張林，劉斌

（西藏民族學(xué)院法學(xué)院 陜西咸陽 712082）

西藏地方人民代表大會制度與“依法治藏”方略的實施

張林，劉斌

（西藏民族學(xué)院法學(xué)院 陜西咸陽 712082）

人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，是建設(shè)社會主義法治國家的根本保證。通過人民代表大會制度，人民依法管理經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)的權(quán)利得到保障，人民群眾的利益訴求得以表述，權(quán)力的運(yùn)用得到了有效的制約和監(jiān)督?！耙婪ㄖ尾亍狈铰缘奶岢鐾癸@了人民代表大會在構(gòu)建西藏治理體系中的重要地位。

依法治藏；人民代表大會制度；法治；民族區(qū)域自治

60年前，1200多位各地選舉產(chǎn)生的全國人大代表齊聚北京，召開了第一屆全國人民代表大會，新中國的根本政治制度——人民代表大會制度從此建立。作為一種新型的政治制度，60年來它不斷獲得發(fā)展和完善，顯示出蓬勃的生命力。而在雪域高原，人民代表大會制度同樣在西藏的政治生活中具有極其重要的地位，在制定地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，建立民族區(qū)域自治制度，推動基層民主到選舉產(chǎn)生各級政權(quán)建設(shè)等方面發(fā)揮了巨大作用。通過不斷發(fā)展和完善人民代表大會制度，西藏各族人民真正實現(xiàn)了當(dāng)家做主。

一、人民代表大會制度是我國的根本政治制度

（一）人民代表大會制度的理論來源

人民代表大會制度的產(chǎn)生與馬克思、恩格斯和列寧的代議制理論有著密切的聯(lián)系，馬列主義的代議制理論和政權(quán)建設(shè)理論是人民代表大會制度產(chǎn)生的思想前提和理論基礎(chǔ)。馬克思在揭露資產(chǎn)階級議會制的欺騙性和虛偽性的基礎(chǔ)上，總結(jié)了巴黎公社經(jīng)驗，提出完全不同于“三權(quán)分立”的代議制度，指出“一切有關(guān)社會生活事務(wù)的創(chuàng)議權(quán)都留歸公社?？傊?，一切社會公職，甚至原應(yīng)屬于中央政府的為數(shù)不多的幾項職能，都要由公社的管理執(zhí)行，從而也就處在公社的監(jiān)督之下。”[1](P331-389)恩格斯在此基礎(chǔ)上提出人民代表機(jī)關(guān)集權(quán)的思想，恩格斯說：“有一點在我看來應(yīng)該而且能夠?qū)懙骄V領(lǐng)里去，就是把一切政治權(quán)力集中于人民代議機(jī)關(guān)之手的要求。”“可以設(shè)想，在人民代議機(jī)關(guān)把一切權(quán)力集中在自己手里、只要取得大多數(shù)人民的支持就能按照憲法隨意辦事的國家里，舊社會可能和平長入新

社會?！盵2](P273)列寧在馬恩的基礎(chǔ)上更明確、更系統(tǒng)地提出新型國家的代議制建立理論。在《修改黨綱的材料》中列寧明確提出，俄羅斯民主共和國憲法應(yīng)當(dāng)保證：第一，建立人民專制，國家的最高權(quán)力應(yīng)當(dāng)全部屬于人民代表，人民代表組成單一的人民會議，即單一的議院，代表機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是“真正代表民意”的。第二，建立人民專政，代表機(jī)關(guān)由“確實有力量和權(quán)力”，它“應(yīng)當(dāng)掌握全部的權(quán)力”，即“完整的，統(tǒng)一的和不可分割的權(quán)力”，以“真正體現(xiàn)人民專制”。完全不同于西方的“三權(quán)分立”、“權(quán)力制衡”。第三，代表機(jī)關(guān)的代表必須接受人民的監(jiān)督，人民可以隨時罷免他們。列寧認(rèn)為，“任何由選舉產(chǎn)生的機(jī)關(guān)或代表會議，只有承認(rèn)和實行由選舉人對代表的罷免權(quán)，才能被認(rèn)為是真正民主的和確實代表人民意志的機(jī)關(guān)。這是真正民主制的基本原則?！盵3](P314)

