■李丹林

“公共利益”、“新聞自由”與“IPSO”*
——英國報刊業(yè)監(jiān)管改革核心問題述評

■李丹林

英國報刊業(yè)的監(jiān)管目前處于一種尷尬局面。根據(jù)《萊維森報告》中的建議，議會通過了經女王簽字生效的《皇家憲章》文本，但是報刊業(yè)并未按照這一憲章的要求，而是根據(jù)自身曾經提出的皇家憲章文本和相關法律文件組建了新的自律監(jiān)管機構IPSO。這次改革的宗旨是在不損害新聞自由的前提下，更有效地保護公共利益，因此，新的監(jiān)管機構的“獨立性”和機制的“有效性”是改革的核心。本文通過對兩個憲章的差異介紹和分析，以期對英國報刊業(yè)監(jiān)管改革的宗旨和核心問題能夠有一個清晰的呈現(xiàn)。對于英國報刊業(yè)監(jiān)管改革過程中復雜性和本質有一定程度的分析。

報刊監(jiān)管；萊維森報告；皇家憲章；新聞自由；公共利益

本文是筆者《誰來監(jiān)守守護者？》①一文的續(xù)篇。筆者其時訪學于牛津大學，實地觀察了2011年《世界新聞報》竊聽丑聞曝光之后，英國報刊業(yè)經歷的震蕩。當時國會授權萊維森法官主持進行了“對于報刊界的文化、倫理和實踐”的調查。根據(jù)調查，既有的報刊業(yè)的自律監(jiān)管制度即PCC制度被認為不能再繼續(xù)施行下去。英國社會普遍認為，為了保持一個高水準的良好的報刊界，為了更好地維護公眾利益，必須建立新的報刊監(jiān)管制度。從2012年11月29日萊維森法官向英國議會眾議院提交報告進行辯論，到現(xiàn)在已經兩年多。相對于筆者基于截止到2013年5月份的觀察完成的上文，現(xiàn)在，對于英國報刊業(yè)監(jiān)管的一些重要問題的研究有了進一步的拓展，并對其最新進展也有了更為全面的觀察。其中關于這次改革的原因、過程、爭論和博弈等另文分析，本文通過比較萊維森報告和建議、兩個皇家憲章、IPSO的相關法律文件等重要文獻，圍繞新的監(jiān)管制度的核心問題“有效性”和“獨立性”進行分析。

一、英國報刊業(yè)監(jiān)管制度概況

英國報刊業(yè)發(fā)展300多年來，在經歷了與王室、政府的斗爭并獲得新聞自由之后，一直在這一原則保護下，通過遵循自身的職業(yè)倫理自由運作。20世紀中葉英國報刊業(yè)進入了行業(yè)自律時代，其標志是1953年報業(yè)評議會（Press Council，PC）的設立。報業(yè)評議會的目標是保持新聞記者的高水平的職業(yè)倫理和增進新聞自由。60年來，針對新聞自由制度下報刊業(yè)存在的問題，在2011年之前進行過6次調查。第六次調查的成果就是1990年6月發(fā)布的《卡爾卡特報告》，成立了報刊投訴委員會（Press Complaint Commission，PCC），作為報刊業(yè)的自律機構，來對報刊業(yè)進行自律監(jiān)管（self－regulation）。報刊投訴委員會一直運營到2014年9月。

報刊投訴委員會由17名董事組成，其中10名是來自業(yè)外的公共成員（public member or lay member），7名來自業(yè)內，是在任的編輯。PCC的資金來源，由新聞標準財務委員會（Press Standards Board of Finance，PressBoF）通過向各報業(yè)機構征收來保證。在PCC體制下，PressBoD擁有任命董事會成員和執(zhí)業(yè)守則（code of committee）委員會成員的等權力。PCC對于違反《執(zhí)業(yè)守則》的行為可以采取如下行動②：談判協(xié)商救濟措施（這些措施包括進行道歉、發(fā)表更正聲明、修改記錄、刪除文章）；對違反執(zhí)業(yè)守則的行為進行譴責，由PCC主席發(fā)布公眾批評的文章；主席向編輯發(fā)出譴責信；為避免重犯錯誤，跟蹤被譴責編輯的行為是否已經改變；制定必要的措施（這些包括在適當情況下的紀律處分），對嚴重違反守則者追究責任；向編輯所供職的出版商提示對該編輯采取懲治行動，等等。

按照當初制度設計者的構想，公共性成員占多數(shù)，就可以代表報刊業(yè)之外的公眾的利益，使得PCC的運營和行為能夠獨立于報刊業(yè)。PCC的運營經費也不是來自政府，由于沒有政府投入，因而能獨立于政府，避免政府侵犯新聞自由。

