田飛龍

(北京航空航天大學法學院，北京100191)

一、問題的提出:黨的法治轉型

法治轉型理論一般以國家為中心，②比如著名政治學家亨廷頓教授的轉型研究，參見亨廷頓:《第三波——20世紀后期民主化浪潮》，劉軍寧譯，上海三聯(lián)書店1998年版。甚至以法院為中心，③比如國內有代表性的憲法學家將轉型研究化約為違憲審查模式的比較與選擇問題，具有嚴格的法律(legal)取向，相對忽視了轉型所具有的“政治”(political)內涵，參見張千帆、包萬超、王衛(wèi)明:《司法審查制度比較研究》，譯林出版社2012年版。但在中國語境下，在歷史上的社會主義傳統(tǒng)的國家中，執(zhí)政黨的法治轉型不僅是首要的政黨治理問題，也是首要的國家治理問題。政黨轉型難題一直是社會主義國家治理的制度要害，煎熬著相應國家的諸多政治與文化精英。④關于其他社會主義國家內部性質的轉型焦慮與思考，近期較有分量的研究參見項佐濤:《米洛萬·吉拉斯的政治思想演變研究》，中央編譯出版社2012年版。黨政關系法治化與黨的法治轉型也一直是中國憲法科學⑤就中國憲法科學的學術形態(tài)而言，“司法”范式下的比較憲法學和基于“理想規(guī)范”的超實證主義憲法學不能成為中國憲法科學的實在基礎，有關學術批評參見高全喜、田飛龍:《政治憲法學的問題、定位與方法》，載《蘇州大學學報》(哲學社會科學版)2011年第3期;田飛龍:《中國憲法學脈絡中的政治憲法學》，載《學?！?013年第2期。的最根本問題，不僅因為“中國人民在中國共產黨領導下”是中國憲法的根本，⑥參見陳端洪:《論憲法作為國家的根本法與高級法》，載《中外法學》2008年第4期。更因為這一領導機制作為實際起作用的執(zhí)政權已經形成了中國黨政體系運行的豐富的制度網絡。①有學者從“不成文憲法”的角度探討這些為規(guī)范主義法學所忽視的制度現(xiàn)象，參見強世功:《中國憲法中的不成文憲法——理解中國憲法的新視角》，載《開放時代》2009年第12期;《中國憲政模式?——巴克爾關于中國憲政研究述評》，載《中外法學》2012年第5期。強世功的中國憲法研究進路及相關結論引起了左翼學術力量的積極呼應，最新的討論主要在強世功和美國學者白軻(Larry Catá Backer)之間展開，參見白軻:《創(chuàng)建發(fā)展一套健全的中國憲政理論——強世功有關中國憲政形式主義與合法性問題的論述》，載《開放時代》2014年第2期;強世功:《如何探索中國的憲政道路?——對白軻教授的回應》，載《開放時代》2014年第2期。然而，這些經由“黨的領導”原則衍生而成的權力現(xiàn)象和制度現(xiàn)象并未獲得法治原理的有效檢驗和法治規(guī)范的有效制約，導致“法治中國”呈現(xiàn)出不完整、不成熟甚至不自主的面向。2011年，全國人大系統(tǒng)宣布中國特色社會主義法律體系已經形成，然而這一體系中的龐大法律條目基本不涉及黨的執(zhí)政權的組織與運行規(guī)范，而只是關于常規(guī)憲定機構及公民基本權利的規(guī)范，因而在“政治憲法”(political constitution)②“政治憲法”對應于“法律憲法”(legal constitution)，是英國議會主權傳統(tǒng)下的憲法學概念，也是英國憲制的最重要特征，關于這一傳統(tǒng)的分析與總結，參見白芝浩:《英國憲法》，夏彥才譯，商務印書館2010年版;近期的集中討論參見《德國法雜志》2013年第12期的專號，尤其是湯姆金斯教授的學術總結，see Adam Tomkins，What’s Left of the Political Constitution，German Law Journal，vol．14，no．12(2013)，pp．2275 －2292．的意義上是不夠完整的。一個具有完備法制的法治中國應能夠運用法治原理和法治規(guī)范檢驗和制約一切公權力，任何遺漏或忽視都可能成為這一法治系統(tǒng)工程的“潰堤蟻穴”。

在建設法治國家的初步經驗和社會轉型的壓力下，黨的法治轉型問題及其思路逐步在黨內獲得正式回應與表達。2013年1月，習近平總書記在中紀委全體會議上明確提出，要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不想腐的保障機制。2013年5月，中共中央通過了兩部具有“黨內立法法”之稱的重要文件:《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》和《中國共產黨黨內法規(guī)與規(guī)范性文件備案規(guī)定》?！包h內立法法”分別從“立法”和“審查”的角度對黨內規(guī)范體系予以法治化編碼，在原理與制度設計上對2000年《立法法》多有取法。2013年11月底，中共中央發(fā)布了《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》，黨內立法有正式走上規(guī)范化、程序化、制度化之勢，作為法治國家重要組成部分的“依法治黨”開始從理念與原則層面進入系統(tǒng)化的制度實踐層面?！包h內立法法”明確標舉黨內立法“與憲法法律相一致”，在規(guī)范意義上確立了憲法法律在治國理政中的權威性與至上性。盡管“依法治黨”之實際成效以及與國法體系的繁復整合還有待觀察與評估，但是將黨的權力全面納入法治原理與規(guī)范的理性軌道無疑是進步的，值得期待的。③參見田飛龍:《黨內立法法:依法治黨的標志性舉措》，載《新產經》2013年第11期。

將黨的權力運行納入“法治思維與法治方式”之中，通過規(guī)范的黨內立法而不是既往的“政策”、“口號”方式來治黨和治國，這是中共執(zhí)政思維與治理文化的重大轉變，是黨“模范”遵守憲法與法律的積極表現(xiàn)。一個有著長期豐富執(zhí)政經驗的大黨，為什么在此刻提出要“打造制度之籠，把權力關進制度的籠子里”呢?這僅僅是服務于反腐敗的短期需求，還是有著更為宏大的執(zhí)政黨法治轉型的意義?我們需要從政黨類型與功能的區(qū)分上，來說明這個問題的必要性。

現(xiàn)代政治都是政黨政治，都需要通過政黨作為制度中介來組織國家權力，來推動國家的立法。但是政黨在組織國家方面，存在結構功能上的差異。從現(xiàn)代政治歷史來看，根據政黨在組織國家方面的具體角色和作用強度，大體可以分為兩類。④政黨的比較研究與類型學在20世紀大部分時間里一度興盛，但隨著冷戰(zhàn)的結束和意識形態(tài)與世界體系的結構性演變，與自由民主相匹配的西方選舉式政黨似乎成了唯一正當?shù)恼h類型，多黨制也因此成了民主的核心指標。但政治史上的事實并非如此簡單，現(xiàn)實政治亦展現(xiàn)出政黨類型多元的結構性特征。關于中國的政黨制度，其結構特征與功能組合顯然就區(qū)別于西方主流模式，一個官方的解釋框架，參見《中國的政黨制度》(白皮書)，國務院新聞辦，2007年;從政協(xié)角度對中國式多黨制的學術研究，參見高全喜、田飛龍:《協(xié)商與代表:政協(xié)的憲法角色及其變遷》，載《華東政法大學學報》2013年第5期。一類是議會型政黨，以西方國家的政黨類型為代表，主要功能是組織選舉和在議會內進行黨團競爭。這類政黨在職能上相對簡單，不屬于國家組織，所以黨內制度建設的需求也比較低。另一類政黨屬于國家型政黨，⑤關于該種類型政黨與國家關系，參見任劍濤:《國家形態(tài)與憲法解釋》，載《戰(zhàn)略與管理》2012年第3/4期合編本。在社會主義國家比較常見。社會主義國家的執(zhí)政黨，不僅負有領導該國人民進行民主和社會主義革命的任務，還負有革命成功之后領導政治決策和推進國家社會建構的任務。這樣的組織和職能與國家職能又具有較高的對應性，這就要求這種類型的政黨在制度建設上追求體系化以及與法治體系的對應性，其制度建設需求較為突出。中國共產黨屬于第二種類型政黨。中國共產黨領導新民主主義革命和社會主義革命建立并鞏固政權之后，需要轉入法治國家的建設階段，①這一轉變被高全喜教授稱為“革命的反革命”，參見高全喜:《論革命的法理學》，載《北京大學研究生學志》2010年第1期。完成從革命黨向執(zhí)政黨的轉變。這個轉變過程就是要通過法治型政黨的建設，來配合、推動、引領法治中國的建設，使黨成為中國法治建設的“領頭羊”。②從“牧羊人”到“領頭羊”的轉變，是黨融入法治中國體系的關鍵，憲法學者陳端洪教授曾以一則極其精彩的政治寓言來指陳這一角色變遷的憲制意義，參見陳端洪:《憲治與主權》，法律出版社2007年版，“序二:牧羊人與羊群”。