在政權(quán)建設(shè)理論上，中國共產(chǎn)黨的早期領(lǐng)導(dǎo)者一直堅持馬列主義的代議制，主張人民的代表機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)成為真正的權(quán)力機(jī)關(guān)。在國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，毛澤東等領(lǐng)導(dǎo)人就主張?zhí)K維埃工農(nóng)兵代表會議應(yīng)成為權(quán)力機(jī)關(guān)；抗日戰(zhàn)爭時期，又主張國民大會要成為最高權(quán)力機(jī)關(guān)；在建國前夕，他們也主張人民代表會議應(yīng)成為人民的權(quán)力機(jī)關(guān)。因此，有學(xué)者認(rèn)為，“人民代表大會成為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是與這一傳統(tǒng)觀點一脈相承的?！盵4](P18-29)

（二）人民代表大會制度是我國的根本政治制度

早在新中國誕生之初，中國人民就選擇了人民代表大會制度：1949年的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（以下簡稱《共同綱領(lǐng)》）規(guī)定，中華人民共和國的國家政權(quán)屬于人民，人民行使國家政權(quán)的機(jī)關(guān)為各級人民代表大會和各級人民政府?！豆餐V領(lǐng)》的規(guī)定具有時代的進(jìn)步性，但它將各級人民政府作為代議機(jī)關(guān)的規(guī)定是存在缺陷的，因而在1954年的《憲法》中，立法者一方面將人民政府排除在代議機(jī)關(guān)之外，將人民政府設(shè)定為由人民代表大會產(chǎn)生并向其負(fù)責(zé)的行政機(jī)關(guān)，“議行合一”不再成為我國代議機(jī)關(guān)的組織特征；另一方面，立法者設(shè)立了全國人民代表大會的常設(shè)機(jī)構(gòu)，即全國人民代表大會常務(wù)委員會，并規(guī)定了常務(wù)委員會的各項職權(quán)，從而使得我國的代議機(jī)關(guān)具有了常設(shè)性的組織機(jī)構(gòu)。1954年的《憲法》將我國的人民代表大會制度向前推進(jìn)了一大步，而1982年的《憲法》在繼承1954年《憲法》的基礎(chǔ)上，又對人民代表大會制度作出了更為全面的規(guī)定：第一，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。強(qiáng)調(diào)人民代表大會制度是人民當(dāng)家做主，行使國家權(quán)力的方式。第二，明確規(guī)定國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！叭嗣翊泶髸哂袡?quán)力的至上性和全權(quán)性，它不受任何國家機(jī)關(guān)的牽制，是人民行使政治權(quán)力的全權(quán)機(jī)關(guān)，在整個國家機(jī)構(gòu)體制中居于最高地位。”[5]

人民代表大會制度是適合我國國情的制度。作為一個擁有13億人口的泱泱大國，國家的決策必須統(tǒng)一并具有效率，全國上下一盤棋，團(tuán)結(jié)全國各族人民，實現(xiàn)共同富裕。鄧小平同志曾指出：“西方的民主就是三權(quán)分立，多黨競選。我們并不反對西方國家這樣搞，但是我們中國大陸不搞多黨競選，不搞三權(quán)分立、兩院制。我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際。”[6](P220)有學(xué)者認(rèn)為，“人民代表大會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是因為它掌握了國家的根本政治權(quán)力或者說統(tǒng)治權(quán)，由他產(chǎn)生其他國家機(jī)關(guān)，它是其他國家機(jī)關(guān)權(quán)力的直接來源?！盵4](P18-29)人民代表大會制度不同于西方的“三權(quán)分立”，雖然在人民代表大會制度之下也有立法、行政和司法機(jī)關(guān)的區(qū)分，但它們都是在人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力的前提下進(jìn)行的區(qū)分。

二、西藏自治區(qū)的人民代表大會制度的特點

（一）西藏地方人民代表大會既是國家權(quán)力機(jī)關(guān)又是民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)

1965年9月1日，經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)，①西藏自治區(qū)第一屆人民代表大會第一次會議在拉薩召開，該次會議選舉產(chǎn)生了西藏自治區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，宣告了西藏自治區(qū)的正式成立。西藏自治區(qū)第一屆人民代表大會第一次會議的召開具有重大的歷史意義，標(biāo)志著西藏人民的革命和建設(shè)事業(yè)發(fā)展到了一個新的歷史階段，百萬翻身農(nóng)奴真正實現(xiàn)了當(dāng)家做主。