PCC成立運營20年來，對于保持報刊業(yè)的執(zhí)業(yè)水平還是發(fā)揮了很大的作用。在對PCC的多次評估中，無論是專門的評估機構，還是政府部門，都給予了良好評價。直到2007年，議會的一個特別委員會在對報刊業(yè)的自律狀況進行調查后，其結論仍然是應該保持報刊業(yè)的自律制度，認為沒有理由需要制定成文立法監(jiān)管③。但是社會上時有對PCC的批評，要求通過成文立法，特別是制定隱私法，來約束報刊業(yè)，以保護公眾免受媒體侵犯的呼聲一直不斷。在竊聽丑聞被曝光前，PCC存在的問題已經引起了政府、公眾的關注。2009年，議會的一個獨立委員會對于PCC的治理結構（gorvance review）進行了審查。2010年7月份發(fā)布的審查報告表明，PCC在治理結構的關鍵方面存在著需要改進的問題：委員會（PCC）對于自己存在的目的和扮演的角色定位不夠明確，董事會中非業(yè)界委員的制衡力量不夠，人員任命和運作系統(tǒng)不夠透明公開，缺乏對委員會的運作和投訴處理的嚴格監(jiān)督和審查等等④。

一言以蔽之，PCC框架下的報刊業(yè)的自律監(jiān)管機制，對于行業(yè)來說“獨立性”（independence）不夠，在保護公眾利益方面缺乏“有效性”（effectiveness）。因此法官在調查報告中明確表示“PCC不應該再繼續(xù)存在下去了”⑤。雖然舊有的自律制度存在如此問題，但鑒于實行自律為保護新聞自由所必須，對于如何建立新制度，法官仍然建議要采取自律監(jiān)管機制。因此，新制度的核心就是如何在自律的前提下，使自律機構更加獨立于報刊界，自律機制對于報刊界具有更有效的約束力，進而避免報刊界濫用自由權利對公眾造成新聞侵害，使受到侵害的公眾個體能夠獲得及時有效的救濟。

二、“萊維森建議”（Leveson’s Reco mmendation）和“跨黨憲章”（Cross-party Royal Charter）

在進行調查的過程中，萊維森法官提出，在未來一個什么樣的監(jiān)管制度適用于報刊業(yè)，有三個方面的問題要考慮：第一，一個監(jiān)管制度的目標應該是什么（what）？第二，這個監(jiān)管制度應該如何構建（how）？第三，適用哪些具體規(guī)范（detailed rules）能夠達到其目標。這里“什么（what）”關涉“效果”，“如何（how）”關涉程序、結構和職責。這些“具體規(guī)范”應該體現(xiàn)在相關執(zhí)業(yè)守則（code）或規(guī)章（regulations）的宗旨和實質性內容中。在對未來制度方案進行設計的時候，對這三個方面的問題既要分別考慮，但同時由于他們之間又不是完全獨立，因此還必須把他們進行不同組合，以達到預期目標。⑥

圍繞“獨立性”和“有效性”，法官在對未來的監(jiān)管制度的構建方面，認為關鍵在于監(jiān)管機構自身的治理結構（governace）、功能賦予（function），以及是否有對于監(jiān)管機構自身的外部監(jiān)督（recognition）。

為了達到“獨立”和“有效”的目標，法官建議應該通過議會立法的形式來確立這一制度；建立一個新的、能對自律監(jiān)管機構進行監(jiān)察的實體（recognition-body），這個機構不受新聞界和政府的控制；要為公眾提供便易有效的仲裁服務；對于報刊違反守則的行為給予更為嚴厲的制裁，包括最高一百萬英鎊的罰款等。這些考慮體現(xiàn)在基于調查而形成的報告（Leveson Report）中，被稱為“萊維森建議”（Leveson Recommendation）。在2012年11月29日的議會辯論中，三大黨基本全部接受了建議的內容，但是就采用議會立法的形式來建立新的制度未達成一致。隨后首相卡梅倫提出用“皇家憲章”（Royal Charter）⑦的形式，來為新的監(jiān)管機構的設立提供法律基礎。2013年2月7日，皇家憲章草案公布。經過修改，新的文本內容與萊維森建議更加吻合。2013年3月18日，三大黨對新的皇家憲章文本達成了一致意見，即“跨黨協(xié)議”（Cross-party agreement），這一許可狀版本被稱為“跨黨憲章”（Cross-party Charter）⑧。

跨黨憲章首先對于獨立的監(jiān)督機構——“督察委員會”（Recognition Penal）⑨做出了詳細規(guī)定。督察委員會的功能是：確定是否許可報刊業(yè)的監(jiān)管機構的申請（以確定其是否可以開始運營）；對于已經獲得許可的監(jiān)管機構是否許可其繼續(xù)運營進行審查監(jiān)督；對于監(jiān)管機構符合終止其資格條件的時候撤回許可；對于自律監(jiān)管制度的成功和失敗之處提出報告。

