何宇霏，華國慶

（安徽大學(xué)，安徽合肥，230601）

非稅收入合法性淺析

何宇霏，華國慶

（安徽大學(xué)，安徽合肥，230601）

合法性是解決政治權(quán)力和政治制度能否存在的核心問題，非稅收入作為政府財(cái)政收入的重要組成部分，其是否合法不僅事關(guān)國家政治權(quán)力的合法性，也事關(guān)國家財(cái)政制度的合法性。只有在理論上具備正當(dāng)性，在實(shí)際運(yùn)作中貫穿民主并以法律化加以落實(shí)，非稅收入才能獲得人民的支持，取得實(shí)質(zhì)的合法性。

非稅收入；合法性；準(zhǔn)公共物品；民主；法律化

2004年我國提出了建設(shè)社會(huì)主義法治政府的目標(biāo)，2007年明確提出全面落實(shí)依法治國基本方略，2014年中國共產(chǎn)黨首次召開了以依法治國為主題的中央全會(huì)，這些進(jìn)程無不在表明隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁發(fā)展，人們對(duì)法治社會(huì)的訴求日益增強(qiáng)，國家管理必須從政策之治轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ沃尾⒓右载瀼芈鋵?shí)。在這個(gè)時(shí)期，一切國家公權(quán)力的占有與行使都必須以合法性為基礎(chǔ)和前提。財(cái)政作為政府履行職能的保障，它的法治化進(jìn)程更是對(duì)法治政府建設(shè)產(chǎn)生決定性作用。稅收與非稅收入作為國家財(cái)政制度的核心內(nèi)容，其合法性直接影響著國家財(cái)政制度的合法性和財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)。因此，稅收與非稅收入合法性研究頗為重要，中外學(xué)術(shù)界對(duì)稅收制度合法性問題研究成果豐碩，但對(duì)非稅收入合法性研究相對(duì)較少。而非稅收入作為國家財(cái)政制度的重要內(nèi)容，其作用不容小覷，因此有必要從理論上對(duì)非稅收入合法性問題進(jìn)行探討。

一、合法性概述

合法性（Legitimacy）是一個(gè)被廣泛使用的政治概念，通常用來指政府被民眾所認(rèn)可的程度：當(dāng)其運(yùn)用統(tǒng)治權(quán)力或其作為是正當(dāng)?shù)?、合乎社?huì)正義或大眾信念與共識(shí)時(shí)，既具有合法性。

最早研究合法性問題的是德國社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯，他認(rèn)為合法性主要指的是公眾對(duì)政治制度的認(rèn)同或服從，若要維持統(tǒng)治的持續(xù)存在，必須喚起并維持對(duì)合法性的信仰，因?yàn)椤叭魏我环N真正的統(tǒng)治關(guān)系都包含著最低限度的服從愿望，即從服從中獲?。ㄍ庠诘暮蛢?nèi)在的）利益”，［1］所以任何一種政治統(tǒng)治都要盡力標(biāo)榜自己為“合法的”。對(duì)合法性研究做出重要貢獻(xiàn)的另一學(xué)者哈貝馬斯認(rèn)為，合法性的根本標(biāo)準(zhǔn)是看政治領(lǐng)域是否反映了社會(huì)共同性。在他看來，“一個(gè)統(tǒng)治的合法性，是以被統(tǒng)治者對(duì)合法性的信任為尺度的”，［2］如果失去了這種信任就會(huì)出現(xiàn)政治合法性危機(jī)，即失去了群眾對(duì)政治的忠誠與信任。因此任何政治權(quán)力或制度若失去了合法性，就只能面臨被推翻或廢止的命運(yùn)。

綜上所述，合法性能夠解決政治權(quán)力和政治制度能否存在這一核心問題。因此，如何獲得合法性就成了現(xiàn)代法治社會(huì)必須解決的問題，它關(guān)系到一項(xiàng)制度乃至一個(gè)國家的存亡。從近現(xiàn)代有關(guān)合法性的理論研究可以看出，一個(gè)統(tǒng)治權(quán)力要想獲得合法性就必須要處理有關(guān)權(quán)威、正當(dāng)、合法及約束力等與社會(huì)秩序有關(guān)的問題。因此，合法性問題就包括了三個(gè)方面的內(nèi)容：一是該種政治權(quán)力或政治制度是否有存在的必要性或正當(dāng)性：一方面要求其來源合法；另一方面要求其具有正當(dāng)?shù)哪康?。二是該種政治權(quán)力或制度是否取得了被統(tǒng)治者的認(rèn)同。這種認(rèn)同必須是民眾通過公開的方式來表達(dá)，而不能由少數(shù)人徑自假定。三是要獲得現(xiàn)行法律的認(rèn)可或授權(quán)，這是取得合法性的形式要件。

