蔡繼明

（清華大學 政治經(jīng)濟學研究中心，北京 100084）

近些年來，隨著我國城市化的快速推進，原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市內(nèi)部農(nóng)民工與市民新的二元結(jié)構(gòu)之間的矛盾在土地這個領(lǐng)域日益凸顯，土地制度改革引起社會越來越普遍和密切的關(guān)注，相關(guān)問題的爭論也越來越激烈。

一、市場是否在土地資源配置中起決定性作用

中共十八屆三中全會決定指出，全面深化改革的重點是經(jīng)濟體制改革，而經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。然而，有一種觀點認為，在土地資源配置中市場不能起決定性作用，而是規(guī)劃和用途管制起決定性作用。①這種觀點是值得商榷的。首先，使市場在資源配置中起決定性作用，最重要的就是要通過讓要素市場配置經(jīng)濟資源。中共十八屆三中全會決定強調(diào)的市場起決定性作用的領(lǐng)域是全覆蓋的，土地作為最基本生產(chǎn)要素之一，要實現(xiàn)其有效配置，毫無例外也應(yīng)該讓市場起決定性作用。其次，強調(diào)市場在土地資源配置中起決定性作用，并非完全否定政府的作用。因為即使是完全市場經(jīng)濟國家，當由于信息不完全以及外部性和壟斷導致市場失靈時，政府這只看得見的手就要進行必要的調(diào)節(jié)，更何況土地的利用還要符合規(guī)劃和用途管制。但土地利用規(guī)劃和用途管制也是以尊重市場規(guī)律和保護產(chǎn)權(quán)主體利益為前提的。

鑒于我國以往在土地資源配置中往往是用計劃指標取代市場供求關(guān)系，以長官意志修改土地利用規(guī)劃，用所有制歧視取代土地用途管制，②用政府單方面確定征地補償標準取代公平的按市價補償原則，以至于不僅造成城市建設(shè)用地粗放使用、供不應(yīng)求、房價居高不下，而且造成對農(nóng)民土地權(quán)益的嚴重侵害，激化了城鄉(xiāng)矛盾和官民矛盾。所以，要強調(diào)在土地資源配置中也必須讓市場起決定性作用，政府只有尊重市場規(guī)律和土地產(chǎn)權(quán)主體的利益，才能通過制定科學合理的規(guī)劃和平等的用途管制政策更好地發(fā)揮輔助作用。③

二、有關(guān)土地法律法規(guī)的修訂是否涉及憲法

國土資源部部長姜大明在解讀中共十八屆三中全會后土地制度的發(fā)展方向時指出：建設(shè)用地城鄉(xiāng)統(tǒng)一需先修正相關(guān)法律，其中包括《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國擔保法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)。同時，加快推進建立統(tǒng)一建設(shè)用地市場的相關(guān)制度建設(shè)。抓緊研究出臺農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條例、農(nóng)村集體土地征收補償安置條例。④姜大明部長列舉的有關(guān)土地制度一系列需要修改的法律中，唯獨沒有提到憲法。然而上述這些法律之所以禁止農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)，禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押，之所以規(guī)定任何單位搞建設(shè)必須申請使用國有建設(shè)用地，集體土地只有通過征收為國有建設(shè)用地才能出讓，根本原因在于憲法中存在著城市土地國有制和公益性征地原則的二律背反。

一方面，《憲法》規(guī)定城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這就意味著凡是城市化和工業(yè)化新增的土地需求，無論是公共利益的需要，還是非公共利益的需要，都必須通過國家的征地行為（即把農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀﹣頋M足；而另一方面，《憲法》又強調(diào)，國家只有出于公共利益的需要，才能對農(nóng)地實行征收或征用。很明顯，要滿足前一種要求，就會違反后一種規(guī)定；而要堅持后一種規(guī)定，又不能滿足前一種要求。