督查委員會設有主席和理事會（board）。理事會由包括主席在內的4—8名成員組成。這些成員中，不能有在任的報刊編輯、出版商和政治家。督察委員會理事會的職責是：（一）確定能夠為督察委員會服務的雇員或者其它從業(yè)人員，特別是為理事會提供輔助、顧問工作的人員。（二）確定督察委員會的工作所需的后勤和資源需求、內部治理結構和傳播戰(zhàn)略。（三）為了發(fā)揮督察委員會的功能，為督察委員會制定戰(zhàn)略計劃。（四）對是否給予報刊業(yè)的自律許可作出決定，并且建立與利害關系人，如報刊界和支持個體權利的壓力集團的聯(lián)系。⑩

理事會是督察委員會的重要組成部分。它既是督察委員會的代表機構，又是決策機構和執(zhí)行機構。它對督察委員會的行動、業(yè)務和運行進行負責，確保督察委員會自身遵守皇家憲章的要求。督察委員會的財務方面，其頭三年運營的費用，由國庫提供。在這個初始階段之后，督察委員會將從其收取的許可費中來支付其運營成本。

督察委員會制度的構想，是為了保證新的自律機構能夠按照跨黨憲章和萊維森報告的要求建立，其目的是使新的自律機構能夠保持對于業(yè)界的獨立性并且能夠有效發(fā)揮其監(jiān)管作用。這一制度設計較之PCC時代，有了明顯的不同。這是法官考慮如何不使政府直接干預的同時，又能夠對報刊業(yè)的自律機構增加一層外部的約束。

在對“督察委員會”作出規(guī)定之后，跨黨憲章文本對于未來的自律監(jiān)管機構應該如何設置，具有哪些功能和機制，以及相關費用和財務問題也作出了規(guī)定。

2013年10月30日樞密院會議（Privy Council）11通過了跨黨憲章，經女王簽字，憲章生效。但是，這并不表明關于報刊業(yè)的監(jiān)管改革大功告成。恰恰相反，如何建立新的監(jiān)管制度和組建新的監(jiān)管機構，真正的博弈才剛開始。因為，按照萊維森報告的建議，新的報刊業(yè)的監(jiān)管制度依然是自律性質，那么組建新的自律機構的工作要由業(yè)界來進行，而業(yè)界又以自己的實際行為表明，他們并不承認跨黨憲章的效力。

三、“業(yè)界憲章”（PressBof Charter）和“獨立新聞標準組織”（IPSO）

在《萊維森報告》發(fā)表后，引起報刊界強烈反應。在2012年11月29日下議院會議上，三大黨沒有能夠就采用萊維森建議達成一致意見，報刊界或許還存在政黨們會拒絕法官報告的幻想。但是3月18日三大黨就使用皇家憲章的形式達成一致，皇家許可狀完全采納了萊維森建議，于是報刊界開始了相應的行動。

2013年4月25日，PressBof代表業(yè)界提出了自身的“皇家憲章”文本，4月30日提交樞密院12。雖然5月份的樞密院會議沒有討論皇家憲章問題，但是，報刊業(yè)接下來還是積極行動起來，進行組建新的監(jiān)管機構的活動。

報刊業(yè)首先成立了一個基礎工作組織（Foundation Group）——報刊行業(yè)執(zhí)行小組（Industry Implementation Group）。該小組成員由英國主要的全國性報業(yè)機構組成，主席由三一鏡報集團的主編鮑爾·威克斯（Paul Vickers）擔任。2013年7月8日，執(zhí)行小組公布了新的自律機構的名稱為“獨立新聞標準組織”（Independent Press Standard Organization），簡稱“IPSO”。雖然在2013年10月8日，樞密院拒絕了業(yè)界提出的皇家許可狀，但是在2013年10月24日，業(yè)界依然公布了成立IPSO的各項文件，11月27日登載在其官方網站。這些文件都是依據(jù)“業(yè)界憲章”，結合相關法律的規(guī)定制定的。這些文件共有五個部分，具體如下：（一）《成員協(xié)議方案》（Scheme Membership Agreement，SMA）。這一文件也就是監(jiān)管機構和參加到監(jiān)管系統(tǒng)中的出版商之間簽署的合同（contract）。它是支撐新的監(jiān)管機構建立的具有法律約束力的文件。合同約束出版商歸屬于IPSO，賦予監(jiān)管機構進行調查、強制和處罰的權力。該《方案》還規(guī)定監(jiān)管者沒有權力以非公平的、不合理的、差別性的方式拒絕任何出版商加入監(jiān)管系統(tǒng)。（二）《規(guī)章》（Regulations）。這組文件確立新的監(jiān)管機構“獨立新聞標準組織”的職權范圍和功能，是《成員協(xié)議方案》的組成部分。其內容主要涉及確立IPSO框架下的監(jiān)管機構的監(jiān)管職能，運營、實施標準調查等。（三）《獨立新聞標準組織章程》（The Articles of Association of the Independent Press Standard Organization，IPSO的章程）。這個文件主要涉及獨立新聞標準組織的組成、如何進行監(jiān)管等方面。（四）《監(jiān)管基金公司章程》（The Articles of Association of the Regulatory Funding Company，）。該文件主要是對監(jiān)管基金公司（Regulatory Funding Company，RFC）的職責和功能做出規(guī)定。監(jiān)管基金公司負責為獨立新聞標準組織提供資金和組建守則委員會。（五）《金融制裁指南》（The Financial Sanctions Guidance），該文件針對如何實施金融制裁，也就是罰款提出指導建議。

