劉建武

(福建警察學(xué)院警訓(xùn)部，福建 福州 350007)

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政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)法律規(guī)制探討

劉建武

(福建警察學(xué)院警訓(xùn)部，福建 福州 350007)

摘要：通過(guò)文獻(xiàn)資料、訪問(wèn)調(diào)查等方法，分析當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的法律困境。針對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)體育公共法律上的缺失，提出法律構(gòu)建的架構(gòu)，包括界定購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的主體與范圍、規(guī)范購(gòu)買(mǎi)的法律程序、完善購(gòu)買(mǎi)的績(jī)效評(píng)估體制等。該研究對(duì)提高我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的水平以及體育公共服務(wù)的質(zhì)量具有一定的指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買(mǎi)；體育公共服務(wù)；法律規(guī)制；法律構(gòu)架

一研究背景

2013年7月，由國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)的第一次常務(wù)會(huì)議，研究推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的工作，要求放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，社會(huì)能夠辦好的事情，盡量交給社會(huì)具備條件的社會(huì)機(jī)構(gòu)、組織或者企業(yè)來(lái)承擔(dān)。公共體育是全面實(shí)現(xiàn)我國(guó)小康社會(huì)建設(shè)重要內(nèi)容之一，過(guò)去由單一政府供給主體提供的公共體育服務(wù)已不能滿足日益增長(zhǎng)的群眾體育消費(fèi)需求，由此拉開(kāi)了政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的序幕。例如，2014年10月，江蘇徐州市出臺(tái)《徐州市市級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)施辦法》，其中把政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)就列入基本服務(wù)購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容范疇。2014年7月，湖北省體育局與荊楚網(wǎng)共同開(kāi)發(fā)的國(guó)內(nèi)首家體育公共服務(wù)平臺(tái)——“去運(yùn)動(dòng)”APP客戶端開(kāi)始試運(yùn)行。2015年江西南昌首次通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的形式舉辦了南昌市第十六屆體育舞蹈比賽，比賽組織與承擔(dān)全面交給社會(huì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)等等。在2013年后諸如此類我國(guó)地方政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)，為公眾體育服務(wù)的地方政府如雨后春筍般地在多個(gè)地方興起。

政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)，是個(gè)復(fù)雜的社會(huì)活動(dòng)行為，涉及三大參與主體，即買(mǎi)方的政府、供方的社會(huì)組織與廣大的人民群眾，所以“利益”成為貫穿這一社會(huì)活動(dòng)行為的核心。政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)目的是造福社會(huì)，提高社會(huì)福祉，實(shí)現(xiàn)人民群眾追求的生活質(zhì)量的改善。那么如何共同滿足三者的“利益”追求，相應(yīng)的法律規(guī)制必不可少。然而，從目前我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)法律依據(jù)情況看，相應(yīng)的法律法規(guī)還存在著嚴(yán)重不足。2003年1月頒布的《政府采購(gòu)法》是當(dāng)前唯一一部有法可依的法律條文，其中第十三條提到：各級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門(mén)，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)；各級(jí)人民政府其他有關(guān)部門(mén)依法履行與政府采購(gòu)活動(dòng)有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)[1]。但是，該法律只是從理論層面進(jìn)行宏觀的表述，具體的可操作性不強(qiáng)，所以只能對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)過(guò)程起到引領(lǐng)作用。從1995年開(kāi)始實(shí)施的我國(guó)《體育法》，無(wú)論在群眾體育、競(jìng)技體育還是學(xué)校體育法律條文中，都沒(méi)有規(guī)定政府購(gòu)買(mǎi)體育產(chǎn)品的行為如何操作。

綜上述，為了能夠更好地規(guī)制政府的購(gòu)買(mǎi)程序合法、合理、合意，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)法律法規(guī)的缺失，研究制定專門(mén)性的《政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)法律》迫在眉睫。

二政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)法律缺失下的實(shí)踐困境

政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)，是現(xiàn)代社會(huì)管理模式的一種改革與創(chuàng)新。然而，政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)在我國(guó)是一個(gè)相對(duì)較新的概念，較完整的法律約束或規(guī)制還不夠完善，甚至可以說(shuō)存在著盲點(diǎn)。在“無(wú)法可依”的狀態(tài)下，從法律主體的角度來(lái)講，體育公共服務(wù)主體的法律定位就會(huì)不清楚，體育行政部門(mén)，體育非政府組織、企業(yè)、個(gè)人等公共服務(wù)提供者之間的法律關(guān)系不清，各類公共服務(wù)主體缺乏明確的職能定位與法律地位，尤其是作為推進(jìn)體育公共服務(wù)的主導(dǎo)者——體育行政部門(mén)對(duì)于自己是否“越位”、“缺位”還是“錯(cuò)位”還沒(méi)有法律上的判斷標(biāo)準(zhǔn)[2]。具體表現(xiàn)為：

