條得以形成。因此這項地方分權(quán)的改革具有重大的功能。

除了人事權(quán)力之外，另一項向地方政府下放的權(quán)力是財政權(quán)力。財政是政府得以順利運轉(zhuǎn)并實現(xiàn)政府職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。堅實的財政基礎(chǔ)是政府實現(xiàn)意志的重要保障。從這個角度而言，世界各個國家的政府改革中，財政改革都是核心的內(nèi)容。通過改革而獲得更加堅實的財政能力，是政府改革的內(nèi)在邏輯。我國政府的改革也不例外。在八十年代的改革過程中，我國中央政府向地方政府下放財政權(quán)力，有力的促進了地方政府財政能力的提升[8]。在這項改革中，稅收承包制發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。稅收承包制的制度設(shè)計來源于農(nóng)村中實行的生產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制的啟發(fā)，其目標(biāo)是給予地方政府在稅收方面更大的自主權(quán)，從而激發(fā)地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟的更積極作用。通過財政分權(quán)改革，中央力圖給予地方政府在財政上更大的自主性，進而調(diào)動地方政府的積極性。

在上述兩個方面的權(quán)力之外，一系列原本由中央政府掌握的權(quán)力下放到地方政府手中，比如外貿(mào)、土地、金融機構(gòu)等方面?？梢哉f，改革開放以來的放權(quán)讓利改革，地方政府獲得了前所未有的諸多權(quán)力。在此基礎(chǔ)上，黨和國家的意識形態(tài)中發(fā)展與改革成為了新時期的主流話語。在改革話語的激勵下，經(jīng)濟建設(shè)、體制創(chuàng)新、對外開放等觀念已經(jīng)成為了新意識形態(tài)的核心內(nèi)容。各級地方政府正是在上述的歷史條件下，充分利用上級政府所賦予的權(quán)力，在改革與發(fā)展的思想觀念激勵下，突破舊體制的束縛，積極投身于國家的發(fā)展建設(shè)進程之中。通過歷史性的對比，不難看出，改革開放以來，我國地方政府的職能經(jīng)歷了深刻的轉(zhuǎn)變，它們不僅僅是被動的執(zhí)行中央政府的命令，更加積極而主動的推動著國家體制轉(zhuǎn)型和發(fā)展的過程。

二、我國地方政府職能轉(zhuǎn)變的特征

通過推行地方分權(quán)改革，我國已經(jīng)突破了蘇聯(lián)模式高度集權(quán)的弊端，地方政府推動經(jīng)濟發(fā)展的積極性被極大的調(diào)動起來。各級地方政府以經(jīng)濟建設(shè)為中心，積極主動的介入到地方經(jīng)濟活動之中。在面對舊體制的障礙之時，地方政府勇于進行著體制的創(chuàng)新，成為了推動體制轉(zhuǎn)型的重要力量。本文認(rèn)為，我國地方政府在職能轉(zhuǎn)變的過程中具有如下幾個方面的特點，這些特點與改革開放之前的地方政府形成了鮮明的對比，同時也與其他發(fā)展中國家的地方政府形成了強烈的反差。這些特點構(gòu)成了我們理解地方政府職能轉(zhuǎn)變的重要參照。

首先，地方政府表現(xiàn)出強烈的發(fā)展主義傾向。在我國改革開放的進程中，各級地方政府將發(fā)展本地經(jīng)濟作為指導(dǎo)政府工作的根本觀念。盡管地方政府也面臨著一些意識形態(tài)中僵化教條的束縛，但是由于實際工作所面臨的實際壓力，使得地方政府不斷的解放思想，突破舊體制約束，為經(jīng)濟發(fā)展和建設(shè)創(chuàng)造更好的條件。在這個過程中，各級地方政府逐步形成了強烈的發(fā)展主義傾向。簡言之，就是地方政府將促進本地經(jīng)濟發(fā)展作為了各項工作的首要任務(wù)，在地方政府各項工作的價值序列中，經(jīng)濟發(fā)展占有著中心位置。