對于上述制度設計，報刊業(yè)認為IPSO將會實現(xiàn)萊維森建議帶來的七個不同的好處：嚴厲的制裁；前期修正；調查權力；真正獨立；向公眾免費；報紙及雜志業(yè)的支持，以及保障言論自由13。

但是，報刊業(yè)對于自律監(jiān)管機構如此設計，并沒有獲得社會的認可。相反，它被認為沒有按照萊維森法官的建議去做，IPSO只不過是PCC的翻版。

四、《跨黨憲章》與《業(yè)界憲章》、IPSO的比較

2013年10月8日，BBC網站以一種客觀描述的方式，登載了對于二者的比較15。具體有如下方面：（一）針對“政治涉入”（political involvement），跨黨憲章：皇家憲章可以被議會修訂，但必須是在兩院都是超過三分之二通過。業(yè)界憲章：議會沒有權力阻止或通過憲章的修改和變化，應該由業(yè)界和督察委員會共同決定改變憲章。（二）針對“督察委員會”，跨黨憲章規(guī)定：因為督察委員會將決定報刊界是否被恰當監(jiān)管，因此禁止離任編輯任職于督察委員會；業(yè)界憲章規(guī)定；離任編輯應被允許任職于督察委員會，而且要求應該至少有一名委員有報刊業(yè)從業(yè)經驗。（三）針對“任命過程”（appointments process），跨黨憲章規(guī)定：對于自律監(jiān)管機構董事會成員的任命委員會，應由不少于4名不多于8名的委員組成，他們中不能有現(xiàn)任的編輯或議員。但業(yè)界憲章則規(guī)定可有一名能夠代表相關出版商的利益。（四）針對“更正與道歉”（corrections and apologies），跨黨憲章規(guī)定：監(jiān)管機構有權責令（direct）出版商進行顯著的更正和道歉，施以100萬英鎊的罰款。監(jiān)管機構董事會能夠直接要求更正的性質、范圍和位置；業(yè)界憲章規(guī)定：監(jiān)管機構有權保證在頭版對于不準確報道給予完全的和顯著的糾正。對于系統(tǒng)性錯誤給予100萬的罰款。但是，就道歉而言，董事會是要求（require），而不是責令（direct）。（五）針對“仲裁”（arbitration），跨黨憲章規(guī)定：監(jiān)管機構可以確定，并經督察委員會同意，對投訴人要求支付一個小額的注冊費，要建立一個快速的投訴處理制度，以保證所有個人能夠支付得起投訴報業(yè)尋求救濟的行動。如果地方和地區(qū)性報紙能夠證明這會給他們帶來嚴重的財務危險，可以選擇退出；業(yè)界憲章規(guī)定：一個仲裁服務應該提供“相對于誹謗訴訟，一個快速的不算昂貴的替代，并且應該是經過試點證明是成功的。

這些差異說明，業(yè)界憲章所規(guī)定的內容，體現(xiàn)了業(yè)界對新的監(jiān)管機關機構和督查委員會具有更強的影響力，對憲章本身的命運也具有直接的影響力。比如業(yè)界憲章規(guī)定，督查委員會的初始成員應該是前PressBoF的成員。對《皇家憲章》的修改不應由議會決定，而是由業(yè)界決定等。

樞密院根據(jù)審議業(yè)界憲章委員會提出的意見16，拒絕了業(yè)界憲章。這一意見很具體地說明了業(yè)界憲章與萊維森建議的差距。樞密院拒絕的理由是：根據(jù)萊維森報告，政府的政策已經被限定于應該建立一個獨立的驗證機構（一個督察委員會）去識別、許可一個報刊界的自律機構。這個自律機構應該是獨立于新聞界、議會和政府的。以萊維森報告為標準，業(yè)界憲章（PressBof charter）存在如下問題：

（一）在獨立性方面：1.業(yè)界憲章中的督察委員會缺乏獨立性。督察委員會由業(yè)界基金組織提供經費，這會導致督察委員會對于監(jiān)管機構的獨立性和有效性的判斷產生影響；對于督察委員會理事會進行任命的委員會，包含代表基金組織的意志和代表相關出版商的利益的成員，這會使得業(yè)界對任命委員會的工作產生非常強烈的影響；那些具有編輯能力的人有資格成為任命委員會的成員和督察委員會的成員；與政治有關聯(lián)的成員，如上議員議員，歐洲議會的成員還都有資格成為督察委員的成員。2.業(yè)界憲章中的自律機構缺乏獨立性。業(yè)界對于自律機構的人員任命具有操控性，也不排斥政治家進入自律機構，“上議院的成員、歐洲議會的議員都有資格成為自律機構的成員”。3.業(yè)界憲章對于憲章的“確定性”（certainty）沒有保障。委員會認為業(yè)界憲章沒有“可以阻止未來政府單獨修改憲章的設計”。舉例來說，它沒有采用《2013年企業(yè)與監(jiān)管改革法》中“憲章的修改要求有議會通過”的規(guī)定。這一規(guī)定要求對于憲章的任何修改，除非議會同意修改，滿足這一條件，才能向樞密院提出修改的建議。

