雷朝霞，侯 明

（西藏民族學(xué)院法學(xué)院 陜西咸陽 712082）

《西藏自治區(qū)道路交通安全條例》的立法評價及其完善

雷朝霞，侯 明

（西藏民族學(xué)院法學(xué)院 陜西咸陽 712082）

2009年通過的《西藏自治區(qū)道路交通安全條例》自施行以來，對維護西藏的道路交通秩序發(fā)揮了重要作用。以法制統(tǒng)一性、制度設(shè)計合理性、技術(shù)規(guī)范性、針對性和可操作性為要素對該法規(guī)進行評價，對其已不能適應(yīng)西藏道路交通安全的相應(yīng)條款的修正和完善提出建議。

《西藏自治區(qū)道路交通安全條例》；立法評價；立法完善

《西藏自治區(qū)道路交通安全條例》（以下簡稱《條例》）于2009年通過，2010年1月1日起施行?！稐l例》自實施以來，對于維護西藏的道路交通秩序，預(yù)防和減少道路交通事故發(fā)揮了重要作用。隨著西藏道路交通的進一步發(fā)展，道路交通管理工作需要適應(yīng)新形勢，研究新情況，解決新問題。因此，亟須對《條例》能否適應(yīng)西藏社會經(jīng)濟發(fā)展的新形勢和道路交通安全的新要求進行立法評價，并結(jié)合評價結(jié)論進行相應(yīng)的完善，以提高立法質(zhì)量和立法水平。

一、《條例》基本情況概述

《條例》于2009年7月經(jīng)西藏自治區(qū)（以下簡稱西藏）第九屆人民代表大會常務(wù)委員會（以下簡稱人大常委會）第十一次會議通過，是西藏的一部地方性法規(guī)?！稐l例》由標(biāo)題、目錄、題注、主文四部分構(gòu)成，分九章，共95條。第一章為“總則”，第二章至第八章分別為“交通安全責(zé)任”、“車輛和駕駛?cè)恕?、“道路通行條件”、“道路通行規(guī)定”、“交通事故處理”、“執(zhí)法監(jiān)督”、“法律責(zé)任”，第九章為“附則”，未設(shè)置分則。

二、對《條例》的立法評價

對《條例》的立法評價主要從法制統(tǒng)一性、制度設(shè)計合理性、技術(shù)規(guī)范性、針對性和可操作性[1]四個方面展開。

（一）法制統(tǒng)一性評價

1、《條例》的規(guī)定與憲法、相關(guān)法律、行政法規(guī)等上位法的基本原則及具體規(guī)定是否抵觸。《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第63條

規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)?！蔽鞑厝舜蟪Ｎ瘯?jù)此通過了《條例》并公布施行。《條例》以《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《道交法》）和《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》（以下簡稱《道交法實施條例》）為立法依據(jù)，結(jié)合西藏的實際，為解決西藏道路交通管理工作的熱點、難點問題提供了比較完善的法律保障。《條例》已報全國人民代表大會及其常委會和國務(wù)院備案，通過合憲性審查，符合《立法法》中關(guān)于地方性法規(guī)制定程序的有關(guān)規(guī)定?！稐l例》與《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）、《道交法》、《道交法實施條例》以及其他相關(guān)的法律、行政法規(guī)等上位法的基本原則不抵觸。

2、《條例》與相關(guān)地方性法規(guī)是否相互銜接、協(xié)調(diào)。與《條例》相關(guān)的地方性法規(guī)是2006年11月通過并于2011年11月修正的《西藏自治區(qū)公路條例》，2000年通過并于2007年3月、2011年11月兩次修正的《西藏自治區(qū)道路運輸條例》，《條例》與《西藏自治區(qū)公路條例》、《西藏自治區(qū)道路運輸條例》內(nèi)容銜接、協(xié)調(diào)，共同構(gòu)成了比較健全的西藏道路交通安全法制體系。

3、《條例》設(shè)置的行政處罰是否合法、適當(dāng)?！稐l例》中設(shè)置的行政處罰種類有警告、罰款、暫扣或者吊銷機動車駕駛證、拘留、沒收違法所得?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第11條規(guī)定：“地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)做出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要做出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定?！薄稐l例》設(shè)置的行政處罰未超越立法權(quán)限。在具體處罰方面，依據(jù)《道交法》第123條規(guī)定，結(jié)合西藏經(jīng)濟發(fā)展水平較低的實際，對涉及罰款類處罰的罰款上限分別進行了20%和40%的下調(diào)，涉及的條款有第68、69、70、71、72、73、74、75、78、79、81、83、84條?！稐l例》設(shè)置的行政處罰符合西藏的實際，體現(xiàn)了過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t。

4、條文內(nèi)部是否自相沖突。《條例》前后之間相互呼應(yīng)，既有權(quán)利的規(guī)定，又有義務(wù)的規(guī)定；既有倡導(dǎo)性的法律規(guī)范，又有禁止性的法律規(guī)范；前面有禁止性行為，后面基本上都有相應(yīng)的法律責(zé)任條款，條文內(nèi)部內(nèi)容基本統(tǒng)一、協(xié)調(diào)，不存在自相沖突的情況。