二、非稅收入合法性的理論依據(jù)

非稅收入合法性研究首先要解決的問題就是在政府與公民之間為什么前者能夠?qū)笳呤召M(fèi)，即上述政府收入來源的依據(jù)是什么。綜合學(xué)界的研究來看，主要有：

（一）財(cái)產(chǎn)所有權(quán)及收益權(quán)理論

財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。收益權(quán)是指獲取基于所有者財(cái)產(chǎn)而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益的可能性，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，收益權(quán)是所有權(quán)最核心的權(quán)能。我國是社會(huì)主義國家，國有資源和國有資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國家，但國家行使所有權(quán)的方式不同于私人，即國家通常并不直接占有國有財(cái)產(chǎn)，而是授權(quán)給政府、國家機(jī)關(guān)或事業(yè)單位等來經(jīng)營管理。國家以其所有者的身份，對(duì)國有資源、國有資產(chǎn)進(jìn)行管理、配置和經(jīng)營，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則是有權(quán)取得收益的。政府非稅收入中各種受益費(fèi)征收的正當(dāng)性在于受益費(fèi)義務(wù)人可能從設(shè)置或經(jīng)營公共設(shè)施中受益，因此必須負(fù)擔(dān)設(shè)置或經(jīng)營公共設(shè)施的全部或一部分費(fèi)用。［3］相反，如果不允許國有資源使用收費(fèi)，則會(huì)造成資源的無序開發(fā)和浪費(fèi)，并且對(duì)整體納稅人來說也是不公平的。

（二）準(zhǔn)公共物品供給理論

準(zhǔn)公共物品介于私人物品與純公共物品之間，是指具有有限的非競(jìng)爭(zhēng)性或有限的非排他性的物品，如教育產(chǎn)品和公共道路等。由于準(zhǔn)公共物品不具有充分的非競(jìng)爭(zhēng)性，因此如果消費(fèi)者人數(shù)居多，超過其臨界點(diǎn)就會(huì)使得消費(fèi)的邊際成本上升，趨于無限大，無法使社會(huì)的資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)。而準(zhǔn)公共物品不具有充分的非排他性又會(huì)導(dǎo)致“擁擠效應(yīng)”和過度使用問題的產(chǎn)生。正因?yàn)闇?zhǔn)公共物品的這些特征，在提供這些物品時(shí)，如果采用與私人物品一樣的市場(chǎng)定價(jià)方式，會(huì)造成物品供給量低于社會(huì)效率水平，導(dǎo)致社會(huì)福利損失。［4］如果采用與純公共物品一樣通過征稅然后免費(fèi)提供的方式又會(huì)導(dǎo)致過度消費(fèi)，造成擁擠，同時(shí)有可能損害那些沒有消費(fèi)或較少消費(fèi)的公民的利益，有失社會(huì)公平。綜上，準(zhǔn)公共物品的提供應(yīng)該根據(jù)成本補(bǔ)償原則，通過對(duì)使用資源者收取一定標(biāo)準(zhǔn)的費(fèi)用，即政府非稅收入方式更為合理。因?yàn)橥ㄟ^收費(fèi)并依從“誰受益誰付費(fèi)、多受益多付費(fèi)、不受益不付費(fèi)”原則可以降低公共財(cái)政的支出規(guī)模，一定程度上減少擁擠，使資源有效分配，另一方面也能體現(xiàn)公平，提高公眾滿意度。

（三）外部性理論

與非稅收入理論上合法性有關(guān)的主要是負(fù)外部性理論，即經(jīng)濟(jì)主體的行為使他人或社會(huì)受損而自身沒有為此承擔(dān)成本，比如工廠排出的污水。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)主體極度追求利益的欲望使得負(fù)外部性現(xiàn)象大量存在且一般不可能自主的去消除這種負(fù)外部性，如果不對(duì)這種現(xiàn)象加以矯正就會(huì)增加經(jīng)濟(jì)主體繼續(xù)從事先前經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積極性，使負(fù)外部性愈演愈烈。而通過對(duì)這種外部不經(jīng)濟(jì)行為收費(fèi)，可以達(dá)到抑制的效果，使負(fù)外部性內(nèi)部化。譬如對(duì)企業(yè)排污的行為征收一定標(biāo)準(zhǔn)的排污費(fèi)，可以對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)模式進(jìn)行正面引導(dǎo)，抑制其為了追求自身利益最大化而作出的環(huán)境不經(jīng)濟(jì)行為。