（二）在仲裁方面：業(yè)界憲章將仲裁作為具有可選擇性的要求，不作為是成立自律監(jiān)管機構的必要條件。而萊維森報告要求是必要條件。委員會認為，如果沒有仲裁服務，由《2013年犯罪與法院法》引入的激勵機制，這也是議會期望的，就不能被激活。

（三）在行業(yè)標準守則方面：業(yè)界憲章建立的制度是：標準守則必有自律機構的董事會來采用，由守則委員會來撰寫。守則委員會包括獨立成員和現(xiàn)任編輯。但是，該憲章沒有闡明守則委員會和自律機構董事會之間的關系。委員會業(yè)界憲章難以最終提供一個強有力的標準守則，而這最終是自律機構的責任。

（四）在“道歉”方面：業(yè)界憲章表明自律機構應該有權“要求補救措施”和“有權要求一個補救行為的性質、程度和地點。但是它未說清楚這些補救措施是什么。根據(jù)萊維森報告，委員會用這種措辭不能夠確保自律機構擁有必要的權力來要求出版商直接道歉。

在多媒體教學實踐過程中，教師通常需要通過使用U盤、移動硬盤等存儲介質將課件導入瘦客戶機，然后才能進行PPT講解、視頻播放等一系列教學內容的演示。在經過階段性的使用和測試過程中，我們會常常遇到瘦客戶機連接USB設備無法識別或者識別后無法打開文件的現(xiàn)象。而在連接USB外設實際應用中我們也發(fā)現(xiàn)不同類型、不同品牌、不同傳輸速率的USB外設在瘦客戶機上的識別能力和讀取速度也不盡相同。綜上所述，USB外設識別能力較差的問題已嚴重影響到正常教學進度和質量。要想有效解決USB外設識別能力問題，我們需要在USB重定向方法和部署上再尋求突破[3-4]。

（五）在“第三方投訴”方面，業(yè)界憲章規(guī)定：在第三方投訴的情況下，只有在被宣稱的違規(guī)行為相當嚴重，并且有重大公共利益在其中時，自律機構才對投訴予以考慮。根據(jù)萊維森報告，所有這些投訴都必須考慮，無論是否有公共利益在其中。委員會認為業(yè)界憲章對于第三方投訴提出了比政府政策更高的門檻，這難以為投訴提供有效的處理機制。

基于上述理由，委員會認為，根據(jù)萊維森報告，政府政策要求任何處理措施都應該被公眾信任并被業(yè)界支持。首相曾說“像萊維森所建議的，我們需要一個嚴厲的、獨立的自律機制，這一機制能同時符合受害人的利益、滿足萊維森報告的要求?；谏鲜隼碛?，樞密院拒絕了業(yè)界憲章。

對此，業(yè)界向法院提起了訴訟，在訴訟被駁回之后，提出上訴，再一次被駁回。但是業(yè)界仍然按照自身的意愿提出了建立ISPO的文件。

2013年11月，媒體標準組織對IPSO的文件所體現(xiàn)的內容進行了評估。評估依照萊維森報告所提出的建議，逐項進行了分析17。評估報告指出：成立IPSO的組織機構公開宣稱，IPSO所確立的標準：“將會實現(xiàn)萊維森大法官在其報告中所倡導的所有核心內容”。但是，實際上對于萊維森法官的關于自律機制的38條建議，IPSO只滿足了其中的12條，有20條并未滿足，還有另外的6條，考慮到信息提供的日期，不能確定其是否滿足。IPSO滿足要求的12條建議中，一些要求應該實質性地改善現(xiàn)有體制，尤其是考慮到內部的投拆和遵守情況，以及出于對記者爆料行為的保護。然而，在IPSO未實現(xiàn)的20條建議中，許多是萊維森報告中的關鍵內容，包括獨立于行業(yè)、訴諸司法及投訴。