（二）制度設(shè)計合理性評價

1、《條例》的主要制度設(shè)計是否科學(xué)、合理?！稐l例》中的主要制度有交通安全責(zé)任制度、交通安全行政許可制度、交通事故損害賠償責(zé)任制度、交通違法責(zé)任制度。

（1）交通安全責(zé)任制度設(shè)計是否科學(xué)、合理。交通安全責(zé)任制度的核心條款是第7條至第20條，對各級人民政府、安全生產(chǎn)、公安、交通、農(nóng)牧、建設(shè)、衛(wèi)生、教育、工商、質(zhì)監(jiān)、旅游、氣象、新聞出版、廣播電視等與道路交通有關(guān)的各個部門的管理職責(zé)和機關(guān)、部隊、企業(yè)事業(yè)單位、社會團體及其他組織的職責(zé)進行了明確規(guī)定，這也是《條例》的地方特色之一，《條例》對《道交法》規(guī)定的各個部門的管理職責(zé)進行了細(xì)化。交通安全責(zé)任制度設(shè)計基本科學(xué)、合理。

（2）交通安全行政許可制度設(shè)計是否科學(xué)、合理。交通安全行政許可制度的核心條款是第22條，即：“公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起3個工作日內(nèi)完成機動車登記審查，對符合條件的，應(yīng)當(dāng)發(fā)放機動車登記證書、號牌和行駛證；對不符合條件的，應(yīng)當(dāng)向申請人說明不予登記的理由?！痹摋l明確規(guī)定了交通安全行政許可的模式、期限，公安機關(guān)交通管理部門對符合條件的，應(yīng)在期限內(nèi)發(fā)放機動車登記證書、號牌和行駛證，對不符合條件的，應(yīng)當(dāng)說明理由，這樣管理相對人的權(quán)利能夠得到及時、有效的保護?！稐l例》規(guī)定的交通安全行政許可制度設(shè)計科學(xué)、合理。

（3）交通事故損害賠償責(zé)任制度設(shè)計是否科學(xué)、合理。交通事故損害賠償責(zé)任制度的核心條款是第53條，即：“機動車與非機動車駕駛?cè)恕⑿腥酥g發(fā)生道路交通事故造成人身傷亡、財產(chǎn)損失的，由保險公司在機動車第三者責(zé)任強制保險責(zé)任的限額范圍內(nèi)予以賠償；不足部分按照下列規(guī)定承擔(dān)賠償責(zé)任：（一）非機動車、行人負(fù)事故全部責(zé)任的，機動車一方承擔(dān)不超過10%；（二）非機動車、行人負(fù)事故主要責(zé)任的，機動車一方承擔(dān)20%；（三）非

機動車、行人負(fù)事故同等責(zé)任的，機動車一方承擔(dān)60%；（四）非機動車、行人負(fù)事故次要責(zé)任的，機動車一方承擔(dān)80%?！痹摋l表明：交通事故損害賠償?shù)臍w責(zé)原則為過錯推定原則；明確了機動車的責(zé)任比例標(biāo)準(zhǔn)。在機動車沒有過錯時，機動車一方承擔(dān)不超過10%的賠償責(zé)任。采用10%的比例，這一標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過多年的實踐已被社會普遍接受和認(rèn)可，除此之外還沒有一個其他的比例標(biāo)準(zhǔn)比它更有說服力。該條體現(xiàn)的是以人為本、尊重生命的交通事故處理理念。機動車與非機動車駕駛?cè)?、行人之間發(fā)生交通事故時，機動車一方要多承擔(dān)責(zé)任。這樣做到了既公平確定責(zé)任，又體現(xiàn)了對非機動車駕駛?cè)恕⑿腥说谋Ｗo，進一步增強了可操作性。交通事故損害賠償責(zé)任制度明確了各種情形下機動車一方承擔(dān)責(zé)任的具體比例，充分保護了弱勢群體的利益，其設(shè)計科學(xué)、合理。

（4）交通違法責(zé)任制度設(shè)計是否科學(xué)、合理。交通違法責(zé)任制度的核心條款是第67條至第93條，即第八章“法律責(zé)任”?！稐l例》規(guī)定的法律責(zé)任，主要是對道路交通管理相對人違反本法的行為設(shè)定的行政處罰以及對公安機關(guān)道路交通管理部門及其交通警察設(shè)立的行政處分。此外，為了有利于公安機關(guān)交通管理部門嚴(yán)格執(zhí)法，在規(guī)定法律責(zé)任的同時，還規(guī)定了相應(yīng)的行政強制措施。在規(guī)定這些行政責(zé)任和行政強制措施的基礎(chǔ)上，《條例》也注意了與刑事責(zé)任和民事責(zé)任的銜接，從而構(gòu)成了相對獨立又相互聯(lián)系的責(zé)任體系。因此，交通違法責(zé)任制度的設(shè)計科學(xué)、合理。