三、我國非稅收入合法性現(xiàn)狀

非稅收入作為政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。長期以來，我國一直使用“預(yù)算外資金”的概念，將非稅收入作為預(yù)算外資金管理。2010年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》（財(cái)預(yù)［2010］88號(hào)），至此預(yù)算外資金的歷史使命終結(jié)，代之以非稅收入。由于非稅收入是為了取得用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金。因此具有三大特征，即公共目的性、自愿性和有償性，其中自愿、有償?shù)奶卣鞲桥c稅收特征大相徑庭。由于稅收是無償強(qiáng)制取得的，通常被認(rèn)為是公權(quán)力對(duì)公民私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯，因此現(xiàn)代民主國家在立法及實(shí)踐中非常注重對(duì)課稅權(quán)的合法性分析，而非稅收入的這些特征就容易導(dǎo)致理論研究及實(shí)踐操作過程中忽視非稅收入的合法性問題。目前我國規(guī)范非稅收入的立法層次低，立法不健全，很多內(nèi)容多有疏漏。因此，與相對(duì)規(guī)范的課稅權(quán)來說，征收非稅收入的權(quán)力就顯得彈性頗大，讓本該透明、公正的行政，變成了隨意性極大的“合法性”傷害，更加招致人們對(duì)其合法性的普遍質(zhì)疑。

在現(xiàn)代稅收國家，非稅收入一般作為稅收的補(bǔ)充而存在，占財(cái)政收入的比重很少，因此他們對(duì)非稅合法性的要求并不十分強(qiáng)烈。但從我國近幾年的數(shù)據(jù)來看，非稅收入占全國公共財(cái)政總收入的比重逐年上漲：從2006年至2011年依次為10.21%、11.11%、11.59%、13.13%、11.90%、13、61%。［5］2014 年11月份財(cái)政部公布的收支數(shù)據(jù)顯示，11月非稅收入1856億元，同比增長19.5%，接近稅收增速6.9%的三倍。［6］因此非稅收入的合法性已成為國家財(cái)政收入合法性的重要內(nèi)容，只有具有合法性的非稅收入才能確保其有效性，才能獲得國民的支持與遵從，對(duì)于推動(dòng)我國的民主財(cái)政乃至法治國家建設(shè)無疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

四、非稅收入合法性的實(shí)質(zhì)內(nèi)容

當(dāng)今社會(huì)，政府合法性最普遍的來源是執(zhí)行民主政治和順應(yīng)民意，因此非稅收入在理論上的正當(dāng)性、合法性不代表它在實(shí)際操作上的合法性，只有具有合法性的過程產(chǎn)生的結(jié)果才會(huì)被人們接受并普遍遵從，所以在非稅收入征收和支出的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行民主是非稅收入合法性的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

民主從其字面意義來看，代表著主權(quán)在民，意即人民做主。在民主體制下，人民擁有超越立法者和政府的最高主權(quán)，對(duì)于國家事務(wù)人民當(dāng)然有管理的權(quán)利。政府非稅收入的民主應(yīng)該體現(xiàn)在決策與執(zhí)行兩個(gè)方面，具體來說：

