鐘筱紅

（南昌大學(xué) 法學(xué)院，江西南昌 330029）

我國進(jìn)口食品安全監(jiān)管立法之不足及其完善

鐘筱紅

（南昌大學(xué) 法學(xué)院，江西南昌 330029）

隨著2009年《中華人民共和國食品安全法》的頒行，我國開始建立初具現(xiàn)代化的食品安全監(jiān)管制度，然而針對進(jìn)口食品監(jiān)管的研究尚處于起步階段，監(jiān)管水平仍顯得比較滯后。主要是我國進(jìn)口食品安全監(jiān)管立法存在諸多問題，表現(xiàn)在立法理念滯后、體系架構(gòu)不合理、國際標(biāo)準(zhǔn)采用率低、監(jiān)管權(quán)責(zé)不明，因此應(yīng)完善進(jìn)口食品安全監(jiān)管立法，確立我國的進(jìn)口食品安全監(jiān)管模式，并建立進(jìn)口食品安全保障體系。

進(jìn)口食品；食品監(jiān)管；食品安全

食品安全包括食品的衛(wèi)生安全（food safety）和食品的供應(yīng)安全（food security）兩層含義：前者指食品應(yīng)當(dāng)潔凈衛(wèi)生且無損于人體健康；后者指食品市場的供給充分，不存在食品短缺的危機(jī)。本文將從食品的衛(wèi)生安全角度分析我國應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)建更為合理完備的法律制度，以充分發(fā)揮政府在食品安全監(jiān)管中的管理和引導(dǎo)作用，對進(jìn)口食品進(jìn)行有效監(jiān)管，治理食品市場失靈，減少食源性疾病可能帶來的危害，確保進(jìn)口食品的安全可靠。

一、我國進(jìn)口食品安全監(jiān)管的立法現(xiàn)狀

建國以來，我國先后出臺(tái)約917部有關(guān)食品安全的法律法規(guī)，其中約有877部是改革開放以后頒布實(shí)施的，這些法律法規(guī)涉及進(jìn)口食品安全監(jiān)管的主要有1989年《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》（2013年修正）、1991年《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》、1993年《產(chǎn)品質(zhì)量法》（2000年修正）、2009年《食品安全法》等基本法，1996年《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法實(shí)施條例》、2003年《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》、2007年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》、2011年《食品安全法實(shí)施條例》等行政法規(guī)，以及2009年《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》、2009年《進(jìn)出口食品標(biāo)簽管理辦法》、2011年《進(jìn)出口食品添加劑檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理工作規(guī)范》、2012年《進(jìn)出口食品安全管理辦法》和《進(jìn)口食品境外生產(chǎn)企業(yè)注冊管理規(guī)定》等部門規(guī)章。2009年中國制定并實(shí)施了《中華人民共和國食品安全法》，標(biāo)志著我國在食品安全監(jiān)管上第一次有了系統(tǒng)的全國性食品安全法律，初步建立起現(xiàn)代化的進(jìn)口食品安全監(jiān)管網(wǎng)。

根據(jù)《食品安全法》，我國食品進(jìn)口監(jiān)管的主管機(jī)關(guān)為國家質(zhì)檢總局，其在各地設(shè)出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)實(shí)施具體的檢測工作；國家質(zhì)檢總局與國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)負(fù)責(zé)制定和調(diào)整《實(shí)施境外食品生產(chǎn)企業(yè)注冊的進(jìn)口食品目錄》，由國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)負(fù)責(zé)境外食品生產(chǎn)企業(yè)的注冊及監(jiān)督工作。

