陳曉永，張 云

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)研究所，河北 石家莊050061)）

一、引言

公共產(chǎn)品，簡稱公共品，瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家林達(dá)爾是最早提出這一概念的學(xué)者。伴隨工業(yè)化和城市化浪潮，人類面臨嚴(yán)峻的環(huán)境危機(jī)，作為公共物品的環(huán)境資源遭到嚴(yán)重破壞。與此相隨的環(huán)境公共產(chǎn)品政府責(zé)任，作為一種宏觀層面的制度安排，被看作市場經(jīng)濟(jì)條件下政府彌補(bǔ)市場失靈、履行社會(huì)職能的有效手段。政府是環(huán)境公共產(chǎn)品提供者的理念主要源于以下三方面原因：其一，環(huán)境權(quán)是公民的基本權(quán)力。公民環(huán)境權(quán)作為“天賦人權(quán)”具有法定性，是不可剝奪、與生俱來的基本權(quán)力?！叭巳擞性谧饑?yán)和幸福的優(yōu)良環(huán)境里享受自由、平等和適當(dāng)生活條件的基本權(quán)利?！薄跋碛衅浣】岛透＠纫夭皇芮趾Φ沫h(huán)境”。[1]其二，國家跟人民的契約關(guān)系。國家行使公共管理的權(quán)利來源于人民的讓渡，國家承諾行使這些權(quán)利為人民謀福，因此，承擔(dān)環(huán)境公共物品的生產(chǎn)、供給責(zé)任是政府的天職，責(zé)無旁貸。其三，環(huán)境公共產(chǎn)品的外部性特征?？諝?、水、海洋、臭氧層、地下水流域與水體資源、牧區(qū)、森林及灌溉渠道等環(huán)境公共產(chǎn)品由于公共的性質(zhì)，物品使用中可能存在著“擁擠效應(yīng)”“過度使用”、自然壟斷及信息不對稱等外部性問題，政府作為社會(huì)公共利益的代表，可以采取庇古稅①、許可證交易制度和管制等方法進(jìn)行公共修正。因此，無論政府秉承何種價(jià)值理念，從公民環(huán)境權(quán)、國家存在的意義及環(huán)境外部性等諸多因素考量，實(shí)踐中對于純公共產(chǎn)品（燈塔、環(huán)境保護(hù)、國防、外交等）的生產(chǎn)與供給，都必須由政府來完成，其他群體或個(gè)體顯然無力承擔(dān)。而介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品（也稱為公共資源），由于存在非排他性或競爭性不足、不充分，使得其在解決了某些技術(shù)性問題后，給市場化（私人供給、企業(yè)等）提供了可能。

二、環(huán)境公共產(chǎn)品的理論內(nèi)涵

從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)看，環(huán)境公共物品是一種公共資產(chǎn)。具有兩個(gè)基本特征：（1）消費(fèi)不可分性或無競爭性（non-competitive）。如果是私人產(chǎn)品，一個(gè)人消費(fèi)后，其他人就無法消費(fèi)了。公共產(chǎn)品則不同，公共產(chǎn)品一旦提供后，任何人對該產(chǎn)品的消費(fèi)都不影響其他消費(fèi)者的利益，更不會(huì)影響社會(huì)利益。（2）消費(fèi)中無排他性（non-excludability）。私人產(chǎn)品通過交易可輕易排斥他人消費(fèi)這種產(chǎn)品，而公共產(chǎn)品的消費(fèi)是集體進(jìn)行的，其效用在不同消費(fèi)者間是不能分割的，這種不可行性體現(xiàn)在或者技術(shù)上不可行，或者分割成本太高昂以至于不可接受。正是基于以上屬性，Paul A.Grout和Margaret Stevens（2003）從市場失靈需要政府干預(yù)的視角來定義環(huán)境公共產(chǎn)品：“公共服務(wù)是指給公眾提供具有如下特征的任何一種服務(wù)：在這些服務(wù)的提供中存在著潛在的、嚴(yán)重的市場失靈，這說明了政府干預(yù)的合理性，政府干預(yù)的方式包括生產(chǎn)、資助和監(jiān)管?！盵2]