評估報告認為，通過IPSO建立起的體系應當對于新聞組織成員的投訴及承諾制度有一個實質性的改善。IPSO相對于既有的PCC制度，在某些方面確實有改進，最明顯的體現(xiàn)于以下幾點：（一）改善了報刊界自身的內部治理及投訴程序。如“合同”規(guī)定每一個出版商應當“實施和維護內部的治理規(guī)范及程序，以確保其遵守編輯者《守則》；協(xié)議也規(guī)定每一個出版商應當“實行和維持有效及明確的程序”，以確保對于投訴做到負責及迅速地處理”。（二）為記者人員提供檢舉熱線。即檢舉人被其單位要求或代表其單位做出違背編輯者“守則”的行為時，IPSO應當提供“一條秘密的檢舉熱線”。（三）記者拒絕違背行為守則，不應受紀律處分。以上這些措施對現(xiàn)有的自律體系而言代表了一種實質性的改進，并且對于記者及新聞組織中的公眾人士來說應該會起到更好的保護。

評估報告進一步指出：相對于萊維森報告所給出的建議，圍繞這些建議要實現(xiàn)的目標：獨立于政府、獨立于業(yè)界、為公眾提供便捷公正的救濟等，IPSO的制度設計還差得很遠，遠未達到報告建議的要求。IPSO實質性的不足在于其缺乏獨立性——尤其是對于報紙行業(yè)——以及未能向普通人提供法律救濟的途徑。

首先，在“獨立性”方面，IPSO依賴于行業(yè)中最大的出版集團并受RFC管理。IPSO的預算，規(guī)則及章程，調查及制裁將全部受到RFC的控制。未經RFC的同意，其不得提供仲裁服務、不得對規(guī)章體系進行修改變動。這就無法使其獨立于行業(yè)，反而使其嚴重依賴于行業(yè)。與業(yè)界之間有著密切的聯(lián)系，受制于業(yè)界的約束太大。幾乎在每一個層面，監(jiān)管者是依賴于行業(yè)的，例如給行業(yè)施加實質性的影響，甚至對行業(yè)起著控制作用。這種控制和影響通過一個被稱為“資金監(jiān)管公司”即RFC來予以實現(xiàn)。RFC在資金投入、人員任命、章程、投資、制裁、仲裁、選舉方面起著重要作用。目前尚不清楚為什么RFC起著包括計算、收集和分發(fā)會員費在內的一切職能。

第二個最顯著的不足之處是，關于獲得法律救濟方面。在萊維森法官的建議中，最新及最富有建設性的內容是仲裁部分。仲裁為普通人獲得法律救濟提供了一種途徑——通過高等法院獲得救濟的費用普通人是無法負擔的。同時，仲裁也為新聞出版商提供了一種途徑，使其能夠避免因誹謗和隱私案件通過高等法院解決所產生的驚人費用。這主要體現(xiàn)在以下方面：（一）關于仲裁：萊維森法官考慮的關鍵問題之一是普通人應當通過仲裁而獲得正義，尤其是隨著《按條件收費協(xié)議》的修改，修改后的協(xié)議很快就會生效。IPSO并沒有實現(xiàn)萊維森建議的這一關鍵內容。只有當經過適當?shù)目紤]和協(xié)商、經過RFC（行業(yè)資助組織）的試驗和同意之后，IPSO才可以提供仲裁。即使到那時，每一個出版商可以選擇是否簽署仲裁服務，即便簽署了，出版商可以視具體情況就某個案例而拒絕仲裁。（二）關于投訴：IPSO的投訴過程與PCC非常相似，即投訴是通過調節(jié)而不是規(guī)章進行處理。事實上，相比PCC，IPSO的投拆過程存在著延長的風險，因為投訴者在向IPSO投訴之前，需要先向出版商投訴。萊維森法官建議投訴者應當先去找出版商，在IPSO制度下，這一內容過程沒有時間限制。（三）關于調查和制裁：正如萊維森法官所說的，調查過程應當是“簡單及可靠的”。允許至多出版商的6個干預措施。相反，對于受害者來說，不允許其進行干預。（四）關于執(zhí)業(yè)守則：與報刊投訴委員會一樣，編輯者實踐守則委員會承擔著編寫標準守則的責任。該委員會是RFC的下屬委員會。這一情況違背萊維森的建議，即編定守則應該是董事會的責任。

以上就是這份評估報告的結論。在筆者看來，萊維森報告所提建議圍繞“獨立”“有效”的核心，一切制度設計和具體規(guī)范都是考慮如何達至這一目標，超脫于報刊界的局部利益之上，應該說更有助于未來對于報刊業(yè)的監(jiān)管，以更好地保障公眾利益，這些也是英國廣大公眾所希望的。一些實證數(shù)據(jù)表明了這一點。比如在樞密院委員會在審議業(yè)界憲章的公示期內（Period of Openness），得到社會反饋意見約19400條，其中19000條是反對業(yè)界憲章的18。

針對IPSO，媒體標準組織在英國一個全國性網絡調查的網站“YouGov”進行了調查，在2014年6月24日公布了結果。總體結論是：“IPSO不能滿足公眾對一個新的報刊監(jiān)管機構的期望”（IPSO falls short of public expectation for a new press regulator）。19有一些具體數(shù)據(jù)，比如，67%的人認為，有一個獨立的督察機構對監(jiān)管機構進行定期檢查，這對于報刊業(yè)的新的監(jiān)管制度是非常重要的，如果沒有一個獨立的監(jiān)察機構，這個制度就不會有公眾的信任。如果監(jiān)管機構沒有獨立的督察機制，將會有違反職業(yè)倫理和違法行為的風險。