2、《條例》的相關(guān)配套制度是否可行。除上述主要制度外，《條例》還規(guī)定了駕駛?cè)笋{駛安全信息記錄制度、機動車準(zhǔn)入制度、機動車牌證管理制度、非機動車登記管理制度等配套制度。如《條例》第32條規(guī)定：“自治區(qū)實行機動車駕駛?cè)笋{駛安全信息記錄制度。持有西藏自治區(qū)核發(fā)的機動車駕駛證的駕駛?cè)?，或者持有外省市合法的機動車駕駛證駕駛西藏自治區(qū)注冊登記的營運機動車的駕駛?cè)耍瑧?yīng)當(dāng)領(lǐng)取駕駛?cè)诵畔⒖?。駕駛?cè)诵畔⒖ㄓ涊d駕駛?cè)说缆方煌ㄟ`法、事故處理、違法行為累計記分和其他信息?！薄稐l例》規(guī)定的配套制度有利于主要制度的執(zhí)行，設(shè)計合理。

3、執(zhí)法主體的權(quán)責(zé)是否具體，對可能存在職能交叉的部門權(quán)力配置的規(guī)定是否明確?！稐l例》第9條規(guī)定：“公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行車輛登記和駕駛?cè)藛T考試發(fā)證制度，維護道路交通秩序，查處道路交通安全違法行為，處理道路交通事故，負(fù)責(zé)城市道路標(biāo)志標(biāo)線、交通信號燈、交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的維護和管理，做好道路交通安全宣傳教育工作?！薄稐l例》對公安機關(guān)交通管理部門的職責(zé)并未采取分項列舉式的規(guī)定，也未規(guī)定兜底條款，這樣就無法為未能預(yù)料到的情形預(yù)留空間?！稐l例》第八章“法律責(zé)任”實際上是對公安機關(guān)交通管理部門的執(zhí)法權(quán)力進行了具體的規(guī)定，例如公安機關(guān)交通管理部門對道路交通安全違法行為可處以警告、罰款、暫扣或者吊銷機動車駕駛證、拘留等行政處罰?？梢姡稐l例》對公安機關(guān)交通管理部門的權(quán)力設(shè)定雖清楚、明晰，但對其職責(zé)的設(shè)定不夠全面和周延。除了公安機關(guān)交通管理部門這一執(zhí)法主體外，《條例》在第二章“交通安全責(zé)任”中對各級人民政府、安全生產(chǎn)、交通、農(nóng)牧、建設(shè)、衛(wèi)生、教育、工商、質(zhì)監(jiān)、旅游、氣象、新聞出版、廣播電視等與道路交通有關(guān)的各個政府協(xié)管部門的管理職責(zé)進行了清楚、全面、合理的規(guī)定。和《道交法》相比，《條例》對與道路交通有關(guān)的各個部門的管理職責(zé)的規(guī)定更加具體化和細(xì)化，這樣與道路交通活動相關(guān)的各個部門的職能重疊和交叉現(xiàn)象就可避免。因此，《條例》對可能存在職能交叉的部門進行權(quán)力配置的規(guī)定明確。

4、救濟渠道的設(shè)置是否合理有效。包括：（1）交通安全執(zhí)法單位接受社會監(jiān)督的規(guī)定是否清楚、全面、合理?！稐l例》第66條規(guī)定：“任何單位和個人都有權(quán)對公安機關(guān)交通管理部門及其交通警察的違法違紀(jì)行為進行檢舉或者控告?？h級以上人民政府公安機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會公布舉報電話、通訊地址和電子郵件地址，收到檢舉控告應(yīng)當(dāng)依據(jù)職責(zé)及時查處?！边@是《條例》中關(guān)于交通安全執(zhí)法單位接受社會監(jiān)督的規(guī)定。該條規(guī)定中的“應(yīng)當(dāng)依據(jù)職責(zé)及時查處”并未規(guī)定查處的具體期限，“及時”一詞規(guī)定不清楚，而且《條例》也未規(guī)定縣級以上人民政府公安機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)如果對收到的檢舉控告未及時查處、未查處應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的法律

責(zé)任。所以，《條例》第66條關(guān)于社會監(jiān)督的規(guī)定不夠清楚、全面、合理。（2）管理相對人的權(quán)利是否得到充分保障，受侵害時是否得到有效救濟。管理相對人的權(quán)利和受侵害時的救濟規(guī)定涉及的條款是《條例》第54、62、63、64、65條。第54條管理相對人對交通事故異議的申請復(fù)核權(quán)、第62條對不開具收據(jù)的罰款的拒絕繳納權(quán)，是有關(guān)管理相對人權(quán)利和受侵害時救濟措施的核心條款。第63條至第65條是對公安機關(guān)交通管理部門執(zhí)法時的義務(wù)性或禁止性規(guī)定，如“不得向當(dāng)事人收取費用”、“不得向當(dāng)事人收取拖車費用”，但反過來也就是管理相對人的權(quán)利。綜觀《條例》，只規(guī)定了管理相對人對交通事故異議的申請復(fù)核權(quán)，如果公安機關(guān)交通管理部門對符合道路交通許可或?qū)徟鷹l件的人員或車輛不發(fā)放駕駛證或不予批準(zhǔn)即不作為的話，管理相對人能不能就此提出異議或者通過其他渠道尋求救濟，《條例》卻只字未提。

由于《條例》關(guān)于社會監(jiān)督的規(guī)定不夠清楚、全面、合理，管理相對人的權(quán)利無法得到充分保障，受侵害時的救濟規(guī)定不夠全面，所以《條例》救濟渠道的設(shè)置不夠合理、有效。

