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從“歐文聲明”看一戰(zhàn)后英國對印度政策調整

程子航*◎

【內容提要】兩次大戰(zhàn)期間，印度在帝國體系中的重要性進一步凸顯，英國在印度問題上的立場愈發(fā)強硬。把印度留在帝國內、疏導印度民族主義走向容忍帝國統(tǒng)治而非走向獨立成為各派共識，分歧和矛盾則主要集中在印度憲政改革的程度和推進的速度上，這在對英印總督歐文有關“印度自治”聲明的批判聲浪中表現得尤為突出。但伴隨甘地發(fā)起的民眾不服從運動和國內政治環(huán)境變化，英國對印政策逐漸由保守主義向中間路線回擺，最終形成以“歐文—霍爾路線”為基礎的保守黨印度政策。

【關鍵詞】“歐文聲明”自治英國對印政策歐文—霍爾路線

非殖民化浪潮客觀上促使學術界更加關注二戰(zhàn)對英帝國殖民體系的影響，考察戰(zhàn)爭與英帝國解體之間的關系及英國退出印度的歷史進程。相比之下，一戰(zhàn)以后，特別是一戰(zhàn)和二戰(zhàn)期間(interwar period)英國殖民政策的研究則主要集中在帝國和聯邦制度演變、從直接統(tǒng)治到間接統(tǒng)治的轉變等方面。相關研究成果表明，兩次大戰(zhàn)期間，英國經濟實力明顯下滑，海上霸主地位旁落，帝國意識形態(tài)出現動搖，隨著《貝爾福宣言》(1926年)和《威斯敏斯特法》(1931年)相繼推出，英聯邦開始逐漸取代舊有的殖民體系，英國對自治領地區(qū)的殖民政策發(fā)生了根本性變化，由直接統(tǒng)治轉變?yōu)殚g接統(tǒng)治。①*Alfred Leroy Burt,TheEvolutionoftheBritishandCommonwealth:FromtheAmericaRevolution. Boston: D. C. Health and Company, 1956; I. M. Cumpston,TheGrowthoftheBritishCommonwealth, 1880-1932. London: Arnold, 1973; Bernald Porter,TheLion’sShar:AShortHistoryofBritishImperialism. Longman, 1996; 王俊芳：《從直接統(tǒng)治到間接統(tǒng)治——20世紀初期英國殖民統(tǒng)治方式的調整》，山東師范大學2002年碩士學位論文，第6-12頁。但上述研究成果主要涉及加拿大、澳大利亞、新西蘭、南非、愛爾蘭、紐芬蘭等自治領地區(qū)，對印度等非白人殖民地的情況均有不同程度的刻意回避。

事實上，在英國殖民統(tǒng)治方式發(fā)生重大調整的背景下，其對印度政策也必然會發(fā)生內在的、激烈的演變。英國在順應自治領要求、逐步放棄對自治領事務干預權的同時也有意識地加強了對印度的控制。換句話說，一戰(zhàn)后英國的總體殖民態(tài)勢呈現出一邊撤退、一邊進取的特點。正如托馬斯·邁克卡爾夫(Thomas R. Metcalf)在剖析英國對印政策復雜的意識形態(tài)基礎時所指出的，英國政治家強調印度在歷史、人種、性別和社會等方面的巨大差異，聲稱代表英國制度特色的議會制政府并不適合印度的現狀，進而在印度確立凸顯歐洲優(yōu)越性的有序等級制。*Thomas R. Metcalf,IdeologiesoftheRaj,Cambridge:Cambridge University Press, 1995, p.225.換言之，就是決不會把印度變成一個類似加拿大或澳大利亞那樣可以行使統(tǒng)治權的自治領。這一觀念也反映在卡爾·布里奇(Carl Bridge)的著作中。*Carl Bridge,HoldingIndiatotheEmpire,TheBritishConservativePartyandthe1935Constitution.New Delhi, Sterling Publishers, 1986他指出，英國政壇的共同目標是“把印度留在帝國之內”(Holding India to the Empire)。1935年的《印度改革法》從實質上還是要將國防、外交、國內安全等重要政治權力保持在英國手中，其基本的政策考量依舊是控制核心權力，讓渡其他利益。*Carl Bridge,HoldingIndiatotheEmpire, pp. vii, 12.

