李 猛

（澳門科技大學(xué) 法學(xué)院，澳門999078）

中央與地方關(guān)系自古便有契約論之說，中央與地方除行政管轄關(guān)系外，更多的是一種法律關(guān)系，中央權(quán)威的維護(hù)以及中央與地方之間關(guān)系的和諧融洽需要通過法律進(jìn)行調(diào)整規(guī)范，法律是化解中央與地方矛盾，維護(hù)國家社會(huì)秩序穩(wěn)定的重要工具。只有在完善的法治體系下對(duì)中央與地方各自事權(quán)進(jìn)行合理劃分，減少彼此間利益沖突，才能保障中央政令在地方的有效傳達(dá)、落實(shí)以及地方對(duì)中央權(quán)威的支持擁護(hù)，從而最終實(shí)現(xiàn)國家政治安定和經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。2014年十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，標(biāo)志著我國全面推行實(shí)施依法治國方針，強(qiáng)調(diào)通過法治統(tǒng)籌社會(huì)力量、平衡社會(huì)利益、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為，實(shí)現(xiàn)政府管理職能的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國中央與地方之間依然存在權(quán)責(zé)關(guān)系不清、事權(quán)與財(cái)權(quán)不相匹配、監(jiān)督體制不完善、地方保護(hù)主義盛行、關(guān)系調(diào)整制度缺失等現(xiàn)實(shí)問題，法治方針的貫徹實(shí)施無疑對(duì)于中央和地方間的關(guān)系調(diào)整和糾紛化解提供了一條新的、切實(shí)可以的有效解決路徑。法治方針下，要求通過法律規(guī)范實(shí)現(xiàn)中央與地方間的權(quán)益關(guān)系平衡以及事權(quán)與財(cái)權(quán)的合理配置，規(guī)范內(nèi)容應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)法律公平正義的價(jià)值內(nèi)涵，不再將法簡單看作是執(zhí)政黨統(tǒng)治國家的政治工具，注重法的功能與價(jià)值的雙效發(fā)揮。而如何通過法治明確中央與地方間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，為中央與地方關(guān)系的穩(wěn)定和諧提供完善的制度保障，實(shí)現(xiàn)中央與地方間矛盾糾紛解決的規(guī)范性、合理性和公正性，將是本文探討研究的主要問題。

一、法治視角下我國中央與地方關(guān)系演變歷程

自秦朝以來中央與地方的關(guān)系一直都是關(guān)系著國家穩(wěn)定、興衰的重要議題，各朝代都會(huì)以局勢(shì)為前提適時(shí)調(diào)整兩者之間的關(guān)系，力求實(shí)現(xiàn)權(quán)益平衡狀態(tài)，既能夠照顧到地方的利益與發(fā)展，也能夠維系中央的權(quán)威和國家安定，這也體現(xiàn)于當(dāng)前的學(xué)界通說——“契約關(guān)系論”。

在秦朝以前，中央與地方建立在宗親關(guān)系之上，王者將土地分封給與其具有血緣關(guān)系的王公貴族，由他們代替中央管理地方并定期繳納貢賦，一旦發(fā)生危機(jī)，皇權(quán)統(tǒng)治便會(huì)組成軍隊(duì)捍衛(wèi)中央、抵御侵略，可以講雙方是一種完全以血緣為紐帶的契約關(guān)系［1］。

秦朝建立后，國家實(shí)行郡縣制，地方官員代替中央管理地方，地方不再像宗親氏族時(shí)代一樣擁有較大自主管轄權(quán)，而是會(huì)受到中央的約束與監(jiān)督，各種地方政令都不得與中央權(quán)益相抵觸，中央的政令要全力以赴予以實(shí)施，否則地方官吏會(huì)因此承擔(dān)責(zé)任，并受到相應(yīng)處罰，可以說這時(shí)期的中央與地方之間是一種半契約關(guān)系，是一種代理式的契約關(guān)系。無論是唐朝實(shí)行的三省六部制，還是元代的省行制度、明代的廢除丞相設(shè)立內(nèi)閣的制度等，這種關(guān)系模式都沒有發(fā)生根本改變，而是跟隨封建制度的興旺一直延續(xù)近兩千年，直到近代晚清。