正是由于憲法中存在著上述二律背反，因此，《土地管理法》一方面規(guī)定國家為了公共利益的需要可以依法征收或征用農(nóng)村集體土地并給以補償，另一方面又規(guī)定凡是列入城市規(guī)劃圈的土地都要征收。這顯然是用城市規(guī)劃偷換或取代了公益性征地原則。而《土地管理法》中上述兩個規(guī)定無論去掉哪一個，都會與現(xiàn)行憲法相矛盾。要消除上述憲法中的二律背反，必須在堅持公益性征地原則（這是市場經(jīng)濟國家通行的一般原則）的前提下，允許城市國有土地和集體所有土地并存，從而在禁止非公益性征地的同時，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場，與國有建設(shè)用地同權(quán)同價。要貫徹中共十七屆三中全會和中共十八屆三中全會“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的精神，《憲法》中有關(guān)城市土地所有制的規(guī)定，應(yīng)修改為“城市的土地以國有制為主體，多種所有制并存?！被蛘邔ⅰ稇椃ā返?0條第1款改為“城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于集體、企業(yè)或個人所有”。至少要將《憲法》第10條第1款修改為：城市的土地實行公有制，包括國家所有和集體所有。考慮到近期尚不具備修憲的可能，可以由全國人大常委會對《憲法》的相關(guān)條款做出新的解釋：所謂城市的土地實行國有，僅僅是就1982年《憲法》公布時城市存量土地而言的；此后城市建設(shè)需要占用農(nóng)村土地，只有公益性用地才能征收為國有土地，非公益性用地可以通過市場使用集體土地。

經(jīng)過上述對《憲法》的修改或重新解釋，就與中共十七屆三中全會和中共十八屆三中全會關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場并和國有建設(shè)用地同地同權(quán)同價的精神相一致了，《土地管理法》等一系列下位法的修改也就順理成章了。

由此可見，現(xiàn)行的《憲法》不做必要的修改或解釋，《土地管理法》以及其他一系列有關(guān)土地制度的法律法規(guī)的修改都很難推進。我國土地制度已經(jīng)到了必須進行系統(tǒng)思考、頂層設(shè)計和全面深化改革的時候了。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是否應(yīng)做動態(tài)調(diào)整

中共十八屆三中全會決定指出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?！敝修r(nóng)辦主任陳錫文在解讀這段話時說：農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。只有過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地才算作經(jīng)營性用地，才可以在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，進入城市的建設(shè)用地市場，享受和國有土地同等權(quán)利。⑤

問題在于，農(nóng)村集體建設(shè)用地中絕大部分是宅基地，真正屬于經(jīng)營性建設(shè)用地即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地所占比例很小。隨著大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移以及新村建設(shè)和舊村改造，農(nóng)民自住性宅基地所占比例會逐步縮小，公共設(shè)施用地也會相應(yīng)減少，應(yīng)允許由此節(jié)省出來的建設(shè)用地調(diào)整為經(jīng)營性建設(shè)用地，從而逐步擴大農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場的規(guī)模，以滿足工業(yè)化和城市化對土地的有效需求。即使是列入城市規(guī)劃圈的農(nóng)地，只要不是出于公共利益的需要，也不必再采取征收的方式變成國有建設(shè)用地，而應(yīng)該允許農(nóng)民集體所有的農(nóng)地直接變成建設(shè)用地進入市場。也就是說，隨著公益性用地范圍的確定以及相應(yīng)的征地范圍的縮小，應(yīng)該根據(jù)新四化協(xié)調(diào)發(fā)展的需要適時調(diào)整農(nóng)村集體建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)經(jīng)營性建設(shè)用地動態(tài)管理，才能構(gòu)建起全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，使土地資源在全國范圍內(nèi)得到合理有效配置。

四、農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)能否轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和擔保