五、現(xiàn)實局面與相關分析

2013年10月30日之后，媒體撇開跨黨憲章，自行組建新的監(jiān)管機構，幾經推遲，最終IPSO于2014年9月8日開始運營。截至那時，英國全國性媒體除了少數(shù)幾個媒體外，其余都簽署加入這一新的監(jiān)管機構的協(xié)議。而根據(jù)跨黨憲章設立的督察委員會直到11月3日才建立起來。但是，IPSO沒有要去申請依據(jù)跨黨皇家憲章成立的督察委員會許可的意愿。代表公眾的利益、致力于對媒體進行批判和推動媒體改革的院外壓力集團“清除竊聽運動”（Hacked－Off）一直在不遺余力地對報刊界的行為進行批評，在IPSO成立時，與受害人代表前往抗議，現(xiàn)在還要募捐拍攝政治廣告片，以期讓更多的人了解和認識到IPSO并不能發(fā)揮其應有的作用，并同時期望通過自己的行動影響下屆大選和未來政治家的態(tài)度20。英國報刊業(yè)的監(jiān)管未來會如何，IPSO的命運會如何，這都需要待以時日的觀察。但是就這一個過程所體現(xiàn)出來的問題我們還是可以有一些初步的結論。

英國報刊監(jiān)管制度改革，是一個復雜的過程?？偨Y這一復雜過程，可歸納為：兩條主線，三方角力。兩條主線是：一條為政黨和政府為推進改革所進行的努力，包括啟動調查、提出皇家憲章、啟動督查委員會的組建、呼吁業(yè)界遵循法官建議；另一條是報刊業(yè)為爭取自身利益和權利的斗爭。這角力三方是政府、報刊界及利益相關組織、公眾及代表公眾利益的壓力集團，其中主要是代表公眾利益的組織是“清除竊聽運動”。三者之間的角力狀態(tài)是：報刊業(yè)千方百計地對確立在跨黨憲章的萊維森建議的一些方面進行反對和抗爭；政府則督促業(yè)界盡快按照萊維森報告的要求建立自己的自律機構；清除竊聽組織一方面對報刊業(yè)不斷予以抨擊，同時對政府的態(tài)度和行為有些予以支持，有些也予以批評。清除竊聽組織，作為促進報刊業(yè)監(jiān)管改革的受害人和公眾利益的代表，對新的監(jiān)管改革的制度發(fā)揮監(jiān)督者的作用，即對政府采取的促進加強監(jiān)管的措施表示支持，又對政府力度不足和妥協(xié)之處進行批評，同時更是不遺余力地譴責新聞業(yè)的失范行為。因此，在新的制度框架下，有三個“看門狗”（watch－dog）：新的自律監(jiān)管機構是整個報刊業(yè)的看門狗，督察委員會是自律機構的看門狗，而清除竊聽組織以及其他類似組織是整個報刊業(yè)監(jiān)管改革，針對政府、報刊業(yè)等方面行為的看門狗。

兩個憲章的不同，IPSO和法官建議的差距，實際上就是報刊業(yè)為了自身能夠受到更少的約束，享有更多的自由，承擔更輕的責任和避免更多的風險。但是以往的經驗已經表明，由于媒體過度的自由，缺乏有效的約束，才使得遭受到報刊侵害的公眾沒有能夠得到及時有效的救濟。由此我們看到，無論是法官提出的以成文立法的方式來建構報刊業(yè)的監(jiān)管制度，同時又強調這依然是一個自律監(jiān)管，還是首相提出用皇家憲章的形式；無論是法官建議和跨黨皇家憲章提出的制度設計方案，還是與之相比具有較大差異的業(yè)界憲章草案及IPSO的設立文件，都是處于對新聞自由、公共利益的多重價值目標維護和利益維護的博弈與協(xié)調中。在對這一問題的追蹤研究中，我們看到了媒體為了自身的自由和利益，不屈不饒的斗爭；也看到為了促進對于媒體的監(jiān)管，維護公眾利益的壓力團體的堅持不懈的努力；也看到遭受媒體入侵的那些受害人及其親人遭受的痛苦；也看到政府部門的審慎與妥協(xié)。

如果說“freedom of press”是從印刷自由演化到報刊自由，再到“新聞自由”，形成了西方社會的一條民主政治的原則和公民的基本權利，那么，報刊業(yè)作為媒體，一個市場化組織，它們實際行使的“媒體自由”（freedom of media）已經與人們所設想的“新聞自由”不再是同一事物。正如英國學者所言，“英國媒體自身經常以維護言論自由來反對自由的價值……媒體成為違反《人權法》背后的推動力量不是偶然的”。21