晚清時(shí)期，尤其在鴉片戰(zhàn)爭爆發(fā)以后，民主、科學(xué)、自由的呼聲日益高漲，使得地方自治逐步喪失了賴以生存的精神、文化土壤，更多的年輕人渴望擺脫數(shù)千年來對(duì)其束縛的土地政策，尋求通向民主、自由的真理，尋求中華復(fù)興之路。與此同時(shí)，由于資本主義流入，工業(yè)、手工業(yè)日益發(fā)展，很多農(nóng)民從原先的土地拘束中擺脫出來成為“自由人”，以土地私有制為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)由此瓦解，加之科技發(fā)展人口流動(dòng)更加頻繁，共同加速促使了地方自治消亡，隨之而來的是一個(gè)高度中央集權(quán)時(shí)代。從歷史視角審視，我國中央與地方的關(guān)系大致經(jīng)歷了契約關(guān)系、半契約關(guān)系和無契約關(guān)系3個(gè)階段。契約關(guān)系說不僅從宏觀角度展現(xiàn)我國中央與地方關(guān)系進(jìn)化歷程，對(duì)于我國今后地方自治轉(zhuǎn)型與簡政精政政策的推廣、落實(shí)同樣具有借鑒參考價(jià)值。

新中國建立后，中央與地方的關(guān)系大致可劃分為改革開放前和改革開放后兩個(gè)階段［2］。改革開放前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中央與地方關(guān)系的演變特點(diǎn)是中央集權(quán)下的收權(quán)與放權(quán)往復(fù)循環(huán)。

二、我國中央與地方關(guān)系法治現(xiàn)況分析

1978年改革開放之后，我國大力發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，推行經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化、國際化，起初的政治、經(jīng)濟(jì)體制已不能夠適應(yīng)新形勢(shì)下的新要求，收權(quán)放權(quán)的反復(fù)循環(huán)也使得中央與地方的關(guān)系長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)，不利于我國改革開放政策的激勵(lì)與實(shí)施。由此，我國政府提出“兩個(gè)積極性充分發(fā)揮”的基本路線，在堅(jiān)持中央權(quán)威、國家穩(wěn)定的前提下，力求充分調(diào)動(dòng)地方自主性和能動(dòng)性，讓地方獲得更多的自我管理權(quán)力，無論是政治、經(jīng)濟(jì)，還是文化領(lǐng)域，地方政府都可以依據(jù)本地區(qū)長久流傳的風(fēng)俗、民情、傳統(tǒng)、文化等因素，制定切實(shí)符合該地區(qū)發(fā)展需要的相關(guān)政策，從而擺脫僵化體制上的束縛。為了該目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，近四十年間中央政府連續(xù)出臺(tái)政策調(diào)整中央與地方的關(guān)系，力爭地方可以擁有更多管理本區(qū)域的話語權(quán)。改革開放之后的分權(quán)與改革開放之前的放權(quán)本質(zhì)上截然不同，改革開放后中央對(duì)地方的放權(quán)是為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制變革的整體需要，目的是打破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下高度集中的行政管理體制，在維護(hù)總體穩(wěn)定、中央權(quán)威的前提下，推促地方政府獲取更廣泛獨(dú)立行政與財(cái)政能力，從而以增強(qiáng)社會(huì)主義市場(chǎng)活力，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。

（一）具體變革措施

1.中央因地制宜選取一些較為發(fā)達(dá)的地區(qū)和城市作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)、改革試驗(yàn)田區(qū)、沿海港口開放性城市以加大對(duì)外開放力度、吸引外資、發(fā)展對(duì)外貿(mào)易，并賦予了這些城市或地區(qū)更多自主管理權(quán)和更為寬松優(yōu)惠的政策。值得一提的是2013年9月上海自由貿(mào)易（實(shí)驗(yàn)）區(qū)的設(shè)立，其計(jì)劃是實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)人員、貨物自由流動(dòng)，著力推行低關(guān)稅、低稅收政策，開拓創(chuàng)新物流服務(wù)運(yùn)作新模式，實(shí)行匯率市場(chǎng)化、自由匯率兌換金融策略，試行擴(kuò)展新型金融業(yè)務(wù)、構(gòu)建離岸金融中心。可以說這是調(diào)整中央與地方關(guān)系的一次制度型創(chuàng)新，其本意在于引領(lǐng)市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，減少行政干預(yù)，逐步建立起“小政府、大市場(chǎng)”的行政管理體制，無論結(jié)果與否，這都是中央與地方關(guān)系調(diào)整范疇內(nèi)的又一次重大變革，值得給予期待。