雖有以上共識，但英國各方在印度憲政改革的“速度、目標和道路”等問題上意見不一，而這些分歧和矛盾集中體現在英國國內對英印總督歐文有關“印度自治”聲明的批判聲浪中。

一、一戰(zhàn)后英國對印度的政策選擇

第一次世界大戰(zhàn)結束后，英帝國殖民體系走到了十字路口。白人殖民地相繼成為自治領，獲得完全自治地位；18世紀重商主義戰(zhàn)爭中奪取的重要據點以及19世紀“意外”獲得的諸多殖民地，也都因為帝國經濟衰退而逐漸喪失作用。在巨輪行將擱淺之際，印度的地位凸顯出來。正如布萊恩·拉平所述：“英國承擔控制中東的任務就是為了保護通往印度的路線；但具有諷刺意味的是，英國在這一地區(qū)最后的主要所得——巴勒斯坦、約旦和伊拉克是在1917年得到的，恰好在這一年印度的民族主義者強烈要求當局允諾建立自治政府。印度開始是帝國的一塊屬地，后來發(fā)展成為帝國的第二個中心，在德里做出的決定將成為英國和帝國的政策。正是在印度做出的決定，使新加坡、亞丁成為英國殖民地，在波斯灣建立了霸權，征服了緬甸并計劃征服阿富汗。”*[英]布萊恩·拉平：《帝國斜陽》，錢乘旦等譯，上海：上海人民出版社，1996年版，第47頁。

當其他殖民地和保護國存在的意義取決于其在保障通往印度的戰(zhàn)略航道中的作用時，*Stuart Ball,BaldwinandtheConservativeParty,TheCrisisof1929-1931,London:Yale University Press, 1988, p.108.印度在英國殖民體系中的層級地位無須再多言。在英國政治家眼中，維護其對印統(tǒng)治也成為維系帝國的現實需求和心理底線，諸如“印度是英帝國的核心”、*Carl Bridge,HoldingIndiatotheEmpire,TheBritishConservativePartyandthe1935Consitution, p.2.沒有印度“英國將瞬間淪為三流國家”、*Carl Bridge,HoldingIndiatotheEmpire, p.2.“我們在任何情況下都不會撤出印度，更不會讓帝國在印度的利益受損”*Common Debates, 14 Feb 1922, vol.150, c.963.等言論甚囂塵上?；诖?，堅持把印度留在帝國之內的立場成為絕對主流。

不過，政治家們也不得不響應印度日益高漲的民族主義情緒，并為此做出一系列思考與嘗試，其核心就是牢牢控制可以對印度發(fā)號施令的“高地”，為此當然可以放棄一些無足輕重的“地盤”。*Thomas R. Metcalf,IdeologiesoftheRaj, Cambridge: Cambridge University Press, 1995, p.231.1917年11月，時任印度事務大臣蒙塔古赴印度與印度總督蔡姆斯福德一道與印度各界領導人會晤，討論有關印度政治改革等問題，并于次年7月聯署發(fā)布《蒙太古—蔡姆斯福德報告》。1919年，英國議會通過了以此方案為藍本的新的《印度政府法》，于1921年開始實施。*林承節(jié)：《殖民統(tǒng)治時期的印度史》，北京：人民出版社，2006年版，第288頁。

根據該法案，在立法機構上，總督立法會議由一院制變成兩院制，在成員選舉上保留莫爾利—明托改革中的“分區(qū)選舉”，立法范圍也有所擴大，可以討論財政、稅收和軍事等法案；在行政體制方面，總督參事會成員增加，吸收3 名印度人加入；實行中央和地方分權(diarchy)，治安、司法、田賦管理、水利、森林、饑荒賑濟等事務由省督參事會分工管理，只對總督負責；工業(yè)、農業(yè)、地方市政、教育衛(wèi)生、公共工程等事務由省督從省立法會議成員中任命部長(多為印人)管理，對省立法會議負責，省督保留干預這些部門管理的權利。*Carl Bridge,HoldingIndiatotheEmpire,pp.7-8;ThePoliticalSystemofBritishIndia, pp.75-83.此外，印度政府還在法律上部分獲得了“財政自治權”。*Report of the Committee Appointed by the Secretary of State for India to Advise on the Question of the Financial Relations between the Central and Provincial Governments in India [Meston Committee], quoted from B.R. Tomlinson, “India and the British Empire, 1880-1935”,IndianEconomicSocialHistoryReview, 12 (1975), p. 354.