黨的建設和國家的建設，從法的角度來講，都要依賴內在和諧一致的制度體系。那么我們就來考察一下我們的國法體系和黨法體系的規(guī)范建設情況:(1)從國法體系來看，改革開放以來，我們已經逐步形成了以《憲法》為根本法，以《立法法》為基本的立法規(guī)范，以及由240部左右的法律構成的中國特色社會主義法律體系。③參見吳邦國:《中國特色社會主義法律體系已經形成》，中國新聞網http://www．chinanews．com/gn/2011/03－10/2895965．shtml。這個法律體系的建設既有移植西方先進法律的成果，也有我們本土的國家治理、法律立法的經驗。但是從黨法體系規(guī)范建設情況來看，根據2011年法律出版社出版的《中國共產黨黨內常用法規(guī)新編》以及北京大學姜明安教授的綜合統(tǒng)計，目前共有332件黨內法規(guī)和規(guī)范性文件。④參見姜明安:《論中國共產黨黨內法規(guī)的性質與作用》，載《北京大學學報》(哲學社會科學版)2012年第3期。與國法體系的層次化、系統(tǒng)化、規(guī)范化相比，黨法體系的制度化與程序化建設相對滯后。這使依法治黨的進程相對滯后于依法治國。(2)從依法治黨的原則要求來看，依法治黨是依法治國制度脈絡中的一部分。如何在中國語境下理解依法治國的完整內涵?可以從兩方面來看:一是從規(guī)范依據上來看，“依法治國”重在“依憲治國”，⑤參見張恒山:《依法治國首先是依憲治國》，載《學習時報》2013年12月2日。重在政黨與國家權力機關在憲法的范圍內活動。這強調了在依法治國當中憲法的根本重要性。二是從治理對象上來看，“依法治國”重在“依法治黨”，⑥參見俞可平:《依法治國必先依法治黨》，載《學習時報》2010年3月18日。因為黨通過領導國家，推動了法律體系的建立，憲法確立了黨的領導在國家治理中的核心地位。那么黨如何領導國家也存在法制化、依法領導、依法建設的問題，所以依法治黨原則是依法治國原則的一個延伸性的原則。(3)從實證法角度來看，我國現(xiàn)在并存著兩個規(guī)范體系:國法與黨法，這一關系一直影響著我國的法治進程。早在改革開放之初的1978年，鄧小平即在中央工作會議中提出，國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法，黨章是最根本的黨規(guī)黨法，沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。鄧小平精辟地闡述了國法與黨法之間的關系，尤其是一個規(guī)范的黨法體系對于國法體系的制度保障意義。

依法治黨原則的基本內涵可以大致界定如下:中國共產黨行使執(zhí)政權的一切行為，要以憲法和法律為依據;同時遵循與憲法和法律相一致的黨內法規(guī)制度體系的規(guī)范性要求，使各級黨組織及其工作人員按照“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的法制體系運作原理來加強和改進黨的領導力。這一原則就是要將黨行使公共權力的一切行為，納入法規(guī)范的軌道。黨組織與黨員處于雙重交疊的規(guī)范系統(tǒng)之中:按照憲法要求，以憲法和法律為活動范圍;同時還要在自己的黨內法規(guī)制度體系內活動。這種雙重交疊的規(guī)范系統(tǒng)，就構成了黨的執(zhí)政權行使的規(guī)范框架。

為什么黨的組織以及黨員要同時遵守國法和黨法，并且尤其要側重加強黨內的法制建設呢?因為中國“黨管干部”的原則決定了各級公權力的承擔者同時具有雙重身份:既是黨員，又是公民。這樣一來，黨組織和各級黨員身份的雙重性，就決定了行為依據的雙重性，這時就有可能造成規(guī)范沖突。規(guī)范沖突指的是法律體系之內，有不同主體所制定的規(guī)范在適用于同一對象時，可能存在一定的沖突性。在這里面要區(qū)別規(guī)范的等級與效力的差異。大體而言，黨員與黨組織承受著雙重義務規(guī)范:第一重義務規(guī)范由憲法與法律構成，是黨員和黨組織第一性義務的來源，也就是說黨員與黨組織要優(yōu)先遵守憲法和法律的規(guī)定，作為基礎性的義務平臺;然后在此基礎上，基于黨內先進性建設的要求以及黨模范踐行依法治國的要求，由黨法確定更高義務標準，這就構成了黨員與黨組織必須遵守的第二重義務。這里面可能存在一定的規(guī)范沖突，從而牽涉到規(guī)范的違憲、違法審查。如何對這種規(guī)范沖突進行備案審查以及如何建立黨法與國法審查的聯(lián)動銜接機制?這是黨內治理法治化的重要課題。規(guī)范沖突解決的根本目的就在于確保黨員以及黨組織的公權行為在憲法和法律范圍內運行。

“黨內立法法”所要傾力打造的黨內法規(guī)制度體系的法治意義，大體可以概括為四個方面:第一，進一步明確治黨方略上的“依法治黨”原則，正面回應了打造黨內“制度之籠”的實踐要求，具有與國法體系中提出的“依法治國”原則同等重要的法治意義。也就是說依法治黨和依法治國原則加起來才是更完整的社會主義法治國家的內涵。第二，確立了黨在“憲法與法律范圍內活動”的具體法治措施，即與憲法和法律不一致的黨內法規(guī)制度需由黨內審查程序予以撤銷或廢止。第三，理順了黨內立法權規(guī)范化行使的程序、方式、表現(xiàn)形式，為建立有機統(tǒng)一、規(guī)范協(xié)調的黨內法規(guī)制度體系提供了框架性指引。第四，建立健全了黨內法規(guī)制度備案審查程序以及與國法的沖突解決規(guī)則，有利于中國特色社會主義法律體系的最終完備。

當然，“依法治黨”只是改革開放以來“依法治國”實踐發(fā)展到一定程度的產物，并不是黨內治理的既定原則，甚至在歷史經驗中出現(xiàn)過黨權與法治的嚴重張力。①關于“黨國”法治轉型的法制史經驗考察與分析，參見高全喜、張偉、田飛龍:《現(xiàn)代中國的法治之路》，社會科學文獻出版社2012年版。由于黨在憲法體制和改革事業(yè)中的核心地位，“依法治黨”必然會遭遇更艱難復雜的權力處境和制度困境，其統(tǒng)籌協(xié)調與制度設計之任務將更加繁復，更具挑戰(zhàn)性。因此，我們必須從理論上充分澄清“依法治黨”的法治定位，考察黨內法規(guī)制度體系的歷史演變與基本經驗，解析兩部新條例所架構的黨內立法科學體系，以適應這一全新的法治中國發(fā)展階段。

二、黨內法規(guī)制度體系:歷史與概念

盡管依法治黨原則在黨的治理史上并不突出，但黨內立法卻是從建黨之日起即長期開展的組織活動，而黨內法規(guī)制度體系的某些框架與傳統(tǒng)亦由這一過程所奠立。②革命成功的一個主要經驗是加強紀律性，而紀律本身內含較高強度的規(guī)范性，只是這樣一種規(guī)范在總體上是一種義務本位的保密型斗爭規(guī)范，而不是一種權利本位的公開型合作規(guī)范，正是由于規(guī)范類型與品性的差異才使得執(zhí)政黨法治轉型成為必要。此種紀律規(guī)范也曾深刻影響過國民黨的組織形態(tài)，對其國民革命的成功有所助益。參見王奇生:《黨員、黨權與黨爭:1924—1949年中國國民黨的組織形態(tài)》，上海書店出版社2003年版。因此，為更加準確地理解“黨內立法法”與依法治黨原則之重要意義，需要簡要考察黨內法規(guī)制度體系的歷史形成過程和概念內涵的演變過程。這顯然也構成了黨史的重要組成部分。③黨史的正統(tǒng)敘事模式從來都是意識形態(tài)史和政治斗爭史，而相對缺乏對黨的規(guī)范治理面向的評估、反思與檢討，在法治轉型的背景下，正統(tǒng)敘事的歷史價值和實踐價值都可能遭到削弱，參見中共中央黨史研究室:《中國共產黨歷史》(第一卷，1921—1949;第二卷，1949—1978)，中央黨史出版社2011年版。

作為一個大型的現(xiàn)代政黨，中國共產黨在1921年成立之初就肩負著反帝反封建的偉大歷史任務，在完成這一基本革命歷史任務并建立新中國之后，又要領導社會主義現(xiàn)代化建設和改革開放的偉大事業(yè)。在這樣一個艱難而宏大的歷史任務框架之下，如果沒有堅強的組織和制度基礎，很難想象能夠取得成功。④如何解釋中國崛起的“中國經驗”構成了一個世界性的社會科學難題，因為中國五味雜陳，太不“規(guī)范”了。然而，撇開意識形態(tài)的簡單評斷，沒有“規(guī)范法治”，不等于沒有“制度理性”。從“制度理性”角度經驗性地挖掘中國模式之理論合理性的學術作品近20年來不斷呈現(xiàn)，盡管價值立場存在爭議，但社會科學層面的學術努力不容忽視。這方面較有代表性的研究成果主要來自經濟學領域的林毅夫、姚洋以及政治學領域的鄭永年、社會學領域的渠敬東等人，具體參見林毅夫等:《中國的奇跡:發(fā)展戰(zhàn)略與經濟改革》，上海人民出版社1999年版;姚洋:《中性政府:對轉型期中國經濟成功的一個解釋》，載《經濟評論》2009年第3期;鄭永年:《中國的“行為聯(lián)邦制”——中央·地方關系的變革與動力》，邱道隆譯，東方出版社2013年版;渠敬東:《項目制:一種新的國家治理體制》，載《中國社會科學》2012年第5期。這些社會科學領域圍繞“中國經驗”的解釋理論其實都間接觸及了“黨的領導”理性化的問題，但并未在嚴格的法學視角下予以審視和建構。黨的革命和建設的歷史也充分表明，不斷地建立適合其任務的黨內法規(guī)制度體系，是保證其領導中國人民不斷奮斗取得成果的重要保障。