食品進(jìn)口的監(jiān)管流程基本可以分為口岸檢驗(yàn)檢疫、境內(nèi)上市流通和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測三個(gè)部分：（1）在口岸檢驗(yàn)檢疫過程中，根據(jù)我國《食品安全法》，普通進(jìn)口食品的口岸檢驗(yàn)檢疫主要由出入境檢驗(yàn)檢疫部門負(fù)責(zé)，實(shí)施“合格準(zhǔn)入”的通關(guān)原則，即經(jīng)抽檢合格而頒發(fā)進(jìn)口食品衛(wèi)生證書和檢驗(yàn)合格證，作為準(zhǔn)予進(jìn)口的憑證。對于“尚無食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的食品，或者首次進(jìn)口食品添加劑新品種、食品相關(guān)新產(chǎn)品新品種”*參見《中華人民共和國食品安全法》第63條、《食品安全法實(shí)施細(xì)則》第37條。則需首先向衛(wèi)生部提交安全性評估材料，由衛(wèi)生部決定是否準(zhǔn)予進(jìn)口。食品安全檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的制定主體為衛(wèi)生部，衛(wèi)生部設(shè)立國際標(biāo)準(zhǔn)評審委員會(huì)對標(biāo)準(zhǔn)草案進(jìn)行審議，決定是否準(zhǔn)予通過。（2）根據(jù)《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》之規(guī)定，進(jìn)口食品的境內(nèi)上市流通環(huán)節(jié)的主管機(jī)關(guān)為工商行政部門，具體職能包括對進(jìn)口食品經(jīng)營場所進(jìn)行現(xiàn)場檢查，對銷售的進(jìn)口食品進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)，查閱、復(fù)制與進(jìn)口食品有關(guān)的票據(jù)等資料，查封、扣押不安全食品等。*參見《中華人民共和國食品安全法》第77條。（3）在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測方面，《食品安全法》規(guī)定由衛(wèi)生行政部門統(tǒng)領(lǐng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作，其他食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)向衛(wèi)生行政部門通報(bào)有關(guān)的食品安全事故，以便衛(wèi)生行政部門對風(fēng)險(xiǎn)做出及時(shí)反應(yīng)，這其中主要涉及衛(wèi)生行政部門、質(zhì)檢部門、工商行政部門和工信部門。

二、我國進(jìn)口食品安全監(jiān)管立法存在的問題

（一） 立法起步晚，水平低

我國現(xiàn)行食品安全法律制度強(qiáng)調(diào)以制裁為特征的硬法（監(jiān)管法），卻忽視以綱領(lǐng)、政策和原則為特征的軟法（基本法），立法思維比較落后，難以實(shí)現(xiàn)損害預(yù)防的目的；同時(shí)違法成本底、制裁程度低和執(zhí)行效率低的問題也嚴(yán)重影響了該法填補(bǔ)損害功能的實(shí)現(xiàn)。

1、立法理念滯后，體系架構(gòu)不合理。在我國加入WTO后，對外貿(mào)易領(lǐng)域逐步開放，外國食品開始更多地進(jìn)入中國市場，但這一現(xiàn)實(shí)情況并未引起主管部門對進(jìn)口食品監(jiān)管應(yīng)有的重視。這也造就了我國食品進(jìn)口相關(guān)領(lǐng)域立法的落后，給我國進(jìn)口食品的安全埋下隱患。我國第一部現(xiàn)代化的食品安全立法以2009年《食品安全法》的出臺(tái)為標(biāo)志，由此開啟了食品安全監(jiān)測之國際化的大幕。此后，我國進(jìn)一步加快立法，建立了初具規(guī)模的食品安全監(jiān)管體系，以適應(yīng)監(jiān)管實(shí)踐的需要。然而，立法的倉促在常年實(shí)踐中開始逐漸暴露其缺陷。

首先，在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測體系的架構(gòu)上。我國僅對風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)管理做出了原則性規(guī)定，缺乏相關(guān)的配套制度，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控理念嚴(yán)重滯后，難以真正實(shí)現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”的事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和事后風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急，例如《食品安全法》第33條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)符合良好生產(chǎn)規(guī)范要求，實(shí)施危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)體系（HACCP）”，但就國家具體如何鼓勵(lì)該體系的建立，本法及其相關(guān)法律法規(guī)均未做出進(jìn)一步的說明，因此，我國食品進(jìn)口領(lǐng)域的HACCP風(fēng)險(xiǎn)控制體系的建立仍流于形式。*劉丹松：《當(dāng)前食品安全監(jiān)管法律實(shí)踐問題研究與分析》，載《當(dāng)代法學(xué)》2012年第2期。

其次，進(jìn)口食品追溯體系松散，召回制度難以實(shí)行。我國針對食品追溯體系的架構(gòu)不夠細(xì)密，缺乏可操作性，無法有效配合召回機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對進(jìn)口食品風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)應(yīng)對，例如《食品安全法》第67條規(guī)定：“進(jìn)口商應(yīng)當(dāng)建立食品進(jìn)口和銷售記錄制度，如實(shí)記錄食品的名稱、規(guī)格、數(shù)量、生產(chǎn)日期、生產(chǎn)或者進(jìn)口批號(hào)、保質(zhì)期、出口商和購貨者名稱及聯(lián)系方式、交貨日期等內(nèi)容。”至于進(jìn)口商是否應(yīng)當(dāng)建立電子化的記錄，記錄是否需要追溯至食品原材料及其出產(chǎn)地，或包括食品在生產(chǎn)過程中的各項(xiàng)檢驗(yàn)檢疫證明，《食品安全法》及其實(shí)施細(xì)則并未做出更加細(xì)致的規(guī)定。