盡管1919年的改革方案是印度歷次憲政改革中調整幅度最大的一次，但其實這只是聯合內閣在戰(zhàn)爭關鍵節(jié)點為穩(wěn)定印度局勢并爭取更多支持而拋出的政治誘餌，在實質性的權力上根本沒有做出大的讓步，無外乎是“建立一個和責任政府看上去差不多的機構，將控制整個政府系統(tǒng)的繩子牢牢抓在我們手中”(塞繆爾·霍爾語)。*Metcalf,IdeologiesoftheRaj, p.231.實際上，蒙塔古宣言本身就出自一個保守黨班子，其中包括超級帝國主義者寇松、索爾茲伯里勛爵的侄子貝爾福、奧斯丁·張伯倫和擔任過保守黨領袖的博納·勞。方案的起草者是資深保守黨、《泰晤士報》駐印度記者瓦倫丁·吉爾樂爵士。他起草的報告強調，英國對印統(tǒng)治要“符合印度現階段的特殊形勢”；憲政改革要服務于維護英國統(tǒng)治利益這一最高目標。

在當時的英國政治家眼中，所謂“印度自治”只是遙不可及的烏托邦地圖，這片古老國度根本不具備自治之土壤，“這是一個有著六千萬賤民的社會，人們生活在污濁之中，遭受著種族和宗教歧視……在3億5千萬人中，受教育、懂政治的僅僅是一小撮”；*Arthur Herman,GandhiandChurchill,p.324“對十來歲就結婚生子的印度人來說，根本就沒有必要給予他們政治上的同情”。*Arthur Herman,GandhiandChurchill, p.312那個虛幻的自治機構和責任政府的改革目標，從勞合·喬治到蔡姆斯福德，所有人都認為它“只是英國人籍以自欺的好聽說法”，*[英]布萊恩·拉平：《帝國斜陽》，第5頁。用寇松的話說就是“至少要等到500年以后”。*War Cabinet Minutes, 14 Aug 1917, CAB 23/3, the National Archives of UK.

緩慢而被動的改革與英國戰(zhàn)前的承諾相去甚遠，使戰(zhàn)爭中“對帝國高度忠誠、付出巨大犧牲的”*Hugh Tinker, “India in the First World War and after”,JournalofContemporaryHistory, Vol. 3, No. 4, 1918-1919, from War to Peace (Oct., 1968), p. 89.印度民眾從希望轉向失望，從失望轉向斗爭，《羅拉特法》和阿姆利則事件成為激化矛盾的導火索，最終促使甘地在1920年9月在加爾各答國大黨會議上宣布開展非暴力不合作運動。*D. A. Low, “The Government of India and the First Non-Cooperation Movement 1920-1922”,TheJournalofAsianStudies, Vol. 25, No. 2 (Feb., 1966), p. 242.

二、西蒙調查團與“歐文聲明”

1922年2月5日，聯合省戈拉克浦爾縣的喬里喬拉村(ChauriChaura)發(fā)生一起針對警察局的暴力事件，意外地促使甘地叫停正處于高潮的非暴力運動。英國政治家們總算能騰出手來解決印度問題，當務之急是根據1919年《印度政府法》對印度憲政改革情況進行調查評估。

1919年《印度政府法》第84(a)條規(guī)定，應在未來十年內成立法定調查團對英印政府運作體系、教育狀況、代議制度發(fā)展等印度政治改革效果進行評估，并就憲政改革下一步可能采取的舉措提出意見，報告印度各界對建立責任政府的希望，征求調整印度土邦和英屬印度關系的辦法，發(fā)布專題報告，明確未來將在何種程度上推進建立責任制政府，(根據情況)對現行行政體制做出調整，擴大、調整或限制責任制權限。*1919 Government of India Act, Section 84A (2).

在印度民族主義者看來，調查結果具有深刻的政治意義，它將判定印度在政治上是否足夠成熟到可以向建立責任制政府更邁進一步，*Michael Fenwick Macnamara,AGovernors’Raj,BritishAdministrationduringLordIrwin’sViceroyalty, 1926-31, p.61.是對其政治命運的宣判。而對于英國來說，除了要履行當初所做施政承諾，調查評估亦旨在向印度人展示推動憲政改革、兌現自治諾言的誠意，同時牢牢把握住改革的步調，確保英國占據絕對主導。經過內部反復醞釀研究，1927年11月8日，倫敦和德里同時宣布成立由約翰·西蒙爵士等7人組成的調查團，分別于1928年2月3日至3月31日、1928年10月11日至1929年4月13日兩次前往印度進行考察。

但完全由白人組成的西蒙調查團激起了印度各方的輿論譴責，國大黨對此持完全抵制立場。在甘地看來，此舉無疑是對“全體印度人的一次有組織的侮辱行為”。*Judith Brown,GandhiandCivilDisobedience, p. 26.就連一向溫和的自由派也明確表示反對態(tài)度，國大黨溫和派代表薩普魯表示，調查團人選的問題徹底破壞了互信精神，也破壞了英印合作的基礎。*吳成平：《一九一七至一九三九年的印度》，北京：商務印書館，1996年版，第171頁。西蒙調查團到印后遭遇了激烈的抵制，旁遮普、孟加拉、孟買相繼爆發(fā)沖突事件。

面對日趨嚴峻的形勢，總督歐文表現出靈活的政治智慧和善于平衡利益的執(zhí)政特點，準備在確保印度憲政改革基本框架不變的情況下，斡旋各方接受新的解決方案。

“在當前印度惡劣的政治環(huán)境下，西蒙調查團得出的任何方案都不可能得到印度政治團體的響應或支持。為此，我們應該在確?；痉桨缚蚣懿蛔兊那闆r下，做出最大努力以避免問題更趨惡化?！?Carl Bridge,HoldingIndiatotheEmpire, pp. 23-24.