其一，人民參與到非稅收入立項(xiàng)的決策過程中是政府非稅收入行為合法性的核心。從法治觀點(diǎn)來看，一個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的確定，要經(jīng)過調(diào)研、論證、決策和公示四個(gè)程序階段。其中，調(diào)研是前提、論證是關(guān)鍵、決策是核心、公示是保障。［7］讓人民主權(quán)滲透到其中最核心的決策過程中是一個(gè)國家民主性表現(xiàn)的必要方式。以稅收為例，在封建時(shí)期無論中西國家，統(tǒng)治者可以不根據(jù)被統(tǒng)治者的意愿任意向臣民征收款項(xiàng)、增加稅賦，從而使得納稅人的經(jīng)濟(jì)生活苦不堪言激發(fā)社會(huì)矛盾，使國家財(cái)政出現(xiàn)“合法性危機(jī)”，一旦社會(huì)矛盾無法調(diào)和，就會(huì)“由‘財(cái)政危機(jī)’轉(zhuǎn)為‘經(jīng)濟(jì)危機(jī)’，最后陷于‘憲法危機(jī)’之不歸路”。［8］英國資產(chǎn)階級(jí)革命的勝利是這一發(fā)展軌跡的真實(shí)寫照。在民主體制下，人民享有管理國家的權(quán)利，享有制定一切國家管理政策的最終話語權(quán)，財(cái)政政策作為保障國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、保障國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的基本政策更不應(yīng)該由政府來決定。非稅收入同稅收一樣，亦是公民的金錢給付義務(wù)，而政治權(quán)力主體與民眾之間達(dá)成的價(jià)值認(rèn)同才是當(dāng)代政治合法性的實(shí)質(zhì)基礎(chǔ)。人民透過公開程序表達(dá)意見、參與磋商以達(dá)成共識(shí)的過程是取得合法性的必要條件，因此其權(quán)源基礎(chǔ)應(yīng)是公民的許可，政府不能為了保障其行政職能的行使而單方面根據(jù)其行政權(quán)力作出征收的規(guī)定或行為。

財(cái)政民主主要體現(xiàn)在相關(guān)法律法規(guī)的制定過程上，但我國現(xiàn)行的立法體制使得法律法規(guī)等文件在頒布之前，公民對(duì)其內(nèi)容一無所知，只有等到頒布之后才能進(jìn)行了解。我國法律也尚未規(guī)定公民參與相關(guān)非稅收入政策制定的程序，且實(shí)踐中制定政策的部門繁雜、管理分散，更加導(dǎo)致在制定過程中難以充分考慮民意。就地方非稅收入來說，現(xiàn)行地方收費(fèi)主體主要有地方財(cái)政部門、交通部門、國土管理部門、工商部門、衛(wèi)生監(jiān)督部門、公安、司法、檢查、城建、環(huán)保及教育等管理部門，每個(gè)部門都有收費(fèi)名目，每個(gè)收費(fèi)名目的制定根本沒有公眾的參與。由此可見，我國目前在非稅收入法律法規(guī)及相關(guān)政策的制定過程中的民主性還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

其二，民主監(jiān)督是保證政府非稅收入合法性的關(guān)鍵。我國憲法規(guī)定國家的一切權(quán)力屬于人民，由于實(shí)踐中人民難以直接行使所有權(quán)，便由國家代表人民行使，因此從某種程度上說憲法即社會(huì)契約的具體形式，于是衍生出一種重要的公法上代理關(guān)系。既然國家和人民之間屬于代理關(guān)系，那么國家的代理權(quán)理應(yīng)受人民的監(jiān)督，向人民負(fù)責(zé)。現(xiàn)代社會(huì)，國家的管理權(quán)一般由政府代為行使，政府為了保障國家的正常運(yùn)轉(zhuǎn)就必須享有行政權(quán)，非稅收入的征收就需要依賴行政權(quán)來實(shí)現(xiàn)。而在所有國家權(quán)力中，行政權(quán)力是最桀驁不馴的，因?yàn)樗俏ㄒ徊恍枰柚绦蚓湍苄惺沟臋?quán)力，所以它有極大的隨意性和廣闊的空間。［9］因此在現(xiàn)代法治國家，對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督是民主監(jiān)督的核心內(nèi)容。

我國《預(yù)算法》規(guī)定全國人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)審批中央預(yù)算，地方各級(jí)人大負(fù)責(zé)審批本級(jí)地方預(yù)算。全國人大及地方人大對(duì)政府預(yù)算案的審批是對(duì)非稅收入進(jìn)行民主監(jiān)督的主要方式，人大代表民意審議預(yù)算案可以控制政府的財(cái)政收入與支出。但是由于我國人民代表大會(huì)制度本身存在一定的缺陷，以及預(yù)算工作的專業(yè)性，致使預(yù)算民主功能得不到充分發(fā)揮。由于非稅收入在以前主要是以預(yù)算外資金的形式存在，不納入預(yù)算管理且范圍廣泛，實(shí)踐中這部分收入往往成為政府的“小金庫”，容易使政府為了擴(kuò)大財(cái)力而“亂開征、亂定價(jià)”，在非稅收入的使用上由于沒有監(jiān)督也存在較大的隨意性。盡管財(cái)政部要求自2011年起所有財(cái)政收入均納入預(yù)算管理，但是實(shí)踐中很多部門以各種理由拖繳或不繳財(cái)政專戶中應(yīng)繳未繳國庫的非稅收入存量資金，使得全面預(yù)算仍然只是形式。