按照現(xiàn)行的《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《物權(quán)法》《擔保法》以及國務(wù)院有關(guān)政策，農(nóng)民的住房雖然是私有財產(chǎn)，農(nóng)民擁有占有、使用、收益和處置的完整產(chǎn)權(quán)，但其宅基地所有權(quán)是集體的，不能出租和轉(zhuǎn)讓給集體成員之外的人使用，這實質(zhì)上是限制了農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保和轉(zhuǎn)讓，從而堵塞了農(nóng)民增加財產(chǎn)收入的渠道。中共十八屆三中全會決定指出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道?！比欢?，陳錫文在解讀這段話時卻說：宅基地不等于農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)。宅基地是我國的特有概念，簡單來說就是“自有的土地、自用的建筑”，即只能由本集體經(jīng)濟組織的成員申請，用于自住，不能建商業(yè)住房。農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)，建在宅基地上的住房才是農(nóng)民的私有財產(chǎn)，土地則屬于農(nóng)民集體所有。⑥

不錯，農(nóng)村宅基地是屬于集體所有，但既然同樣屬于國家所有的城市土地可以有償轉(zhuǎn)讓給包括外國資本家在內(nèi)的私人使用，為什么農(nóng)村集體所有的宅基地不能有償轉(zhuǎn)讓給集體所有制成員之外的人使用？不僅如此，財產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)利束（property rights），農(nóng)民私有的住房是財產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民集體宅基地的使用權(quán)同樣是農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的組成部分，正如同城市國有的宅基地使用權(quán)是城市居民住房財產(chǎn)權(quán)的重要組成部分一樣。中共十八屆三中全會決定中所說的“農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)”從前后文來看，明明包括了集體宅基地使用權(quán)。陳錫文的解讀顯然是一種誤讀。

農(nóng)村目前現(xiàn)行一戶一宅政策，且宅基地大都無償使用。隨著農(nóng)民收入水平的提高和人口向城市的轉(zhuǎn)移，宅基地的分配應(yīng)在保證一戶一宅的基礎(chǔ)上，允許一戶兩宅，從而至少允許非自住性宅基地使用權(quán)擔保、抵押和轉(zhuǎn)讓。要建立進城落戶農(nóng)民宅基地有償退出機制，賦予其農(nóng)村宅基地使用權(quán)出租、擔保、抵押和轉(zhuǎn)讓的完整產(chǎn)權(quán)，允許進城落戶的農(nóng)民用宅基地使用權(quán)換房（通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤），對于符合享受公租房條件的農(nóng)民工，不能強迫無償放棄原宅基地使用權(quán)。

五、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤能否在農(nóng)村集體之間實現(xiàn)

近些年來，為了緩解城市建設(shè)用地的緊張狀況，國土資源部在一些省市推行了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，基本做法是離城市偏遠的農(nóng)村將粗放使用或閑置的宅基地復墾為農(nóng)地，然后將其建設(shè)用地指標平移到相關(guān)的城市，由政府將城市周邊相應(yīng)數(shù)量的農(nóng)地征收為國有城市建設(shè)用地。

這種增減掛鉤一方面緩解了城市建設(shè)用地的供求矛盾，另一方面也使偏遠農(nóng)村的農(nóng)民在一定程度上分享了工業(yè)化和城市化的成果。但是，這種做法并不符合《憲法》有關(guān)公益性征地的原則，因為其中絕大部分被征土地并非用于公共利益的需要。

建議改變以往城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方式，按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化的構(gòu)想，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地指標在農(nóng)民（集體）之間流轉(zhuǎn)，具體說，就是允許偏遠地區(qū)的農(nóng)民（集體）在將其節(jié)省的建設(shè)用地（包括宅基地）復墾后得到的建設(shè)用地指標，轉(zhuǎn)讓給城市周邊的農(nóng)民（集體），后者可以直接將其相應(yīng)的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，或自主開發(fā)利用，或通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場進行交易。

六、小產(chǎn)權(quán)房該不該合法化

小產(chǎn)權(quán)房是否違法，該不該合法化？官方的態(tài)度很明確：小產(chǎn)權(quán)房是“三違建筑”，即違法占地、違章建設(shè)、違規(guī)銷售。