民族區(qū)域自治制度是在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在各少數(shù)民族聚居的地方實行的區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。民族區(qū)域自治制度作為我們黨運(yùn)用馬克思列寧主義解決我國民族問題的基本政策，是我國的一項基本政治制度。1949年的《共同綱領(lǐng)》中明確規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機(jī)關(guān)。”后來，民族區(qū)域自治又明確載入歷次憲法，成為我國的一項重要政治制度。按照我國《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)是自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府，其中民族自治地方的人民政府需要對本級的人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作，在本級人民代表大會閉會期間對本級人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報告工作。由此可見，西藏地方人民代表大會既是國家權(quán)力機(jī)關(guān)又是民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)。

（二）西藏地方人民代表大會是西藏最重要的地方立法機(jī)關(guān)

我國現(xiàn)行《憲法》和《立法法》對民族自治地方人民代表大會的立法權(quán)進(jìn)行了明確的規(guī)定，并且根據(jù)是否能夠變通上位法律將立法權(quán)分為兩種：一是不變通上位法的立法權(quán)，即自治區(qū)人民代表大會及其常委會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。二是變通上位法的立法權(quán)，即民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點，制定自治條例和單行條例，該種立法權(quán)是民族自治地方人民代表大會所獨有的。但是該種立法權(quán)并不是不受約束的，民族自治地方人民代表大會雖然可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，并且不得對《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。

雖然民族自治地方人民政府可以制定規(guī)章，但是該規(guī)章不得違背上級和同級人民代表大會制定的地方性法規(guī)，并且民族自治地方人大常委會有權(quán)監(jiān)督人民政府行政立法權(quán)的行使，對于本級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章民族自治地方人大常委會有權(quán)予以撤銷，由此可見，對于民族自治地方來說，人民代表大會及其常委會是最為重要的地方立法機(jī)關(guān)。

自西藏建立人民代表大會制度以來，各級人大充分行使《憲法》和法律所授予的立法權(quán)，尤其是西藏自治區(qū)人民代表大會及其常委會，先后制定了一系列的地方性法規(guī)。2014年4月自治區(qū)人大常委會通過了《西藏自治區(qū)實施<中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法>辦法》，為積極推動西藏非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的法治化打下了基礎(chǔ)。如2014年8月，西藏自治區(qū)人大常委會先后赴林芝、拉薩、山南開展了《西藏自治區(qū)旅游條例》修訂的調(diào)研工作，采取召開座談會、現(xiàn)場詢問和隨機(jī)調(diào)查等方式，廣泛聽取了各方面的意見，了解了原《旅游條例》在實施過程中存在的主要問題，并對各種立法建議進(jìn)行了總結(jié)和論證。相信通過認(rèn)真調(diào)研和科學(xué)論證的新《旅游條例》必將能夠進(jìn)一步提高西藏旅游產(chǎn)業(yè)的法治化水平，為規(guī)范西藏旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供強(qiáng)大的制度保障。

為了提高立法質(zhì)量，西藏自治區(qū)人大常委會還在2013年9月首次啟動對《西藏自治區(qū)道路交通安全條例》的立法后的評估工作。評估小組通過文獻(xiàn)研究、問卷調(diào)查、實地調(diào)研、公開征求意見等方式，對條例的實施績效進(jìn)行了分析，對主要制度的設(shè)計和條文內(nèi)容是否科學(xué)，是否具有針對性進(jìn)行了評價，對條例實施過程中存在的問題提出了對策和建議。②

（三）人民代表大會制度為西藏各族人民行使政治權(quán)利提供了制度保障

自西藏自治區(qū)第一屆人民代表大會召開以來，西藏人民積極行使《憲法》和法律賦予的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，積極參加選舉全國和西藏自治區(qū)各級人民代表大會代表，并通過人民代表大會制度參與管理國家和西藏地方事務(wù)。2002年，在西藏的自治區(qū)、地（市）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級換屆選舉中，全區(qū)有93.09%的選民參加了縣級直接選舉，有些地方選民參選率達(dá)到100%。在選出的人大代表中，藏族和其他少數(shù)民族代表所占的比例，在自治區(qū)和地市兩級達(dá)到80%以上，在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級達(dá)到90%以

上。[7](P70)《憲法》規(guī)定，在民族自治地方的人民代表大會常務(wù)委員會中應(yīng)當(dāng)由實行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任主任或者副主任，自治區(qū)主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任。西藏自治區(qū)第一屆人民代表大會召開以來，先后7任（含現(xiàn)任）自治區(qū)人民代表大會常委會主任和10任（含現(xiàn)任）自治區(qū)政府主席均為藏族公民。藏族和其他少數(shù)民族干部成為西藏自治區(qū)干部的主體，充分行使當(dāng)家做主的權(quán)利。