其次，地方政府勇于進行體制創(chuàng)新和改革嘗試。相比于中央政府，地方政府更接近和了解本地區(qū)發(fā)展所面臨的實際問題。在面對上述情況時地方政府有著更大的激勵去嘗試突破舊體制的束縛，進行政府體制創(chuàng)新?；仡櫄v史，我們發(fā)現(xiàn)不少體制創(chuàng)新都是各級地方政府在面對重重壓力和約束的情況下，勇敢實踐而總結(jié)出來的。比如近年來我國定期評定的地方政府創(chuàng)新獎，就生動的反映著各級地方政府所表現(xiàn)出來的勇于改革創(chuàng)新的精神[9]。從這個意義上講，離開地方政府的創(chuàng)新，我國地方政府的職能轉(zhuǎn)型將無法得到深刻的理解。

再次，地方政府具有政績導(dǎo)向的行為邏輯。在我國發(fā)展與改革的歷史進程中，地方政府的行為越來越具有政績導(dǎo)向的特征。所謂政績導(dǎo)向，指的是地方政府的行為邏輯以政策績效的最大化為根本的向?qū)?。一定意義上講，政績導(dǎo)向的行為邏輯是人類政治發(fā)展的歷史趨勢。隨著現(xiàn)代化的推進，民眾對于政府正當(dāng)性的認(rèn)知和評價越來越依賴于政府的政績。只有取得更加顯著的工作成效，政府才能夠獲得民眾更多的支持，其正當(dāng)性才能夠得到提高。從更為抽象的理論層面看，政績導(dǎo)向符合理性化發(fā)展潮流，是政治生活中工具理性彰顯的體現(xiàn)。

最后，地方政府之間的競爭促進地方政府職能的轉(zhuǎn)型。在理解地方政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，地方政府的外部環(huán)境同樣值得重視，后者同樣塑造著地方政府職能轉(zhuǎn)換的過程。隨著我國市場經(jīng)濟體制的形成，資金、人員等在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)了自由的流動。在這種情況下，為了推動本地經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府之間形成了相互的競爭關(guān)系[10]。這種地方政府之間的相互競爭，對地方政府形成了外在的壓力，促進了地方政府進行改革的嘗試，并且也促進了地方政府之間的相互學(xué)習(xí)過程。同時地方政府之間的競爭也為上級政府的考評提供了可供參考的標(biāo)尺，在我國現(xiàn)有的干部考評體系下，這種同級地方政府之間的競爭構(gòu)成地方政府轉(zhuǎn)型的重要動力。

綜合上述幾個方面的分析，我們認(rèn)為正是地方政府所發(fā)揮的作用，有力的推動著我國復(fù)雜而艱巨的改革過程。離開了各級地方政府所發(fā)揮的重要作用，我們將難以理解國家所經(jīng)歷的這種歷史性的深刻變遷。本文認(rèn)為，深入的理解我國地方政府所經(jīng)歷的變遷，需要放在一個更加廣泛的制度性框架中才能夠得到理解。這個對于地方政府產(chǎn)生決定性影響的制度性框架就是我國的中央與地方關(guān)系，只有在這個框架中，地方政府職能轉(zhuǎn)變的制度邏輯才能清晰的展現(xiàn)出來。

三、中央—地方關(guān)系結(jié)構(gòu)下的地方政府：制度性分析

對于大國而言，中央與地方關(guān)系是影響國家治理的結(jié)構(gòu)性因素。選擇何種中央與地方之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，將對于地方各級政府的職能發(fā)揮產(chǎn)生決定性的影響。新中國成立以來，我國在國家結(jié)構(gòu)形式上采取了單一制的制度安排。采取這種制度安排一方面是因為近代以來國家經(jīng)歷了持續(xù)的分裂和內(nèi)部沖突，因此迫切需要建立一個強有力的中央政權(quán)，實現(xiàn)國家的統(tǒng)一；另一方面則是由于國家現(xiàn)代化建設(shè)需要一個強有力的中央政府來實現(xiàn)資源和人力在全國范圍內(nèi)的動員與配置。正是在這樣的歷史背景下，我國選擇了單一制的制度結(jié)構(gòu)。單一制的制度結(jié)構(gòu)深刻的影響了地方政府的行為邏輯。具體而言，這種影響體現(xiàn)為四個方面：