何為違法占地？《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。所謂小產(chǎn)權(quán)房恰恰是指村民在農(nóng)村集體土地上建設(shè)并向城市居民銷售的商品房。從這點來看，小產(chǎn)權(quán)房的確違反了我國的《土地管理法》。但是我們首先要問，《土地管理法》上述規(guī)定符合《中華人民共和國憲法》嗎？我國《憲法》雖然規(guī)定城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，但國家只有出于公共利益的需要才能依法征收或征用農(nóng)民的土地，這就意味著諸如住宅建設(shè)等非公共利益用地不必通過政府征收而轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，從這點來看，農(nóng)民在自己的土地上興建商品房并不違反我國《憲法》，倒是現(xiàn)行的《土地管理法》的上述規(guī)定不符合《憲法》的精神而應(yīng)該修改。當然，無論是城市國有土地還是農(nóng)村集體土地的使用，都應(yīng)符合國家的城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃和土地用途管制，那些占用耕地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房的確違法了國家的《耕地保護法》。但據(jù)有關(guān)部門介紹，占用耕地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房只占20%，而80%原本就是在農(nóng)村集體建設(shè)用地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房似乎不存在非法占用耕地的嫌疑。當前國土資源部、農(nóng)業(yè)部以保護耕地為名對小產(chǎn)權(quán)房興師問罪，似乎有些師出無名。

問題在于，現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地只能用于建設(shè)農(nóng)民自住的房子、公共設(shè)施和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)，不得用于商品房等房地產(chǎn)開發(fā)。這里我們要指出，《土地管理法》的上述規(guī)定有諸多不合理之處。首先，農(nóng)民個人或集體通過舊村改造、新村建設(shè)或提高容積率，可以節(jié)省出大量宅基地，如果禁止將其中至少一部分用于商品房開發(fā)，不僅不利于農(nóng)村集體建設(shè)用地的集約和節(jié)約使用，而且也堵塞了新村建設(shè)的資金來源，因為很多新村建設(shè)和農(nóng)民居住環(huán)境的改善都是以這些商品房的出租出售來彌補建設(shè)資金缺口的。其次，國家在法律上之所以設(shè)置農(nóng)村集體建設(shè)用地，除了前述為了滿足農(nóng)民居住和公共設(shè)施的需要外，無非是想讓農(nóng)民通過發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加收入。既然農(nóng)村集體建設(shè)用地可以用來建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)倒閉或兼并重組，或經(jīng)營狀況惡化，為什么不能允許通過房地產(chǎn)（包括小產(chǎn)權(quán)房）開發(fā)使農(nóng)民增加更多的收入呢？至于說小產(chǎn)權(quán)房沒有經(jīng)過規(guī)劃部門批準，那恰恰是因為小產(chǎn)權(quán)房是建設(shè)在農(nóng)村集體土地上的，政府有關(guān)部門是不可能批準的——而一旦由政府把相關(guān)的土地征收為國有，規(guī)劃自然就會被批準，當然，小產(chǎn)權(quán)房也就變成大產(chǎn)權(quán)房了。

由此可見，現(xiàn)行的《土地管理法》明顯存在著對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的歧視，相關(guān)條款必須修改。那么，何為違章建設(shè)？從調(diào)查中了解，許多小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)在容積率、綠地、樓間距、消防等方面不符合國家建筑標準，存在著很多“握手樓”“擁抱樓”“親吻樓”。這固然屬于違章行為。但之所以長時間存在大量違章建筑，恐怕和政府監(jiān)管不力或根本不作為直接相關(guān)。比如，深圳“國有土地”上之所以近50%的住房都是“違章建筑”，顯然在一定程度上是地方政府“報建不批、違建不究”造成的。千百年來，農(nóng)民世世代代在自己的土地上和村落里建造住宅，絕大多數(shù)都是中規(guī)中矩的，之所以出現(xiàn)如此多的“違章建造”，恰恰是在他們的建設(shè)行為不被官方認可而私搭濫建又無人追究的情況下發(fā)生的。如果法律承認農(nóng)民擁有在集體建設(shè)用地上從事房地產(chǎn)開發(fā)（包括小產(chǎn)權(quán)房）的權(quán)利，并將小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，同時加大政府對土地用途管制的力度，上述大量的違章建筑自然就會消失。最后，何為違規(guī)銷售？所謂“違規(guī)銷售”是指農(nóng)民把集體土地上建設(shè)的商品房賣（或租）給了集體所有制以外的成員，從而違反了國務(wù)院三令五申禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房或租地建房的規(guī)定。⑦