在新聞自由的庇護下，不僅使英國的報刊業(yè)產生了一些世界知名的報刊，同時也為英國社會的民主政治運行、信息流通透明、公民知情權實現(xiàn)提供了保障。英國自由主義的媒體史認為走向自由的媒體以各種“不同的方式鞏固了民主程序”，“把效忠的對象由政府轉移到人民身上，為民主政治服務。民粹主義的媒體史認為，媒體“為大眾提供了他們想要的東西，因而促進了文化的民主化”等等22。

那么，如今英國報刊業(yè)監(jiān)管改革，究竟是以犧牲新聞自由為代價，還是為了保護公眾的利益對媒體自由的必要約束，這似乎不是一個可以簡單回答的問題。但是在信息時代，公眾的利益不應該受到媒體自由的侵害，應該受到更好的保護，這是一個歷史必然趨勢。

注釋：

① 李丹林：《誰來監(jiān)守守護者？》，《新聞記者》，2013年第5期。

② 資料來源：http://www.pcc.org.uk/AboutthePCC/WhatisthePCC.html，訪問時間：2014年8月29日。

③ 資料來源：http://www.pcc.org/，訪問時間：2014年8月29日。

④The Governance Review of the Press Complaints Commission：An Independent Review.July 2010，http://www.pccgovernancereview.org.uk/gr.

⑤ 資料來源：Leveson Report，p.12.

⑥ “Draft Criteria for an Effective Regulatory Regime”，http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20140122145147/，http://www.leveson inquiry.org.uk/wp-content/uploads/2012/06/Draft-Criteria-for-an-effective-Regulatory-Regime.pdf，訪問時間：2014年8月29日。

⑦ 采用皇家憲章的方式，是英國報刊業(yè)監(jiān)管改革過程中政黨妥協(xié)性的表現(xiàn)。從形式上來說，皇家憲章不是政府權力行使的方式，也不是議會通過的立法，從邏輯上講不會帶來政治家或政府干預新聞自由的后果。

⑧ 這一憲章在英國媒體上有多種稱呼，如“politics charter”“politician’s charter”“parliament’s charter”等。

⑨ 在筆者另篇《英國新時期報刊業(yè)監(jiān)管改革研究》（《南京社會科學》2015年第2期）注釋中有對于如何作此翻譯的解釋。

⑩ 資料來源：http://www.recognitionpanelappointments.com/，訪問時間：2014年11月30日。

（11） 樞密院本是英國的高級決策機構，隨著君主權力的減弱，這一地位被內閣替代?，F(xiàn)在，樞密院的職責是主要是以正式的會議的形式通過在其他地方已經制定和通過的決定和任命皇室的官員。但是在某些情形下，它也可以行使一些行政、司法的權力。樞密院有550名成員，包括所有現(xiàn)任和離任的內閣成員、主要政黨的領袖、議長、大主教、資深法官和其他重要的社會人士（public figures）。其成員有資格在其姓名前使用“閣下”（Right Honourable）的前綴。對于關于報刊業(yè)監(jiān)管制度改革的皇家許可狀的通過，就是一個“特定情形下”行使“立法權的行為”。如今這種會議通過決定僅僅是一個程序和形式，因此被稱為是一個“橡皮圖章”（Rubber stamp），其通過之后還要由女王簽字封印。

（12）這一憲章，在英國媒體也有多種稱呼，如“industry charter”“rival charter”“pressBof charter”“press charter”“alternative charter”等等。有些稱呼是針對“跨黨憲章”來表述的，比如“rival charter”“alternative charter”。

（13）（14））（17） 媒體標準組織：The Independent Press Standards Organization（IPSO）An assessment，November，2013http://mediastandardstrust.org/，訪問時間：2014年8月29日。

（15） 資料來源：http://www.bbc.com/news/uk-24439588？postId＝117563949，訪問時間：2014年5月30日。

（16）（18） 資料來源：https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/248887/Privy_Council_Committee_ Letter_of_Recommendation.pdf，訪問時間：2014年8月29日。

（19） http://mediastandardstrust.org/mst-news/media-standards-trust-poll-shows-ipso-falls-short-of-public-expectations-for-a-new-press-regulator/，訪問時間：2014年8月29日。

（20） 資料來源：http://hackinginquiry.org/comment/hacked-off-what-did-we-do-and-did-we-win/，訪問時間：2015年1月11日。

（21） Helen Fenwick＆Gavin Phillipson.Media Freedom under the Human Rights Act.Oxford University Press，2006，preface.

（22） ［英］詹姆斯·卡倫：《媒體與權力》，史安斌、董關鵬譯，清華大學出版社2006年版，第8－9頁。

（作者系中國傳媒大學文法學部教授、媒體法規(guī)政策研究中心主任）

【責任編輯：張毓強】

*本文系國家社科基金重點項目“媒介融合背景下的我國媒體政策與法律研究”（項目編號：13AXW005）的研究成果。