(一)承接服務(wù)的社會(huì)組織不夠資質(zhì)

筆者對(duì)我國(guó)部分地區(qū)體育公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)進(jìn)行調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，承接服務(wù)的社會(huì)組織選擇，大都具有隨意性，并且很多社會(huì)組織具有臨時(shí)成立的特點(diǎn)，如該社會(huì)組織在政府向其購(gòu)買(mǎi)服務(wù)前沒(méi)有法人代表、組織管理體制不健全等，屬于在政府牽頭搭橋下臨時(shí)籌建的非正規(guī)組織。同時(shí)，由于缺乏相應(yīng)的法律約束，容易造成承接主體的“內(nèi)部化”，社會(huì)組織成為了“次級(jí)政府”，其服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)費(fèi)用以及服務(wù)價(jià)格的合理性容易讓群眾產(chǎn)生疑惑。

(二)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)內(nèi)容不明確

體育公共服務(wù)是通過(guò)提供各種體育產(chǎn)品滿足公民需要的公共服務(wù)。按照服務(wù)特征可以分為純體育公共服務(wù)與準(zhǔn)體育公共服務(wù)兩種；按照服務(wù)對(duì)象，可以分為群眾體育公共服務(wù)、競(jìng)技體育公共服務(wù)、學(xué)校體育公共服務(wù)；依據(jù)服務(wù)范圍可以分為全國(guó)性的體育公共服務(wù)與地方公共服務(wù)；依據(jù)服務(wù)層次來(lái)分包括基本體育公共服務(wù)與一般體育公共服務(wù)[3]。那么在這些紛繁復(fù)雜的體育公共服務(wù)內(nèi)容中，哪些是政府必須要購(gòu)買(mǎi)的？哪些又是不需要政府購(gòu)買(mǎi)的？等等，目前還沒(méi)有一個(gè)明確的規(guī)定。鑒于沒(méi)有相關(guān)的法律規(guī)制，政府在購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)中極易滋生兩種現(xiàn)象：第一，政府在購(gòu)買(mǎi)中全包，無(wú)論是哪種服務(wù)都買(mǎi)。事實(shí)上，在現(xiàn)代的公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)理論中，有些產(chǎn)品不屬于政府購(gòu)買(mǎi)的范疇；第二，政府購(gòu)買(mǎi)中不作為。由于沒(méi)有明確的法律限制與規(guī)定，購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)內(nèi)容不明確，有些地方政府極有可能礙于財(cái)政支出的“囊中羞澀”，導(dǎo)致一些必須買(mǎi)的或者可以買(mǎi)的服務(wù)“付之東流”，導(dǎo)致體育公共服務(wù)的缺失，此類現(xiàn)象在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)極易出現(xiàn)。

(三)購(gòu)買(mǎi)程序缺乏監(jiān)管與合理

實(shí)行體育公共服務(wù)政府購(gòu)買(mǎi)后，政府職能由過(guò)去的提供方演變成代理方，即：在實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)大眾化、均等化過(guò)程中，政府所購(gòu)買(mǎi)的體育公共服務(wù)必須要結(jié)合廣大群眾的體育消費(fèi)需求、盡量聽(tīng)取廣大消費(fèi)者的呼聲，因此就要求政府的采購(gòu)必須公開(kāi)、透明。然而從現(xiàn)實(shí)看，當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)監(jiān)管法律規(guī)制條文中，只有2003年頒布的《政府采購(gòu)法》第三條對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管進(jìn)行了理論層面的描述，但是如何監(jiān)管的操作性法律規(guī)范還沒(méi)有，而且“政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)”這一提法，可以說(shuō)是個(gè)較新的名詞，相關(guān)的制度性法規(guī)更是欠缺，所以對(duì)體育公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中的監(jiān)管更是顯得有形無(wú)實(shí)。在無(wú)具體監(jiān)管購(gòu)買(mǎi)程序下，購(gòu)買(mǎi)的體育服務(wù)產(chǎn)品不合格、價(jià)格超標(biāo)等現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。

三政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的法律架構(gòu)

從法律的可操作性角度出發(fā)，筆者認(rèn)為所制定的法律框架應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行考慮。

(一)界定購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的主體與范圍

如今政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的重要性與可行性已得到認(rèn)可，不過(guò)在購(gòu)買(mǎi)的操作流程上缺乏完善統(tǒng)一的規(guī)范，誰(shuí)來(lái)購(gòu)買(mǎi)、向誰(shuí)購(gòu)買(mǎi)、買(mǎi)什么、如何買(mǎi)等具體問(wèn)題尚需解決。