2.改革開放后中央與地方的關(guān)系調(diào)整同樣體現(xiàn)在財(cái)政稅收工作的分配上。1993年發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》［3］，該《決定》的目的是根據(jù)中央和地方政府不同的職權(quán)，合理分配相應(yīng)財(cái)權(quán)，力求實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明晰、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。中央通過該政策不僅可以獲取更多財(cái)政收入，從而有力地支撐國家層面的重大任務(wù)，如國防、外交、教育等。另外，財(cái)權(quán)集中也有利于加強(qiáng)中央對(duì)地方的管制，保障中央政策在地方得到切實(shí)執(zhí)行，以實(shí)現(xiàn)國家政治、經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定。對(duì)于地方而言，這種分稅制同樣可以使其獲得一部分財(cái)政收入用于自身發(fā)展建設(shè)，而無需繁復(fù)的審批流程，這增加了地方財(cái)政自主權(quán)，激發(fā)了其社會(huì)服務(wù)和管理職能得以充分發(fā)揮的積極性和能動(dòng)性。

3.改革開放后中央對(duì)地方的放權(quán)政策還同樣體現(xiàn)在立法與行政上。2000年7月1日全國人大頒布實(shí)施《中華人民共和國立法法》，依據(jù)第四章第六十三、六十四條具體規(guī)定，①《中華人民共和國立法法》第四章第六十三條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”。同章第六十四條更規(guī)定“除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)”。表明中央賦予了地方更多立法權(quán)限，地方可根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況制定適合自身需要的“地方性法規(guī)”。另外，行政制度方面，中央同樣給予地方更多的行政管理權(quán)限，2013年國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》②2013年國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》共計(jì)117項(xiàng)，其中取消行政審批項(xiàng)目71項(xiàng)，下放管理層級(jí)行政審批項(xiàng)目20項(xiàng)。同年，商務(wù)部決定取消對(duì)石油、天然氣、煤層氣對(duì)外合作合同的審批工作和境內(nèi)單位或者個(gè)人從事境外商品期貨交易品種的核準(zhǔn)工作。兩舉措充分體現(xiàn)近年來我國審批職能中央下放地方的變革趨勢(shì)。進(jìn)一步下放外商投資審批權(quán)，在一定范圍內(nèi)地方政府可直接審批外商投資項(xiàng)目，無需上報(bào)中央、長時(shí)間等待審查、復(fù)核等復(fù)雜手續(xù)。這不僅調(diào)動(dòng)了地方招商引資主觀能動(dòng)性，并且審批效率的提高更易獲得外商青睞，促成投資項(xiàng)目的快速達(dá)成。無論立法還是行政，地方政府都獲取了比以往更大的自主權(quán)力。

（二）現(xiàn)實(shí)問題

綜上所述，改革開放后我國對(duì)中央與地方的關(guān)系進(jìn)行了一系列重要調(diào)整，地方擁有了更多自主管理權(quán)限，“兩個(gè)積極性”得到了充分發(fā)揮。但是，政策調(diào)整所帶來的一些現(xiàn)實(shí)問題也在涌現(xiàn)，這需我們予以重視，并積極尋求解決辦法，這些依然存在的現(xiàn)實(shí)問題包括以下幾個(gè)方面。

1.地方保護(hù)主義仍然存在。當(dāng)前，個(gè)別地方政府濫用行政權(quán)力對(duì)本地企業(yè)和外地企業(yè)實(shí)行差別對(duì)待，對(duì)地方企業(yè)進(jìn)行特殊保護(hù)。在地方獲取越來越多自主權(quán)的時(shí)候，自身也演變?yōu)榻?jīng)濟(jì)利益體，地方與地方、地方與中央之間產(chǎn)生了“競爭關(guān)系”，地方為尋求利益最大化采取相應(yīng)手段對(duì)本轄區(qū)內(nèi)行業(yè)、單位、企業(yè)進(jìn)行庇護(hù)，以減少來自外部的競爭壓力。由于制度缺失，我國尚未從法律層面界定地方之間、中央與地方之間的職權(quán)范圍，該問題的解決缺乏相應(yīng)司法途徑，使得地方保護(hù)徘徊于國家司法監(jiān)管范圍之外。從短期看，地方保護(hù)主義可以讓本地區(qū)企業(yè)以較低成本進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，獲取更多商業(yè)利潤，增加地方稅收。但從長遠(yuǎn)分析，地方保護(hù)主義不僅會(huì)降低本地區(qū)企業(yè)市場(chǎng)競爭力，更會(huì)推促其他地區(qū)使用相同政策與之對(duì)抗，反復(fù)惡性競爭將影響到我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的健康與穩(wěn)定。