5、設(shè)定的執(zhí)法自由裁量權(quán)幅度及范圍是否合理。該項內(nèi)容包括兩個方面：（1）是否制定了道路交通行政執(zhí)法自由裁量具體實施辦法。早在2011年4月，為了規(guī)范西藏旅游行政執(zhí)法行為，統(tǒng)一裁量處罰尺度，西藏旅游局就在《旅行社條例》、《旅行社條例實施細(xì)則》、《導(dǎo)游人員管理條例》和《西藏自治區(qū)旅游條例》頒布實施的基礎(chǔ)上，制定了《西藏自治區(qū)旅游行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范細(xì)化實用手冊》并于同年5月開始執(zhí)行，大大降低了執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的隨意性，對行政處罰的自由裁量權(quán)進行了有效的規(guī)范，更好地維護了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。而在《條例》出臺之后，西藏并沒有制定道路交通行政執(zhí)法自由裁量具體實施辦法。（2）執(zhí)法自由裁量權(quán)幅度及范圍的設(shè)定是否合理。《條例》中設(shè)定的執(zhí)法自由裁量權(quán)基本上有如下幾種：①在行政處罰幅度內(nèi)的自由裁量權(quán)，即公安機關(guān)交通管理部門在對交通管理相對人做出行政處罰時，可在法定的處罰幅度內(nèi)自由選擇，包括在同一處罰種類幅度內(nèi)的自由選擇和不同處罰種類的自由選擇。如第84條規(guī)定：“乘車人違反本條例第四十八條規(guī)定的，處警告或者5元以上30元以下罰款?！币簿褪钦f，公安機關(guān)交通管理部門可以在警告、罰款這兩種處罰中選擇一種，也可以就罰款的數(shù)額加以選擇。②對事實性質(zhì)認(rèn)定的自由裁量權(quán)，即公安機關(guān)交通管理部門對交通管理相對人的行為性質(zhì)或者被管理事項的性質(zhì)的認(rèn)定有自由裁量的權(quán)力。如第77條第2款規(guī)定：“有前款行為，影響道路交通安全的，公安機關(guān)交通管理部門可以責(zé)令停止違法行為，迅速恢復(fù)交通。”這里的行為對道路交通安全是否有“影響”，缺乏客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)，公安機關(guān)對“影響”性質(zhì)的認(rèn)定有很大的自由裁量權(quán)。③對情節(jié)輕重認(rèn)定的自由裁量權(quán)。如《條例》第74條規(guī)定：“有下列行為之一的，由公安機關(guān)交通管理部門處200元以上1200元以下罰款：……（八）非法攔截、扣留機動車輛，不聽勸阻，造成交通嚴(yán)重阻塞或者較大財產(chǎn)損失的。”其中，“嚴(yán)重阻塞”、“較大財產(chǎn)損失”都是語義模糊的詞，又沒有規(guī)定認(rèn)定嚴(yán)重阻塞或者較大財產(chǎn)損失的法定條件，這樣行政機關(guān)對情節(jié)輕重的認(rèn)定就有自由裁量權(quán)。總之，《條例》設(shè)定的執(zhí)法自由裁量權(quán)的幅度及范圍比較合理。

6、行為模式與法律責(zé)任是否配套，違法行為有無對應(yīng)的處罰規(guī)定?！稐l例》中的具體法律規(guī)范的行為模式和法律責(zé)任基本上是配套的，典型的如：第24條與第67條、第25條與第68條、第27條與第69條、第33條與第76條、第39條與第79條、第41條與第80條、第42條與第81條、第43條與第82條、第47條與第83條、第48條與第84條都是行為模式和法律責(zé)任相對應(yīng)，違法行為基本上都有相對應(yīng)的處罰規(guī)定。但是《條例》中還有一些行為模式?jīng)]有相對應(yīng)的法律責(zé)任：如第23條是關(guān)于車輛維修經(jīng)營者的義務(wù)性規(guī)定，但未規(guī)定未履行義務(wù)應(yīng)該承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任；第37條規(guī)定了建設(shè)行政主管部門設(shè)置盲道及盲道設(shè)施的義務(wù)，但也未規(guī)定建設(shè)行政主管部門未履行此項義務(wù)的法律責(zé)任；還有第40條及第46條，都沒有配套的法律責(zé)任和處罰規(guī)定。也就是說，《條例》中設(shè)置的每個違法行為并不是都有相應(yīng)的處罰規(guī)定。

（三）技術(shù)規(guī)范性評價

1、《條例》的名稱評價?！稐l例》全稱是《西藏自治區(qū)道路交通安全條例》，是西藏的地方性法規(guī)，旨在規(guī)范西藏的道路交通秩序，執(zhí)法者、守法者從《條例》的名稱可以看出其性質(zhì)、規(guī)范的主要內(nèi)容、效力等級，因此，《條例》的名稱規(guī)范、科學(xué)、準(zhǔn)確。