政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)主體的界定是基于法律關(guān)系而定的。長(zhǎng)期以來(lái)，政府都是我國(guó)體育公共服務(wù)的直接提供者，群眾是受益者，兩者履行著各自的權(quán)利與義務(wù)。因此傳統(tǒng)的體育公共服務(wù)主體主要表現(xiàn)為二元的主體結(jié)構(gòu)，政府既是提供者又是生產(chǎn)者，權(quán)責(zé)不明確，體育公共服務(wù)的質(zhì)量不高。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)主體研究的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，涉及的購(gòu)買(mǎi)主體正由傳統(tǒng)的二元主體向三元主體框架的轉(zhuǎn)變。但筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行的政治與經(jīng)濟(jì)體制下，純粹的二元或者三元主體結(jié)構(gòu)都不能完全適合我國(guó)當(dāng)前的體育公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程，所以必須理清體育公共服務(wù)的性質(zhì)。

第一，確定有誰(shuí)購(gòu)買(mǎi)。從廣義上講，凡是使用財(cái)政資金購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的單位都可以稱之為購(gòu)買(mǎi)主體，而不是僅指狹義上的政府黨政機(jī)關(guān)。在我國(guó)執(zhí)行政府行為的機(jī)構(gòu)或者組織包括黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政法機(jī)關(guān)、綜合治理機(jī)構(gòu)，有工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等事業(yè)單位，所以從政府購(gòu)買(mǎi)主體角度看， 承擔(dān)購(gòu)買(mǎi)的主體具有多樣性，這就要求我們?cè)隗w育公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)法律中要有明確的規(guī)定，理清購(gòu)買(mǎi)者的責(zé)、權(quán)、義。

第二，確定哪些需要政府購(gòu)買(mǎi)。體育公共服務(wù)包括體育基本公共服務(wù)和非公共基本服務(wù)。那么對(duì)于體育基本公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)，比如公共體育場(chǎng)館建設(shè)、全民健身路徑投資等，毫無(wú)疑問(wèn)政府應(yīng)該是主要的承擔(dān)者。對(duì)于以提高廣大群眾體育休閑質(zhì)量、體育保險(xiǎn)等非體育基本公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)，在法律上也應(yīng)該有個(gè)明確的規(guī)定。筆者認(rèn)為，消費(fèi)者個(gè)體能夠承擔(dān)的，應(yīng)該有個(gè)人購(gòu)買(mǎi)，比如觀看體育比賽、個(gè)體參與體育運(yùn)動(dòng)的保險(xiǎn)、個(gè)體參與高消費(fèi)的體育休閑娛樂(lè)等；而各種體育賽事的舉辦、高規(guī)格的體育休閑設(shè)施則應(yīng)在政府牽頭下向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)。

(二)規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的法律程序

購(gòu)買(mǎi)程序是否合法、合理對(duì)未來(lái)體育公共服務(wù)質(zhì)量有著直接的關(guān)系。正如上述分析，當(dāng)前我國(guó)政府在購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)過(guò)程中，還存在著購(gòu)買(mǎi)程序不夠合理、甚至不合法現(xiàn)象。那么通過(guò)法律規(guī)定，確定規(guī)范的購(gòu)買(mǎi)程序在未來(lái)購(gòu)買(mǎi)中非常重要。

第一，規(guī)制體育公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的啟動(dòng)程序，了解群眾體育的實(shí)際需求。在購(gòu)買(mǎi)前，政府首先啟動(dòng)購(gòu)買(mǎi)程序，初步行使政府體育購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的管理權(quán)，群眾對(duì)體育公共服務(wù)的知曉權(quán)。因此，在購(gòu)買(mǎi)啟動(dòng)程序前，政府作為發(fā)動(dòng)購(gòu)買(mǎi)的主體責(zé)任實(shí)體，要廣泛征集群眾意見(jiàn)，真正掌握群體的體育需求信息。對(duì)購(gòu)買(mǎi)體育產(chǎn)品數(shù)量、規(guī)格要進(jìn)行充分的討論，這也是在一般執(zhí)法過(guò)程中的必要步驟。這個(gè)過(guò)程必須以法律形式進(jìn)行規(guī)制。

第二，規(guī)制政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的運(yùn)行程序，面向社會(huì)，公開(kāi)招標(biāo)。為了防止“人情”、“關(guān)系”購(gòu)買(mǎi)行為，導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政的低效、浪費(fèi)現(xiàn)象，在政府采購(gòu)中，必須公開(kāi)需求信息、公開(kāi)財(cái)政預(yù)算，向社會(huì)組織或者機(jī)構(gòu)公開(kāi)招標(biāo)，并且在購(gòu)買(mǎi)前必須對(duì)有資質(zhì)的供給機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格考核，真正把有實(shí)力、價(jià)格合理的供方作為選擇目標(biāo)。