2.稅收體制建設(shè)方面，經(jīng)過20年分稅制度的實(shí)施并沒有真正地化解“財(cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配”的問題，以本級(jí)財(cái)政利益為中心，“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移”問題依然存在。1994年以后，中國財(cái)政的集中度不斷提高，中央財(cái)政收入比重從1993年的22%上升到2007年的54.1%，而在事權(quán)方面，中央與地方的事權(quán)比為30：70，倒掛現(xiàn)象嚴(yán)重［4］。分稅制反映中央與地方的權(quán)益分配關(guān)系，涉及政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由此所帶來的事權(quán)與財(cái)權(quán)比例不平衡問題勢(shì)必對(duì)雙方關(guān)系的和諧穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響，如何利用該制度進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)積極性”發(fā)揮，同時(shí)避免隨之而來的弊端值得繼續(xù)探討研究。

3.法律層面中央對(duì)地方監(jiān)管機(jī)制不完善。一方面要維護(hù)中央權(quán)威，保障國家、社會(huì)穩(wěn)定，而中央權(quán)威則集中體現(xiàn)于其對(duì)地方的監(jiān)督和管控上，如中央政策能否得到地方上的支持與切實(shí)落實(shí)。但是，雖然我國保留有中央對(duì)地方的監(jiān)督機(jī)制，但這種監(jiān)督卻一直游離于制度與司法之外，體現(xiàn)為依賴于權(quán)力和信仰來維系的直接行政干預(yù)，形式單一，且未能獲得預(yù)期效果［5］。如何從行政干預(yù)轉(zhuǎn)向法律約束，從事先審查、后果追究變?yōu)橹贫燃s束和過程控制成為正確處理中央與地方關(guān)系的重要課題。

4.中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系模糊，不能明確各自事權(quán)與管轄范圍。該問題導(dǎo)致中央與地方之間對(duì)于一些權(quán)益事項(xiàng)劃分的矛盾，對(duì)于關(guān)系民生、復(fù)雜糾結(jié)事項(xiàng)相互推諉情況的偶爾發(fā)生。職權(quán)沖突一定程度影響到中央與地方、地方與地方間的和諧關(guān)系，如何明晰各級(jí)政府具體職權(quán)，“地方性事務(wù)”法律層面之界定成為關(guān)鍵。目前，我國是以“地方性事務(wù)”為分界點(diǎn)確定中央與地方各自管轄范圍，一般認(rèn)為“地方性事務(wù)”歸該地方管理，超過該事務(wù)的部分應(yīng)由中央處理?！暗胤叫允聞?wù)”本意是照顧不同地區(qū)的風(fēng)俗民情，保障地方可根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)自主制定與之相適應(yīng)的政策、法規(guī)，以促進(jìn)本區(qū)社會(huì)發(fā)展，而不被已僵化的規(guī)定所束縛。然而，“地方性事務(wù)”范圍劃定尚無明文釋義，法律還沒有規(guī)定“地方性事務(wù)”應(yīng)具體包含哪些方面。這種“不確定性”和“模糊性”導(dǎo)致地方往往處于自身利益考量而曲解中央政策和命令，做有利于自身的政策性解釋，對(duì)于本不屬于自身管轄的領(lǐng)域越權(quán)管理。為此，“地方性事務(wù)”的法律界定是明確中央與地方各自權(quán)限、減少職權(quán)沖突的必要前提。