(一)早期的黨內立法

在中國共產黨建立之初，黨內立法已經開始注意制度層面的立法經驗的積累。比如在1921年，中共一大《中國共產黨綱領》確立了黨的基本性質和奮斗目標。而后來不斷修正的黨綱以及黨綱之下所建立的黨章以及相應的黨內規(guī)范制度，都是對黨的屬性和基本目標的具體化。中共二大黨章對一大黨綱的相應條款進行了相應的具體化。1923年制定了《中國共產黨中央執(zhí)行委員會組織法》，1931年制定了《中央巡視條例》?？傮w上，延安時期之前的黨內立法側重于組織建設以及綱領完善。

由于當時黨的路線以及斗爭處于初步階段，所以制度的體系化也處于初步階段?！包h內法規(guī)”概念的正式提出是在1938年，毛澤東在《中國共產黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》一文中提出:“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還需制定一種較詳細的黨內法規(guī)，以統(tǒng)一各級領導機關的行動?！雹佟睹珴蓶|選集》，人民出版社1964年版，第494頁。1938年，共產黨已經參加了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，成為統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要領導性政黨。這時，毛澤東提出要制定詳細的黨內法規(guī)的要求，已經表明黨從早期單純的綱領完善和組織建設，逐漸深入到行為規(guī)范的領域。毛澤東已經注意到了紀律之外黨法的重要性，注意到黨內缺乏一部較為詳細的法規(guī)對于黨的革命和建設有可能造成消極影響。一部較詳細的黨內法規(guī)，顯然指的是黨綱和黨章之外關于黨組織和黨員如何活動、行為如何規(guī)范、責任如何追究、具有法規(guī)內涵性質的規(guī)則體系。

1945年，劉少奇在《論黨》一文中，進一步對“黨內法規(guī)”這一概念進行了內涵上的完善，提出:“黨章、黨內法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據這些原則規(guī)定黨的組織之實際行動的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內部生活的規(guī)則。”這就進一步確立了“黨內法規(guī)”的主要任務是依據“原則”來規(guī)定黨組織的具體活動方法、組織形式和內部規(guī)則，使抽象原則具體化，使黨的領導權有“法”可依，排除領導意志的專斷。劉少奇初步提出了在黨章之下建立一個體系化的黨內法規(guī)制度體系的要求。

新中國建立之后的1949－1976年期間，黨內法規(guī)建設進入了新的階段。這一時期，通過國家層面的立憲和立法，黨內的法規(guī)建設也有所推進，比如，制定了《中共中央關于建立農村工作部的決定》(1952年)、《連隊政治工作的四個條例》(1961年)、《中國共產黨國營工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》(1963年)，還有發(fā)動文革的“五·一六”通知——《中國共產黨中央委員會通知》(1966年)。

由于處于繼續(xù)革命運動的特殊時期，這些規(guī)范與這個時期的國法體系的整體建設，缺乏體系化和規(guī)范性，制度建設的成果缺乏定向的經驗性積累，而黨法的建設也與國法之間缺乏協(xié)調性。這種狀況可以大致總結如下:第一，在這一時期，以戰(zhàn)爭與階級斗爭文化規(guī)范為指導，沒有明確的法治意識和法學知識儲備。法學教育和法律人才的培養(yǎng)體系，不斷遭到運動的沖擊，在客觀上妨礙了國法和黨法規(guī)范建設的進程。第二，黨法規(guī)范的政治性、綱領性特別突出，但是規(guī)范性不足。第三，時效性很強，通常是規(guī)定具體斗爭或者運動的任務，難以長期普遍適用，缺乏作為法規(guī)范的普遍性品質。第四，缺乏與“國法”的協(xié)調意識，沒有確立黨在“憲法與法律范圍內活動”的法治原則。第五，制定程序、文件名稱與形式隨意性強，規(guī)范效力及其等級秩序體系不夠穩(wěn)定，執(zhí)行效果取決于具體領導人的政治意志。比如，有的時候，一個并不非常正式的通知，它的效力就有可能高于黨內法規(guī)乃至于黨章。這種相對比較紊亂的文件以及規(guī)范等級秩序，也妨礙了黨法體系化的進程。第六，總體上未能兌現(xiàn)毛澤東、劉少奇等第一代領導人關于“黨內法規(guī)”的法治化期待。②當然，這種規(guī)范性期待的落空也與中共黨內的政治斗爭直接相關，參見田飛龍:《中國換屆政治中的元首制問題及其反思》，共識網http://www．21ccom．net/articles/zgyj/fzyj/article_2012112671799．html。

(二)改革開放以來的黨內立法

建國最初30年的法治紊亂狀況在改革開放之后獲得了很大的改變。改革開放以來，黨內法規(guī)制度體系建設總體的表現(xiàn)是:與國法體系協(xié)調并進，伴隨著中國特色社會主義法律體系的完善而不斷進行自身的完善。

1982年《憲法》奠定了“依法治國”的憲法基礎。盡管該憲法沒有明確規(guī)定要建設社會主義法治國家——這一要求是在1999年以憲法修正案形式寫入憲法的——但卻明確要求一切國家機關包括政黨要在憲法法律范圍內活動。憲法是國家的根本大法，已經將依法治國的規(guī)范內涵予以清晰化表述，只是需要進一步在形式上確認而已。同時，1982年《憲法》的序言部分將“四項基本原則”規(guī)定進去，這成為銜接黨法與國法的憲法依據。因為四項基本原則規(guī)定了黨的領導作為我國憲法的基本原則，也為黨在憲法與法律范圍內活動提供了憲法原則的指引。改革開放后，黨內法規(guī)建設集中于領導體制的調整，以及黨內立法權的規(guī)范化，制定了一系列作為新時期黨組織規(guī)范建設的基礎性法則。1980年的《關于黨內政治生活的若干準則》的制定，顯然是對文革時期相對紊亂的黨內政治生活的反思，同時也順應了社會主義法制的要求;1990年制定了一部非常重要的《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》，也是2013年出臺的《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》的前身，對黨內立法行為進行了基本的規(guī)范;2002年制定了《領導干部選拔任用工作條例》，這是對黨管干部原則的法制化落實;2004年制定了《中國共產黨黨員權利保障條例》，這也是一部非常重要的條例，將黨員在黨組織內的權利予以具體化，為黨內治理的民主化鋪墊制度基礎。并且從2012年開始對黨內法規(guī)進行系統(tǒng)性清理，然后“立改廢”并舉，該立的立，該改的改，該廢的廢。“立改廢”是有標準的，標準最核心的是黨內法規(guī)制度體系與憲法法律相一致，從而與已經初步建成的中國特色社會主義法律體系相配合。2013年8月，黨內法規(guī)清理工作完成。清理的結果是黨內法規(guī)制度體系中的規(guī)范近四成被廢止或者失效:在1978年以來制定的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件當中，廢止或失效的部分300件，繼續(xù)有效467件，有待修改42件。①參見《中共首次集中清理黨內法規(guī)，近四成被廢止或宣布失效》，新華網http://news．xinhuanet．com/2013－08/28/c_117133662．htm。

改革開放以來，黨的主要領導人對于黨內法規(guī)建設明確的法治化定位，是黨內法規(guī)制度體系不斷完善的重要政治保障。改革開放總設計師鄧小平在1978年就明確提出，沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。因此為了很好地保證國法的實施，就必須要完善黨法。完善黨法的法制要求就是使得黨法要與憲法法律相一致，從而能夠在制度上保障黨組織和黨員干部都在憲法法律范圍內活動。江澤民在2001年提出，各級黨組織和每個黨員都要嚴格按照黨章和黨內法規(guī)行事，嚴格遵守黨的紀律。胡錦濤在2011年提出，加強以黨章為核心的黨內法規(guī)制度體系建設，這個表述成為2013年“黨內立法法”及其所追求的黨內法治的基本目標，即要建立一套以黨章為核心的黨內法規(guī)制度體系，使之與中國特色社會主義法律體系相配合。2013年1月，習近平提出要把權力關進制度的籠子里，這個籠子是什么樣呢?就是以黨章為核心的、與憲法法律相一致的黨內法規(guī)制度體系。上述四位黨的主要負責人，對于黨內法規(guī)制度體系的法制化建設明確而連續(xù)的定位，使得黨內法規(guī)體系化的進程相對順利地向前推進。

改革開放以來黨內法規(guī)建設的基本經驗可以歸納為以下幾條:第一，通過憲法明確了“黨法”與“國法”的協(xié)調性，明確了黨在“憲法和法律范圍內活動”，而這一明確的黨內法規(guī)建設的憲法意識，在改革之前的黨的建設中是不夠明確的。第二，歷屆主要領導人對于黨內法規(guī)建設的法治取向具有認識上的一致性和實踐上的連續(xù)性，這也是黨內法規(guī)體系得以完善的重要政治保障。第三，“黨內法治”與“國家法治”面向共享性法治議題(如權力公開、反腐敗、經濟規(guī)制、社會保障等)相互引導與塑造，形成理性互動關系;比如，黨內立法與國家立法都要追求權力公開、②在改革以來的權力公開性建構中，黨內黨外相互促進，參見田飛龍:《中國政府權力公開性的法律建構:歷史、類型與制度創(chuàng)新》，載杜鋼建、趙香如主編《法治湖南與區(qū)域治理研究》(第11卷)，世界圖書出版公司2013年版。黨務公開、政府信息公開，都面臨著反腐敗的嚴峻任務，都需要對國家的經濟社會進行規(guī)制，都需要思考社會保障、民生民權等一系列的改革結構性問題。之所以它們具有共享性，是因為社會主義國家的執(zhí)政黨是一種國家型政黨，職能上與國家具有較高的對應性，所以會表現(xiàn)為立法議題上的共享性。在這一共享過程中，會形成黨內民主法治與國家民主法治的理性互動關系:有時是黨內民主法治帶動國家民主法治，但有的時候是反過來的，這取決于在不同系統(tǒng)里面所進行的制度試驗、具體制度效果以及規(guī)范化的實際進程。第四，明確提出了黨內法規(guī)制度體系建設的法治化要求，使之與中國特色社會主義法律體系(國法體系)實現(xiàn)體系間協(xié)調與匹配，推動中國現(xiàn)代法律體系的最終完備。如果黨法與國法不協(xié)調，就不能保證黨在憲法法律范圍內活動。第五，黨內法規(guī)制度體系建設成績斐然，但相對于國法體系有所滯后，成為我國法治體系完善的實踐重點之一。我們正是在改革開放以來相對良好的法治建設環(huán)境當中來重新思考黨內法規(guī)制度體系的完善命題的。③可以比較文革時代，國法不存，黨法亦不可能存，因為就治理規(guī)律而言，在解消了階級斗爭和革命的嚴峻任務之后，追求客觀理性的規(guī)范治理就是必由之路。改革以來黨法的繁榮與國法先行以及整個國家轉向常態(tài)治理的精神氣質密切相關。