“我想當前印度各政派普遍存在極端主義傾向，試圖通過反抗運動反對英國在印度改革進程上的決定權。他們堅持認為印度在自治問題上擁有固有的、不可剝奪的權利。鑒此，(改革的)合理方式應當是英印在平等立場上進行探討?！?The Earl of Birkenhead,Halifax,TheLifeofLordHalifax, p. 244.

基于上述考量，歐文提出了以下方案：召開有關各方參加的圓桌會議，討論印度憲政改革相關問題。會議將不僅就西蒙調查報告進行討論，還包括《尼赫魯報告》以及哈考特·巴特勒調查團有關土邦報告等在內的其他改革方案。歐文希望通過這種方式將印度人對調查團及其報告的批評焦點轉移開。他并稱圓桌會議不會取代西蒙報告，而是作為其重要補充。*R. J. Moore,TheCrisisofIndianUnity, 1917-1940, Oxford: Clarendon Press, 1974, pp.77-78.

1929年夏季，歐文利用中期休假的機會回國，就其方案與各黨派領導人溝通并尋求支持。同年10月31日，在西蒙調查團回國之際、調查報告出臺之前，歐文發(fā)表了一個非正式的聲明，稱內閣同意召開圓桌會議討論印度憲政改革有關問題，并許諾予以印度永久的自治地位。歐文自信地認為，這樣一個簡單的表態(tài)或將是緩和當前印度國內動蕩局勢的最好方法。聲明稱：“逐步發(fā)展印度的自治體制，以便漸次建立一個作為大英帝國組成部分的責任政府。正如我最近指出的，英王兼印度皇帝給我的訓令文件中已經闡明，按照陛下旨意，1919年國會所制定的各項計劃，對英屬印度來說，可以作為其在陛下的諸自治領中取得其應有地位的依據。當然，英王的閣員們曾不止一次地公開宣稱，英國政府希望印度在時機成熟時，取得與帝國內各自治領平等伙伴的地位。但鑒于英印雙方對英國政府制定的1919年法令的意圖所做的解釋均有懷疑。我授權代表陛下政府明確闡明，1917年宣言的含義是：一如既往地設想印度憲政發(fā)展的必然結果，就是要達到自治領的地位?！?吳成平：《一九一七至一九三九年的印度》，第20、21頁。

如其所料，這份聲明發(fā)表不到24小時，國大黨即發(fā)出一份由甘地、尼赫魯、帕特爾等領導人及溫和派薩普魯、沙斯特里(V. S. Shastri)以及穆斯林民族主義代表阿扎德(Azad)、安薩里(Ansari)等人聯署的聲明表示歡迎。但是歐文卻低估了英國國內的保守力量，宣言引起軒然大波，不僅歐文備受批評，英印政府的立場也受到廣泛質疑。*Carl Bridge,HoldingIndiatotheEmpire, p.22.

三、英國國內的批評聲浪

1929年6月，正值歐文中期休假回英國之前，執(zhí)政五年的保守黨政府宣告解散，工黨政府組閣，威廉·韋奇伍德·貝恩(William Wedgewood Benn)接替伯肯赫德擔任印度事務大臣，這一人事變動受到印度政界歡迎。歐文在給父親的信中寫道，“如果印度事務由當前這批人決策，那我沒有理由對印度(改革)進程走向擔憂。我想韋奇伍德·貝恩會是一個合格的印度事務大臣。他為人友好正派，具有敏銳的政治洞察力和真知灼見，他是一名真正的紳士，這一點非常重要。在下院的時候我們結下深厚友誼，我相信我會很好地配合他的工作”。*The Earl of Birkenhead,Halifax,TheLifeofLordHalifax, p. 268.

7月13日歐文到達英國后，分別同首相麥克唐納和印度事務大臣貝恩進行會晤。麥克唐納一直自詡為印度溫和民族主義者的朋友，曾兩次赴印(1910、1913年)，并就印度問題寫過兩本專著。1929年他曾私下提出過解決印度問題的方案，即利用土邦王公的支持延續(xù)英國對印統(tǒng)治，同時在英屬印度推行實驗性的自治改革。*Carl Bridge,HoldingIndiatotheEmpire, p.31.正因如此，麥克唐納對歐文的計劃非常贊成。7月26日，內閣會議原則同意歐文的方案。

28日，歐文前往哈特菲爾德與索爾茲伯里勛爵和保守黨黨魁鮑德溫會面。鮑德溫私下對歐文的方案表示支持。而索爾茲伯里則在得到歐文有關“白人部長們”將牢牢控制中央政府的承諾后，也表示有條件支持該方案。*G. Peele, “A Note on the Irwin Declaration”,JournalofImperialandCommonwealthHistory, 1, 1973, pp.332-333.