2、《條例》的結(jié)構(gòu)安排評價。如前所述，《條例》由標(biāo)題、目錄、題注、主文四部分構(gòu)成，主文部分采取章、條、款、項的法的體例的編排方式。《立法法》并未就在什么情況下需要設(shè)置目錄做出規(guī)定?！稐l例》雖然只有95條，但卻分為九章，因此設(shè)置了目錄，這樣不僅檢索方便，而且給人一目了然的感覺。《條例》在目錄后載明：“2009年7月31日西藏自治區(qū)第九屆人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過”。這與《立法法》第54條第3款關(guān)于法律標(biāo)題題注的規(guī)定是一致的，該款規(guī)定：“法律標(biāo)題的題注應(yīng)當(dāng)載明制定機關(guān)、通過日期?！本头ǖ捏w例（即卷、編、章、節(jié)、條、款、項、目）的設(shè)置而言，《條例》將“總則”、“附則”分別納入章的編排之中，“總則”為第一章，“附則”為第九章，未設(shè)置分則，這是該法規(guī)在總體框架設(shè)計上的一大特征?！稐l例》因篇幅較短，未設(shè)置編，而以章為最大的編排單位，自然就沒有劃分總則、分則、附則三大塊的必要，而是將總則、附則納入章的編排序列，這與我國大多數(shù)法律的編排方式是一致的，基本上是科學(xué)合理的。

《條例》第一章“總則”包括6條。第1條規(guī)定了《條例》的立法目的，“維護道路交通秩序，預(yù)防和減少道路交通事故”是較具體、直接的立法目的，“保護人身安全，保護公民、法人和其他組織的財產(chǎn)安全”是較抽象、間接的立法目的，從具體到抽象、直接到間接的邏輯順序排列，安排合理，內(nèi)容切實，體現(xiàn)了“以人為本”的立法理念。第2條是關(guān)于《條例》法律效力的規(guī)定：“在自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)的車輛駕駛?cè)?、行人、乘車人以及與道路交通活動有關(guān)的單位和個人，應(yīng)當(dāng)遵守本條例?！痹摋l規(guī)定了法的空間效力和對人的效力，未規(guī)定時間效力。第3條至第6條分別是《條例》的原則、政府職責(zé)、主管部門、表彰和獎勵的規(guī)定，主要明確政府及其相關(guān)部門在道路交通中的管理職責(zé)，明確公安機關(guān)交通管理部門是道路交通安全管理唯一的執(zhí)法主體，避免了道路交通安全執(zhí)法的混亂。同時，明確安全監(jiān)管、交通、建設(shè)、農(nóng)牧、旅游等其他有關(guān)部門的職責(zé)。

第二章至第八章是《條例》最重要的部分。第二章“交通安全責(zé)任”（第7條至第20條）是《條例》獨具地方特色之處。本章將各級人民政府、安全生產(chǎn)、公安、交通、農(nóng)牧、建設(shè)、衛(wèi)生、教育、工商、質(zhì)監(jiān)、旅游、氣象、新聞出版、廣播電視等與道路交通有關(guān)的各個部門的管理職責(zé)和機關(guān)、部隊、企業(yè)事業(yè)單位、社會團體及其他組織的職責(zé)進行了明確和細(xì)化。道路交通系統(tǒng)的三要素是人、車、路，其中人和車是活動的因素，路是交通運輸?shù)幕A(chǔ)設(shè)施，是比較固定的因素。所以《條例》第三章“車輛和駕駛?cè)恕保ǖ?1條至第32條）對人、車這兩個活動的因素做了具體規(guī)定，確立了車輛和駕駛?cè)藨?yīng)該遵守的基本規(guī)定，在第四章“道路通行條件”（第33條至第37條）對路這個固定的因素做了規(guī)定。雖然第四章只有5條，《條例》卻將其獨立成章，這樣人、車、路三要素在順序銜接上就比較合理。第四章的內(nèi)容在于明確和規(guī)范道路交通安全的“硬件”，規(guī)定了“硬件”，就順理成章地引出了第五章“道路通行規(guī)定”（第38條至第48條）這個交通安全管理的“軟件”。因此，第四章起的是承上啟下的作用。第五章共11條，規(guī)定了道路通行的基本通行原則以及機動車、非機動車、行人和乘車人的主要通行規(guī)則。但因在制定《條例》時，西藏處于零高速狀態(tài)，所以第五章中沒有高速公路通行的有關(guān)規(guī)定。第六章“交通事故處理”（第49條至第54條）對交通事故的處理做了具體規(guī)定。第七章“執(zhí)法監(jiān)督”（第55條至第66條）對作為執(zhí)法主體的公安機關(guān)交通管理部門及其工作人員交通警察的執(zhí)法行為設(shè)置了各項監(jiān)督制度，目的是為了規(guī)范權(quán)力的行使、防止權(quán)力的濫用。將本章的內(nèi)容設(shè)置在第八章“法律責(zé)任”之前，體現(xiàn)了西藏政府保護公民權(quán)利和從嚴(yán)治警的決心。第八章“法律責(zé)任”（第67條至第93條）共有27條，是條文數(shù)量最多的一章。根據(jù)行為所違反的法律規(guī)范的不同，可將法律責(zé)任分為刑事責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任三種?！稐l例》規(guī)定的法律責(zé)任，有對道路交通管理相對人違反本法的行為設(shè)定的行政處罰以及對公安機關(guān)道路交通管理部門及其交通警察設(shè)立的行政處分，還規(guī)定了相應(yīng)的行政強制措施?！稐l例》也注意了行政責(zé)任、行政強制措