首先，地方政府的權(quán)威來源于中央的授權(quán)。在單一制的制度結(jié)構(gòu)下，各級地方政府都是上級政府的派出機構(gòu)，代表著上級政府來管理本地區(qū)的各項事務(wù)。因此，上級政府的授權(quán)將深刻影響著下級政府的政治權(quán)威，而政治權(quán)威是決定政府職能的重要因素[11]。這種授權(quán)關(guān)系典型的體現(xiàn)在政府官員的晉升和任免方面，即上級政府決定著下級政府官員的權(quán)威。這種特定的制度安排有利地保障了上級政府意志的貫徹，避免了地方離心傾向，并最終對于地方干部的行為產(chǎn)生決定性影響。

其次，地方政府的職能類型和邊界來源于中央政府的規(guī)定。由于現(xiàn)代國家通常都是通過多層次的政府體系來實現(xiàn)政府的職能，因此在這個過程中必然涉及到各級政府之間職能如何劃分問題[12]，即哪些政府職能由中央政府掌握，哪些由地方政府掌握的問題。為了充分調(diào)動地方政府的積極性，實現(xiàn)最佳的治理效果，中央政府需要給予地方政府必要的職權(quán)；同時為了防止地方的離心傾向，中央還需要保持一定的集權(quán)，保持國家的統(tǒng)一。在這種分權(quán)和集權(quán)的過程中，國家治理得以實現(xiàn)。在我國單一制的制度框架下，地方政府的職能和權(quán)限是由中央政府根據(jù)國家發(fā)展與改革的需要來進行劃分的。也就是說，地方政府能夠掌握何種職能以及該職能的大小最終是由中央政府所決定。從這個意義上，中央政府最終掌握著這個國家各層體系的運行邏輯和行為邊界。

再次，地方政府與中央政府的博弈規(guī)則由中央政府所掌握。在中央與地方的博弈活動中，博弈的規(guī)則是由中央政府指定，因此地方政府活動的激勵機制和行為邏輯很大程度上是這套規(guī)則的產(chǎn)物。但是需要指出的是，在我國單一制的制度框架下，地方政府不僅僅是被動的執(zhí)行中央政府的意志，在現(xiàn)有的制度空間內(nèi)，地方政府也具有一定的空間來推動改革的議程。相比于計劃經(jīng)濟時代地方政府的角色，改革開放以來地方政府在實現(xiàn)自身意愿方面具有了更多的能力。

最后，隨著治理技術(shù)的進步，中央政府設(shè)計了越來越多的制度來引導(dǎo)和規(guī)范地方政府職能的發(fā)揮。比如重大事件問責(zé)制、地方預(yù)算公開制度、地方巡視制度等方面。這些治理技術(shù)的采用有力地約束力了地方政府的權(quán)力運行，使得中央不僅僅從宏觀上而且從微觀上確保對于地方政府的政治權(quán)威。

在我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式下，地方政府職能的轉(zhuǎn)變在很大程度上取決于中央與地方關(guān)系的演變和調(diào)整。正是在中央與地方的制度性結(jié)構(gòu)中，一系列塑造地方政府的激勵機制和制度規(guī)范使得地方政府在改革開放的歷史進程中發(fā)揮著推動改革的關(guān)鍵性作用。從這個意義上講，未來更好的提升地方政府的職能，仍舊需要從中央與地方關(guān)系的層面，進行制度的改革與調(diào)整。這方面的改革無疑將成為地方政府職能轉(zhuǎn)變的根基。

