李 洋， 馬藝榕， 劉劍川

(1．海南大學(xué) 法學(xué)院，?？?70228;2．海南云帆律師事務(wù)所，海南 三亞572000)

一、集體建設(shè)用地制度改革的方向

海南省建設(shè)國際旅游島戰(zhàn)略已經(jīng)實(shí)施5年之久，農(nóng)村如何融入旅游島建設(shè)是海南因地制宜解決農(nóng)村發(fā)展問題的一個(gè)重要議題。旅游資源是海南獨(dú)一無二的優(yōu)勢(shì)資源，旅游資源以土地為依托，集體建設(shè)用地是農(nóng)村參與旅游項(xiàng)目開發(fā)的重要生產(chǎn)資料。中國經(jīng)濟(jì)體制改革是以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革為突破口，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革又是以土地使用制度改革為中心展開的［1］。在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的改革中，海南面臨法律制度方面的障礙，需要先從政策上尋求突破，掃除障礙，從而有效盤活土地資本，發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入。

(一)集體建設(shè)用地入市的基本趨勢(shì)

在現(xiàn)代土地市場(chǎng)中，土地應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)要素配置來進(jìn)行流轉(zhuǎn)，不因所有權(quán)主體上的差別而存在區(qū)別。我國集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)并非一直受到嚴(yán)格限制，國家對(duì)此的立法態(tài)度在不斷變化。梳理起來，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市大致經(jīng)歷了平等入市(1998年以前)、嚴(yán)格限制(1998—2007年)、探索試點(diǎn)(2007—2013年)、規(guī)范鼓勵(lì)(2013年至今)四大階段。

改革開放初期，農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地一致，可以進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，沒有法律上的限制，給我國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇提供了巨大支持，90年代初鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起就得益于農(nóng)村集體建設(shè)用地在入市流轉(zhuǎn)上的寬松政策。1998年《土地管理法》修訂，對(duì)集體建設(shè)用地施加了明顯的限制，大大縮小了農(nóng)村集體建設(shè)用地的利用空間［2］。集體建設(shè)用地入市受到嚴(yán)格限制，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)仍舊可以使用集體建設(shè)用地，但是其市場(chǎng)價(jià)值受到嚴(yán)重束縛。隨著市場(chǎng)對(duì)土地需求的不斷擴(kuò)大，從2007年起部分省市開始進(jìn)行農(nóng)村土地改革試點(diǎn)，典型的有廣東、安徽、江蘇等地，通過改革有效地解決了城鎮(zhèn)化用地緊張的問題，打破了農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置與城市化、工業(yè)化受困于“地荒”的悖論，對(duì)進(jìn)一步創(chuàng)新土地制度進(jìn)行了有益嘗試。2013年十八屆三中全會(huì)發(fā)布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，決定在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，這一重大決定為農(nóng)村集體建設(shè)用地入市打開了大門。同時(shí)，全會(huì)還指出要縮小征地范圍、規(guī)范征地程序，為集體作為所有權(quán)主體進(jìn)行土地開發(fā)留出了空間。另外，全會(huì)還提出要更加重視個(gè)人在土地收益中的地位。

(二)海南省集體建設(shè)用地參與旅游項(xiàng)目的政策走向

集體建設(shè)用地參與海南國際旅游島旅游項(xiàng)目開發(fā)，必須從現(xiàn)在的隱性市場(chǎng)走出來，進(jìn)入公平開放的城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)。海南省有經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)和國際旅游島的國家戰(zhàn)略支持，在土地制度改革方面有很大的創(chuàng)新空間和更多的創(chuàng)新自主權(quán)。

2010年《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》正式發(fā)布，直接確定了海南國際旅游島建設(shè)成為國家戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目規(guī)劃被納入編制，提出要穩(wěn)步開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民利用集體建設(shè)用地自主開發(fā)旅游項(xiàng)目試點(diǎn)。這與2010年中央一號(hào)文件關(guān)于“積極發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、森林旅游和農(nóng)村服務(wù)業(yè)，拓展非農(nóng)就業(yè)空間”的精神一致［3］。2010年的《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要》對(duì)未來10年海南國際旅游島建設(shè)進(jìn)行總體規(guī)劃，提出探索完善以原生態(tài)為主題的旅游景區(qū)的用地政策，逐步建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一交易市場(chǎng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)土地一體化管理。至此，海南發(fā)展的方向發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，明確了旅游業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略地位，農(nóng)村土地改革的探索實(shí)踐有了有力的政策支持。