2、國際食品標(biāo)準(zhǔn)采用率低，技術(shù)指標(biāo)落后。截至2014年3月，我國共出臺(tái)1070項(xiàng)食品工業(yè)國家標(biāo)準(zhǔn)和1164項(xiàng)食品工業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；在進(jìn)出口檢驗(yàn)方面，又專門制定了578項(xiàng)進(jìn)出口食品檢驗(yàn)方法行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)?？v觀世界其他主要經(jīng)濟(jì)體，美國、英國、德國等國家的國際通用標(biāo)準(zhǔn)采用率已達(dá)到80%以上，日本的國家標(biāo)準(zhǔn)中90%以上采用國際通行標(biāo)準(zhǔn)；然而，在我國，食品安全標(biāo)準(zhǔn)采用國際標(biāo)準(zhǔn)的比例僅為60%，*中國質(zhì)量網(wǎng)，http://www.cqn.com.cn/news/zgzljsjd/316062.html，訪問日期：2014-3-12.因而造就了我國食品監(jiān)管領(lǐng)域國際標(biāo)準(zhǔn)采用率低、且標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量少（以茶葉農(nóng)藥殘留為例，我國僅規(guī)定了9種農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)，而歐盟則規(guī)定了56種農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)，日本的相關(guān)規(guī)則達(dá)到了64項(xiàng)）、規(guī)則舊、國際化程度低的局面。此外，我國的標(biāo)準(zhǔn)制定缺乏基礎(chǔ)研究，缺少科學(xué)依據(jù)和監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)支撐與相應(yīng)的實(shí)驗(yàn)室分析手段，因此技術(shù)指標(biāo)不夠科學(xué)和先進(jìn)，導(dǎo)致我國現(xiàn)存的尚未國際化的食品標(biāo)準(zhǔn)中的各項(xiàng)具體指標(biāo)大都低于國際標(biāo)準(zhǔn)，例如在新近發(fā)布的醬油行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中，三氯丙醇的限量與歐盟比較相差50倍。

目前，我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)低，檢測方法陳舊，且安全標(biāo)準(zhǔn)政出多門；質(zhì)檢標(biāo)準(zhǔn)相互交叉、重復(fù)、甚至重要指標(biāo)缺失的現(xiàn)象屢見不鮮，尚未達(dá)到食品法典委員會(huì)推薦的標(biāo)準(zhǔn)制定水平，導(dǎo)致了我國在食品質(zhì)量安全檢疫檢驗(yàn)水平上與發(fā)達(dá)國家有較大差距。*參見王建明、郭林海：《從發(fā)達(dá)國家食品監(jiān)管體系看我國食品安全問題及對策》，載《中國食品添加劑專論綜述》（2008年）。我國標(biāo)準(zhǔn)制定水平偏低的問題帶來了檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)相互交叉時(shí)有重復(fù)且難以協(xié)調(diào)的尷尬現(xiàn)狀，對我國食品安全構(gòu)成了潛在的威脅，因此采用更加現(xiàn)代化的食品檢疫檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，提高標(biāo)準(zhǔn)制定水平，有效保障我國食品安全勢在必行。

（二） 監(jiān)管缺乏效率

1、監(jiān)管權(quán)責(zé)不明。不同于國際主流的全程一體化監(jiān)管模式，我國旨在建立由多部門聯(lián)合的綜合食品安全工作機(jī)制，鼓勵(lì)聯(lián)合執(zhí)法和跨部門合作。這種多部門聯(lián)合監(jiān)管的工作機(jī)制曾在20世紀(jì)40年代被世界各國普遍接受，但現(xiàn)如今已然被統(tǒng)一管理模式（歐盟）和分層管理模式（美國）逐步取代，顯然，我國的監(jiān)管理念比較滯后。我國這種將風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測過程，包括檢驗(yàn)檢疫規(guī)則制定、口岸檢驗(yàn)檢疫實(shí)際執(zhí)行、境內(nèi)上市流通，風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)處理，進(jìn)行分離的分程、分段模式存在明顯的弊端。

由權(quán)力劃界不明帶來的職能交疊嚴(yán)重減損了進(jìn)口食品安全監(jiān)管的效率。例如，《食品安全法》第11條規(guī)定：“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門制定、實(shí)施國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測計(jì)劃……組織制定、實(shí)施本行政區(qū)域的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測方案”，而《進(jìn)出口食品安全管理辦法》第21條規(guī)定：“國家質(zhì)檢總局對進(jìn)口食品安全實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測制度，組織制定和實(shí)施年度進(jìn)口食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測計(jì)劃”，這兩個(gè)規(guī)定在食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測計(jì)劃的制定權(quán)限上存在明顯沖突，依照上位法優(yōu)于下位法之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由衛(wèi)生行政部門實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測計(jì)劃的制定工作，然而在實(shí)踐中，針對進(jìn)口食品的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測計(jì)劃制定卻是由國家質(zhì)檢總局承擔(dān)，導(dǎo)致了進(jìn)口食品和國產(chǎn)食品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的分離，不利于食品安全監(jiān)控的全方位開展和落實(shí)。