四、中央—地方關(guān)系與地方政府職能轉(zhuǎn)變：改革舉措

在我國改革開放的歷程中，地方政府的職能經(jīng)歷了深刻變化，成為推動我國改革與體制轉(zhuǎn)型的重要推動力。在未來的發(fā)展中，進一步優(yōu)化地方政府的職能仍然是我國政治體制改革的重要內(nèi)容。對于我國現(xiàn)階段的國情而言，由于巨大的地區(qū)差異和內(nèi)外部某些政治勢力的影響，保持一定的中央集權(quán)，增強中央的權(quán)威仍舊是必要的。只有確保中央的權(quán)威，我國才能夠?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)定的政治秩序，提供國家現(xiàn)代化的政治基礎(chǔ)。在上述基礎(chǔ)上，我國需要通過進一步推進制度建設(shè)，以期更好的實現(xiàn)地方政府的職能建設(shè)。具體而言，在現(xiàn)有的制度框架下，通過調(diào)整中央與地方之間的關(guān)系，能夠促進地方政府職能的建設(shè)。本文認(rèn)為，中央與地方關(guān)系的調(diào)整需要從如下三個方面進行。

第一，推動中央與地方政府的制度建設(shè)，尤其是提高中央與地方之間職能劃分的法治化和制度化水平。從政治發(fā)展的角度看，中央與地方之間職權(quán)劃分是否合理、是否明晰對于雙方各自職能的發(fā)揮具有決定性影響。從發(fā)達國家制度建設(shè)的經(jīng)驗來看，中央與地方之間職能的劃分法制化水平和制度化程度都比較高。我國是單一制國家，中央政府與地方政府職能的劃分通常是由中央政府根據(jù)現(xiàn)代化發(fā)展的需要進行調(diào)整。這種模式從積極的方面來看，具有一定的靈活性，但是同時存在著制度化水平偏低，法制化建設(shè)不足的特點。而后者將在一定程度上導(dǎo)致制度運行成本偏高，二者職能劃分缺乏穩(wěn)定性，阻礙著地方政府積極性的發(fā)揮。因此，在經(jīng)歷了三十多年的探索和實踐之后，未來的任務(wù)將是深入推動中央與地方政府之間職能劃分的法治化和制度化水平。只有這樣，才能夠更好的優(yōu)化地方政府職能的行使，獲得最佳的政策績效。

第二，在推進中央與地方政府職權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，需要進一步推動對于地方政府的問責(zé)制度建設(shè)。從政治學(xué)理論上講，政府職能的實現(xiàn)需要構(gòu)建一套權(quán)力與責(zé)任相互匹配的制度設(shè)計。在賦予特定主體相應(yīng)權(quán)力的同時，更需要實現(xiàn)對于該主體問責(zé)制的建設(shè)。在我國中央與地方關(guān)系中，越來越多的職權(quán)被賦予了地方政府，但是中央對地方政府的問責(zé)制度建設(shè)還比較滯后[13]。從這個意義上講，權(quán)力與責(zé)任還處在不均衡狀態(tài)，因此在今后的改革中，中央需要建立起一套完整而有效的地方政府問責(zé)制度，從而實現(xiàn)地方政府職責(zé)和責(zé)任的有機統(tǒng)一。

第三，在治理技術(shù)層面，建立更加科學(xué)完善的地方政府考核指標(biāo)體系，促進地方政府職能的完善。為了提升地方政府的職能建設(shè)，我國逐步形成了一套比較完善的對于地方政府職能的考評體系，比如對于地方稅收的考評、安全生產(chǎn)的考評、社會穩(wěn)定的考評等等方面[14]。通過這種考評體系，中央從微觀層面促進著地方政府職能的實現(xiàn)。但是從發(fā)展的眼光來看，現(xiàn)階段的地方政府考核指標(biāo)體系主要是經(jīng)濟發(fā)展和政治穩(wěn)定方面，社會建設(shè)的指標(biāo)體系及其權(quán)重還比較薄弱。比如不少地方政府片面追求 GDP的傾向，與考核指標(biāo)體系的不完善存在著密切聯(lián)系。在我國大力推進民生建設(shè)的背景下，加強地方政府考核體系中民生建設(shè)的權(quán)重，將能夠更好的引導(dǎo)各級地方政府在社會建設(shè)方面的效能。因此，中央政府需要從經(jīng)濟、社會、政治、文化、生態(tài)五個維度，綜合性的設(shè)計對于地方政府的指標(biāo)考核體系，從而引導(dǎo)地方政府更加全面的實現(xiàn)自身的職能。

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