按照我國現(xiàn)行《憲法》規(guī)定，我國公民對于國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員都有提出批評和建議的權(quán)利，對于國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為，同樣也有權(quán)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。對于上述批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)，公民完全可以在每年的人大會議上，聯(lián)系人大代表，通過向人民代表大會提出議案的方式行使自己的建議權(quán)；對于“一府兩院”的工作報告，也可以聯(lián)系人大代表，通過投否決票的方式行使自己的批評權(quán)；還可以通過人大代表向人大常委會提出質(zhì)詢議案，行使自己的檢舉權(quán)或控告權(quán)。西藏自治區(qū)各級人大常委會始終高度重視人民群眾的來信來訪，嚴(yán)格依法辦理申訴控告案件，將公民的控告權(quán)、檢舉權(quán)與人民代表大會的法律監(jiān)督權(quán)有機(jī)結(jié)合起來，不斷增強(qiáng)自治區(qū)人大及其常委會工作的針對性和實效性，從而充分保障公民的各種正當(dāng)權(quán)益，化解社會矛盾，促進(jìn)社會穩(wěn)定。

三、“依法治藏”方略之下的人民代表大會制度

（一）“依法治藏”方略的提出

2013年俞正聲同志在西藏考察調(diào)研期間再次強(qiáng)調(diào)了“依法治藏”方略，即“依法治藏、長期建藏、爭取人心、夯實基礎(chǔ)”。“依法治藏”來源于“依法治國”，是從治國理政的戰(zhàn)略高度出發(fā)，著眼于治邊穩(wěn)藏，長期建設(shè)。這一重要論述高瞻遠(yuǎn)矚，認(rèn)識深刻，對西藏的發(fā)展和穩(wěn)定乃至全區(qū)各項工作都具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性。黨的十八大明確指出，法治是治國理政的基本方式。要推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。對于西藏而言，要真正實現(xiàn)西藏社會的和諧穩(wěn)定、長治久安，最終還是要靠法治而不是人治。只有充分發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，不斷提高西藏社會的法治水平，提高領(lǐng)導(dǎo)干部和社會公眾的法治意識，才能實現(xiàn)“依法治藏”的治理方略。

1、由法律支配權(quán)力是法治的根本

一直以來，法治都是作為人治的對立概念而存在的。劃分法治和人治最根本的標(biāo)志在于，當(dāng)法律權(quán)威與個人權(quán)威發(fā)生矛盾沖突的時候，是法律權(quán)威高于個人權(quán)威，還是個人權(quán)威凌駕于法律權(quán)威之上。公共權(quán)力作為一種支配、控制和管理的力量，必須加以限制，否則就有無限擴(kuò)張的異化傾向。在西藏社會治理過程中，不能允許將個人的意志和權(quán)威凌駕于法律之上，不能將權(quán)力與某一個個人融合起來。在西方歷史上，從羅馬帝國一直到洛克之前的英國和孟德斯鳩時代的法國，歐洲政治的基本格局就是權(quán)力支配法律（至少在公法領(lǐng)域）；[8](P3)而中國古代的法實際上也是帝王之法，其本質(zhì)是帝王權(quán)力的延伸，因而法律不得不時時依附權(quán)力。因此，要摒棄人治，實現(xiàn)法治，必須完成權(quán)力的非人格化，使法律成為權(quán)力的基礎(chǔ)和來源，任何權(quán)力都不能凌駕于法律之上或超越法律。

2、法治代表著現(xiàn)代的民主政治

法治并非是法律、法規(guī)的簡單累積，而是具有一定價值追求的社會治理模式。正是對民主、自由和秩序的追求才使得法律充滿了生機(jī)和活力?！耙婪ㄖ尾亍狈铰缘奶岢鲆馕吨捎墒侄紊仙秊槟康模粌H僅支配著每一個人，而且統(tǒng)治著整個社會，要把全部的社會生活都納入到一個非人格化的框架中去。