5.中央和地方關(guān)系缺乏具體的制度、法律規(guī)范性約束。現(xiàn)行《憲法》規(guī)定了中央與地方政府的組織形式和中央與地方國家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分的總原則，但未明確劃分中央政府與地方政府的權(quán)力?！稇椃ā分兄苯右?guī)定中央與地方關(guān)系的條文有第二條、第三條、第五條、第九條、第十條等十幾條之多，但條文內(nèi)容大都過于原則性，條文的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵以及條文彼此間的邏輯關(guān)系學(xué)界還未有一致定論，這是當(dāng)前中國憲法釋義學(xué)所面臨的又一重要課題［6］。例如《憲法》第三條第三款“中央和地方國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，就因?yàn)闂l文內(nèi)容過于模糊，缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，從而引發(fā)了諸多現(xiàn)實(shí)難題。

三、法治路徑下構(gòu)建我國中央與地方和諧關(guān)系

中央與地方之間問題的產(chǎn)生源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后地方由過去中央職能延伸的行為主體變?yōu)橄鄬?duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益體。中央與地方由此形成利益平衡關(guān)系，地方較以往擁有更多行政職權(quán)，對(duì)于中央指示常會(huì)進(jìn)行是否真適合于本地政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展，能否為本地帶來實(shí)際財(cái)政收入的現(xiàn)實(shí)衡量。從經(jīng)濟(jì)視角分析，有關(guān)中央與地方的調(diào)解政策、法規(guī)，其本質(zhì)都是在竭力平衡兩者權(quán)益關(guān)系的基礎(chǔ)上，力求保障國家整體的穩(wěn)定、和諧與經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

在我國現(xiàn)有的法制框架下協(xié)調(diào)好中央與地方關(guān)系，避免中央與地方關(guān)系變動(dòng)的無序性，真正實(shí)現(xiàn)中央和地方關(guān)系的規(guī)范化、制度化不僅是我國下一步改革發(fā)展的前提，也是重要的現(xiàn)實(shí)法學(xué)問題，因此應(yīng)從法治視角考量中央與地方的關(guān)系，并逐步完善相關(guān)法律法規(guī)。2014年第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，標(biāo)志著我國社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)入新的階段，依法治國方針將得到全面推行落實(shí)。從政府管理方式到公民行為約束更注重適當(dāng)性、合理性與公正性價(jià)值理念的體現(xiàn)，在立法、司法、執(zhí)法以及法律監(jiān)督過程中強(qiáng)調(diào)程序正義與實(shí)體正義的并存，力求盡快由靜態(tài)的“法制”邁向動(dòng)態(tài)的“法治”，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理中法律工具主義向法律信仰主義的轉(zhuǎn)變升級(jí)。全會(huì)正式提出我國實(shí)施法治建設(shè)，落實(shí)依法治國方針的總綱領(lǐng)，①全會(huì)提出“全面推進(jìn)依法治國，以建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家為總目標(biāo)；法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵；法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府；公正是法治的生命線，司法公正對(duì)社會(huì)公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對(duì)社會(huì)公正具有致命破壞作用。必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范司法行為，加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義；法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)，必須弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化，增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治的積極性和主動(dòng)性，形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍；黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家最根本保證，必須加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國全過程。為此，必須大力提高法治工作隊(duì)伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)，著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會(huì)主義法治工作隊(duì)伍”。依照總綱領(lǐng)指引和要求，參照我國中央與地方關(guān)系實(shí)際情況，結(jié)合自身所學(xué)專業(yè)知識(shí)，現(xiàn)提出以下解決我國中央與地方關(guān)系現(xiàn)實(shí)問題的制度完善建議。

（一）法制缺失是我國同權(quán)分割模式的不足，應(yīng)盡快將中央與地方關(guān)系規(guī)范化、制度化，建立起完善的規(guī)制中央與地方關(guān)系的法律體系?！稇椃ā房稍O(shè)定總體性原則，具體實(shí)施方面則可適時(shí)出臺(tái)《中央與地方關(guān)系法》，不同于間接包含中央與地方關(guān)系的部門法，該法是一部能夠詳細(xì)完整闡明中央與地方關(guān)系各自職權(quán)范圍、沖突解決、程序修改等內(nèi)容，并具有現(xiàn)實(shí)可操作性的法。我國當(dāng)前處于大力實(shí)行依法治國、制度創(chuàng)新改革時(shí)期，中央與地方關(guān)系需要不斷適時(shí)調(diào)整以適應(yīng)新形勢(shì)下的新要求，因此該法中不應(yīng)包含過多實(shí)體法，而是應(yīng)對(duì)中央與地方關(guān)系政策變動(dòng)程序予以詳細(xì)規(guī)定。過多實(shí)體性規(guī)定會(huì)僵化中央與地方關(guān)系，與瞬息萬變的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)，還可能引發(fā)不斷立、改、廢情形發(fā)生，影響其有效性與權(quán)威性。然而程序規(guī)范一般是與外界因素相隔離，自身具有持續(xù)穩(wěn)定性特點(diǎn)，這與我國當(dāng)前國情相吻合，通過具體程序規(guī)則使我國在頒布、修改、廢除有關(guān)中央與地方關(guān)系的政策上逐步體制化、規(guī)范化，以減少政策變動(dòng)任意性，實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的持久穩(wěn)定。