有關(guān)政府在環(huán)境公共產(chǎn)品中的責(zé)任邊界、角色行為變化，大致可以用四種模型來描述。一是亞當(dāng)·斯密的“守夜人”假定。主張經(jīng)濟(jì)自由主義，將政府職能局限于最小范圍，僅充當(dāng)“守夜人”角色。二是“干預(yù)之手”模型。薩繆爾森等西方福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為政府“守夜人”的職能無法維持市場經(jīng)濟(jì)秩序，認(rèn)為只有政府是公共產(chǎn)品的唯一提供者，以此糾正“市場失靈”。三是“掠奪之手”模型。該模型延續(xù)了布坎南和塔洛克等人開創(chuàng)的公共選擇理論，將來自個(gè)人間相互交易的收益概念移植到了政治決策領(lǐng)域中。認(rèn)為由個(gè)體所組成的政府，也是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，政府在決策選擇時(shí)有可能會(huì)違背公眾的民意而趨向于“自利”，甚至出現(xiàn)政客和官僚們的“尋租”行為。四是公共池塘資源模型。埃莉諾·奧斯特羅姆（2000）研究了瑞士小型牧場及眾多小規(guī)模公共池塘案例，運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和實(shí)證分析方法，證明了在公有化和私有化之間存在著第三種治理模式：公共物品的共享者們可通過自組織②實(shí)現(xiàn)自主治理，即多中心共治。由此實(shí)現(xiàn)國家與公民社會(huì)、政府與非政府組織、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)等利益共享者之間的合作與良性互動(dòng)。[3]

以上模型描述的政府職能定位雖然并不相同，但毫無疑問，政府處于核心地位，政府是真正的管理者、協(xié)調(diào)者和引導(dǎo)者?！妒澜玢y行1997發(fā)展報(bào)告》結(jié)論認(rèn)為：“在世界各地，政府正在成為人們注目的中心。全球經(jīng)濟(jì)具有深遠(yuǎn)意義的發(fā)展使我們再次思考政府的一些基本問題：它的作用應(yīng)該是什么，它能做什么和不能做什么以及如何最好地做這些事情?！盵4]

當(dāng)前，世界各國政府職能都在擴(kuò)張，其中一個(gè)重要方面就是擴(kuò)張社會(huì)職能，加大治理環(huán)境，優(yōu)化公民生存空間，但現(xiàn)實(shí)卻是全球生態(tài)環(huán)境問題越來越嚴(yán)重，各國民眾對面臨的環(huán)境現(xiàn)狀也越來越不滿。蓋洛普民意測驗(yàn)2000年曾做過一項(xiàng)調(diào)查，結(jié)果表明：接受調(diào)查的60個(gè)國家中有55個(gè)國家的大多數(shù)人認(rèn)為他們的政府在環(huán)境方面做得不夠。由此看來，政府被認(rèn)為是解決環(huán)境問題責(zé)無旁貸的第一責(zé)任人，卻又面臨“政府的失效”，是一個(gè)世界性的難題。

中國正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)轉(zhuǎn)型首先要求政府轉(zhuǎn)型。在環(huán)境公共服務(wù)領(lǐng)域，一方面，公共產(chǎn)品市場化模式逐步引入并成為資源配置的重要機(jī)制；另一方面，政府作為一種制度安排，如同市場制度一樣，同樣是內(nèi)生變量，其自身的運(yùn)行以及向公眾提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品同樣存在交易成本的問題，有著自身不可克服的缺陷。本文即沿著這一理論邏輯對政府在環(huán)境公共服務(wù)中的責(zé)任與邊界進(jìn)行分析。

三、政府在環(huán)境公共產(chǎn)品供給中的責(zé)任與邊界界定

（一）政府在環(huán)境公共產(chǎn)品供給中的角色定位

1.財(cái)政支出責(zé)任。環(huán)境公共物品資金供給主體不外乎政府、市場及第三方三種方式。由于公權(quán)力的強(qiáng)大，再加上環(huán)境治理是一項(xiàng)投入很高、收益很慢的艱巨工程，任何單位和個(gè)人的力量都是十分有限的。因此，在環(huán)境公共服務(wù)提供過程中，政府是決定性因素。只有政府才能成為環(huán)境公共服務(wù)支出的主體角色。世界各國實(shí)踐也表明，不論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，政府主導(dǎo)的環(huán)境公共支付都是主要的治理手段。特別是對于污染成本和社會(huì)損失難以估量的污染行為、或者污染和受害情況難以預(yù)測，通過自我救助或其他途徑難以實(shí)現(xiàn)的不可預(yù)見性污染等，國家財(cái)政承擔(dān)支出尤為重要。