此外，人民對(duì)非稅收入事項(xiàng)的監(jiān)督權(quán)尤為重要。由于缺乏完整、統(tǒng)一的非稅法律法規(guī)，人大、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察、新聞媒體等組成的非稅監(jiān)督體系尚未建立，［10］使得目前的非稅收繳管理及支出安排仍存在較大的隨意性。為便于公民監(jiān)督，應(yīng)建立非稅項(xiàng)目公示制度使非稅行為公開、透明，使公民能夠查詢到項(xiàng)目名稱、收繳對(duì)象、繳付人、計(jì)收依據(jù)、收繳標(biāo)準(zhǔn)、收繳期間及收繳辦法等，接受社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行聽證制度，在設(shè)立新的收費(fèi)項(xiàng)目或者變更收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之前，必須與公民進(jìn)行磋商，未達(dá)成一致的不能擅自收費(fèi)。

五、非稅收入合法性的表現(xiàn)形式

從以上論述可知，非稅收入民主化是非稅收入合法性的實(shí)質(zhì)，但是只有獲得法律認(rèn)可的非稅收入才是合法的，因而非稅收入合法性的表現(xiàn)形式為非稅收入的法律化。非稅收入的實(shí)效，取決于其依據(jù)的合法性，取決于相關(guān)政策和法律的合理性。非稅收入的取得從行為性質(zhì)上看是一種行政行為或者準(zhǔn)行政行為，對(duì)其權(quán)力的基本約束依然在于行政法的行政控權(quán)理論。但是同稅收一樣，非稅收入取得的目的在于公共政策，關(guān)系著社會(huì)公平和公共資源的合理配置，而不僅是財(cái)政收支平衡問題。因此需要專門的法律法規(guī)對(duì)非稅收入予以規(guī)定，對(duì)政府權(quán)力行使予以規(guī)制。

與我國非稅收入混亂無序的狀態(tài)不同，發(fā)達(dá)國家的非稅收入從設(shè)立到收繳、預(yù)算、使用和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，都有健全的法律法規(guī)，管理秩序良好。由于非稅收入是針對(duì)特定受益群體收費(fèi)，因此只要相關(guān)法律法規(guī)合理合法，繳費(fèi)人易于接受，制定并執(zhí)行嚴(yán)格的法律程序便是非稅收入良好運(yùn)行的必要條件。而我國至今沒有出臺(tái)一部系統(tǒng)全面規(guī)定非稅收繳管理的全國性法律或行政法規(guī)，多為財(cái)政部、國家發(fā)改委等部門發(fā)布的政策性規(guī)定或個(gè)別非稅項(xiàng)目的單行規(guī)章，其層級(jí)低、權(quán)威性差，且操作性弱。雖然我國地方政府大都發(fā)布了相關(guān)的政府規(guī)章，但其管理水平不一致，致使全國非稅收入管理總體混亂無序。

因此，盡快建立健全政府非稅收入管理的法律體系是保障非稅收入合法性的基本前提。中央應(yīng)盡快制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，而地方應(yīng)根據(jù)中央頒布的相關(guān)法律法規(guī)制定配套的地方法規(guī)、規(guī)章。規(guī)范完善的法律是前提，但非稅收入合法性的實(shí)現(xiàn)還要求嚴(yán)格的執(zhí)法。即便是再完善的法律，如果不落實(shí)，也不能實(shí)現(xiàn)其法律效果。因此建立必要的監(jiān)督機(jī)制是嚴(yán)格執(zhí)法的保障，也可以完善相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建設(shè)。在我國，人大、財(cái)政與審計(jì)等機(jī)構(gòu)都承擔(dān)著政府非稅收入監(jiān)督的責(zé)任。這些機(jī)構(gòu)應(yīng)加以完善，加強(qiáng)協(xié)作，以促進(jìn)政府非稅收入的規(guī)范化。

同時(shí)，政府應(yīng)加快信息公開的步伐，主動(dòng)接受社會(huì)的監(jiān)督，共同推動(dòng)非稅收入合法化的進(jìn)程。

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D922.2

A

何宇霏（1992-），女，碩士研究生，研究方向?yàn)樨?cái)稅法。華國慶（1964-），男，教授，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)。