(三)黨內法規(guī)制度體系的規(guī)范性定義

黨內法規(guī)制度體系是黨內法治的原概念或基礎概念，筆者試著提供一個規(guī)范性的定義，以便涵括黨內立法規(guī)范的各種現(xiàn)象。黨內法規(guī)制度體系，是指由中國共產黨各級組織制定或認可的、以黨的紀律約束力保障實施的、與憲法和法律相一致的內在統(tǒng)一協(xié)調的各類規(guī)范的總體。從大類來看，黨內法規(guī)制度體系包括兩大部分，黨內法規(guī)和黨內制度。

黨內法規(guī)就是指2013年出臺的《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》所包含的一系列的黨內規(guī)范形式。黨內制度指的是黨內法規(guī)之外的、由各級黨組織所制定的黨內規(guī)范性文件，既包括《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》所界定的“規(guī)范性文件”，也包括其他較低層次黨組織制定的各種規(guī)范性文件，名稱通常為“決議、決定、通知、意見等”。黨內法規(guī)的地位相當于國家法律體系中的“法律”地位，而黨內制度相當于國家法律體系當中“法律”之外的其它各種規(guī)范表現(xiàn)形式。黨內法規(guī)和黨內制度共同組成黨內法規(guī)制度的體系。而2013年出臺的“黨內立法法”，就是對黨內法規(guī)的制定以及黨內法規(guī)與規(guī)范性文件的備案審查作出系統(tǒng)規(guī)定的兩部文件。

三、黨內立法規(guī)范化:新條例釋義

2013年的《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》總體上的定位，大致包含五個方面:

第一，該條例是在總結、反思1990年《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》的基礎上加以完善的結果。表明改革開放以來，黨內立法的進程是具有延續(xù)性的，同時又不斷地在積累經驗的基礎上加以優(yōu)化。

第二，這部條例要統(tǒng)一調整黨章之外的黨內法規(guī)的制定、修改和廢止，黨章的修改依據黨章自身的規(guī)定。也就是說除了黨章以及前面所講的屬于黨內制度的規(guī)范性文件之外，其他所有的黨內法規(guī)都歸這一部條例來管。

第三，作為“黨內立法法”，實際上是比照國法體系當中的2000年《立法法》來架構的。國家層面的《立法法》的立法經驗與實踐經驗，其實對2013年“黨內立法法”是有影響的。這也進一步印證了我們國家層面的法治建設對黨內法治建設起到了互動、拉動的作用。

第四，黨內法規(guī)包括黨章和非黨章的專門法規(guī)，建構的是黨內狹義的規(guī)則體系，相當于“國法體系”中狹義的法律(全國人大及其常委會制定的法律)。

第五，黨內法規(guī)在效力上低于憲法和法律，在制定程序和備案審查程序中均需同時進行合憲性審查與合法性審查。這一定位的規(guī)范依據是憲法上規(guī)定的黨要在憲法法律范圍內活動，黨內法規(guī)既然規(guī)定的是黨組織怎么活動，這些法規(guī)的條文就必須保證是在憲法和法律范圍內，因而在效力上低于憲法和法律。在制定程序和備案審查程序當中，要同時進行合憲性審查和合法性審查，因為要保證黨內法規(guī)既要符合法律又要符合憲法，就必須同時對黨內法規(guī)進行合憲性審查與合法性審查。

(一)黨內法規(guī)的立法定義及規(guī)范等級體系

黨內法規(guī)指的是哪一類制度呢?這顯然有著特定的內涵邊界，不是什么樣的黨內文件都能進入黨內法規(guī)體系的?！吨袊伯a黨黨內法規(guī)制定條例》第2條規(guī)定:“黨內法規(guī)黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規(guī)章制度的總稱。”這一條實際上確立了黨內法規(guī)的兩類制定主體:一類是黨的中央組織，另一類是中紀委、中央各部門以及省級黨委。

黨內法規(guī)原則上調整黨內的事務，包括黨組織的工作活動和黨員行為。因而黨內法規(guī)，最基本的功能就是作為黨的自身建設的主要規(guī)范依據。同時，又不能把黨內法規(guī)簡單地理解為只調整黨組織與黨員的權利義務，因為黨組織在中國的法律體系當中具有特殊的地位，黨的領導是作為四項基本原則明確寫入憲法的，黨的執(zhí)政權具有憲法的基礎，享有在對國家事務的領導權。黨內法規(guī)必然涉及對國家事務領導的規(guī)定，所以黨內法規(guī)也在憲法法律范圍內對黨內、黨外事務進行雙重調整，既作為黨組織自身活動的依據，同時也作為黨領導國家的依據，構成了黨組織和黨員義務的雙重來源。黨組織與黨員干部既要遵守國法又要遵守黨法，尤其是要保證黨法與國法的一致性。而這種一致性的保證，正是通過“黨內立法法”的相關程序實現(xiàn)。

《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》克服了之前黨內法規(guī)制度體系建設當中的文件名稱不一、規(guī)范形式隨意性大、規(guī)范等級不清的缺陷，明確規(guī)定了黨內法規(guī)的規(guī)范等級體系，依據規(guī)范制定的主體以及規(guī)范形式確立了七種規(guī)范形式，表現(xiàn)為四層結構。首先，黨內法規(guī)體系最頂層的是黨章，黨章作為黨的根本章程，相當于國法體系中的憲法，是黨的法規(guī)體系的根本規(guī)定。黨章規(guī)范的內容是與黨的建設、黨的任務具有根本重要關聯(lián)的。其次是黨章之下的準則，準則相對于黨章具有一定的具體化特征，但是相對于條例和規(guī)則，又是處于基本法律的位置，規(guī)范的內容為全黨的政治生活、組織生活和全體黨員的行為。比如，1980年所制定的《關于全黨政治生活的準則》，就在黨章之下處于最重要的法規(guī)地位。再次是條例，這不是對黨的組織和行為進行全面規(guī)范，而是對某一重要領域、某一重要關系進行規(guī)范，屬于更加具體化、專門化針對某一方面的工作領域或者事務的規(guī)定。最后是規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則，它們是黨內生活的具體規(guī)定，規(guī)范內容為黨的某一方面重要工作或者重要事項。

我們看到從黨章居首，然后是準則，再后是條例，最后是規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則，七種規(guī)范形式、四層結構就構成了黨內相對嚴密的法規(guī)體系。

(二)黨內立法權分配

《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》對黨內立法權進行了分配，相對明晰了立法權責。黨內立法權分配基本上是按兩個層次進行的，分為黨的中央組織的立法權和中紀委、中央各部門及省級黨委的立法權。

根據黨章規(guī)定，“黨的中央組織”包括黨的全國代表大會、黨的中央委員會、中央政治局以及中央政治局常務委員會?！爸醒敫鞑块T”指黨中央正式設立的職能工作部門，如中組部、中宣部等。黨內立法權的分配實行權力相對集中的模式，其中黨章和準則、條例更多的是由黨的中央組織來制定，而中紀委、中央各部門以及省級黨委制定的規(guī)范，通常只能以規(guī)定、規(guī)則、辦法、細則來命名。這表明較低層級的立法權是相對要具體化、細化的，其主要任務是落實黨的中央組織通過黨章和準則以及條例所確立的關于黨的政治生活全面性的規(guī)范和框架性的具體規(guī)范。

值得注意的是黨內立法中的“義務本位”邏輯，①義務本位具有很強的西方古典淵源，根植于一種共同體本位的政治法律精神之中，柏拉圖在其名著《理想國》中曾以此邏輯論證了護衛(wèi)者的城邦本位幸福觀，參見柏拉圖:《理想國》，郭斌和、張竹明譯，商務印書館1986年版，第132－134頁。這里涉及與國法體系規(guī)范邏輯上的差異。我們知道現(xiàn)代法律體系包括中國法律體系，主要的建構邏輯是權利本位，是通過對基本權利的保護作為出發(fā)點，來建立法律體系，以限制國家權力，保障公民權利。我們講打造“制度之籠”，也是這個含義。但是在黨法體系之中，黨員與公民還是有相對差異的。公民需要國家對他負有義務，要保障他的生存、自由與發(fā)展，但是黨員是人民當中所特定化出來的，經過政治考察跟選拔以后所確認的，我們可以稱之為積極公民。對于他們來講，優(yōu)先考慮的不是他們個人的權益，優(yōu)先考慮的是他們參與黨組織之后如何為人民服務。因此對于黨員和黨內制度體系來講，義務是突出的，義務是作為本位的。也正因為如此，黨內法規(guī)制度體系的建設，跟國法制度體系建設會有所差異。國法體系側重權利保障，黨法體系側重對黨員的約束與責任。比如，官員財產公開的制度正是黨內立法的優(yōu)勢，因為它是義務本位的，它可以對黨員提出超出法律的要求。當然這種超出法律的要求通常不能突破憲法上基本權利的邊界，但是又可以為了這種特定事業(yè)的目的而在黨內先行先試。因為黨員具有先進性、表率性，所以制度可以在他們身上進行先行先試。