2.制度責(zé)任。制度責(zé)任是指政府作為環(huán)境公共物品供給方所做出的制度安排和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。按照科斯等人的觀點(diǎn)，制度的作用在于規(guī)制人們之間的交換關(guān)系，減少信息成本和不確定性，把阻礙合作的因素減少到最低程度，促進(jìn)個(gè)人收益與社會(huì)收益的一致性。一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，取決于制度執(zhí)行的交易成本。通過交易費(fèi)用概念，科斯實(shí)際上也提出了一個(gè)“制度效率”問題，即根據(jù)交易費(fèi)用的高低，可以分析一個(gè)制度內(nèi)部運(yùn)行效率的高低，可以對不同制度（不同組織）之間的優(yōu)劣做出比較。目前中國很多環(huán)境問題產(chǎn)生的根源在于制度的缺失或者非制度化。有數(shù)據(jù)表明，高污染企業(yè)1噸廢水的治理成本不超過兩元，偷排一天的凈收益一般都在數(shù)萬元以上，而地方環(huán)保部門罰款限額最高不能超過10萬元。極低的違法成本致使企業(yè)寧可認(rèn)罰不愿治污。[5]由此可見，建立更為合理有效的政府規(guī)制和政策導(dǎo)向，引導(dǎo)和固化企業(yè)對未來的預(yù)期，約束和激勵(lì)其主動(dòng)改變發(fā)展方式是政府的基本責(zé)任。

3.監(jiān)管責(zé)任。監(jiān)管責(zé)任是指政府對環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)督、管理以及引領(lǐng)、整合責(zé)任。環(huán)境監(jiān)管是政府的重要職責(zé)，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管是有效解決環(huán)境問題的根本手段。中國引進(jìn)市場化模式之后，通過政府對其他社會(huì)組織的授權(quán)和授能，環(huán)境公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給呈現(xiàn)出主體多元化、手段多樣化等特點(diǎn)，但同時(shí)環(huán)境資源作為公共物品遭到嚴(yán)重破壞，公共環(huán)境利益出現(xiàn)減量而非增量，多年來巨額投入、運(yùn)動(dòng)式治理并沒有從根本上改變這種困局，陷入內(nèi)卷化③困境。這其中，政府環(huán)保監(jiān)管責(zé)任缺失是一大誘因。

（二）存在的局限及現(xiàn)實(shí)問題

1.責(zé)任主體之間：邊界模糊。中國對政府環(huán)境責(zé)任規(guī)定的依據(jù)主要體現(xiàn)于兩部法律中。《憲法》第26條規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！薄董h(huán)境保護(hù)法》第16條規(guī)定：“地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”。很顯然，上述法律法規(guī)的內(nèi)容僅是原則性框架，沒有具體的實(shí)施細(xì)則，在實(shí)踐中不具備可操作性，由此造成各級政府之間、同級政府之間以及同級政府各部門之間權(quán)限的分配及責(zé)任承擔(dān)邊界模糊，責(zé)任主體難以認(rèn)定。這主要表現(xiàn)在：（1）中央政府與地方政府之間信息不對稱。中國的改革是在地方分權(quán)化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中進(jìn)行的。目前環(huán)境管理權(quán)由原來的中央集權(quán)逐漸向地方政府分權(quán)。環(huán)境管理權(quán)力的下放和分散，極大地改變了以往中央集權(quán)垂直控制模式下那種被動(dòng)執(zhí)行政策，消極執(zhí)行命令，不獨(dú)立思考和行事，出了問題負(fù)不起責(zé)任的行為模式，但是同時(shí)出現(xiàn)了環(huán)境管理信息不對稱的問題。作為代理人的地方政府作為環(huán)保第一責(zé)任人，在環(huán)境監(jiān)管中有著先天的優(yōu)勢，處于主導(dǎo)地位，擁有大量信息，作為委托人的中央政府則擁有少量或“碎片化”信息。由于中央政府與地方政府之間存在這種信息不對稱以及雙方利益訴求的差異，地方政府就會(huì)利用其信息優(yōu)勢做出不利于中央政府目標(biāo)利益的決策行為，繞過中央政府的監(jiān)管或變通政策來逃避環(huán)境管理責(zé)任，出現(xiàn)“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”等問題。此外，信息不對稱也使得中央政府難以確切知道地方環(huán)境污染事件的真實(shí)情況，增加了決策錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)成本，而決策過錯(cuò)責(zé)任主體則很難界定。（2）地方政府之間的權(quán)責(zé)不明確。典型例子為流域內(nèi)水環(huán)境治理。流域上下游之間是聯(lián)系十分緊密、生態(tài)關(guān)聯(lián)性很高的有機(jī)整體。但在流域的管理上，卻是按行政區(qū)域被人為地割裂開來，地方政府作為理性經(jīng)濟(jì)人，都有各自的利益訴求。如京津冀共處一個(gè)生態(tài)單元，共享一地自然資源，同處一個(gè)海灤河水系，由于京津冀三地發(fā)展階段不同，“京津要生態(tài)、河北省要財(cái)政、環(huán)京津地區(qū)29個(gè)縣、266萬人口的經(jīng)濟(jì)發(fā)展塌陷區(qū)要致富”。這種基于不同目標(biāo)的利益訴求，往往背離區(qū)域性環(huán)境治理尤其是水流域環(huán)境治理的總體目標(biāo)，進(jìn)而影響區(qū)域協(xié)同發(fā)展。（3）同級政府不同部門之間的權(quán)責(zé)不明確。環(huán)境保護(hù)涉及到水、大氣、土壤等多個(gè)方面污染防治，是跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的綜合系統(tǒng)工程，必須明確各自的職責(zé)，但由于歷史原因及環(huán)保工作本身的復(fù)雜性，環(huán)境保護(hù)工作往往是職能交叉重復(fù)，各自為政、互相推諉。典型如水環(huán)境管理中的“九龍治水”。2007年太湖與江蘇沭陽水污染事件，2006年湖南岳陽砷污染事件，2005年松花江重大水污染事件、北江鎘污染事故、重慶綦河水污染……一樁樁觸目驚心的水污染事件，無不暴露出我國江河治理能力的低效與管理權(quán)界的模糊。這種“誰都管”“誰都管不了”“誰都不負(fù)責(zé)”的權(quán)力共享而責(zé)任泛化等問題，顯然不能達(dá)到帕累托最優(yōu)，④政府失靈也就變得理所當(dāng)然。