隨后，海南省內(nèi)開展了農(nóng)村土地改革的試點(diǎn)工作，以三亞市為試點(diǎn)重點(diǎn)，制定了《集體建設(shè)用地開發(fā)利用管理暫行辦法》《試點(diǎn)地區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》等地方法規(guī)。

二、集體土地入市流轉(zhuǎn)存在著法律制度層面的障礙

我國集體建設(shè)用地被嚴(yán)格限制，無法入市流轉(zhuǎn)。但無論是在隱性土地市場(chǎng)還是試點(diǎn)地區(qū)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象十分普遍［4］。集體建設(shè)用地面臨以下權(quán)利困境:

(一)集體所有權(quán)主體地位虛化

從集體土地所有權(quán)的產(chǎn)生來看，其帶有濃重的集體主義色彩，主要是為了符合社會(huì)主義的政治倫理，強(qiáng)化公有制的生產(chǎn)資料所有制度。它是一種農(nóng)民土地所有權(quán)聚合在集體名下行使的權(quán)利設(shè)置，集體土地的三級(jí)所有使得權(quán)利主體模糊不清，權(quán)利行使“空殼化”，最終陷入所有權(quán)擱置的局面。農(nóng)民缺乏行使集體所有權(quán)的組織形式和程序，有些甚至缺乏行使集體所有權(quán)的動(dòng)機(jī)［5］。集體所有權(quán)主體地位虛化使得集體成員的權(quán)利意識(shí)嚴(yán)重淡化，從民事法律的角度來看，完整的所有權(quán)具有占有、使用、收益、處分四項(xiàng)基本權(quán)能，而集體土地所有權(quán)的權(quán)能十分弱化、殘缺，既無主張權(quán)利的主體，也無主張權(quán)利的內(nèi)容。

(二)集體土地所有權(quán)主體多元化

我國多個(gè)法律中對(duì)集體土地所有權(quán)的規(guī)定并不統(tǒng)一，集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民集體、村民委員會(huì)、村民小組在不同法律法規(guī)中被賦予集體土地所有權(quán)的主體地位，于是出現(xiàn)集體土地所有權(quán)歸屬主體多元化的混亂局面。主體的不明確使得集體土地所有權(quán)實(shí)行過程中面臨諸多障礙，權(quán)利行使不暢。在國家和集體所有的土地二元所有制結(jié)構(gòu)中，集體所有權(quán)主體明顯處于弱勢(shì)地位，集體土地的發(fā)展權(quán)被國家壟斷，土地轉(zhuǎn)用增值部分的價(jià)值被國家獨(dú)占。在土地征收過程中，集體土地所有權(quán)的物權(quán)對(duì)世性表現(xiàn)得十分弱化，集體和集體成員的意思表示權(quán)被剝奪，無法對(duì)抗，只能服從征收［6］。而且作為土地所有權(quán)主體的集體并不能從其所有的土地上獲得相應(yīng)的收益，這樣的所有權(quán)制度不僅有失公平，也不利于集體土地資源的優(yōu)化配置。

(三)集體建設(shè)用地處分權(quán)能殘缺

在完整的土地所有權(quán)中，處分權(quán)是一項(xiàng)十分重要的權(quán)能。按照物權(quán)基本理論，所有權(quán)的行使自由，權(quán)利人對(duì)所有物享有絕對(duì)處分的權(quán)利，但是對(duì)集體土地的處分并不能完全按照集體(成員)的意愿進(jìn)行，建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)也只限于本集體范圍內(nèi)，除了集體公益設(shè)施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用以外，不能出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃，集體建設(shè)用地不能進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，集體建設(shè)用地只能被動(dòng)地轉(zhuǎn)為國有才能入市。在這個(gè)過程中，集體的意思表示權(quán)被剝奪，處分權(quán)范圍狹小，不能自由處分甚至不能自主處分。另外，集體所有的土地使用權(quán)還禁止抵押，土地是農(nóng)民最主要的財(cái)產(chǎn)，法律的規(guī)定使農(nóng)民失去了土地融資的重要渠道，致使農(nóng)村長期深陷資金匱乏的境地。