(三)黨內立法基本原則

《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》確立了黨內立法的八大基本原則。按照這八個方面基本原則來衡量、規(guī)范，黨內立法基本上能夠保障與憲法、法律相一致，從而確保黨組織在憲法法律范圍內活動。

第一個基本原則就是一切從實際出發(fā)。這實際上是對黨內立法工作方法的要求，即是以需求為導向，有的放矢，使得黨內法規(guī)的建設與黨的具體任務相匹配，不是人為地去制造所謂大規(guī)模、名目繁多的立法。如果只是追求這數(shù)量的話，會偏離法治建設的軌道。

第二個基本原則就是黨內立法必須以黨章為依據，要有黨章這個根本法意識。

第三個基本原則是憲法法律至上的原則。因為全部黨的立法，最終的目的是保障黨組織和黨員干部在憲法法律范圍內活動，所以黨內立法要與憲法和法律相一致。

第四個基本原則是執(zhí)政正當性原則。這又包含三個子原則:科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。這三個子原則是對黨的執(zhí)政正當性內涵的完備闡述，要求黨內立法既要具有民主的程序，反映各方面的意見，同時又要依照既定的法律程序和權限展開，還要具有科學理性的內涵，側重對立法的專業(yè)性和專家知識的尊重和吸納。①這一正當性內涵的拓展與行政法領域行政合法性的反思性成果具有一定的結構對稱性，這進一步印證了當代合法性規(guī)范內涵的實質性變遷，參見王錫鋅:《行政正當性需求的回歸——中國新行政法概念的提出、邏輯與制度框架》，載《清華法學》2009年第2期。

第五個基本原則是黨的建設法治化原則，具體包括制度化、規(guī)范化和程序化三個子原則。制度化要求黨的建設涉及到各種權力的行使，要有法可依，要首先想到運用法治思維與法治方式，為各種建設任務、各種建設行為提供制度保障。規(guī)范化要求就是對制度的品質提出要求，要使得行為具有規(guī)范品質，與既有規(guī)范保持一致性。程序化要求黨的建設要按照法定的步驟、程序、方式有序地展開，通過程序本身來管理權力行使的風險，來充實權力行使的理性，來張揚權力行使的客觀權威。

第六個基本原則就是民主集中制原則。這是中國共產黨，也是我們國家的組織活動的基本原則，實際上是公共生活的辯證法原則，就是在充分發(fā)揮民主的基礎上實現(xiàn)集中，是一種辯證式的執(zhí)政。②完整的民主實際上是政治多元論和政治一元論的辯證綜合，偏于“一元”則近乎專制，偏于“多元”則近乎無政府狀態(tài)，這種民主邏輯的內在疑難亦曾深深困擾過盧梭，導致其在《社會契約論》中專門設定了“公意/眾意”來疏解此種張力，但似乎并不成功?！叭嗣衩裰鲗Ｕ币嗍菍@一張力的結構性表達，但其實踐取向更偏于“一”，引致頗多詬病，然其所指示之民主生活的內在難題依然存在。有關理論文獻可參考盧梭:《社會契約論》，何兆武譯，商務印書館1980年修訂2版;蕭公權:《政治多元論》，周林剛譯，中國法制出版社2012年版。

第七個基本原則就是法制統(tǒng)一原則。黨內立法特別重視法制統(tǒng)一，不僅在黨內法規(guī)制定當中要求各級黨組織層層審查所要制定的新法是否符合憲法、法律，是否符合上位的黨內法規(guī)，而且還進行了事后的把關，在備案的過程中，進行事后的審查。如果審查發(fā)現(xiàn)有違背上位黨內法規(guī)、違背憲法法律的情況，是可以進行撤銷或者改變的?！包h內立法法”是非常重要的把關性的程序，它在總體上保障黨內全部立法能夠與憲法法律相一致，從而確保法制統(tǒng)一。而法律的權威、規(guī)范的權威、形式化的權威就是要法制本身內在自恰，協(xié)調統(tǒng)一。

第八個基本原則就是簡明實用原則。簡明實用的原則與一切從實際出發(fā)的原則是相互關聯(lián)的，指的是黨內立法不是為了體系化而體系化，也不是用形式主義去推動黨來立法，而是嚴格根據黨的任務、黨的目標和要求去分門別類地建章立制。同時，立法本身還需要具有簡明實用、便于操作的特點，避免冗長繁瑣。因為法最終是要適用的，法是否進入黨員或者人民的內心，是否能夠進一步增強執(zhí)政的合法性和權威性，就在于法是否方便實用、是否兌現(xiàn)了所承諾的目標。

(四)黨內立法程序和立法后程序

《中國共產黨黨內法規(guī)制度條例》對黨內立法程序進行了更加詳細的規(guī)定。新條例規(guī)定黨內立法程序大體包括三個環(huán)節(jié):首先是立法的規(guī)劃環(huán)節(jié);其次是起草;最后是審批和發(fā)布。在規(guī)劃環(huán)節(jié)，要解決黨在一定時間里面要立什么法的問題，也就是要確立什么樣的立法議題的問題，又可以區(qū)分為五年規(guī)劃和年度計劃。立法規(guī)劃制度的建立，就使得黨內法規(guī)制度體系的建設，能夠按照科學有序的步驟展開。起草階段，是非常重要的一個階段。起草的過程是否合理，草案的質量如何，將直接決定黨內法規(guī)的規(guī)范品質。起草階段完成之后，就是由起草機關來提交制定機關進行審批和發(fā)布，經過審批、審查，并且進行一定的修改合格之后，進行正式的發(fā)布，發(fā)布即具有黨內法規(guī)的效力。該條例不僅僅規(guī)范一部黨內法規(guī)如何產生，還規(guī)范黨內法規(guī)的實施以及備案審查。同時還規(guī)定了兩個很重要的立法后的程序:一是對黨內法規(guī)的適用和解釋做出原則性的規(guī)定;二是對黨內法規(guī)備案和清理評估做出規(guī)定?？傮w來看，該條例所規(guī)定的黨內立法程序和立法后的程序與國家《立法法》的規(guī)定，具有相似性，共同遵循現(xiàn)代立法科學的基本規(guī)律;另外，保證了立法程序和立法后程序的協(xié)調，從而能夠保證黨內法規(guī)體系的內在一致性。

筆者重點分析一下黨內法規(guī)的起草階段。起草階段的程序和草案質量，將直接決定法規(guī)的規(guī)范品質。在起草階段的立法工作方法上，大概有三個要素是非常關鍵的。第一個要素是專家論證。黨內立法要遵循科學立法的要求，科學立法的要求很多時候就體現(xiàn)為專家知識。《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》第16條規(guī)定，在必要的時候(尤其是在起草階段)，關于立法的調查研究，可以吸收相關的專家學者參加或者委托專門的機構開展。這在我們國家立法當中也是經常使用的，就是所謂專家咨詢論證制度或者委托起草制度。該條例第19條還規(guī)定，草案征求意見的時候，應當注意聽取黨代表大會和有關專家學者的意見。就是說專家論證已經被確定為黨內法規(guī)起草必經的一個程序，它能夠保證黨內法規(guī)的專業(yè)性、科學性。第二個要素是公眾參與，既包括黨員的參與，也包括普通群眾(公民)的參與。該條例在第16條、19條分別規(guī)定，調研階段要充分了解黨組織和黨員的意見。因為黨內法規(guī)畢竟有一個很重要的功能，就是要規(guī)范黨組織和黨員的基本行為，這就直接涉及到黨組織和黨員的切身利益。所以要聽取他們的意見，必要時，草案在全黨范圍內征求意見。公眾參與不限于黨員，群眾也有權參與，因為執(zhí)政黨的建章立制的行為，會對國家的政治生活包括法律體系產生重要的影響，所以它也直接影響了群眾的利益。該條例第19條規(guī)定，與群眾利益密切相關的黨內法規(guī)的草案，應當充分聽取群眾的意見。專家論證和公眾參與，這在我們國家的人大立法、行政立法當中已經普遍運用。該條例又把它明確作為黨內立法的程序性要求提出來，可見在“黨內立法法”的制定過程中注意吸收了國家法治建設的基本經驗。第三個要素就是部門協(xié)調。在制定一部黨內法規(guī)時，可能涉及到好幾個部門的職能范圍。如果不進行充分協(xié)調，在執(zhí)行階段可能會遇到各種各樣的障礙。所以在該條例的第17條規(guī)定，起草機構要與條例相關的部門進行充分協(xié)商，盡量取得一致的意見。如果不能取得一致的意見，要給出理由說明為什么。

征求意見的對象，既包括征求專家的意見，也包括征求公眾的意見，甚至包括征求條例所關涉的部門意見。在制度操作上大概有四種形式。第一種是書面形式，通過所謂函件的形式，由被征求方在指定時間里反饋書面意見。第二種是現(xiàn)場開會的形式，主要是座談會，更多地吸收各部門以及黨員、普通群眾參加，以便了解這部法規(guī)所關涉到的社會各個階層、各個方面的利益訴求。第三種是論證會，主要是邀請有關專家學者，就黨內法規(guī)的技術性問題或者重大的原則性問題，進行專業(yè)性的討論，定向吸收專家的意見。第四種是網上征詢的形式，無論從成本的角度來講，還是從擴大公眾參與的范圍角度來講，為了兼聽則明，有時候書面形式、座談會、論證會都有一定的定向性，可能無法保證參與意見的代表性，網絡平臺恰好可以提供彌補方案。網上征詢意見，可以克服前面三種定向征求意見的相對局限性，進一步拓展黨內法規(guī)起草階段征求意見的途徑和代表性，使征求意見更加民主。