2.責(zé)任分布上：“行政”為主導(dǎo)。在不同國家，“政府主導(dǎo)”有不同的體現(xiàn)，這本身也是政府履行社會(huì)管理職能的重要方面。改革開放以來，中國將政府干預(yù)與市場經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，確立了政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，也由此造成環(huán)保領(lǐng)域的“政府依賴型”。主要體現(xiàn)在：（1）用行政權(quán)力凌駕、干預(yù)或代替立法權(quán)力，把法治手段與行政手段混在一起，把環(huán)境監(jiān)管與環(huán)境行政等同起來。如地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而干預(yù)環(huán)境司法訴訟案件、環(huán)境訴訟案件中的“行政調(diào)停優(yōu)先”以及環(huán)境公益訴訟制度滯后等。（2）環(huán)境污染突發(fā)事件預(yù)警應(yīng)急管理方面，參與主體仍停留在政府單中心模式。發(fā)達(dá)國家提倡參與主體多元化，危機(jī)應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)化，合作協(xié)調(diào)區(qū)域化。日本提倡“自救、共救、公救”的理念，由包括居民、企業(yè)、NGO、NPO在內(nèi)的社區(qū)和政府共同組成市民自主應(yīng)急組織和企業(yè)自身應(yīng)急體系。美國建立了聯(lián)邦、州整體聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并通過公民團(tuán)的組織形式，提高公民的志愿者服務(wù)水平和危機(jī)防范意識。中國目前有關(guān)環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)急處理大多采取“會(huì)戰(zhàn)式”的污染控制行動(dòng)，主要依靠行政系統(tǒng)力量，市民和企業(yè)參與較少，社會(huì)應(yīng)對能力薄弱，區(qū)域性預(yù)警應(yīng)急體系也沒有完全建立起來。