2、本土食品與進(jìn)口食品分頭監(jiān)管，進(jìn)口與流通環(huán)節(jié)分程管理。我國目前對進(jìn)口食品實(shí)行以流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)關(guān)鍵點(diǎn)為劃界標(biāo)準(zhǔn)，輔以食品類型進(jìn)行主管部門設(shè)定的監(jiān)管形式。即食品處于進(jìn)口通關(guān)狀態(tài)尚未上市流通、食品上市流通、消費(fèi)者購買后三個(gè)環(huán)節(jié)分別由不同部門進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，在未上市流通時(shí)還需依食品類別不同再劃分不同的監(jiān)管權(quán)限。這樣的職能設(shè)置造成我國食品監(jiān)管體系存在主管機(jī)關(guān)過多，分工模糊，職責(zé)交疊的問題。由于多部門管理對部門協(xié)調(diào)提出了極高要求，而我國的部門協(xié)調(diào)機(jī)制尚不健全，極易導(dǎo)致信息傳遞延遲，造成資訊難以及時(shí)共享，在監(jiān)管過程中出現(xiàn)職能交叉與監(jiān)管真空的現(xiàn)象，弱化了監(jiān)管效果。具體來說，我國將進(jìn)口食品的口岸監(jiān)管工作交由國家質(zhì)檢總局和衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)，而國產(chǎn)食品則由農(nóng)業(yè)部門、衛(wèi)生部、質(zhì)檢部門、食品藥品監(jiān)督管理部門綜合進(jìn)行監(jiān)控，造成進(jìn)口食品監(jiān)管和對本土食品監(jiān)管的分離。不利于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的有效進(jìn)行，極易導(dǎo)致食品監(jiān)管環(huán)節(jié)紕漏，造成食品安全事故影響的擴(kuò)大化。此外，進(jìn)口食品的口岸監(jiān)管工作交由進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫部門，而流通環(huán)節(jié)則由工商行政部門負(fù)責(zé)的管理模式有悖國際食品監(jiān)管全程化管理的要求，削弱了食品監(jiān)管的連續(xù)性。

由于這種職能劃分，導(dǎo)致質(zhì)檢機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控職能被衛(wèi)生部和工商行政部門拆分，因而缺乏連貫性。當(dāng)食品進(jìn)入流通領(lǐng)域后，質(zhì)檢機(jī)構(gòu)即對進(jìn)口食品失去控制，如此人為割斷進(jìn)口食品流轉(zhuǎn)程序而進(jìn)行的職能劃分阻礙了質(zhì)監(jiān)部門的資訊獲取工作，降低了數(shù)據(jù)收集和分析的效率，不利于風(fēng)險(xiǎn)評估工作的有效進(jìn)行。

（三）處罰缺乏力度

《食品安全法》并未對處罰權(quán)主體做出明確規(guī)定，僅使用有關(guān)管理部門的字樣，在進(jìn)口食品安全領(lǐng)域，行政主體主要包括質(zhì)檢部門、工商行政部門和衛(wèi)生行政部門，由于食品立法的粗疏導(dǎo)致了執(zhí)法的隨意性，容易造成行政重復(fù)處理或政府職能缺失的問題。例如發(fā)生食源性疾患的，應(yīng)當(dāng)由衛(wèi)生行政還是工商行政進(jìn)行懲處并未做出明確規(guī)定。