如何使得這些意見在黨內法規(guī)的立法當中發(fā)揮直接的影響或者效用，其實也是征求意見程序是否能夠長久吸引公眾、專家和部門參與，并且建立一種民主立法習慣的重要方面。對于專家論證、公眾參與、部門協(xié)商產生的意見，該條例要求起草機構在草案的制定說明中要載明征求意見的情況和協(xié)商的情況。也就是把起草階段的專家意見、公眾意見、部門意見加以分類整理，然后提供給法規(guī)的審批機關，由后者對這些意見進行處理、決定，然后對草案進行修改和調整。

因此，根據該條例的規(guī)定，征求意見情況和協(xié)商情況是草案送審稿的必要組成部分。如果缺乏這些組成部分，從立法法的法治要求來講是不合法的。在這里面我們看到黨內立法的論證、參與、協(xié)商的法律效力機制保障仍然是不夠充分的。按目前來看，該條例在征求意見的處理上、效力保障機制上，更多遵循內部工作的程序習慣，缺乏理由說明，缺乏對意見參與方的回應性、公開性。這是需要在以后的條例修改或者實際的工作當中來加以改進的。這里，筆者試圖提出一個地方性的樣本，供以后黨內制定各級規(guī)范進行參考或者以后新條例進行修改時，可以加上這一條。2008年的《湖南省行政程序規(guī)定》對于征求意見效力保障機制的設計:要求對于專家意見和公眾意見吸納來了之后，制定機關有責任對這些意見進行完整的分類處理，同時對于采納與否的情況，進行理由說明并及時公開。以建立明確的說明理由制度，要求在正式文本公布之后，同時公布對意見的處理情況，說明為什么采納，為什么不采納，這就推進了立法的公開性和回應性。

經過多方參與的科學民主的起草程序之后，一部法規(guī)就走到了審議批準的程序。草案的審核要點是要同時進行合法性與合理性的審查。該條例要求草案的審核要從六個方面著手。第一，審查是否與黨章一致，與黨的理論、方針、政策是否相抵觸。第二，是否與憲法法律相一致。第三，與上位黨內法規(guī)是否相一致。上位黨內法規(guī)指的是黨章以外，以準則、條例的形式所表現(xiàn)的效力位階相對較高的黨內法規(guī)。制定較低位階的黨內法規(guī)時，不僅要審查與黨章、憲法、法律的一致性，還要審查與準則、條例的一致性。第四，是否與其它黨內法規(guī)相沖突，這指的是新制定的一部黨內法規(guī)，是否能夠與之前的法規(guī)進行銜接。第五，是否與有關部門和單位之間進行協(xié)商。這個也是對前面起草階段的要求，相關機關要看你是不是按照新條例的要求經過了征求意見的合格程序。第六，是否符合制定權限和程序，有沒有越權。

審議批準的審查要點，基本反映了該條例對于黨內法規(guī)制定的各個規(guī)范要素的提煉與歸類。但是這里面仍然有一點不足。就是在起草階段，我們強調草案既要征求專家意見，又要征求公眾意見，同時要進行部門協(xié)商。但是在審議批準程序當中，對專家意見、公眾意見怎樣進行反饋和處理，沒有明確提及。只要求審查草案是不是與有關部門和單位協(xié)商過了，沒有要求審查草案是否也完整反映了專家論證的意見和公眾參與的意見。這使得審議批準程序與起草程序在要點對應上出現(xiàn)了一定的錯位，省略掉了對征求意見當中的專家意見與公眾意見的審核要求。這其實不利于黨內立法朝著科學化、民主化方向的推進。筆者建議在該條例今后的修改以及黨內直接立法過程當中要注意這一點。一定要注意審議批準程序要與起草階段所進行的工作進行要點性對應，不僅要考察協(xié)商意見，還要考察在起草階段所反映的公眾意見以及專家的意見，這樣才能保證黨內立法真正滿足科學、民主的要求。

(五)黨內法規(guī)效力等級體系

《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》規(guī)范了黨內法規(guī)效力的四層等級體系:第一層是黨章。第二層是中央黨內法規(guī)，即黨的中央組織所制定的法規(guī)，包含6種規(guī)范形式。嚴格來講，黨章也屬于中央黨內法規(guī)，但主要是黨章之外以其他6種規(guī)范形式表現(xiàn)出來的中央黨內法規(guī)。它分為三個內部效力層次。黨的中央組織，可以同時選擇6種規(guī)范形式來分門別類制定規(guī)則。首先，準則僅次于黨章，也是中央黨內法規(guī)。它是對黨的政治生活的全面規(guī)定。其次是條例，條例是對黨的重要生活某一方面的完整規(guī)定。再次是落實性的規(guī)定、規(guī)則、辦法、細則4種形式，屬于內部第三效力層次。這樣我們也可以看，既使是由同一主體所制定的黨內法規(guī)，實際上也存在效力差別。如果它選擇了以“準則”這個名稱來命名某一部法規(guī)，我們就認為它的效力位階要高于它以“條例”和“規(guī)則”所命名的法規(guī)。第三層就是由中紀委與中央各部門所制定的法規(guī)，只能選擇4種形式，就是規(guī)定、規(guī)則、辦法和細則，這4種規(guī)范形式是同位法規(guī)。第四層就是省級黨委法規(guī)，只能有規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則4種形式，也是同位法規(guī)。這四級黨內法規(guī)的效力是遞減的。黨章最高，中央黨內法規(guī)其次，當然中央黨內法規(guī)有內部效力差異。第三級是中紀委、中央各部門法規(guī)，第四級是省級黨委法規(guī)。這是一個層次分明的體系。

(六)黨內法規(guī)的效力沖突規(guī)則

《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》規(guī)定了黨內法規(guī)的效力體系之后，必須要解決效力沖突的規(guī)則問題。這也是2000年國家層面的立法法的立法重點。如果沒有能力建立相對明晰的沖突規(guī)則和沖突解決機制，立法打架的現(xiàn)象將嚴重損及立法的權威。該條例簡要規(guī)定了黨內法規(guī)的效力沖突規(guī)則。第一條規(guī)則就是同位法規(guī)沖突怎么處理?特別法優(yōu)于一般法，然后新法優(yōu)于舊法，這是法理學的基本共識。第二就是對于中紀委和中央各部門法規(guī)的沖突要提請?zhí)幚?，原則是由中央機構來進行處理。第三是監(jiān)督規(guī)則，就是更高一級的黨組織對下一級黨組織的黨內法規(guī)制定行為的監(jiān)督，它確立的是撤銷規(guī)則，就是中央可以責令改正或者撤銷觸碰紅線法規(guī)。中央可以撤銷中紀委、中央各部門以及省級黨委的法規(guī)。那么哪些情況就是觸碰了紅線呢?第一種情況就是與黨章以及黨的方針政策相抵觸的，這是要被撤銷的;第二個就是與憲法法律不一致的，也是要被撤銷掉的;第三是與中央黨內法規(guī)相抵觸的，也要撤銷。這三種情形，中央可以基于監(jiān)督權，撤銷下級黨組織所制定的黨內法規(guī)。撤銷規(guī)則適用在備案審查程序當中。

該條例同時規(guī)定了黨內法規(guī)的解釋規(guī)則，原則上由各個法規(guī)所指定的機關負責進行解釋。圍繞解釋權的條款，通常會規(guī)定在一部黨內法規(guī)附則部分的最后一兩條，說明本法規(guī)由什么機關負責解釋，通常是由制定機關進行解釋。該條例認為法規(guī)指定的機關，就是法規(guī)的法定解釋機關，而法規(guī)解釋與法規(guī)具有同等效力，這在法理學體系中很容易理解，就是有權機關做出的法律解釋與它所解釋的法律具有同等效力，但是這個同等效力必須要進行正確的理解。它不是指一個法規(guī)的解釋是與法規(guī)本身并駕齊驅的，而是法規(guī)的解釋必須在符合法規(guī)本身的原則和制度的前提下，才作為法規(guī)規(guī)范體系的一部分而被納入，從而使得法規(guī)解釋與法規(guī)本身具有一體性。如果法規(guī)解釋違反了法規(guī)本身的基本原則和制度，那么這個解釋是無效的，它解釋的內容就不能夠并入法規(guī)本身而成為同一效力平臺上的規(guī)范，所以這里面存在法規(guī)解釋的最大射程問題。因此不是想怎么解釋，就怎么解釋，必須是在法規(guī)本身的規(guī)范射程之內，超出這個范圍，解釋是無效的。

四、黨內法治:備案審查制度的優(yōu)化

2013年出臺的《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》就是對黨內法規(guī)效力的一致性進行追蹤性備案、審查的一部重要法規(guī)，是對黨內法規(guī)體系的重要完善。

法律不僅要立，還有改和廢的問題?！傲⒏膹U”是法律體系自我融貫于完善的連續(xù)性過程?！傲ⅰ敝皇瞧渲械囊粋€環(huán)節(jié)，立出來之后，要不要改，要不要廢，怎么改，怎么廢，就要依賴于備案審查的程序?！吨袊伯a黨黨內法規(guī)制定條例》存在兩個有待補充的制度間隙。一是條例只有原則性的規(guī)定，沒有細節(jié)性的制度，因此需要細節(jié)性的制度予以補充落實。二是該條例僅僅關注“法規(guī)”，對于屬于黨內制度的規(guī)范性文件沒有納入調控的范圍。這兩個制度的間隙，由《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的備案規(guī)定》進行了無縫的補充，從而對推進黨內法治具有積極的意義。