3.責(zé)任履行上：“越位”與“缺位”并存?！霸轿弧奔斜憩F(xiàn)為在環(huán)境行政管理執(zhí)法過程中，政府行政權(quán)力向社會(huì)領(lǐng)域的擴(kuò)展和增強(qiáng)，政府運(yùn)用行政權(quán)力進(jìn)行行政干預(yù)，以權(quán)代法、以言代法，存在對立法權(quán)、司法權(quán)、公民環(huán)境權(quán)力侵蝕等問題?！叭蔽弧币馕吨畬ψ约旱囊恍┍驹簇?zé)任履行不充分或不履行。（1）政府環(huán)保投入欠賬和不足。中國環(huán)保投入長期只占GDP比重不到2%，僅達(dá)到控制污染所需投入的底線，與西方國家污染治理高峰期以及中國污染治理的實(shí)際資金需要相比，環(huán)保投入欠賬太多。中央和地方財(cái)政環(huán)保支出雖然由2000年的654億元增加到2010年的1 443億元，但在投資總額中的比重卻由27.4%下降到21.7%，這表明社會(huì)資本越來越成為環(huán)保投資的主體。（2）監(jiān)管手段落后，監(jiān)管體制失靈。如目前的退耕還林（還草）等環(huán)境治理工程，應(yīng)急處置多，長遠(yuǎn)治本少，忽略項(xiàng)目合法性、程序正當(dāng)性、規(guī)劃相符性以及生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公眾接受性等因素，同時(shí)忽視農(nóng)民的自主參與和民間資本介入，導(dǎo)致出現(xiàn)效率低下、重建設(shè)輕管護(hù)、邊治理邊破壞等問題，缺乏可持續(xù)性。（3）對環(huán)境群體性事件的處理往往是被動(dòng)反應(yīng)，應(yīng)對薄弱。近年來，全國各地發(fā)生多起環(huán)保維權(quán)群體性事件，幾乎都是復(fù)制了忽視公眾參與——批準(zhǔn)和實(shí)施項(xiàng)目——民眾集體抗議——項(xiàng)目被迫取消的博弈范式，反映了當(dāng)前環(huán)境應(yīng)急管理方面政府職能的“缺位”和由此帶來的負(fù)面社會(huì)影響。（4）環(huán)境執(zhí)法體制不順。在執(zhí)法監(jiān)管中存在很多漏洞、盲區(qū)、真空地帶以及縫隙，很多監(jiān)管環(huán)節(jié)形同虛設(shè)，形成弱監(jiān)或虛監(jiān)，難免存在特殊利益集團(tuán)的“尋租”現(xiàn)象。

四、政府在公共環(huán)境治理中的制度安排

讓市場在資源配置中起決定性作用，對政府在公共環(huán)境治理中的制度安排提出了更高的要求。其路徑可以表述為：從直接管控（命令型）向自愿（間接型）轉(zhuǎn)變，從獨(dú)家治理到多元治理轉(zhuǎn)變，從黑色治理到綠色治理轉(zhuǎn)變，從黑箱（灰箱）治理到透明治理轉(zhuǎn)變，由此實(shí)現(xiàn)政府之間、政府與民眾、政府與企業(yè)之間集體利益的納什均衡，最終實(shí)現(xiàn)利益共享者耦合互動(dòng)的帕累托最優(yōu)。

（一）樹立整體政府理念，做好頂層設(shè)計(jì)，防止政策碎片化

整體政府所展現(xiàn)的是一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的理念與行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式。公共環(huán)境治理作為一種過程和狀態(tài)，不是中央集權(quán)，而是權(quán)利分解，本質(zhì)特征是集體或聯(lián)合決策。在現(xiàn)行體制下，剛性的行政壁壘構(gòu)成了環(huán)境公共治理的體制藩籬，環(huán)保制度存在“碎片化”⑤的問題。納入整體政府理念，有利于把頂層設(shè)計(jì)置于生態(tài)文明建設(shè)和新《環(huán)保法》即將實(shí)施的背景下進(jìn)行統(tǒng)籌，重新取舍、安排、統(tǒng)合，形成合力，實(shí)現(xiàn)環(huán)境總體利益的協(xié)調(diào)。從當(dāng)前看，首先應(yīng)形成地方政府有權(quán)參與國家層面相關(guān)規(guī)劃的環(huán)境管理體制。環(huán)境公共產(chǎn)品的自然屬性和效用的共享性，決定了跨域規(guī)劃對流域內(nèi)各利益主體利益有潛在影響，跨域規(guī)劃必須由各利益主體參與才能使其充分了解政策方向，從而調(diào)整自己的行為。但是，我國現(xiàn)階段自上而下的環(huán)境管理體制是中央政府提出政策方向和制定總的法律體制框架，而地方政府則負(fù)責(zé)執(zhí)行。這種體制很難得到地方政府內(nèi)心的認(rèn)同，以致無法調(diào)動(dòng)其參與環(huán)境保護(hù)的積極性。我國大氣和水污染防治地方性法規(guī)的滯后、地方配套資金的不到位，也從側(cè)面反映了地方政府作為利益主體對跨域環(huán)境治理存在主觀意愿上的不認(rèn)同。因此，中央政府在制定跨域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)廣泛聽取相關(guān)地方政府的意見，將地方政府納入相關(guān)規(guī)劃制定的決策層面，確保規(guī)劃的科學(xué)性、合理性以及可操作性。