施與刑事責(zé)任和民事責(zé)任的相互銜接，責(zé)任體系相對獨立又相互聯(lián)系。[2]

《條例》第九章為“附則”，附則即法律的附屬部分，附則不是每個規(guī)范性文件都必須具備的部分。其內(nèi)容主要包括：關(guān)于名詞、術(shù)語的定義；關(guān)于解釋權(quán)的授權(quán)規(guī)定；關(guān)于制定實施細(xì)則的授權(quán)規(guī)定等。[3](P258)《條例》“附則”共2條，對道路交通安全協(xié)助管理人員及《條例》的施行日期作了規(guī)定。

總之，《條例》的整體結(jié)構(gòu)安排合理，順序恰當(dāng)，條文間邏輯關(guān)系清楚。

3、《條例》的語言表達(dá)技術(shù)評價。立法語言是法律語言的書面表現(xiàn)形式之一，立法語言要求準(zhǔn)確肯定，簡潔凝練，規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)，莊重嚴(yán)肅和通俗樸實。

（1）準(zhǔn)確肯定，“就是用清楚、具體、明白無誤的語言文字，在法律條文中規(guī)定人們的條件、行為模式和法律后果以及其他內(nèi)容?！盵3](P269)《條例》在語言表述上是比較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?。如?條規(guī)定：“自治區(qū)人民政府公安機關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)全區(qū)道路交通安全管理工作。市（地）、縣人民政府公安機關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作。安全監(jiān)管、交通、建設(shè)、農(nóng)牧、旅游等其他有關(guān)部門在道路交通安全工作中依法履行相應(yīng)的職責(zé)?！碑?dāng)然，在堅持立法語言的準(zhǔn)確性、肯定性的同時，有條件地使用模糊詞語也是可以的?！稐l例》中就有很多使用模糊語言的例子。如第74條規(guī)定：“有下列行為之一的，由公安機關(guān)交通管理部門處200元以上1200元以下罰款：……（八）非法攔截、扣留機動車輛，不聽勸阻，造成交通嚴(yán)重阻塞或者較大財產(chǎn)損失的。”其中，“嚴(yán)重”、“較大”都是模糊詞語，這樣法律條文在適用時就有一定的伸縮性和靈活性。

（2）立法語言的簡潔凝練，“是指通過使用包含較大信息量的語言文字，用盡可能少的語言材料表達(dá)盡可能多的內(nèi)容?！盵3](P270)如第83條規(guī)定：“駕馭畜力車的駕馭人有下列行為之一的，交通警察應(yīng)當(dāng)予以警告，或者處5元以上30元以下罰款：（一）駕馭未馴服的牲畜的；（二）橫過道路不下車牽引牲畜的；（三）離開畜力車不拴系牲畜的；（四）駕馭畜力車并行的?！边@里為了表意清楚、易懂，就使用了并列復(fù)指結(jié)構(gòu)（一）、（二）、（三）、（四）項，并列做“下列行為”的復(fù)指成分。這種復(fù)指成分一般使用“的”字短語，這已成為立法語言中程式化的語言形式之一，“的”字短語概括性強、包容性大，其使用避免了冗贅，使立法語言簡潔、明確。

（3）立法語言必須做到規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)。即：立法語言一般要符合常規(guī)；文字的使用必須字斟句酌，力求嚴(yán)密周詳、無懈可擊。[3](P270-271)《條例》中有幾處存在相同情況用不同詞匯表述、前后不一致的情況：如第71條第3款規(guī)定：“有前兩款行為的，由公安機關(guān)交通管理部門扣留機動車至違法狀態(tài)消除?！痹摋l第4款規(guī)定：“運輸單位的車輛有本條第一款、第二款規(guī)定的情形，經(jīng)處罰不改的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員處2000元以上3000元以下罰款?！痹摋l第3款的表述是“有前兩款行為的”，第4款的表述又是“運輸單位的車輛有本條第一款、第二款規(guī)定的情形”；再如第74條第1款規(guī)定：“有下列行為之一的，由公安機關(guān)交通管理部門處200元以上1200元以下罰款……”；該條第2款規(guī)定：“行為人有前款第二項、第四項情形之一的，可以并處吊銷機動車駕駛證；有第一項、第三項、第五項至第八項情形之一的，可以依法并處十五日以下拘留?！痹摋l第1款的表述是“有下列行為之一的”，第2款的表述又是“行為人有前款第二項、第四項情形之一的……；有第一項、第三項、第五項至第八項情形之一的……”，同一條文的表述前后存在不一致之處。依據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》，“行為”是指“受思想支配而表現(xiàn)在外面的活動”，“情形”是指“事物呈現(xiàn)出來的樣子”，二者詞義有明顯區(qū)別?！稐l例》第71條和第74條在同一條文中針對同一項內(nèi)容，前一款將其稱作“行為”，后一款將其稱作“情形”，究竟有何區(qū)別，令人費解。另外，《條例》在數(shù)字和時間的表述上也存在前后不一致的情況，容后詳述。因此，《條例》的立法語言在規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)性上有一定的欠缺。