第三，建立健全購(gòu)買(mǎi)監(jiān)管程序，確保購(gòu)買(mǎi)服務(wù)落實(shí)。監(jiān)管包括兩個(gè)方面的行為，一個(gè)是對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)行為的監(jiān)管，防止權(quán)力的亂用，防止政府不作為；一個(gè)是對(duì)供方的監(jiān)管，防止服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量問(wèn)題。

(三)完善績(jī)效評(píng)估體制

政府購(gòu)買(mǎi)的體育公共服務(wù)產(chǎn)品能否滿足公眾的體育消費(fèi)心理需求，質(zhì)量規(guī)格是否符合公眾體育消費(fèi)的生理需求等問(wèn)題，關(guān)系到政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)后公眾滿意度問(wèn)題。同時(shí)購(gòu)買(mǎi)后的績(jī)效評(píng)估也是促進(jìn)監(jiān)管機(jī)制水平提高的又一重要途徑。因此，如何制定一套完善的政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)后的績(jī)效評(píng)估體系是一項(xiàng)重要內(nèi)容。從現(xiàn)代績(jī)效評(píng)估的一般框架與方法，筆者認(rèn)為，應(yīng)該從以下四個(gè)方面進(jìn)行制定。

第一，明確規(guī)定評(píng)估主體與對(duì)象。體育公共產(chǎn)品的服務(wù)對(duì)象是公眾，所以公眾對(duì)購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)滿意度是評(píng)價(jià)結(jié)果的主要判斷標(biāo)準(zhǔn)。這就要求評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不能使用傳統(tǒng)“內(nèi)部取向型”，即政府滿意，而應(yīng)該轉(zhuǎn)向“外部社會(huì)取向型”，即公眾滿意。鑒于此，政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的評(píng)價(jià)參與主體應(yīng)該包括政府主導(dǎo)部門(mén)、提供服務(wù)的社會(huì)組織、相關(guān)研究領(lǐng)域的專家以及體育服務(wù)產(chǎn)品消費(fèi)的公眾代表。毫無(wú)疑問(wèn)，評(píng)估的對(duì)象主要為政府所買(mǎi)的體育公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量、體育公共服務(wù)人群、體育公共服務(wù)效果等。

第二，制定適度評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是政府在購(gòu)買(mǎi)體育服務(wù)產(chǎn)品中事先與社會(huì)組織達(dá)成的一種“合約”規(guī)定。鑒于我國(guó)各個(gè)地方的差異，一方面應(yīng)該依據(jù)國(guó)家對(duì)體育發(fā)展的基本要求，另一方面應(yīng)結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)、文化進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)制度的制定。

第三，制定合理的評(píng)估方式。為了能夠保證政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的公平、公正、高效、實(shí)效，在評(píng)估方式上應(yīng)該采用購(gòu)買(mǎi)前的事前評(píng)估、采購(gòu)中的事中評(píng)估、體驗(yàn)后的事后評(píng)估三種方式。事前評(píng)估主要防止“關(guān)系采購(gòu)”，預(yù)防沒(méi)有資質(zhì)的社會(huì)組織參與進(jìn)來(lái)，而確保供方服務(wù)產(chǎn)品達(dá)到最優(yōu)化。事中評(píng)估主要對(duì)服務(wù)產(chǎn)品的使用效果進(jìn)行監(jiān)督，也是為了今后更好地督促社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量。事后評(píng)估的主要內(nèi)容是公眾對(duì)體育服務(wù)的滿意度，目的為改進(jìn)政府的購(gòu)買(mǎi)方式、調(diào)整購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的類別等。

第四，制定評(píng)估結(jié)果的獎(jiǎng)懲制度。評(píng)估是為了提高體育產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量，提高公眾體育消費(fèi)的滿意度，所以對(duì)評(píng)估結(jié)果的處理要將法律制度的規(guī)定落實(shí)到實(shí)處。面對(duì)評(píng)估的結(jié)果，要嚴(yán)格按照法律規(guī)章制度進(jìn)行獎(jiǎng)懲。

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(責(zé)任編校：簡(jiǎn)子)

Legal Regulation of Government Purchasing Sports Public Services

LIU Jianwu

(Department of Training, Fujian Police College, Fuzhou Fujian 350007,China)

Abstract：The paper expounds the background of government purchasing sports public services, and analyzes the legal predicament. In allusion to the plight of imperfect legal system, an outline of the law construction is put forward, including defining the subject and scope of sports public service procurement, standardizing legal procedures, and improving the performance evaluation system of the procurement.

Key Words：government procurement; sports public services; legal regulation; legal framework

作者簡(jiǎn)介：劉建武(1959— )，男，安徽滁洲人，福建警察學(xué)院警訓(xùn)部副教授。研究方向：體育教育。

收稿日期：2015-09-05

中圖分類號(hào):D923.49

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-4681(2015)06-0073-03