（二）加強(qiáng)環(huán)境治理政策工具研究，推進(jìn)政府管理方式創(chuàng)新

我國現(xiàn)行的環(huán)境治理政策工具存在“國家的簡單化”的問題。中國幅員遼闊、各個(gè)地區(qū)差別也很大，環(huán)境問題具有“共同又獨(dú)特”的特性，各項(xiàng)具體政策都有很大的調(diào)整和改革空間，應(yīng)設(shè)計(jì)更為精密化的環(huán)境政策工具。目前一些環(huán)境法律雖然提出了實(shí)體性要求，卻沒有程序性的規(guī)定與之配套，形成“空中樓閣”，下位法不依照上位法的要求制定配套性法規(guī)，往往使得法律的規(guī)定難以操作。如中央轉(zhuǎn)移支付的政策公平與政策效率問題。長江、黃河等大江大河上游、源頭地區(qū)的天然林保護(hù)和退耕還林（還草）工程對全國的生態(tài)安全至關(guān)重要，是國家財(cái)政進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)地區(qū)。解決這些地區(qū)發(fā)展問題時(shí)，應(yīng)保證實(shí)現(xiàn)中央轉(zhuǎn)移支付的公平正義，設(shè)計(jì)更具制度剛性的激勵(lì)政策以避免政策失敗或政策“軟化”。

（三）促進(jìn)治理主體多元化，實(shí)現(xiàn)功能耦合

如前所述，過往對公地悲劇、反公地悲劇、囚徒困境、集體行動(dòng)困境等有關(guān)環(huán)境污染外部性問題的矯正，學(xué)者們基本上按照庇古或科斯提出的解決方案，或者交給市場或者政府的國有化。但是隨著時(shí)代的變遷，傳統(tǒng)庇古解和科斯定理所受到的質(zhì)疑變得越來越多：市場追逐自利不能解決一切問題，政府管理又往往會(huì)出現(xiàn)信息不對稱、效率低下等問題。奧斯特羅姆提出的公共池塘管理模型已經(jīng)證明了政府和市場之外還有第三條道路，即利益相關(guān)者按照契約性原則，以公共資源為前提和以信用為基礎(chǔ)，自組織進(jìn)行治理。這類制度安排既不需要像有些學(xué)者所主張的那種政府管制，也不需要把共同資源私有化，沿襲這一思路，還有一些學(xué)者也提出了類似的主張。戴維·漢密爾頓（2004）認(rèn)為：“區(qū)域治理是一種公私部門之間伙伴關(guān)系的協(xié)作過程，盡管公私伙伴關(guān)系并不必然構(gòu)成一個(gè)完整的區(qū)域治理，但正式的或非正式的公私伙伴關(guān)系是區(qū)域治理的必要組成部分?！盵6]美國教育家伯頓·克拉克提出了政府權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)威和市場的“三角協(xié)調(diào)模式”，成為人們普遍接受的研究高等教育結(jié)構(gòu)的方法論基礎(chǔ)。[7]如果將此“三角理論”應(yīng)用到政府公共管理領(lǐng)域，那么在社會(huì)大三角中，能夠與“政府——權(quán)力”形成平衡關(guān)系的，一是“市場——資本”，二是“社會(huì)——公眾”。政府和市場、社會(huì)的“三角協(xié)調(diào)模式”可以用圖1的三角結(jié)構(gòu)模型來表述。

圖1 政府、市場、社會(huì)的“三角協(xié)調(diào)模式”

圖1表明：在環(huán)境公共治理中，并不是在市場和政府中選擇其一，而是市場、社會(huì)和政府三者必須結(jié)合起來才可能最有成效，這就是建立三角結(jié)構(gòu)模型的核心指導(dǎo)思想。所謂政府的歸政府，市場的歸市場，社會(huì)的歸社會(huì)，給市場和社會(huì)以必要的自由和成長。而雪莉·阿恩斯坦（Sherry Arnstein，1969）則從強(qiáng)調(diào)效用最大化、市場均衡和偏好穩(wěn)定的三位一體視角，提出了“公民參與階梯模型”（A Ladder of Citizen Participation model），藉此來解釋環(huán)境保護(hù)中的公民行為問題。該模型針對某種具體環(huán)?；顒?dòng)中的公民行為（例如環(huán)境污染中人們的行為邏輯），把公民參與的有效性由低到高依次區(qū)分為八個(gè)階梯，分別是操縱（manipulation）、治療（therapy）、信息（informing）、咨詢（consultation）、展示（placation）、合作（partnership）、授權(quán)（delegated power）、公眾控制（citizen control）[8]。