（4）立法語言要求莊重嚴(yán)肅。《條例》中未夾雜日常生活口語、文學(xué)語言等非法律語言，也沒有使用懷疑性、詢問性、商榷性、討論性、建議性和其他不肯定性的文字?！稐l例》在表述事物如組織機構(gòu)、時間、文件等時，也都使用的是全稱，沒有用簡稱。這樣無疑是莊重、嚴(yán)肅的。

（5）立法語言要易于為人們所理解和掌握，還

要通俗樸實，即平實質(zhì)樸、明白易懂。綜觀《條例》全文，沒有使用晦澀難懂的詞語，沒有用形象性的詞匯和文學(xué)上的夸張、比喻、形容等手法，沒有用隱語、詼諧語和雙關(guān)語等，也沒有使用地方語言、古語等不容易被人理解的語言和已經(jīng)過時的舊的公文程式套話?！稐l例》的語言做到了易看、易讀、易懂。

4、《條例》的標(biāo)點符號、數(shù)字表述評價。標(biāo)點符號是法律語言必不可少的組成部分。規(guī)范性文件中最常用的符號有逗號、句號、頓號、分號、冒號、括號和書名號。綜觀《條例》，使用較多的標(biāo)點符號是逗號、句號、頓號、分號、冒號，《條例》對標(biāo)點符號的使用符合國家語言文字規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。由于《條例》中涉及期限和罰款，因此在很多地方都使用了數(shù)字表述。國家語言文字規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)雖然對在什么情況下應(yīng)該使用中文表述數(shù)字，在什么情況下應(yīng)該使用阿拉伯?dāng)?shù)字表述數(shù)字沒有規(guī)定，但是《憲法》、《立法法》、《道交法》等除了對日期的表述使用阿拉伯?dāng)?shù)字外，表述數(shù)字的時候，都是使用中文。而《條例》對數(shù)字的表述存在前后不一致的地方比較多：同樣是表示期限，《條例》在第23條表述為“一年”，在第36條第2項表述為“5日”，在第64條表述為“3日”，在第70條表述為“一個月以上三個月以下”、“十五日”；同樣是表示百分比，《條例》在第53條分別表述為“10%”、“20%”、“60%”、“80%”，而在第71條則表述為“百分之二十”、“百分之三十”，在第74條第4項表述為“百分之五十”。我國《憲法》、《立法法》、《道交法》以及我國其他效力層級較高的法律如《中華人民共和國刑法》等對距離、年齡、貨幣金額、期限的表述都是使用中文，而《條例》在表示距離、年齡、貨幣金額等時都是使用阿拉伯?dāng)?shù)字，這與我國高位階規(guī)范性文件對距離、年齡、貨幣金額等的表述不一致。因此，《條例》的標(biāo)點符號使用規(guī)范，但數(shù)字的表述不符合國家語言文字規(guī)范。

（四）針對性和可操作性評價

1、《條例》的各項規(guī)定是否符合西藏道路交通安全管理的實際，能否解決道路交通安全管理中的問題。除總則和附則外，《條例》其他七章的各項規(guī)定雖然基本上符合《條例》制定當(dāng)時西藏道路交通安全管理的實際，但是隨著西藏經(jīng)濟的不斷發(fā)展，西藏已經(jīng)打破了零高速的狀態(tài)，拉薩至貢嘎機場專用公路作為西藏首條高速公路已于2011年7月正式通車，以后還會有更多的高速公路建成并投入使用，《條例》第五章“道路通行規(guī)定”對高速公路的通行沒有進行規(guī)定，所以《條例》現(xiàn)在已經(jīng)不太符合西藏道路交通安全管理的實際情況，無法有針對性地解決道路交通安全管理中出現(xiàn)的各種問題。

2、條款內(nèi)容是否具有針對性。綜觀《條例》，條文中使用“積極”、“鼓勵”、“支持”等政策性語言的地方不多，只在第4條使用了“加強”、“組織落實”；條文中使用“及時”、“限期”、“按時”、“增強”等不確定性語言的地方也不多，在第10、18、19、36、49、50、59、60、65、66、72、76、85條使用了“及時”，在第30條使用了“按期”，在第49條使用了“盡快”?！稐l例》中提倡性、號召性、宣示性條款較少，實質(zhì)性、具體化條款較多，條文的可操作性較強，便于有效處理道路交通違法行為。

3、是否重復(fù)立法，是否對上位法的規(guī)定進行了細(xì)化?！稐l例》具有明顯的地方特色，《條例》第二章“交通安全責(zé)任”（第7條至第20條）、第21條、第23條、第24條、第27條、第31條、第37條、第48條、第59條都是具有地方特色的條款和制度，并沒有對上位法《道交法》和《道交法實施條例》進行簡單的、大量的照抄照搬，這些具有地方特色的條款和制度都是根據(jù)本地實際對上位法的原則規(guī)定、授權(quán)性規(guī)定和主要制度進行的細(xì)化，因此具有很強的針對性和可操作性。

4、名詞術(shù)語是否界定清楚，無歧義。規(guī)范性文件中對名詞術(shù)語和重要用語的解釋通常在附則部分?！稐l例》第九章“附則”只是對道路交通安全協(xié)助管理人員及《條例》的施行日期作了規(guī)定，并未對《條例》中涉及的其他名詞術(shù)語進行界定。