（二）試行增設(shè)解決中央與地方關(guān)系問題的司法平臺(tái)。歷史視角審視，地方對(duì)中央的維護(hù)是以對(duì)權(quán)力的信服來維系，雙方關(guān)系的處理還未在法治軌道上運(yùn)行，一旦出現(xiàn)問題也只是相互遷就，表現(xiàn)為要不政策改變，要不地方變相執(zhí)行。因此，我國需要一個(gè)能夠做出公正性、強(qiáng)制性裁決的平臺(tái)以化解糾紛。該平臺(tái)不僅要具備完整的、公正的程序規(guī)則，更要擁有權(quán)威性以保證判決結(jié)果得到雙方服從與執(zhí)行。對(duì)此，司法裁定不失為較為合適的選擇。在美國，中央和地方的關(guān)系完全由《憲法》規(guī)定，一旦出現(xiàn)中央與地方的權(quán)益糾紛則依據(jù)憲法進(jìn)行審判、裁決。從理論分析，憲法訴訟方式可謂是解決中央與地方權(quán)限糾紛的最佳路徑，平臺(tái)公正、合理，且高效、權(quán)威，對(duì)于結(jié)果雙方通常無異議，且欣然接受。但是，我國憲法對(duì)中央與地方關(guān)系只做原則性規(guī)定，缺少具體的可操作性實(shí)體規(guī)范，并且我國憲政體制尚未完全形成，由憲法法院訴訟解決的方式在我國實(shí)施條件不備，無法實(shí)現(xiàn)。我國可仿效法國，采用行政訴訟方式解決中央與地方糾紛。一方面，法院可將行政訴訟管轄范圍擴(kuò)大，將中央與地方間問題納入其中，即所謂的司法介入管轄。另一方面，通過設(shè)立專門行政法院作為可選擇性爭端解決路徑，對(duì)中央和地方間的職權(quán)、利益糾紛進(jìn)行專業(yè)性處理。司法平臺(tái)設(shè)置需要建立在司法獨(dú)立基礎(chǔ)之上，獨(dú)立完善的司法體制是人民法院依法履行審判職能的重要保障，是公正解決中央與地方糾紛的關(guān)鍵所在。

（三）設(shè)立中央與地方間聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，用于緩解爭端，增進(jìn)雙方理解與信任。對(duì)此，日本不僅具有完善的專設(shè)機(jī)構(gòu)，更有相應(yīng)法律作保障。“總務(wù)省”既是中央管轄、控制地方，又是地方反映利益需求的專設(shè)機(jī)構(gòu)，成為中央與地方聯(lián)系的紐帶，并且該聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)受制于《總務(wù)省設(shè)置法》的規(guī)范和約束。①日本《總務(wù)省設(shè)置法》規(guī)定“總務(wù)省職責(zé)具體包含中央與地方政策協(xié)調(diào)、中央對(duì)地方公務(wù)員制度建設(shè)給予協(xié)助和建議、制定地方財(cái)稅制度、增進(jìn)政府財(cái)政收入在中央與地方間的合理配置，加重對(duì)困難地區(qū)的財(cái)政援助、對(duì)地方財(cái)政檔案制度給予建議與調(diào)查等幾個(gè)方面”。在我國，駐京辦職能與總務(wù)省相似，但由于該機(jī)構(gòu)缺乏相關(guān)法律規(guī)范，因而引發(fā)財(cái)政浪費(fèi)、貪污受賄、權(quán)力濫用等惡性情形，使其在2010年被大幅裁減，除省、市、自治區(qū)等少數(shù)駐京辦保留外，其他予以撤銷。不過，我國當(dāng)前仍然需要專門的中央與地方聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)維穩(wěn)、政策傳達(dá)、招商引資、信息分享等問題進(jìn)行及時(shí)溝通和協(xié)調(diào)，保障促進(jìn)社會(huì)安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。駐京辦曾經(jīng)扮演了該角色，并發(fā)揮過較大作用，如果只因期間出現(xiàn)了一些問題、難題，便簡單將其廢除、全盤否定，不免過于可惜，也并非是最佳解決方案。可嘗試適時(shí)恢復(fù)并完善與駐京辦職能相類似的聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，制定出臺(tái)相關(guān)法律對(duì)機(jī)構(gòu)行為給予規(guī)范化、制度化，讓其在法制框架內(nèi)規(guī)范運(yùn)行，充分發(fā)揮其應(yīng)有的溝通協(xié)調(diào)職能，以增進(jìn)中央與地方間的包容互信。