一直以來，鮑德溫是歐文最忠實的政治伙伴。他對歐文非常尊重，完全支持歐文在印度問題上的立場。但此時的鮑德溫正面臨帝國關稅改革派的巨大壓力，其黨內領導權受到嚴重挑戰(zhàn)。7月，布倫特福德勛爵、拉明·沃辛頓·埃文斯爵士和梅爾契特勛爵組建帝國經濟聯盟(Empire Economic Union)，向鮑德溫反對帝國保護關稅政策施壓；8月，梅爾契特公開表示鮑德溫不應該當選下一屆保守黨政府領導人；新聞大佬比弗布魯克勛爵(《每日快報》)和羅斯梅爾勛爵(《每日郵報》)組建帝國自由貿易同盟(Empire Free Trade)向鮑德溫施壓；丘吉爾、伯肯赫德、沃辛頓·埃文斯和奧斯丁·張伯倫等聯合勞合·喬治組成保守黨—自由黨聯盟，黨內矛盾公開化。*Carl Bridge,HoldingIndiatotheEmpire,pp.29-30.在對鮑德溫的帝國政策和影響力的批評幾成一邊倒的情況下，頑固派不忘利用其輿論陣地火上澆油，有“英帝國權力、威信最忠實的支持者”*Chandrika Kaul,ReportingtheRaj,TheBritishPressandIndia. Manchester: Manchester University Press, 2003, p.75.之稱的《每日郵報》曝光鮑德溫休假回國途中，在法國布爾日與部分英印政府代表會晤的有關情況，直指其“在未經充分咨詢的情況下，代表全黨毫無保留地支持歐文”。*Stuart Ball,BaldwinandtheConservativeParty,p.111.丘吉爾也在《每日郵報》撰文，聲情并茂地批評當局許諾印度自治地位的做法“無異于犯罪行為”。*Arthur Herman,GandhiandChurchill,TheEpicRivalrythatDestroyedanEmpireandForgedOurAge, New York: Bantam Books, 2008, p.323.

“是英帝國將印度從經年累月的野蠻獨裁和兩敗俱傷的殘酷戰(zhàn)爭中解救出來并帶入文明，這也是人類歷史上最偉大的成就之一?！缃襁@一歷史功績正在遭受嚴重威脅。國內出現一種日益增長的悲觀情緒，削弱了我們完成歷史使命的信心，針對英印政府和官員的不滿及質疑也越來越多，由此產生了把印度交還給印度人自己的錯誤觀念。這只會讓印度人成為烏托邦理想、政治傾軋和顛覆活動的最大受害者”。*Arthur Herman,GandhiandChurchill, pp.323-324.

鮑德溫本以為保守黨員們會延續(xù)忠誠于黨首的托利傳統(tǒng)，就如同他們同意放棄愛爾蘭、支持對德綏靖政策所做的一樣。但在印度問題上他們似乎卻不打算如此。*Arthur Herman,GandhiandChurchill, p.322.一面是繼續(xù)支持歐文但可能失去黨魁位置，一面是放棄歐文主張以求自保，陷入尷尬境地的鮑德溫只得表態(tài)“在其他同事尚未做出評論前，我對歐文聲明的支持僅代表我個人”。*Stuart Ball,BaldwinandtheConservativeParty, pp.109-111.在11月7日的議會辯論中，鮑德溫為自己的立場做出如下辯護：

“9月20日周五，印度總督秘書來到法國布爾日，向我轉交了一份首相的信函。信中，首相要求我同意印度自治的表態(tài)，并稱該表態(tài)已在西蒙調查團的一系列征詢意見中獲得各方認可。首相對我施加了一定壓力，要求我盡快給出回復，因為他即將啟程前往美國。當時我在布爾日孤身一人，如果換作是你會怎么做？我選擇了承擔責任，但也只是認可了早已被英國政府、英印政府和西蒙調查團都認可的說法，僅此而已。

我遵從了我們黨的傳統(tǒng)——永遠不要讓戰(zhàn)友失望。但我很快就意識到，我不能代表我的同事們說話，他們可能會有不同觀點，我更不能代表全黨說話。當然，如果等我回國時，發(fā)現現實情況與信中所述不符，我仍會堅持自己的觀點，并說服我的同事們改變他們的觀點。

當我回到倫敦并在10月23日會見了內閣同事，才第一次了解到西蒙調查團并不同意歐文的表態(tài)。我隨即召集前印度事務大臣和索爾茲伯里勛爵，并決定在第一時間寫信給代理首相，說明當前情況與我9月19日(原文如此)收到首相來信時有很大變化，故此我和我的政黨決定不支持有關表態(tài)的發(fā)布?！?Common Debates, 7 Nov 1929, Vol. 231, cc. 1303-1304.