違法成本是市場活動(dòng)主體選擇守法抑或是違法的重要考量因素，因?yàn)檫@直接影響著企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，違法者所付出的成本包括經(jīng)濟(jì)和輿論兩個(gè)方面。從社會(huì)成本角度來說，查處一項(xiàng)違法行為必然耗費(fèi)一定的人力物力，帶來社會(huì)資源的損耗，這樣的社會(huì)成本的支出應(yīng)當(dāng)由違法者承擔(dān)無疑，既實(shí)現(xiàn)了威懾目的又填補(bǔ)了社會(huì)成本的損耗。足見，最佳的立法狀態(tài)應(yīng)當(dāng)能夠?qū)崿F(xiàn)降低社會(huì)成本與違法行為發(fā)生率之間的平衡，然而我國目前尚未能做到這一點(diǎn)。1995年《食品衛(wèi)生法》對未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的罰款金額為500元以上3萬元以下（或1倍以上5倍以下），2009年《食品安全法》對同樣的違法行為的罰款金額為2000元以上5萬元以下（或5倍以上10倍以下），中國從1999年到2009年的年均通貨膨脹率約為7%，*參見國家統(tǒng)計(jì)局：《居民消費(fèi)價(jià)格水平》，http://data.stats.gov.cn/search/keywordlist2，訪問日期：2013-11-24.照此推算，罰款金額的最高標(biāo)準(zhǔn)在2009年至少應(yīng)達(dá)到8萬元。然而，食品安全法中的相應(yīng)金額限度僅提高了2萬元，明顯偏低，不利于實(shí)現(xiàn)法律對違法行為的阻卻功能。

《食品安全法》第96條規(guī)定：“生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付10倍的賠償金。”可見，除強(qiáng)調(diào)民事賠償優(yōu)先原則，要求侵權(quán)行為人進(jìn)行一般意義上的民事賠償外，《食品安全法》還設(shè)置了10倍價(jià)款的懲罰性賠償機(jī)制。然而，由于食品的價(jià)格一般比較低廉，即便是10倍賠償也難以對食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者起到震攝作用或警示作用。2014年5月國務(wù)院討論通過的《食品安全法》（修正草案）在這一點(diǎn)上也未作太大修改，只是增加了“或者損失三倍的賠償金”和“賠償金額不足一千元的賠償一千元”的規(guī)定。因此，該條款的設(shè)置難以有效降低食品違法行為的產(chǎn)生。建議改變以消費(fèi)者購買食品所付價(jià)款為基準(zhǔn)的計(jì)算方法，代之以消費(fèi)者所遭受實(shí)際損失為計(jì)算基準(zhǔn)，即以實(shí)際遭受損害的數(shù)額為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償，并以此作為食品安全損害賠償?shù)淖畹唾r償標(biāo)準(zhǔn)。

（四）社會(huì)及企業(yè)監(jiān)督職能發(fā)揮不充分

目前，國際社會(huì)提倡建立由社會(huì)各界共同參與的進(jìn)口食品監(jiān)管模式，強(qiáng)調(diào)國家、業(yè)界和大眾的協(xié)作配合，完善監(jiān)督功能，落實(shí)企業(yè)責(zé)任，督促企業(yè)自律。落實(shí)企業(yè)第一責(zé)任，國家輔助監(jiān)督的理念，擺脫傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的責(zé)任模式，使進(jìn)口食品監(jiān)管更加積極、效用更加顯著。而我國歷來重政府參與，輕企業(yè)責(zé)任，這種理念不僅加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且增加了監(jiān)管失靈的風(fēng)險(xiǎn)，難于實(shí)現(xiàn)進(jìn)口食品安全監(jiān)管期望企及的戰(zhàn)略目標(biāo)。*Rosita Dellios, Xiaohua Yang, Nadir Kemal Yilmaz．Food safety and the role of the government: Implications for CSR policies in China[EB/01]. http://www.SciRP.org/journal/ib, 訪問日期：2014-3-1.加之我國的懲罰機(jī)制比較欠缺，這些原因共同導(dǎo)致了外國出口企業(yè)難以形成對中國市場的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，并將我國消費(fèi)者和其他國家消費(fèi)者差別對待，由此增加了我國進(jìn)口食品的不安全因素。

在社會(huì)責(zé)任方面，我國公眾長期以來對食品安全的意識(shí)比較欠缺，雖然《食品安全法》明確了社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)輿論可以開展有關(guān)食品安全法律法規(guī)及安全標(biāo)準(zhǔn)的推廣普及工作，社會(huì)團(tuán)體和基層群眾性自治組織應(yīng)開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)，新聞媒體應(yīng)當(dāng)開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)宣傳。*參見《中華人民共和國食品安全法》第8條。然而我國仍然面臨對食品安全宣傳不到位，對食品安全事故報(bào)道不及時(shí)，且尚未構(gòu)建政府、企業(yè)和社會(huì)三方有效交流的平臺(tái)和合作機(jī)制等問題。

可見，目前我國的相關(guān)立法尚不成熟，風(fēng)險(xiǎn)管理水平落后，在進(jìn)口食品監(jiān)管領(lǐng)域尚未建成HACCP體系，追溯機(jī)制和召回機(jī)制尚未有效建立，缺乏科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，食品安全信息的發(fā)布不夠準(zhǔn)確及時(shí)，企業(yè)責(zé)任意識(shí)淡薄，國家保姆形象嚴(yán)重，對于進(jìn)口食品的查處不夠嚴(yán)厲，監(jiān)管人員培訓(xùn)不到位，且公眾參與嚴(yán)重不足?？梢娢覈M(jìn)口食品安全監(jiān)管存在法律理念過時(shí)、主管部門龐雜、懲罰力度欠缺等問題。