（四）完善中央對(duì)地方的有效監(jiān)管機(jī)制。當(dāng)前我國中央與地方的問題并非僅僅是中央如何下放職權(quán)，而是監(jiān)管制度缺位。造成這一結(jié)果的原因是由于以往我們對(duì)中央與地方關(guān)系的認(rèn)識(shí)僅局限于權(quán)力的劃分和配置，并沒有將中央對(duì)地方的監(jiān)管同樣放置重要地位，國家宏觀調(diào)控政策無法得到有效執(zhí)行，“上有政策、下有對(duì)策，有令不行、有禁不止”現(xiàn)象頻繁發(fā)生。為此，除要合理劃分中央與地方權(quán)限外，更要健全和完善中央對(duì)地方的監(jiān)管機(jī)制，保障中央政策在地方的切實(shí)落實(shí)。法律上，持續(xù)完善實(shí)體性和程序性細(xì)則，加入歸責(zé)處罰內(nèi)容，對(duì)于不執(zhí)行、怠于執(zhí)行以及變相執(zhí)行中央政策的行為主體要求承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，以增強(qiáng)中央威信力。經(jīng)濟(jì)上，要適時(shí)革新分稅體制并確立“與事權(quán)相匹配”的財(cái)稅分配制度，加強(qiáng)中央財(cái)權(quán)控制力，增加中央對(duì)地方財(cái)權(quán)的監(jiān)管力度，對(duì)于真實(shí)、有利于地方發(fā)展的項(xiàng)目積極予以配合，及時(shí)作出核準(zhǔn)。對(duì)于缺乏科學(xué)調(diào)研與事實(shí)論據(jù)的計(jì)劃則不予批復(fù)，通過財(cái)政審查監(jiān)督地方。行政上，不但要健全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，更要建立與之相適應(yīng)的行政監(jiān)管制度，構(gòu)建起自上而下完備的行政監(jiān)管體系。

中央通過法律、經(jīng)濟(jì)、行政多方面監(jiān)督地方，形成一個(gè)完整的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，才能夠保證其制定的有關(guān)中央與地方關(guān)系的政策得到切實(shí)推行，才能夠樹立權(quán)威，保障我國社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

十八屆四中全會(huì)后，我國確立了依法治國的基本方針，在此背景下如何實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化需要各界積極獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。在當(dāng)前中央要求下放職權(quán)、轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)建現(xiàn)代服務(wù)型政府的新形勢(shì)下，我國應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)地方性供電、水利、核電等關(guān)系民生與社會(huì)發(fā)展的大型建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督管理，將精政簡政戰(zhàn)略與強(qiáng)化監(jiān)管策略并舉，以在維護(hù)國家穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)的前提下激勵(lì)同舟共濟(jì)、包容并蓄和諧社會(huì)的早日實(shí)現(xiàn)。關(guān)于中央與地方關(guān)系學(xué)術(shù)見解可謂聚訟盈庭，筆者在此不揣淺陋，以歷史與法治化為視角對(duì)該問題解決路徑試作有益拓補(bǔ)，通過論證分析最終得出我國中央與地方現(xiàn)是法律上地位平等，政治上中央權(quán)威至上，兩者共同推動(dòng)國家繁榮發(fā)展并為此目標(biāo)相依共存的結(jié)論。

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