(一)備案審查程序的適用范圍

我們需要注意備案程序所適用的范圍。《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的備案規(guī)定》不適用于中央黨章以及中央黨內法規(guī)及其規(guī)范性的文件，其適用范圍是相對較窄的，不是對所有的黨內法規(guī)進行備案審查。它也不適用于省級黨委以下的黨組織的規(guī)范性文件。就是說它上不適用于黨章、中央黨內法規(guī)及其規(guī)范性文件，下不適用于省級黨委以下的規(guī)范性文件。它只適用于中紀委、中央各部門以及省級黨委的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件。它是對一部分黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的要求。

但是，該規(guī)定同時也要求，省級黨委以下的黨組織的規(guī)范性文件，由各省級黨委所建立相應的備案審查制度來加以管控。這實際上把備案審查的權力下放給省級黨委了，由后者按照“黨內立法法”的要求相應地建章立制，以實現(xiàn)本省范圍、省委管轄范圍內的黨內相應規(guī)范文件的合憲、合法與合規(guī)。黨章、中央黨內法規(guī)及其規(guī)范性文件的效力層級屬于第一、第二層，相對更高，其備案審查程序比較特殊，因此可以認為該備案規(guī)定沒有把它納入范圍之內，但是以后如何對它進行備案、審查，還有待制度的進一步完善。

這里面我們還應對“規(guī)范性文件”做一個界定:所謂規(guī)范性文件指的是《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》所講的那些法規(guī)之外的、各級黨組織在履行職責過程中所形成的、具有普遍約束力、可以反復適用的決議、決定、意見、通知等等，而不能叫準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、細則等由《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》所明確化的專門的規(guī)范名稱。

(二)備案審查的要點

備案審查的要點，總體上來看，在合法性審查部分與我們之前所講的草案審核的標準是相同的。就是說備案的時候也要再看一遍:黨內新的法規(guī)是否與黨章一致，是否與憲法法律一致，是否與上位法規(guī)一致，是否與同位法規(guī)沒有沖突，是否遵循了法定的制定程序和權限。

但是在合理性審查部分有所區(qū)別，要求備案審查機關對黨內法規(guī)是否明顯不當做出審查。顯然，制定程序中的審核標準要低于事后的備案審查階段的標準。為什么會低于這種標準?我們可以這樣解釋:備案審查主要是由中央的審查機關對低一級的黨內法規(guī)的監(jiān)督權或者監(jiān)督程序，因為有上下級的監(jiān)督程序，所以審查要求更高、更全面，或者更加具有一定的裁量性質;而對于同一機關的內部所進行的草案的審核，合理性的整體要求可以相對低一些。正因為有監(jiān)督性質，所以備案審查階段對合理性審查的要求也非常高。如果明顯不當，即使?jié)M足了上面所講的符合黨章、憲法、法律，上位法等一系列合法性要求，仍然可能被退回去進行修改或者撤銷掉。

(三)備案審查的法律效力

對于備案審查程序，是有明確的法律效力規(guī)定的。對于符合條件的黨內法規(guī)，要予以備案并且納入文件目錄，進行公布。黨中央周期性地公布黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的目錄，通過備案審查之后公布出來，就產生了正式的法律效力。在審查過程當中，總有達不到標準的。不符合條件的怎么辦呢?審查機關可以建議制定機關自行糾正，逾期不糾正，由中央辦公廳提出糾正或者撤銷的建議，報經中央決定，一旦中央決定下來，就可以直接撤掉。前面談到，中央可以對踩了三條紅線的法規(guī)——違反黨章、違反憲法法律以及違反中央黨內法規(guī)的——進行改正或者撤銷。中央的決定，可以直接撤銷有關法規(guī)，撤銷之后的黨內法規(guī)，自然就不可能繼續(xù)有效。

(四)黨法與國法備案審查的銜接聯(lián)動機制

在備案審查制度的規(guī)定里面，很醒目的或者很具有亮點性的，是規(guī)定黨法與國法備案審查的銜接聯(lián)動機制。本來屬于黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查，為什么要建立與國法之間的聯(lián)動機制呢?這是由我國憲政體制的特殊安排決定的。

第一，從實踐上來看，根據我國的黨政活動習慣，常有黨政聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)象。比如中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于某某事項的規(guī)定或者決定。這就會造成部分黨內法規(guī)和規(guī)范性文件，同時具有黨法和國法的雙重性質，需要一種聯(lián)動機制予以備案審查。關于聯(lián)合發(fā)文的法規(guī)和規(guī)范性文件，既是黨內備案審查程序的對象，同時也是《立法法》備案審查程序的對象。這時建立一種聯(lián)動銜接的審查機制，就有利于更好地對規(guī)范內容本身進行審查，做出合理的處置。

第二，這反映了法制統(tǒng)一的要求。因為在中國的憲法體制之下，黨法和國法都屬于中國現(xiàn)代法律體系的組成部分。國法體系已經建立了以《立法法》為框架的備案審查制度，而黨法體系在“黨內立法法”調整之下，也將日益完備。如何確保黨法與憲法法律相一致呢?如果僅僅是由黨內進行審查，還是不夠的。這就必須要建立統(tǒng)一、規(guī)范的違憲違法審查制度，才能夠在更宏觀的層面，在黨法與國法協(xié)調組成的更大的法規(guī)范體系之內，保證法制的統(tǒng)一。

第三，聯(lián)動機制的最終目標為建立覆蓋黨法和國法的統(tǒng)一的違憲違法審查制度體系。這個體系建立之后，將能夠保證在中國實現(xiàn)基本的法治目標，即所有的國家公權力都納入了法規(guī)范的軌道，所有規(guī)范公權力的法規(guī)范都納入了審查制度的軌道，這就使得憲法、法律以及黨章所載明的中國社會主義法治理念的基本要求能夠在具體的法規(guī)范當中得到落實。與此理念所抵觸的一些法規(guī)范，無論是在國家法層面，還是在黨法層面，都會通過統(tǒng)一的審查制度、審查程序予以清理和排斥。

這種統(tǒng)一違憲違法審查制度體系，具有預警識別的機制。它就像防火墻一樣，隨時把違背社會主義法治理念的規(guī)范——無論藏身何處——及時識別并清理掉。這將有利于建立全覆蓋的、完備性的中國特色社會主義法律體系。

總之，審查備案制度如何發(fā)揮實效?如何建立與國家法備案審查之間的銜接聯(lián)動機制，是2013年的兩部黨內立法法制定之后，在執(zhí)行實施過程當中要探索完善的一個重點。

五、總結:新原則與新空間

(一)黨內立法法的新原則

“黨內立法法”體現(xiàn)了以下十個方面的新原則。這些新原則是嚴格的法律原則，是執(zhí)政黨法治轉型的法律成果，也是社會主義法治理念的實在化。這些原則多數(shù)來自國法體系中的既有原則，但也有部分專屬于黨內法治的原則，比如“黨員義務本位原則”。這些法律原則既是黨內法規(guī)制度建設的立法性的指導原則，也是中國共產黨在新時期深化科學執(zhí)政的規(guī)范倫理。循此法治軌道，執(zhí)政黨的規(guī)范轉型并具有了更為充分的制度理性基礎。值得說明的是，這些原則本身尚不存在嚴格邏輯上的分類一致性，帶有執(zhí)政黨政策判斷的顯著痕跡，筆者在此處主要根據新條例的規(guī)定并結合“重要性”標準進行初步的學理歸納。這里的歸納具有理論上的反思與重構特征，與注釋法學意義上的原則識別與解釋(比如本文第三部分對條例原則的直接注解)不同。相關原則之間既存在縱向的規(guī)范分層關系，也存在橫向的互補與適度交叉關系。隨著執(zhí)政黨依循立法法模式推進法治轉型，黨內法規(guī)制度體系的更系統(tǒng)化、更富邏輯性的“法律原則體系”或可清晰呈現(xiàn)。這些新原則大體可以區(qū)分為兩個層次:一是基本原則;二是具體原則。

第一層次的基本原則包含但不限于:

第一，依法治黨原則。依法治黨原則是依法治國原則的延伸性原則，是為了落實憲法上所承諾的黨組織“在憲法法律范圍內活動”的總體性要求從而使得黨的所有公權力行為納入法治軌道。所以依法治黨原則，直接表明了執(zhí)政黨建設的總體規(guī)范取向。

第二，憲法法律至上原則，這實際上是對黨內立法法的終極目的的規(guī)定。黨內所有的立法，最終要匯流入憲法法律的體系當中，要能夠與社會主義法律體系相匹配、理性互動，推動法治中國的建設。①黨內立法法主動要求實現(xiàn)“與憲法法律相一致”，可以視為對曾經提出并飽受爭議的“三個至上”提法的一種正式的官方解釋方案，其結果是凸顯了憲法法律的至上性。

第三，黨員義務本位兼顧權利原則。我們知道黨員與公民的差別，就在于他們是先進性公民，因而對國家的法制進步或者制度的實驗或者為人民服務中的一些特殊的職責分配具備優(yōu)先的承受性。但義務本位并不意味著只有義務沒有權利，對任何法體系而言，它都追求義務和權利相一致，只是在實踐上的重心選擇有所差異。義務本位只是說要從義務作為一個邏輯出發(fā)點，來建構適用到義務主體身上的法規(guī)體系。而我們知道，2004年黨中央專門制定了《黨員權利保障條例》，這表明只有在有效保障黨員權利，尤其是政治參與權利的過程當中，黨員才能夠更好地發(fā)揮參政議政的作用，才能模范地遵守憲法和法律確定的義務。