以上相關(guān)理論的實(shí)踐意義在于體現(xiàn)了利益相關(guān)者在社會(huì)生活中的“參與邏輯”。所謂利益相關(guān)者的“參與邏輯”，是指那些能影響組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或被組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)所影響的個(gè)人或群體參與社會(huì)治理的過程。處于同一環(huán)境中的利益主體，各級政府、企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人等均是利益相關(guān)者。作為理性人，無論是政府，還是企業(yè)和居民，均能夠判斷自己的利益目標(biāo)和福利狀況，并正確地選擇能夠?qū)崿F(xiàn)自身利益最大化的行為。當(dāng)前我國一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)區(qū)域，如長三角、京津冀地區(qū)人與資源、環(huán)境的矛盾越來越突出，普通民眾為維護(hù)自身的環(huán)境權(quán)力，圍繞垃圾填埋場或垃圾焚燒、污水處理、傳染病防治中心、油氣管道鋪設(shè)、核電廠、高速公路、高鐵及機(jī)場等帶有負(fù)外部效應(yīng)的公共設(shè)施選址問題，出現(xiàn)了愈發(fā)自覺和普遍參與的“鄰避運(yùn)動(dòng)”（NIMBY，not in my backyard）⑥。典型個(gè)案有廣州居民抗議番禺垃圾焚燒廠選址事件以及惠州居民抗訴深圳垃圾填埋場的搬遷問題，表明中國公民參與區(qū)域性環(huán)境事務(wù)治理的主動(dòng)性、積極性及抗?fàn)幮耘c日俱增。因此，政府對環(huán)境公共危機(jī)的認(rèn)識應(yīng)從“事件”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盃顟B(tài)”，化解環(huán)境公共危機(jī)的策略也應(yīng)從“控制”轉(zhuǎn)變?yōu)榈健皡f(xié)同治理”。政府應(yīng)清晰界定各類社會(huì)主體的權(quán)力與責(zé)任，進(jìn)一步放松管制社會(huì)組織，支持非營利組織參與區(qū)域性環(huán)境公共事務(wù)，支持公民參與領(lǐng)域向區(qū)域環(huán)境公共事務(wù)拓展，并完善激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)環(huán)境治理多元主體依法、高效、有序參與，逐步形成多元治理主體的協(xié)同與合作，實(shí)現(xiàn)功能耦合。從發(fā)展趨勢看，如何結(jié)合中國公共環(huán)境治理的實(shí)踐，構(gòu)建多元化、多層次、網(wǎng)絡(luò)狀的環(huán)境治理組織架構(gòu)，將是需要進(jìn)一步研究的問題。

五、結(jié)論與展望

1.公共物品理論的現(xiàn)代擴(kuò)展，為環(huán)境公共產(chǎn)品領(lǐng)域政府責(zé)任主體地位和邊界的劃分提供了經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)。環(huán)境公共產(chǎn)品的提供并非都是“囚徒困境”問題，利他主義和動(dòng)態(tài)博弈的存在意味著正“外部性”合作的可能性；需要通過政府與市場、社會(huì)一起采取相應(yīng)的政策干預(yù)措施來實(shí)現(xiàn)外部性問題內(nèi)部化，最終實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者之間的互動(dòng)協(xié)作與功能耦合。

2.與市場化生態(tài)補(bǔ)償手段相比，基于政府行為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償在計(jì)入信息成本、監(jiān)管成本以及社會(huì)成本后，成本相對較高，效率往往較低。目前，國際學(xué)術(shù)界重點(diǎn)關(guān)注如何利用市場機(jī)制解決生態(tài)補(bǔ)償問題，以形成更為高效的生態(tài)建設(shè)與保育的可持續(xù)激勵(lì)機(jī)制。