法治是經(jīng)人民同意的統(tǒng)治，是民主的政治，不是個人專斷。在法律發(fā)展史上，盡管法律伴隨著私有制、階級和國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，但法治的出現(xiàn)在思想上則根源于人民主權(quán)?，F(xiàn)代法律體系中憲法之所以具有根本法的地位，就在于憲法解決了國家權(quán)力來源的問題，即人民是國家權(quán)力的真正來源。盡管從內(nèi)容上看，憲法涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活的各個方面，但其中心還是圍繞民主政治、保障公民權(quán)利的。具體來說，一方面，通過構(gòu)建國家

機(jī)關(guān)體系，確定國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的方式和程序，使得人們能夠通過一定形式參與對公共事務(wù)的管理，使得人民真正實現(xiàn)當(dāng)家做主。另一方面，憲法規(guī)定了公民的權(quán)利和自由，使得公民能夠直接影響國家的政治運(yùn)行，并通過一定途徑監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行。

3、中國法治建設(shè)的復(fù)雜性

中國作為一個后起的東方大國，面對復(fù)雜多變的世界格局，法治建設(shè)具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性。有學(xué)者就指出，執(zhí)政者需要同時解決三個不同歷史階段的制度問題：完成現(xiàn)代民主國家體制的構(gòu)建（現(xiàn)代性）、參與全球治理（后現(xiàn)代性）以及妥善處理地方層面的共同體關(guān)系和文化差異（前現(xiàn)代性）。這等于把歐洲500年的進(jìn)程濃縮到50年里重演，把三種不同的秩序類型鑲嵌到一個體系里重組。為此需要法律范式的創(chuàng)新。[9](P31)法治的“中國特色”意味著中國法治的本土特殊性，意味著中國法治體系的構(gòu)建不可能是對西方國家法律體系構(gòu)建的簡單復(fù)制。無論從理念層面還是從制度層面，各國對法治的理解是具有普遍性的一面，但是應(yīng)當(dāng)看到由于國情的差異性，各國的法治道路并不是相同的。

（二）“依法治藏”與人民代表大會制度的完善

堅持“依法治藏”方略，既是全面建設(shè)小康社會的重要內(nèi)容和內(nèi)在目標(biāo)，又是確保西藏社會長期穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)和根本保障。“依法治藏”就是要確立法律至高無上的地位，任何公民、社會組織和國家機(jī)關(guān)都要以《憲法》和法律為行動準(zhǔn)則，依照《憲法》和法律行使權(quán)力（權(quán)利）、履行職責(zé)（義務(wù)）。法治社會是一個井然有序的社會，各種危害社會安全的行為，不僅僅是對法律權(quán)威的挑戰(zhàn)，更是對西藏各族人民美好幸福生活的破壞，因而必須予以根治。

人民代表大會制度是適應(yīng)西藏社會發(fā)展的政治制度，并隨著西藏社會的發(fā)展呈現(xiàn)出蓬勃的生命力。通過人民代表大會制度，人民依法管理經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)，人民群眾及時地表達(dá)了自己的利益要求，權(quán)力的運(yùn)用得到了有效的制約和監(jiān)督。但是，應(yīng)當(dāng)看到西藏地方人民代表大會制度依然存在一些問題，需要在“依法治藏”理念之下加以完善：

1、加強(qiáng)立法的科學(xué)化和民主化

立法活動是立法者有目的、有意識的自覺活動，但是該活動只有符合社會發(fā)展的客觀規(guī)律，才能達(dá)到預(yù)期的社會效果，因而立法者必須深入社會調(diào)研，使自己的主觀認(rèn)知符合客觀實際。地方立法具有一套復(fù)雜的立法程序，要保證立法質(zhì)量必須做好每一步。首先，要完善法規(guī)立項機(jī)制，規(guī)范立法項目審核程序，增強(qiáng)立法規(guī)劃科學(xué)性，從一開始就確保立法質(zhì)量。其次，要在充分理解《憲法》和法律的前提下，根據(jù)西藏的特殊區(qū)情提出立法草案，并對立法草案進(jìn)行深入的論證。這就要求立法者不僅應(yīng)當(dāng)熟悉我國現(xiàn)行法律，還要有深厚的法學(xué)理論功底，并且還要有敏銳的洞察力，準(zhǔn)確掌握西藏區(qū)情，找準(zhǔn)立法的對象，明確立法的目的。再次，要充分發(fā)揚(yáng)民主，保障公眾參與立法，聽取各階層代表的意見，使得法規(guī)能夠最大限度反映人民的意志。最后，進(jìn)一步推廣立法后評估工作，使得主要地方性法規(guī)都能夠得到評估，以保證立法質(zhì)量。