其實，筆者理解國務(wù)院之所以做出上述規(guī)定，主要是擔心城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購房會助長非法占用耕地的行為，但保護耕地不能因噎廢食，禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房進入市場。特別是農(nóng)民住房只允許賣給本集體土地所有制成員，禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房或購買宅基地建房，這一方面限制了居民居住和遷徙的自由，另一方面也不利于城鄉(xiāng)融合與城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

有人認為農(nóng)民的宅基地是作為集體所有制成員享受的一種福利，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房或租地建房，會損害農(nóng)民的利益。這顯然是一種誤解。農(nóng)民向城市居民出售小產(chǎn)權(quán)房，其中只涉及農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，而且這種轉(zhuǎn)讓是有償有期的，轉(zhuǎn)讓雙方是平等互利的，何來損害農(nóng)民的利益？國有土地的使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓給私營企業(yè)甚至外資企業(yè)使用，這絲毫沒有改變國有土地的性質(zhì)，為什么集體所有的宅基地（或更一般的建設(shè)用地）不能有償轉(zhuǎn)讓給集體所有制成員以外的個人或企業(yè)使用呢？不僅如此，禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房，也堵塞了農(nóng)民增收的一條渠道，這不符合政府增加農(nóng)民財產(chǎn)收入的惠農(nóng)政策。

其實，小產(chǎn)權(quán)房利大于弊、功大于過，應(yīng)該合法化。小產(chǎn)權(quán)房的買賣，既是農(nóng)民對城鄉(xiāng)二元土地產(chǎn)權(quán)的積極抵制，又是城市居民對城市住房價格居高不下的無奈選擇。首先，建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的村鎮(zhèn)集體和村民都可以通過小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)在房地產(chǎn)市場的發(fā)展和城市化進程中分得一杯羹，也使得大量集體土地進入市場流轉(zhuǎn)起來，創(chuàng)造了更大的收益。其次，城市居民可以購買到價格相對合理的住房，在一定程度上緩解了住房難的問題。甚至許多公務(wù)員、領(lǐng)導干部和社會名流都購置了高檔小產(chǎn)權(quán)房（其中許多是大宅院和別墅），大大改善了住房條件。再次，在政府保障性住房供給嚴重不足的情況下，對大量進城務(wù)工農(nóng)民以及外地務(wù)工人員來說，小產(chǎn)權(quán)房實際上發(fā)揮了保障性住房的作用，這無疑有助于加快我國的城市化進程。

當然，小產(chǎn)權(quán)房的存在無疑會減少了地方政府土地出讓金收入，但隨著小產(chǎn)權(quán)房進入市場，城市大產(chǎn)權(quán)房的價格會趨于合理，從而使部分中低收入居民也能買得起或租得起，這就會減輕政府提供保障性住房的壓力，從而減少政府的財政支出，同時會降低農(nóng)民工進城落戶的住房門檻，有助于提升真實的城市化水平，從根本上緩解民工荒的壓力。

所以，既要看到小產(chǎn)權(quán)房違規(guī)違法違章的一面，也要看到小產(chǎn)權(quán)房增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、為城市低收入居民和農(nóng)民工及外來人口提供廉價住房的合情合理的一面。所以，對小產(chǎn)權(quán)房的整治，既要尊重其歷史，也要正視現(xiàn)實，更要立足長遠，要本著改革的精神，標本兼治?？尚械倪x擇是在立即叫停在建在售的小產(chǎn)權(quán)房的同時，按照上述中共十八屆三中全會的精神修改和完善相關(guān)的土地法律法規(guī)和國務(wù)院政策，使已建成的、在建的和以后新建的小產(chǎn)權(quán)房在符合規(guī)劃和用途管制的前提下合法入市。對于城中村也應(yīng)按照黨的十八屆三中全會的精神，在不改變集體土地所有權(quán)和符合城市規(guī)劃及用途管制的前提下，允許農(nóng)民自行改造。