三、我國進(jìn)口食品安全監(jiān)管的立法完善

（一）進(jìn)口食品立法原則和監(jiān)管模式的選定

1、預(yù)防原則 。該原則要求實(shí)現(xiàn)“從農(nóng)場到餐桌”全程控制和食品的可追溯性，通過全程監(jiān)管，預(yù)防潛在的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，對不安全食品進(jìn)行追溯并召回（或銷毀）。能夠反映該原則的最典型制度體系當(dāng)屬HACCP及其配套制度，真正實(shí)現(xiàn)從進(jìn)口食品“從農(nóng)場到餐桌”的過程化監(jiān)管。我國應(yīng)當(dāng)切實(shí)建立HACCP體系，構(gòu)筑更加強(qiáng)大的食品安全監(jiān)管制度體系，以期實(shí)現(xiàn)更高程度的食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控。事實(shí)上，預(yù)防原則不僅對保護(hù)本國食品市場具有重要意義，而且能夠?yàn)橐粐揽匦率称芳捌湓系目赡茱L(fēng)險(xiǎn)提供理論依據(jù)，例如，歐盟在無法提出科學(xué)證據(jù)證明轉(zhuǎn)基因食品具有風(fēng)險(xiǎn)的情況下，根據(jù)預(yù)防原則對轉(zhuǎn)基因食品的生產(chǎn)、進(jìn)口和上市進(jìn)行了法律管制。*參見王遷：《歐盟轉(zhuǎn)基因食品法律管制制度研究》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第5期。

2、統(tǒng)一管理原則。國際上的食品監(jiān)管模式比較成功的有美國的分散管理模式以及歐盟一些國家的獨(dú)立管理模式。在分散管理模式下，食品安全監(jiān)管交由3-4個(gè)主要部門負(fù)責(zé)，并下設(shè)其他部門提供輔助支持服務(wù)。獨(dú)立監(jiān)管模式以一個(gè)專設(shè)的食品管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中管理，避免了跨部門合作帶來的管理延遲和協(xié)調(diào)成本。針對進(jìn)口食品和國產(chǎn)食品，國際通行做法采用內(nèi)外統(tǒng)一的一元化的食品安全監(jiān)督管理。無論是分散管理模式還是獨(dú)立監(jiān)管模式，其責(zé)任范圍都是以食品的品種作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，例如將食品分為乳制品等動(dòng)物制品和植物制品的劃分方式。我國應(yīng)當(dāng)精簡監(jiān)管部門、整合監(jiān)管資源、實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，將進(jìn)口食品安全監(jiān)管與本土食品安全監(jiān)管一體化管理，并交由單一部門（或3-4個(gè)部門）負(fù)責(zé)，以充分發(fā)揮各部門的職能，降低協(xié)調(diào)成本，減少因程序繁縟而滋生的腐敗，為食品安全監(jiān)管提供制度支持。

3、社會(huì)參與原則。該原則就是要求市場信息的公開透明，即確保公眾的知情權(quán)。通過開放公眾咨詢渠道，發(fā)揮社會(huì)輿論監(jiān)督職責(zé)，建立政府與社會(huì)資源共享的信息平臺(tái)，進(jìn)行充分的資訊溝通，提升訊息共享程度，從而達(dá)到全民參與社會(huì)監(jiān)督的最終目標(biāo)，切實(shí)保障公眾權(quán)利。建立高效的資訊平臺(tái)，定期發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告，實(shí)現(xiàn)第一時(shí)間的資訊傳播，使消費(fèi)者得以及時(shí)了解現(xiàn)實(shí)的或潛在的食品安全風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，將公眾納入食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)的活動(dòng)議程，鼓勵(lì)社會(huì)參與，實(shí)現(xiàn)公眾的知情權(quán)。此外，積極引入第三方認(rèn)證制度，推動(dòng)民間食品實(shí)驗(yàn)室的建立，促進(jìn)我國食品行業(yè)的健康發(fā)展。我國應(yīng)通過加強(qiáng)與國際組織、專業(yè)學(xué)會(huì)和相關(guān)團(tuán)體的聯(lián)系，強(qiáng)化社會(huì)輿論對食品安全的認(rèn)識(shí)程度，構(gòu)建政府、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體的交流平臺(tái)以有效監(jiān)控食物安全，防范食品安全事故。