第二層次的具體原則包含但不限于:

第一，黨法體系化原則。黨法內部自身建設要求分門別類地對不同的主體所制定的不同的規(guī)范文件進行明確的權限規(guī)定和規(guī)范清理，使得黨內法規(guī)能夠自成體系，使得黨內所有的組織和黨員干部能夠在黨法意義上納入黨的治理的規(guī)范框架之內。

第二，黨法與國法協(xié)調性原則。我們知道黨本身并不是自給自足的組織，黨只有在領導中國人民建設現(xiàn)代化事業(yè)，推進建設社會主義法治國家過程當中，才能夠取得自身的合法性，取得自身的法規(guī)建設的正當性。所以黨法建設一定要堅持與國法相協(xié)調的原則，要特別重視黨法的立改廢過程當中與憲法法律一致性的審查和保障。

第三，科學立法原則。因為現(xiàn)代立法具有高度的專門性與專業(yè)性，需要專家支持。這在新條例當中就反映為更多地要對科學規(guī)律進行把握，對專家意見進行吸納轉化。

第四，民主立法原則。民主立法原則就是要開門立法，要透明立法，立法過程當中，不僅要對各個部門開放，還要對普通黨員開放，還要對群眾開放，以使得黨內法規(guī)建設，在議程早期就具有更加充分的黨內以及民意基礎。具有更強的黨內及民意基礎的好處就在于:(1)最大程度的回應性，并且吸納整合了社會各階層的利益和意見，使得法規(guī)本身的民主性、公共性品質大大提升;(2)可以大大減少法規(guī)在推行過程當中的阻力，增強實際操作性。

第五，規(guī)則沖突的程序化原則。發(fā)生不同位階的規(guī)范效力沖突時，黨內立法法建立了程序化的沖突解決機制。盡管這個機制還有待完善，但是已經搭建了符合法治原理的基本制度框架。

第六，立法與備案審查并重的復合審查原則。既注重在立法過程之中實現(xiàn)法治的理念與開展合法性審查，同時也注重在事后進行備案審查，以建立更加長程的、更加完備的法規(guī)體系，并確定了協(xié)調國法與黨法的統(tǒng)一違憲違法審查機制的探索方向。

第七，法規(guī)的簡明實用原則。不是形式地對待黨內法規(guī)的建設要求，而是堅持群眾路線，堅持法規(guī)簡明實用、可操作的原則。制定的法必須是實實在在有用的法，必須是能夠實現(xiàn)制度承諾，必須是能夠加強和改善黨的領導，必須是能夠有利于法治建設，有利于為人民服務以及老百姓的民生權利的改善。

(二)黨內法規(guī)制度體系有待拓展的空間

黨內法規(guī)制度體系還有一些有待拓展的空間，既包含制度上或者程序上有待完善的要點，同時也包含黨內立法議題性的重點選擇。有了拓展的空間、程序的完善、制度的完善以及優(yōu)先性議題的先行先試，依法治黨原則以及“黨內立法法”才能把這種制度的權威、制度的效力充分展現(xiàn)于全黨和全國人民面前，才能兌現(xiàn)法治中國的莊重承諾。

在筆者看來，以下六個方面是黨內法規(guī)制度體系建設有待拓展的空間。

第一就是專家論證的制度程序及其效力保障機制。在新條例里面，關于專家論證，主要還是作為內部工作程序進行規(guī)定，開放性與回應性都還不夠充分。比如對專家意見，并沒有要求在草案的審核批準階段進行要點性的審查以及對審查之后是否進行采納進行理由公開。

第二就是對于公眾，這里面有兩個層次，一個是黨員，二是群眾。對于公眾參與的制度程序及其效力保障機制，也不夠完善。具有更強的內部性，而缺乏公開性和回應性。

第三就是立法信息公開的全面性機制。我們發(fā)現(xiàn)新條例，從議題化，就是立法的規(guī)劃和計劃階段，以及草案化形成階段，立法信息公開的力度和要求并不是很明確，或者說并不是很有效，這也是值得考慮的重要方面。

第四就是黨法與國法備案審查的聯(lián)動機制。目前這個聯(lián)動機制，只是在《黨內法規(guī)與規(guī)范性文件的備案規(guī)定》中有一個原則性的規(guī)定，聯(lián)動機制如何建立，如何獲得審查實踐經驗和社會認同，尚不明朗。通過制度實踐產生足夠的聯(lián)動審查個案以及在聯(lián)動機制和審查個案的基礎上推進統(tǒng)一的違憲違法審查制度的建立，將國家《立法法》與“黨內立法法”進行程序對接，應當成為下一階段黨內法規(guī)體系要推進的重點方向。

第五就是黨員權利保障機制。黨員權利保障機制的主要含義，不是如何去關心黨員的個人生活，去關心孤寡的或者說老年的黨員。這里面的權利保障機制，應側重政治層面或者民主層面，就是如何制度性地保障黨員參與黨內法規(guī)制定的權利和程序，這也是提升黨內法規(guī)制度體系的民主性、科學性的重要方面。

第六就是黨內立法的簡明實用。黨內立法要一切從實際出發(fā)，要簡明實用，要能解決問題，能改善黨的領導，這就要求在某些關鍵性制度領域先行先試。這些關鍵性領域，也許在國家層面推行阻力特別大，但在黨內，由于具有組織上和權威上的優(yōu)勢，可以先行先試。這里試舉數(shù)例:

(1)黨員干部財產公開。我們知道這是反腐敗的一個終極性的殺手锏。官員財產公開在國家層面有一些地方性的實驗，比如新疆的阿勒泰、廣東等地，但是在全國性制度層面推行財產申報和公開的立法，還是有很大的阻力。黨員干部能不能通過黨內法規(guī)，首先公開自己的財產，首先承擔這種義務，因為黨內是義務本位的。在黨內立法上先行先試，為官員提供示范，值得優(yōu)先考慮。

(2)黨內重大決策程序是否要建章立制。我們知道在國家的政治法律生活當中，包括立法、憲法修改，黨內的決策是非常關鍵的，所以黨內的重大決策對于國家的政治法律生活，對于老百姓的權利利益，具有直接的影響。重大決策程序本身能否作為黨內立法的議題，比如制定黨內重大決策程序條例，規(guī)范黨內重大決策行為，這是非常值得考慮的。因為在行政決策領域，各地已經在公開決策、民主決策的要求之下，紛紛建立了重大行政決策程序規(guī)定或者程序辦法，比如《湖南省行政程序規(guī)定》就專門規(guī)定了有關重大行政決策程序。①關于行政決策程序的法學分析，參見田飛龍:《行政決策程序的法治定位及其合理化需求》，載《江蘇警官學院學報》2011年第3期。那么黨內重大決策程序是否也要法治化，也是黨內法規(guī)制度建設的一個重點。

(3)對于黨員或者公民個人的提案程序以及提請審查程序的規(guī)定尚付諸闕如，是個遺憾。我們知道目前的黨內法規(guī)主要是由部門來提案，黨員不能聯(lián)名提案。提請審查的程序也沒有開放，目前主要還是通過制定機關備案、上級審查、機關自我審查進行的，甚至也沒有出現(xiàn)像2000年《立法法》里面規(guī)定的公民建議審查程序，即公民個人可以提請全國人常委會對違法違憲的法規(guī)進行審查?！读⒎ǚā芬?guī)定之后，確實是出現(xiàn)了審查的要求和申請實踐，比如2003年孫志剛案中，公民提請對收容遣送條例進行審查，2009年唐福珍案中提出了對城市房屋拆遷條例的審查。這都是因為2000年的《立法法》里面有規(guī)定，公民個人可以對可能涉及違法或者違憲的法規(guī)提起審查。盡管全國人大常委會回避了這些申請并轉由國務院自行審查，但這一程序的成文化依然具有法治意義并成為未來可能撬動違憲審查常態(tài)化之門的制度基礎。我們在黨內法規(guī)制度體系里面也要借鑒此類制度，要為黨員或者公民個人，或者聯(lián)名進行立法提案，或者進行事后的針對法規(guī)的提請審查，開一個制度的口子。開一個口子會使得黨內法規(guī)接地氣，使得黨員或者公民個人與黨組織、與立法以及法規(guī)體系建立正式的制度互動關系。而這種制度互動關系，對于總體上增強黨內法規(guī)制度體系的民主性、公共性或者豐富黨內立法的議題來源，增強黨內立法本身對于民生或者權利的回應性，都是具有非常強的制度功效的。①公開是一種被普遍分享但仍顯隱密的現(xiàn)代合法性再生產機制，中國的有關權力機構已在悄悄運用，參見田飛龍:《司法公開:一場新的法律革命》，載《民主與法制時報》2013年8月5日。而這種制度推進，也是黨內立法在一切從實際出發(fā)、簡明實用原則的要求之下重點考慮加以突破的方面。

總體而言，“打造制度之籠”的政治決斷實際上全面吹響了建立以黨章為核心的黨內法規(guī)體系的制度化建設的號角。我們需要一個制度之籠，來把黨的各種權力關進去，使得它在規(guī)范化的軌道上運行。在這個號角之下，筆者認為從目前所出臺的“黨內立法法”的初衷、立法過程以及立法意圖來看，也是為了“打造制度之籠”，使得黨內制度體系化，使得黨法體系與國法體系之間相協(xié)調。我們非常真誠地期待，中國共產黨黨內法規(guī)制度建設，依法治黨的進程的展開，能夠獲得大的提升，能夠最終貢獻于黨法和國法之間的法治協(xié)調，能夠貢獻于法治中國更加完備的體系建構。