七、確保糧食安全的長效機制

保證國家糧食安全的成本應(yīng)該由全體國民承擔，而不能只由農(nóng)民承擔；壓低糧價、限制農(nóng)地轉(zhuǎn)用、種糧補貼低微，是既要馬兒跑得好，又要馬兒不吃草的政策，不可能確保國家糧食安全無憂。

如果從制度上限制農(nóng)地轉(zhuǎn)用，就應(yīng)該從政策上保證種糧的農(nóng)民不低于土地轉(zhuǎn)用后的收益。因此，建議不僅要對新增建設(shè)用地征收耕地占用稅，而且要對新中國成立以來所有占用的耕地，都要征收耕地占用稅。由此形成耕地保護基金，用這個基金的收益，按照比例補貼給承擔了耕地保護的地區(qū)和農(nóng)民?？傊?，既然民以食為天，既然糧食安全如此重要，就應(yīng)該讓種糧農(nóng)民的收入不低于從事其他產(chǎn)業(yè)和職業(yè)所獲得的收入。

建議加大農(nóng)業(yè)補貼力度，完善農(nóng)業(yè)補貼政策，確保用于農(nóng)業(yè)的投入每年有較大幅度的增長，建立國家公共財政對農(nóng)業(yè)投資穩(wěn)定增長的機制，增加對重要農(nóng)產(chǎn)品和“菜籃子”產(chǎn)品的生產(chǎn)性補貼，加快健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，使主產(chǎn)區(qū)的大縣、大市、大省的財政收入和水平逐步達到全國平均水平。對河南、黑龍江、吉林、江西等產(chǎn)糧大省和700個產(chǎn)糧大縣，在農(nóng)業(yè)補貼方面予以特殊傾斜。較大幅度提高糧食價格，對種糧的補貼要和糧食產(chǎn)量、糧食的商品化率掛鉤，進一步調(diào)動糧食主產(chǎn)區(qū)政府和廣大農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。同時，完善與農(nóng)資價格掛鉤聯(lián)動的農(nóng)資綜合補貼動態(tài)調(diào)整機制，增強農(nóng)民對農(nóng)資價格上漲的承受力。

各級人民法院，要無條件地受理違法占用耕地的案件，對于農(nóng)民保護耕地的舉報、上訪和訴訟行為，要給予保護和獎勵。只有這樣，確保國家糧食安全的目標與糧農(nóng)致富的目標才能一致；中央政府保護耕地的政策與地方政府保護耕地的自覺行為才能一致。

注釋：

①陳錫文認為：“至少在土地利用這個領(lǐng)域，至少在農(nóng)地規(guī)劃這個領(lǐng)域，市場不能起決定性作用”（見陳錫文：市場在土地利用中不能起決定性作用，http://business.sohu.com/ 20131120/n390476605.shtm l）。

②同一塊土地，如果是以農(nóng)民集體所有制名義報建設(shè)規(guī)劃絕不會得到政府批準，而一旦被征收為國有土地，就會立即獲得批準。

③參見鄭振源：《土地資源配置誰起決定性作用，是市場還是規(guī)劃》（2014/1/10在民進中央?yún)⒄h政務(wù)虛會上的發(fā)言）。

④見http://news.ifeng.com/mainland/detail_2013_11/25/315 25604_0.shtml。

⑤⑥參見陳錫文：“不是所有農(nóng)村土地都可以入市”，《人民日報》2013年12月5日。

⑦1999年，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》第2條第2款規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售”。2004年國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》規(guī)定：“加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。