(四)使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)被嚴(yán)格限制

《土地管理法》規(guī)定我國實(shí)行土地用途管制制度。土地用途管制制度在限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的同時(shí)，也嚴(yán)格限制了集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)，城區(qū)的任何建設(shè)只能依法使用國有土地。土地用途管制制度是各國土地行政管理的通常做法，對(duì)耕地保護(hù)起到了至關(guān)重要的作用，但是其自身也存在一些缺陷。一是土地用途管制“失靈”，并未完全禁止農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，在地方土地管理中極易產(chǎn)生權(quán)力尋租，在土地利益的誘惑之下，以小產(chǎn)權(quán)房為典型的畸形土地產(chǎn)權(quán)已經(jīng)較為普遍;二是實(shí)施管制的主體缺陷，在現(xiàn)有的土地制度下，政府層級(jí)的劃分對(duì)土地整體的利用規(guī)劃認(rèn)識(shí)不足，地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴嚴(yán)重，借地生財(cái)，逃避管制職責(zé)，主動(dòng)突破管制或默許非法轉(zhuǎn)用行為;三是對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)的限制嚴(yán)重束縛了農(nóng)村集體土地的價(jià)值發(fā)揮，造成土地供需矛盾進(jìn)一步加劇。

(五)集體土地所有權(quán)發(fā)展方向不明

在我國長期的集體土地權(quán)利利用中心主義的影響下，集體土地所有權(quán)對(duì)于農(nóng)民來說是一個(gè)十分模糊的概念。集體土地所有權(quán)的發(fā)展去向成了學(xué)者討論的一個(gè)重要議題:有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該回歸集體的土地所有權(quán)主體地位，完善和發(fā)展集體土地所有權(quán)制度，以恢復(fù)其收益權(quán)能［7］;也有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村土地國有化不僅具有法理上的正當(dāng)性，也具有法律上的合法性［8］，主張集體的概念應(yīng)該撤銷，將集體土地所有權(quán)收歸國有，建立國家直接與公民個(gè)人接觸的社會(huì)構(gòu)造模式。筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)參與社會(huì)資源配置是必然趨勢(shì)，在現(xiàn)階段需要厘清集體土地與國有土地收益差別產(chǎn)生的原因，實(shí)現(xiàn)平等入市，進(jìn)一步增強(qiáng)集體土地的收益權(quán)能，在使用權(quán)、收益權(quán)得以充分保障的情況下，集體土地的國有化才有可能實(shí)現(xiàn)。

三、走出制度困境的法律分析

(一)明確集體建設(shè)用地所有權(quán)主體

就全國來看，集體建設(shè)用地所有權(quán)主體的規(guī)定不統(tǒng)一，造成集體所有權(quán)主體多元化的混亂局面，究其原因主要是全國集體組織形式不同，不同層次的立法主體對(duì)集體的概念認(rèn)識(shí)不同。集體主體多元化又是集體主體虛化的直接原因，集體制度的完善需要從根本上對(duì)集體的主體概念予以統(tǒng)一，明確哪個(gè)組織單位可以成為集體主體。海南省立法對(duì)集體的主體概念仍舊沒有予以明確的規(guī)定，但是這個(gè)問題不是地方立法能夠解決的，著眼于未來的土地制度改革，還需要全國性的立法加以明確。

(二)增強(qiáng)集體建設(shè)用地的處分權(quán)能

處分權(quán)是物權(quán)的一項(xiàng)重要權(quán)能，集體土地的處分權(quán)是集體成員權(quán)利的聚合。長期以來的集體土地權(quán)利貧困是束縛農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要原因。要打破這種權(quán)利困境，需要增強(qiáng)集體土地的處分權(quán)能，其基本途徑是在涉及集體建設(shè)用地出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押的問題上給予集體更多的自主權(quán)，其基本方法是增強(qiáng)集體成員對(duì)集體土地的處分權(quán)，在權(quán)利設(shè)置上補(bǔ)充集體成員的意思表示權(quán)，健全意思表示途徑，細(xì)化土地權(quán)利，實(shí)行集體土地權(quán)能分離，所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)分別由不同主體享有，突出農(nóng)民土地權(quán)利主體的地位，增強(qiáng)土地的自由處分權(quán)能。海南集體建設(shè)用地參與旅游項(xiàng)目開發(fā)涉及的利益環(huán)境十分復(fù)雜，在項(xiàng)目策劃過程中必須保證集體成員權(quán)利的充分表達(dá)，尊重土地權(quán)利人自主利用土地進(jìn)行經(jīng)營的權(quán)利，這樣才能避免和化解土地矛盾。