就連自由黨的立場也十分微妙。1929年5月大選中，保守黨獲得260席、工黨288席、自由黨59席。由勞合·喬治領導的自由黨成為重要的制衡力量，印度問題也成為可能影響政府更迭的重要議題。11月27日暑休結束后，歐文與勞合·喬治會面。勞合·喬治對該方案表示懷疑，擔心自由黨中的保守派可能會因此被吸引至保守黨旗下。*Carl Bridge,HoldingIndiatotheEmpire, p.33.歐文的前任里丁勛爵對召開各方參加的會議表示支持，只是對方案提出兩點質疑：一是該方案和1919年提出的自治內涵不一致；二是有關立法會改革的部分不明確。*Carl Bridge,HoldingIndiatotheEmpire, pp.32-34.西蒙本人對此反應強烈，認為這是歐文“在背后捅刀子”，并稱“歐文已經被帕特爾、甘地等人控制，準備以犧牲調查團的代價和印度方面達成一致”。*Carl Bridge,HoldingIndiatotheEmpire, p.28.

鮑德溫和自由黨尚且如此，其他人的激烈反響更可想而知。保守黨內里丁、伯肯赫德、威靈頓等人第一時間跳出來反對，稱總督發(fā)表了極不適宜的聲明，這一個人的舉動給英印政策造成了嚴重影響，西蒙調查團的工作被粗暴地破壞，印度人的胃口將會因此而越來越大。*The Earl of Birkenhead,Halifax,TheLifeofLordHalifax, p. 274; Harcourt Butler Papers, Willingdon to Butler, 18 July 1930, quoted from Michael Fenwick Macnamara,AGovernors’Raj,BritishAdministrationduringLordIrwin’sViceroyalty, 1926-31, p.54.《每日郵報》、《每日電訊報》、《曼徹斯特衛(wèi)報》等主流媒體有組織地開展批評，稱鮑德溫“在未與同事充分溝通的情況下，綁架保守黨支持印度自治政策”，批評“歐文在面對非暴力運動威脅時背叛了英帝國利益”。*DailyMail, 1Nov1929;DailyTelegraph, 2Nov1929;TheManchesterGuardian, 2Nov1929.害怕被波及的新一屆工黨政府也不得不將工作重點轉向降低聲明可能產生的更大影響。首相麥克唐納出面澄清“政府對印政策并沒有調整改變，也無意加速印度自治進程”。*Thomas Weber,OntheSaltMarch,TheHistoriographyofMahatmaGandhi’sMarchtoDandi.New Delhi: Rupa, 2009, pp.60-61.印度事務大臣貝恩等出面表態(tài)稱從未表達過支持態(tài)度，聲明僅僅是歐文個人表態(tài)而已，“有關聲明內容并不說明政府對印政策的變化”。*Commons Debates, 1 Nov 1929, Vol.231, c.473.

無疑，歐文樂觀估計了他的游說成果。在倒戈者看來，他的錯誤在于把秘而不宣的東西公諸于眾。“自治”二字，無論其字面意義、時限、條件和方式如何，都觸及了這個已現頹勢的帝國最敏感脆弱的神經。雖然1917年英國就接受了印度自治的戰(zhàn)略目標，但當時對所謂“自治”并沒有統(tǒng)一的解釋。直到1926年帝國會議上，貝爾福宣言才明確指出，自治意味著在國王治下的完全自治。自治政府不隸屬英國政府，實施獨立政策，有權建立獨立的外交機構。但在英國政治家眼中，這種自治僅僅適用于加拿大、澳大利亞、新西蘭等白人殖民地，移植到印度是不可接受的。印度復雜的民族矛盾和分裂的政治現實使他們根本不具備維護自身利益的能力，更遑論建立自治政府。對他們來說，當前的印度憲政改革和走向自治政府的步伐過于快了。*The Earl of Birkenhead,Halifax,TheLifeofLordHalifax, p 206.