2、加強(qiáng)西藏地方人大常委會的法律監(jiān)督職能

“依法治藏”方略的提出，顯示了人民代表大會在西藏地方法治建設(shè)中的重要地位，要實現(xiàn)“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的目標(biāo)，人民代表大會的法律監(jiān)督職能不可或缺。按照我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，縣級以上的地方人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，聯(lián)系本級人民代表大會代表，受理人民群眾對上述機(jī)關(guān)和國家工作人員的申訴和意見。人民代表大會作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，對由其產(chǎn)生的“一府兩院”的監(jiān)督已經(jīng)成為遏制腐敗、促進(jìn)依法行政與司法公正最為重要的途徑之一。而各級人民代表大會每年只召開一次，并且會期較短，因而人民代表大會對“一府兩院”的常態(tài)化的法律監(jiān)督通常是由人大常委會完成的。

作為西藏自治區(qū)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，西藏地方人大常委會應(yīng)當(dāng)從治國理政的高度，充分認(rèn)識人大常委會對“一府兩院”進(jìn)行監(jiān)督的重要性。除此之外，自治區(qū)人大常委會還通過受理人民群眾來信來訪、辦理申訴控告案件的方式增強(qiáng)監(jiān)督工作的針對性。但本文認(rèn)為是否可以通過下列方式加強(qiáng)我區(qū)人大常委會的監(jiān)督職能：其一，在每年聽取和審議“一府兩院”工作報告時，可以挑選一些人大代表直

接對工作報告提出質(zhì)詢，并由報告人進(jìn)行回答。對于“一府兩院”工作中存在的問題，應(yīng)當(dāng)限定時間提出整改辦法，人大常委會應(yīng)當(dāng)根據(jù)該整改辦法開展執(zhí)法檢查活動。其二，對于人大常委會受理的人民群眾來信來訪、申訴控告案件，人大常委會應(yīng)當(dāng)對外公開，并公布辦事流程和辦理結(jié)果，對于不受理的來信來訪、申訴控告案件應(yīng)當(dāng)說明理由。其三，人大常委會在集體行使監(jiān)督權(quán)的過程中，應(yīng)當(dāng)避免隨意化和行政化，并不斷提高監(jiān)督權(quán)的行使效率。

[注 釋]

①參見全國人民代表大會常委會1965年8月25日作出的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于成立西藏自治區(qū)的決議》。

②2014年10月16日，西藏人大法制委正式委托西藏民族學(xué)院法學(xué)院就《道路交通安全條例》進(jìn)行“立法后評估”的問卷調(diào)查設(shè)計、后期數(shù)據(jù)分析及立法文本等事宜進(jìn)行專業(yè)評估，并出具評估報告。西藏民院法學(xué)院為此成立了立法后評估課題組，包括侯明、姚俊開兩位教授和楊長海、李春斌、雷朝霞三位博士。參見廖衛(wèi)華.西藏人大首次啟動立法后評估[EB/OL].法制網(wǎng):http://www.legaldaily.com.cn/index/content/ 2014-01/13/content_5202203.htm?node=20908，2014-10-2.

[1]馬克思恩格斯全集（第十七卷）[M].北京:人民出版社，1965.

[2]馬克思恩格斯全集（第二十二卷）[M].北京:人民出版社，1965.

[3]列寧全集（第二十六卷）[M].北京:人民出版社，1989.

[4]蔡定劍.中國人民代表大會制度[M].北京:法律出版社，1998.

[5]林泰，林伯海.堅持和完善人民代表大會制度探析[J].清華大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2002(5).

[6]鄧小平.鄧小平文選（第3卷）[M].北京:人民出版社，1993.

[7]國務(wù)院新聞辦公室.中國政府西藏白皮書匯編[Z].北京:人民出版社，2010.

[8]周葉中.憲政中國研究（上冊）[M].武漢:武漢大學(xué)出版社，2006.

[9]季衛(wèi)東.大變局下的中國法治[M].北京:北京大學(xué)出版社，2013.

[責(zé)任編輯 姚俊開]

[校 對 康桂芳]

D624.75

A

1003-8388（2015）01-0098-06

2014-09-26

張林（1979-），男，河北定州人，現(xiàn)為西藏民族學(xué)院法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要研究方向為西藏地方法治。

本文系國家社科基金項目“依法治藏與西藏社會治理的長效機(jī)制研究”（項目號：14CFX004）的階段性成果。