由此可見，我國應(yīng)該順應(yīng)國際主流，以預(yù)防原則、統(tǒng)一管理原則和民眾參與原則為指導(dǎo)，實(shí)施有效的風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)管理；打造信息公開透明，企業(yè)責(zé)任為主、政府監(jiān)管為輔、社會(huì)廣泛參與的食品市場，建立現(xiàn)代化的進(jìn)口食品安全監(jiān)管體系。

（二）進(jìn)口食品安全監(jiān)管模式

2013年3月第十二屆全國人大批準(zhǔn)通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，該方案整合了各部門食品安全監(jiān)管的職責(zé)，構(gòu)建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局*根據(jù)該方案，食品安全辦、食品藥品監(jiān)管局、質(zhì)檢總局、工商總局的相關(guān)職責(zé)整合，組建國家食品藥品監(jiān)督管理局。、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)“三位一體”的監(jiān)管新構(gòu)架，開啟了“品種監(jiān)管為主，分段監(jiān)管為輔”的新模式。食品藥品監(jiān)督管理總局主要負(fù)責(zé)食品監(jiān)督和食品檢驗(yàn)檢測的職能，農(nóng)業(yè)部在原農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管基礎(chǔ)上，新增原商務(wù)部負(fù)責(zé)的生豬定點(diǎn)屠宰監(jiān)管，衛(wèi)計(jì)委負(fù)責(zé)制定食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

這一改革理順了我國食品安全監(jiān)管體系，使我國食品安全監(jiān)管長期存在的多頭監(jiān)管、職能交叉、協(xié)調(diào)困難和無法追責(zé)等問題得到部分解決，但監(jiān)管分治的局面并未得到根本性的改善，各部門之間和部門內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間依然存在監(jiān)管盲區(qū)。例如，超市銷售的鮮豬肉屬于流通環(huán)節(jié)問題，當(dāng)屬食藥部門監(jiān)管，如果經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)是由于養(yǎng)殖環(huán)節(jié)造成的，便會(huì)移交給農(nóng)業(yè)部門處理；但如果既存在流通環(huán)節(jié)倉儲(chǔ)保鮮問題，又存在生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的養(yǎng)殖問題，該由何部門監(jiān)管就可能出現(xiàn)推諉。再如，目前多數(shù)地方藥監(jiān)部門下設(shè)“食品生產(chǎn)監(jiān)管處”、“食品流通處”和“食品餐飲監(jiān)管處”等，現(xiàn)在質(zhì)監(jiān)部門和工商部門的職能整合到食藥部門，則會(huì)將原部際之間的職能交叉轉(zhuǎn)換成食藥內(nèi)部各處室之間的職能交叉。

一項(xiàng)新政的出臺(tái)必然伴隨著相關(guān)立法的修正。李克強(qiáng)總理在2014年《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)：建立從生產(chǎn)加工到流通消費(fèi)的全程監(jiān)管機(jī)制、社會(huì)共治制度和可追溯體系，健全從中央到地方直至基層的食品藥品安全監(jiān)管體制。嚴(yán)守法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，用最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，堅(jiān)決治理餐桌上的污染，切實(shí)保障“舌尖上的安全”。三個(gè)“最”既體現(xiàn)了中國政府對食品安全監(jiān)管的決心，也為新的《食品安全法》的修改奠定了方向。

2014年6月《食品安全法》（修訂草案）已初次審議。此次修訂草案體現(xiàn)了食品安全監(jiān)管理念的創(chuàng)新，體現(xiàn)了事前監(jiān)管與事后監(jiān)管相結(jié)合、命令型監(jiān)管與激勵(lì)型監(jiān)管相結(jié)合、威懾型監(jiān)管與遵從型監(jiān)管相結(jié)合等新理念，不僅健全了傳統(tǒng)的監(jiān)管手段，還新增了約談、行業(yè)禁入、保險(xiǎn)、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)等新型監(jiān)管形式。但該修訂草案涉及各部門職責(zé)權(quán)限分工方面的規(guī)定依然較為原則。因此，為確保改革成果的有效性和合法性，建議《食品安全法》的修訂應(yīng)細(xì)化各職能部門的合法地位和具體職責(zé)，合理設(shè)置各部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)，明確各部門和各內(nèi)部機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)范圍和界限，避免重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管缺位。