5、行政許可、審批的可操作性是否強。《條例》中涉及行政許可的核心條款是第22條，涉及行政審批的核心條款是第27條，即：“自治區(qū)對電動自行車、人力三輪車、殘疾人機動輪椅車實行登記管理。車輛所有人應(yīng)當(dāng)?shù)疆?dāng)?shù)毓矙C關(guān)交通管理部門申領(lǐng)非機動車牌證。未經(jīng)登記的，不得上道路行駛。申請人申請非機動車登記應(yīng)當(dāng)交驗車輛，并提交以下材料：（一）車輛所有人的身份證明；（二）車輛來歷證明；（三）車輛出廠合格證明或者車輛進口

憑證。申請殘疾人機動輪椅車登記的，應(yīng)當(dāng)提交殘疾人證明和縣級以上醫(yī)療機構(gòu)出具的下肢殘疾的證明。”《條例》設(shè)置的交通安全行政許可和審批必要且條件具體、公開、合理，時限明確，程序便民，可操作性強。

三、進一步完善《條例》的幾點建議

《條例》自頒布實施以來，為西藏的道路交通管理提供了法律保障，為有關(guān)職能部門依法行政提供了管理依據(jù)，為西藏的道路交通秩序營造了良好的法制環(huán)境。從總體上看，《條例》的制定和實施，對于維護西藏的道路交通秩序起到了積極的推動作用，取得了較好的社會效益，基本實現(xiàn)了其立法目的。但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，道路交通管理工作中出現(xiàn)了新情況、新問題，《條例》已不能適應(yīng)新形勢的發(fā)展和西藏道路交通安全的要求，有必要進行相應(yīng)的修訂。針對《條例》評價中出現(xiàn)的各種問題，提出如下修改建議：

1、完善公安機關(guān)交通管理部門的職責(zé)。建議對公安機關(guān)交通管理部門的職責(zé)采取分項列舉式的規(guī)定，并增加規(guī)定兜底條款，如“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)”，為未能預(yù)料到的情形預(yù)留空間。

2、增加設(shè)置管理相對人的救濟渠道。建議《條例》關(guān)于社會監(jiān)督的規(guī)定應(yīng)明確查處的期限，建議增加管理相對人對公安機關(guān)交通管理部門不作為的異議權(quán)或救濟渠道。

3、完善交通違法責(zé)任制度。具體包括：（1）建議增加關(guān)于車輛維修經(jīng)營者的法律責(zé)任，建設(shè)行政主管部門未設(shè)置盲道及盲道設(shè)施的法律責(zé)任，機動車違反借道通行或變更車道規(guī)定的法律責(zé)任，自行車、電動自行車違反道路行駛規(guī)定的法律責(zé)任。（2）修改酒后駕駛機動車的法律責(zé)任。建議按照《道交法》第91條的規(guī)定，對《條例》第70條關(guān)于酒后駕駛機動車的法律責(zé)任進行修改。（3）修改違反機動車牌證管理的法律責(zé)任。建議按照《道交法》第96條的規(guī)定，對《條例》第72條關(guān)于違反機動車牌證管理的法律責(zé)任進行修改。

4、規(guī)范立法語言，使其前后一致。具體包括：（1）規(guī)范同一條文的前后用語。建議將第71條第4款的表述改為“運輸單位的車輛有本條第一款、第二款規(guī)定的行為”，以和71條第3款表述一致；將第74條第2款的表述改為“行為人有前款第二項、第四項行為之一的……；有第一項、第三項、第五項至第八項行為之一的……”，以和74條第1款表述一致。（2）規(guī)范數(shù)字表述。建議對距離、年齡、貨幣金額、期限進行表述時統(tǒng)一使用中文，如“百分之十”、“五日”、“五十元以上二百元以下”等。

5、增加高速公路的通行規(guī)定。建議在《條例》第五章“道路通行規(guī)定”一章中根據(jù)《道交法》和《道交法實施條例》的有關(guān)規(guī)定，增加高速公路的通行規(guī)定。

6、界定《條例》中涉及的名詞術(shù)語。建議在附則部分對有可能引起歧義或不同理解的名詞術(shù)語進行定義，如“城市客運車輛”、“公路客運車輛”等。

[1]市人大常委會法制工作委員會關(guān)于委托開展《重慶市消防條例》立法后評估工作的函[EB/OL].重慶人大：http://www. ccpc.cq.cn/zgwgzdt/fgwgz/201303/t20130327_58310.html.

[2]龔昌旦.《道路交通安全法》立法后評估制度初探[D].山東大學(xué)，2009.

[3]朱力宇，張曙光主編.立法學(xué)（第三版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2009.

[責(zé)任編輯 姚俊開]

[校 對 康桂芳]

D927:D922.14

A

1003-8388（2015）01-0104-08

2014-05-25

雷朝霞（1976-），女，陜西戶縣人，現(xiàn)為西藏民族學(xué)院法學(xué)院講師，法學(xué)博士，主要研究方向為立法學(xué)、知識產(chǎn)權(quán)法學(xué)。

本文系“《西藏自治區(qū)道路交通安全條例》立法后評估”項目和國家民委人文社會科學(xué)重點研究基地“西藏社會和諧穩(wěn)定與法治建設(shè)重點研究基地”的階段性成果。