但一貫被認為“軟弱”的歐文卻義無反顧，面對批評聲浪，歐文在給父親的信中表示(1929年12月3日)：

“英國的聲音并不會讓我改變初衷。在印度，(聲明)顯然已經團結起了所有的溫和派力量，我堅信在不久的將來，他們會更加堅定地團結在我們周圍。激進分子已陷入困境，就像我以前曾向你說的，相當一批激進分子可能會因此轉變立場，因為他們發(fā)現自己已經喪失了支持，他們所堅持的立場也是完全錯誤的。所以總的來說，我對事態(tài)進展沒有什么不滿。”*The Earl of Birkenhead,Halifax,TheLifeofLordHalifax, p. 274.

對歐文總督而言，他顯然也不希望看到帝國在他手上解體。他做出這一決定主要是基于以下考慮：一，“自治地位”一詞是有闡釋空間的?！白灾斡谟艘馕吨兄Z給予憲法地位，于印度人意味著已經獲得憲法地位”，*Michael Fenwick Macnamara,AGovernors’Raj,BritishAdministrationduringLordIrwin’sViceroyalty, 1926-31, p.92.而在印度民族主義者和自由溫和派等政治派別中，更有不同的認識。正是有了這樣的闡釋空間，才可以最大限度地容納印度各群體，在確保英國對印政策基本調子的情況下安撫印度輿論。二，有關自治定位的論述旨在逐步地、有計劃地、可控地向印度過渡權利。但其中的關鍵問題在于，印度取得自治的時間和程度必須也只能由英國議會決定。*The Earl of Birkenhead,Halifax,TheLifeofLordHalifax, p 205.三，印度的國家身份包括英屬印度和土邦印度兩個組成部分，因此解決兩者關系是印度實現自治的先決條件。*Dominion Status and Responsible Government, 4 June 1929, Government of India Home Department, Reform Note 100, quoted from Moore,TheCrisisofIndianUnity,p.57.換句話說，無論自治的含義如何，印度實現這個目標都不可能是近幾十年的事，歐文只是想以遠期讓步換取短期目標，并借此贏得印度方面的信任。*S. Gopal,TheViceroyaltyofLordIrwin, p.136.

帝國的捍衛(wèi)者并不只有保守黨頑固派。與他們相比，歐文其實只是因地制宜地換了一種方案來維護英國在印的統(tǒng)治。作為屬地的最高統(tǒng)治者，歐文此時優(yōu)先考慮到眼前的統(tǒng)治需要，即通過適當的讓步緩和穩(wěn)定“急劇左轉的印度局勢”，“除了在印度外交、國防和土邦關系等方面的利益不容侵犯，其他事情都有商量的余地，當然前提是英國對此握有最終決定權”。*Carl Bridge,HoldingIndiatotheEmpire, p.25.歐文通過一次痛苦的“發(fā)聲”，更加堅定了自己在印度事務上的執(zhí)政思路，而他的兩難尬尷，也僅僅是在印度脫離英國殖民統(tǒng)治漫長曲折的過程中一個個體的、微不足道的縮影而已。

四、英國對印度政策定型

面對帝國戰(zhàn)略調整的需要及印度政治環(huán)境的變化，英國政治家們做出了一系列思考與嘗試，但無論是西蒙調查團還是“歐文聲明”，都或因低于印度預期或因超出英國承受而停滯，并最終成為甘地發(fā)動民眾不服從運動的導火索。甘地開創(chuàng)性地以破壞食鹽專營法為突破口發(fā)起“食鹽進軍”，之后英印雙方經過彈壓與反彈壓、接觸與妥協(xié)等反復，最終達成妥協(xié)并簽訂了《甘地—歐文協(xié)定》，甘地出席在倫敦舉行的圓桌會議。在此期間(1930至1933年)，英國國內對印度政策的調整伴隨其外部環(huán)境和政黨更迭而逐漸定型，大致可分為四個階段：

第一階段(1930至1931年初)大英帝國連遭三次重創(chuàng)：一是帝國會議通過一系列決議，英帝國的白人自治領獲正式獨立；二是中華民國政府收回了威海衛(wèi)，*George Woodcock,WhoKilledtheBritishEmpire?:AnInques, p.252.這是自拿破侖時代以來第一次失去了“租借的領土”；三是甘地領導的“食鹽進軍”，證明了在英國最看重的附屬國存在著勢不可擋的反對派。受此影響，英國國內蔓延著一股保守主義的思潮。以保守黨頑固派為核心的帝國統(tǒng)治擁護者激烈反對英印政府在處置甘地民眾不服從運動上的立場，批評總督歐文“執(zhí)政軟弱、玩忽職守”。*The Earl of Birkenhead,Halifax,TheLifeofLordHalifax, p 204.