（三）進(jìn)口食品安全保障體系的改革

1、進(jìn)口食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)。我國現(xiàn)有的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系存有缺失和遺漏，存在標(biāo)準(zhǔn)過低，方法陳舊的問題。對此，我國應(yīng)加快對既有食品安全標(biāo)準(zhǔn)的清理、整合、完善工作，解決安全標(biāo)準(zhǔn)中存在的交叉、重復(fù)、矛盾，以及重要指標(biāo)缺失等問題；逐漸廢除多層標(biāo)準(zhǔn)通行的混亂局面，構(gòu)建統(tǒng)一的國家標(biāo)準(zhǔn)體系；主動(dòng)投入國際食品安全標(biāo)準(zhǔn)的研發(fā)和制定，汲取更高水平的食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定經(jīng)驗(yàn)，積極尋求區(qū)域間協(xié)作，進(jìn)而打造統(tǒng)一有序的現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)體系。通過食品安全標(biāo)準(zhǔn)法律體系的不斷整合、健全和完善，促進(jìn)食品安全標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的合理化、科學(xué)化，擢升監(jiān)管水平，從而更好地維護(hù)社會(huì)公眾的健康。

2、進(jìn)口食品安全風(fēng)險(xiǎn)體系建設(shè)。進(jìn)口食品風(fēng)險(xiǎn)體系包括風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急三個(gè)部分。在風(fēng)險(xiǎn)評估工作中，我國需引入國際先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)評估理念，不斷提升風(fēng)險(xiǎn)評估水平，以期得出更加科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)論，變被動(dòng)監(jiān)管為主動(dòng)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)最大程度的風(fēng)險(xiǎn)控制。在風(fēng)險(xiǎn)管理上，我國應(yīng)當(dāng)在進(jìn)口食品行業(yè)引入HACCP認(rèn)證制度，實(shí)現(xiàn)對進(jìn)口食品的源頭化管理，提高風(fēng)險(xiǎn)管理工作的效率。同時(shí)，不斷提升監(jiān)測數(shù)據(jù)的電子化水平，提高信息傳遞速度，為風(fēng)險(xiǎn)評估提供有力的數(shù)據(jù)支撐。在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急上，我國應(yīng)當(dāng)提高應(yīng)急反應(yīng)速度，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果對高風(fēng)險(xiǎn)食品進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控，有效提高執(zhí)法效益。據(jù)此建立以風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警為核心的全方位、全過程監(jiān)管體系。

3、進(jìn)口食品安全信用體系建設(shè)。有效的監(jiān)督就必須讓政府?dāng)[脫其保姆的角色，使之成為監(jiān)督者，參與到食品安全監(jiān)管的過程中，通過政府對企業(yè)的監(jiān)督引導(dǎo)，提升食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者的主體意識(shí)和誠信意識(shí)，充分貫行企業(yè)是進(jìn)口食品安全第一責(zé)任人的理念。加強(qiáng)企業(yè)社會(huì)責(zé)任，加快食品經(jīng)營者安全信用檔案的建立和完善，推進(jìn)食品行業(yè)誠信體系的建設(shè)，對進(jìn)口食品經(jīng)營者實(shí)行實(shí)名制管理，進(jìn)行詳細(xì)的身份信息錄入和披露，建立電子檔案，對食品生產(chǎn)商及其進(jìn)口商（代理商）實(shí)行黑名單制度，實(shí)時(shí)更新食品經(jīng)營者的信用檔案和不誠信名單，督促境外食品生產(chǎn)企業(yè)遵守我國法律法規(guī)。推進(jìn)行業(yè)自律，通過法律后果的設(shè)置引導(dǎo)企業(yè)承擔(dān)其應(yīng)有的食品安全擔(dān)保責(zé)任，營造誠信健康的食品企業(yè)文化，從源頭打造安全誠信的食品市場供應(yīng)。

[責(zé)任編輯：吳 巖]

Subject:The Shortage and Completion of the Legislation on Safety Supervising of Imported Food in China

Author & unit:ZHONG Xiaohong （Law School, Nanchang University, Nanchang Jiangxi 330029, China）

In 2009, China enacted Food Safety Law of People’s Republic of China to establish a modern food regulation system. However, many problems came up to the surface after these years, such as the vague terms and behindhand safety standards. China hasn’t set up a well functioning and modernized food safety regulation system. There are some problems in the legislation on safety supervising of imported food in China,including the lagging of legislation idea,unreasonable system structionm,the low rate of the application standard, etc.we should perfect the supervising legislation,set up the supervising mode,and set up the safeguard system.

imported food; food safety; food importing regulation

2015-03-16

本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目《我國進(jìn)口食品安全監(jiān)管法律問題及其對策研究》（13YJA820076）的階段性成果。

鐘筱紅（1966-），女，江西興國人，南昌大學(xué)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：國際經(jīng)濟(jì)法。

D996

A

1009-8003（2015）03-0148-06