(三)明確集體所有權(quán)的發(fā)展方向

在國家立法層面對(duì)集體土地所有權(quán)發(fā)展方向不明的情況下，海南集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)當(dāng)以確保集體所有制不變?yōu)楦厩疤?，以至于不偏離正確的方向。在土地產(chǎn)權(quán)改革過程中，海南應(yīng)堅(jiān)持按照依法、自愿、有償、不改變土地所有權(quán)的原則。在參與旅游項(xiàng)目開發(fā)時(shí)以集體土地作為市場(chǎng)要素進(jìn)行開發(fā)，保持現(xiàn)有的集體土地所有制不變，保證農(nóng)民不失地。這是一種完全不同于以往先將集體土地征收為國有再進(jìn)行開發(fā)的模式，既保護(hù)了集體土地所有權(quán)，體現(xiàn)了對(duì)集體土地所有權(quán)主體地位的尊重，也豐富了集體所有權(quán)的收益權(quán)能，保障了農(nóng)民的土地權(quán)益。

(四)規(guī)范地籍管理

與城市建設(shè)用地相同，集體建設(shè)用地在項(xiàng)目開發(fā)時(shí)勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生流轉(zhuǎn)。就土地本身的條件而言，土地權(quán)屬必須明確，這是土地交易流轉(zhuǎn)過程中識(shí)別權(quán)利人最直接最確定的手段。在隱性土地市場(chǎng)，往往缺乏土地權(quán)利登記，不僅擾亂了正常的土地市場(chǎng)秩序，也不利于對(duì)土地權(quán)利人的保護(hù)，一旦發(fā)生土地權(quán)利糾紛，對(duì)雙方都可能造成損失。集體土地的面積、位置、界址、用途的確定性是對(duì)土地開發(fā)利用的方式和收益預(yù)測(cè)的重要考量因素，必須登記予以明確。另外，缺乏地籍管理的土地市場(chǎng)，政府很難掌握其運(yùn)行狀況，將不利于土地利用規(guī)劃、土地宏觀調(diào)控。因此，海南在放開集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)時(shí)，必須對(duì)土地進(jìn)行規(guī)范的管理，這是集體建設(shè)用地入市參與旅游項(xiàng)目開發(fā)的前提。一方面要對(duì)宅基地使用權(quán)人進(jìn)行頒證登記，另一方面集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租時(shí)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)持集體土地使用權(quán)屬證明和相關(guān)的合同文件，到市國土行政主管部門申請(qǐng)辦理土地登記手續(xù)。

(五)建立集體建設(shè)用地入市的準(zhǔn)入制度

集體建設(shè)用地的市場(chǎng)“準(zhǔn)入”具有兩方面的含義，一是允許集體建設(shè)用地進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)進(jìn)行開發(fā)，二是入市的土地必須具備相應(yīng)的條件。就第一點(diǎn)而言，應(yīng)該在現(xiàn)有的法律制度上打開一個(gè)缺口，試點(diǎn)解除對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的限制。在建設(shè)用地的利用上不能因所有權(quán)主體不同而有所區(qū)別，應(yīng)建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)一市場(chǎng)。對(duì)此，國務(wù)院已經(jīng)擬定在海南省文昌市進(jìn)行試點(diǎn)，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。就第二點(diǎn)而言，集體建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)參照城市建設(shè)用地的規(guī)定在基本的土地制度下進(jìn)行利用。市場(chǎng)有被干預(yù)的需要［9］，在解禁農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的同時(shí)，還應(yīng)建立體現(xiàn)國家干預(yù)的必要配套制度，如符合用途管制、建設(shè)審批、土地利用規(guī)劃、耕地保護(hù)、市場(chǎng)公平與自由等制度［10］。對(duì)于海南省來說，土地政策應(yīng)向集體建設(shè)用地傾斜，扶持農(nóng)村旅游項(xiàng)目的發(fā)展，將集體建設(shè)用地納入旅游區(qū)整體規(guī)劃。風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)集體建設(shè)用地要參與旅游項(xiàng)目開發(fā)，在符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用整體規(guī)劃及村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)符合風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃。利用集體建設(shè)用地進(jìn)行經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)，參照國有土地建設(shè)項(xiàng)目審批程序進(jìn)行項(xiàng)目審批。