3.由于我國處在轉(zhuǎn)型時(shí)期的制度并軌階段，增加了政府在環(huán)境公共產(chǎn)品中更好地履行職責(zé)的體制困難，迄今一些最基本的問題（例如政府作為責(zé)任主體的地位和邊界等）仍未能取得共識?，F(xiàn)有成果多囿于環(huán)保等專題研究或林業(yè)、水資源等個(gè)案方面，相對缺少對此問題的系統(tǒng)研究；在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究方面，多著眼于一般現(xiàn)狀和對策分析，相對缺少對跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的深層次理論探討和有針對性的對策建議。筆者認(rèn)為，今后這一領(lǐng)域研究的深化應(yīng)從案例搜集與機(jī)制研究、生態(tài)補(bǔ)償市場化機(jī)制作用的基礎(chǔ)制度、社區(qū)參與與居民福利等方面入手。

注釋：

①由英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古（Pigou，Arthur Cecil，1877-1959）最先提出。根據(jù)污染所造成的危害程度對排污者征稅，用稅收來彌補(bǔ)排污者生產(chǎn)的私人成本和社會(huì)成本之間的差距，使兩者相等。這種稅被稱為“庇古稅”。

②德國理論物理學(xué)家H.Haken從組織協(xié)同角度論述系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間的協(xié)同機(jī)制，認(rèn)為從組織的進(jìn)化形式來看，分為兩類：他組織和自組織。如果一個(gè)系統(tǒng)靠外部指令而形成組織，就是他組織；如果不存在外部指令，系統(tǒng)按照相互默契的某種規(guī)則，各盡其責(zé)而又協(xié)調(diào)地自動(dòng)地形成有序結(jié)構(gòu)，就是自組織。

③內(nèi)卷化可以指一種現(xiàn)象，也可以指一種機(jī)理。美國人類學(xué)家蓋爾茨Geertz（1963）最早使用這個(gè)概念來研究爪哇的水稻農(nóng)業(yè)。無論在哪一種意義上使用“內(nèi)卷化”概念，其所描述的實(shí)際上都是一種非理想型的制度變革形態(tài)，一個(gè)共同體或社會(huì)一旦定型于這種機(jī)理，就會(huì)既沒有突變式的發(fā)展，也沒有漸進(jìn)式的增長，陷入諾斯所說的"鎖定"狀態(tài)，進(jìn)入惡性的停滯不前。

④帕累托最優(yōu)（Pareto Optimality），也稱為帕累托效率（Pareto Efficiency）、帕累托改善、帕累托最佳配置。帕累托最優(yōu)是指資源分配的一種理想狀態(tài)，即假定固有的一群人和可分配的資源，從一種分配狀態(tài)到另一種狀態(tài)的變化中，在沒有使任何人境況變壞的前提下，也不可能再使某些人的處境變好。換句話說，就是不可能再改善某些人的境況，而不使任何其他人受損。

⑤所謂“碎片化”現(xiàn)象，是指剛開始的時(shí)候某項(xiàng)制度非常精煉，但是隨著社會(huì)發(fā)展，出現(xiàn)的問題增多，出現(xiàn)一個(gè)問題就修補(bǔ)一下制度，制度越修補(bǔ)越多，越來越繁雜，最后這些制度之間也出現(xiàn)矛盾，導(dǎo)致解決問題的效率低下，最終制度崩潰。

⑥“別建在我家后院”（Not in my back yard），五個(gè)字母的英文簡稱NIMBY（鄰避），意指居民希望保護(hù)自身生活領(lǐng)域，免受具有負(fù)面效應(yīng)的公共或工業(yè)設(shè)施的干擾。在中國工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，鄰避運(yùn)動(dòng)正成為一個(gè)潛在的沖突源。

［1］聯(lián)合國.聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議宣言［R］.1972.

［2］Paul A.Grout，Margaret Stevens.The Assessment:Financing and Managing Public Services［J］．Oxford Review of Economic Policy，Vol.19，No.2，Sunner，2003，（2）.

［3］【美】埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物治理之道［M］．上海：三聯(lián)書店，2000.

［4］世界銀行.1997年世界發(fā)展報(bào)告:變革世界中的政府［M］．北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997.

［5］范倉海.中國轉(zhuǎn)型期水污染治理中的政府責(zé)任研究［J］．中國人口·資源與環(huán)境，2011，（9）：2.

［6］David K．Hamilton.Developing Regional Regimes:A Comparison of Two Metropolitan Areas［J］．Journal of Urban Affairs，2004，（4）．

［7］【美】伯頓·克拉克.探究的場所——現(xiàn)代大學(xué)的科研和研究生教育［M］．杭州：浙江教育出版社，2001.

［8］Sherry Arnstein.A Ladder of Citizen Participation［J］．Journal of the American Planning Association，1969，（4）．