(六)確定開發(fā)方式

農(nóng)民具有很強(qiáng)的守土文化，海南農(nóng)村集體建設(shè)用地參與旅游項(xiàng)目開發(fā)以保證農(nóng)民不失地為前提。由于農(nóng)村社會(huì)保障體系的不完善，土地成為農(nóng)民得以生存的基本資料，土地天然的社會(huì)保障功能不可忽視［11］。盡管有學(xué)者主張剝離農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能，但是從當(dāng)前來看，農(nóng)村土地還無法擺脫這種負(fù)擔(dān)，必須結(jié)合農(nóng)村環(huán)境進(jìn)行開發(fā)。確定適當(dāng)?shù)陌l(fā)開方式，允許農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)直接入市，有利于更好地實(shí)現(xiàn)集體土地的社會(huì)保障功能［12］。以宅基地為例，宅基地除了用作村民住宅保障外，可以家庭旅館、農(nóng)家樂的方式開發(fā)，而經(jīng)營性建設(shè)用地可以作為重要的生產(chǎn)資料進(jìn)行旅游景點(diǎn)、游樂設(shè)施、旅游產(chǎn)品工廠建設(shè)等旅游項(xiàng)目的開發(fā)。但是，商品性房地產(chǎn)項(xiàng)目應(yīng)該被禁止納入開發(fā)項(xiàng)目中，原因在于商品性房地產(chǎn)項(xiàng)目會(huì)擾亂農(nóng)村宅基地使用秩序，存在導(dǎo)致農(nóng)民喪失住房保障的風(fēng)險(xiǎn)，并且其無法從根本上解決農(nóng)村的發(fā)展問題。因此，海南省集體建設(shè)用地入市參與旅游開發(fā)應(yīng)用于商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營性項(xiàng)目，嚴(yán)格禁止商品性房地產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)，如商品住宅、產(chǎn)權(quán)式酒店項(xiàng)目。

(七)合理分配土地收益

十八屆三中全會(huì)指出，在土地改革中要建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益?！对圏c(diǎn)地區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》指出，集體建設(shè)用地享有與城鎮(zhèn)土地使用權(quán)同等的權(quán)益，這對(duì)于提高集體建設(shè)用地的收益起到了關(guān)鍵作用。在土地利潤分配上，應(yīng)該做到平衡兼顧，主要用于村民社會(huì)保障、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村民補(bǔ)償、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、集體公益設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)［13］。分配應(yīng)按比例進(jìn)行，并有一定的傾向性，保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益，禁止任何組織和個(gè)人對(duì)流轉(zhuǎn)收益進(jìn)行截留、扣繳。

(八)完善集體土地旅游項(xiàng)目開發(fā)的配套措施

海南農(nóng)村土地改革的最終落腳點(diǎn)是農(nóng)民，扶持農(nóng)村發(fā)展也應(yīng)以農(nóng)民為中心。要保障集體建設(shè)用地入市參與旅游項(xiàng)目開發(fā)的順利進(jìn)行，還需要實(shí)施相應(yīng)的配套政策措施。政府應(yīng)在旅游發(fā)展政策、土地補(bǔ)償、培訓(xùn)與就業(yè)、社區(qū)參與、經(jīng)營規(guī)范、收益分配等方面建立有效的“三農(nóng)”利益保障機(jī)制，包括土地補(bǔ)償機(jī)制、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制、就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制和社區(qū)參與機(jī)制［14］。此外，還應(yīng)為扶持農(nóng)村集體發(fā)展建立完善的農(nóng)村金融服務(wù)體系，金融政策向農(nóng)村集體企業(yè)、農(nóng)民就業(yè)傾斜。

四、結(jié)語

集體建設(shè)用地參與旅游項(xiàng)目開發(fā)具有較高的實(shí)踐價(jià)值，它撬動(dòng)了土地制度改革的基石，對(duì)探索集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革、推動(dòng)集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)起到了積極作用。解決集體建設(shè)用地入市的問題是解決農(nóng)村發(fā)展問題的關(guān)鍵，成功的土地制度改革將釋放巨大的制度紅利。海南集體建設(shè)用地入市制度在探索中不斷發(fā)展，隨著農(nóng)村土地改革在全國更廣的范圍內(nèi)逐漸鋪開，集體建設(shè)用地入市的制度改革將不斷完善，并成為中國土地改革史上的重要內(nèi)容。

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