頑固的反對者人數雖少但政治影響力很大，包括先后擔任過印度事務大臣的伯肯赫德和皮爾，以及丘吉爾、奧斯丁·張伯倫和索爾茲伯里勛爵等黨內領導人。索爾茲伯里勛爵曾在私下表示，其于1931年辭去上院領袖就是因為在印度問題上和歐文、鮑德溫立場相左，*Stuart Ball,BaldwinandtheConservativeParty, pp.117-118.而不是什么所謂的身體原因。不少保守黨后排議員對歐文的印度政策也多有不滿，他們多數曾在軍隊或殖民政府任職，在殖民問題上立場冥頑不化。*有52名保守黨議員曾在軍隊或殖民政府任職，占總人數的五分之一。見HolingIndiatotheEmpire, p.49.為擴大政治影響力，頑固派在奧戴爾爵士發(fā)起下組建壓力集團“印度帝國協(xié)會”(Indian Empire Society)(1930年7月4日)，主要成員是前印度官員、退役士兵和一些保守黨議員，包括原緬甸副省督雷金納德·克拉多克爵士、西德納姆勛爵等，以及保守黨議員諾克斯、阿曼和帕特里克·漢農。該組織斷然否認《印度政府法》，主張解決印度問題只能依靠直接統(tǒng)治。同年10月14日丘吉爾加入該組織，和頑固派站在一邊。與其持相似觀點的還有那些依附英印政府的人，首先是退休的印度文官和曾在印度服役的軍警，他們的諸多親屬也從事與殖民相關的工作，作為既得利益者，他們堅持中央政府權威不容質疑，而歐文的立場正是對帝國利益的最大傷害。其次是經濟利益攸關方，包括蘭開夏郡的紡織業(yè)和伯恩茅斯、切爾滕納姆、艾迪索特、達特茅斯商業(yè)從業(yè)群體等(這也正是保守黨頑固派的傳統(tǒng)選區(qū)、主要兵源地和退役文官士兵的聚集地)。*Andrew Muldoon,Empire,PoliticsandtheCreationofthe1935IndiaAct, pp.18-25.事實上，多年的殖民統(tǒng)治已經使印度因素滲入英國政治的毛細血管。幾乎每一個議員都和印度或多或少有些瓜葛，不是父輩曾在印度工作，就是親戚朋友在印度當兵或擔任文官。他們接受類似的教育，一同誦讀吉卜琳(Kipling)關于印度的小說，又一同為犧牲在勒克腦、亞薩耶、坎普爾的英國士兵掬一把同情淚，他們普遍認為英國應該為印度的進步擔負歷史責任。*Arthur Herman,GandhiandChurchill, p.322.

由以上群體構成的極端保守勢力對英印政府的“軟弱”展開強烈批評。丘吉爾正是其中的代表人物。在丘吉爾眼中，統(tǒng)治印度是英國堅定地行使對整個附屬帝國委任統(tǒng)治權的最大象征。而總督歐文的所做所為給印度傳遞出錯誤的信號，讓他們認為英國即將撤出，而這將不可避免地導致混亂和暴力局面。*Arthur Herman,GandhiandChurchill, p.345.他還在印度帝國協(xié)會的演講中指出，“工黨政府在印度憲政改革方面的讓步將讓國大黨激進分子獲得全面的控制權”，“試圖用貓肉喂飽老虎是不可能的”，“我們要和甘地主義做持久的斗爭，并最終擊敗他”，就在丘吉爾口沫橫飛地宣揚“我們絕不會也不想丟掉王冠上最耀眼寶貴的珍珠”，“失去印度就意味著英帝國的崩潰”*ChurchillSpeeches, V, pp.1982-6.之時，《每日郵報》的羅斯梅爾也在鼓吹“歐文、鮑德溫和麥克唐納的印度政策將把帝國推向崩潰的邊緣。印度將陷入內戰(zhàn)，而英國將迎來破產和革命的威脅”。*Chandrika Kaul,MediaandtheBritishEmpire, Hampshire: Palgrave Macmillan, 2006, p.110.《每日郵報》甚至還刊出社論文章，呼吁由立場強硬的丘吉爾代替“沒有骨氣的”(invertebrate)歐文出任印度總督。

第二階段(1931年1月議會休會期至2月)是各方就印度政策博弈的重要時段，也是頑固派集中反撲的階段。憲政改革的反對派利用這段時間制造輿論，特別是利用歐文和甘地會談煽動國內輿論對帝國衰退的恐慌情緒，企圖待議會重開時爭取更多支持，否定有關印度改革的計劃。這場論戰(zhàn)以丘吉爾為領導。如其所述，“堅定地行使我們在印度的職責不僅是一項事業(yè)，也是一種象征。這是在當前困難情況下的試金石。如果不能在印度履行我們的職責，毫無疑問，就等于表明自己不配統(tǒng)治一個至今仍以這個小島為中心的龐大帝國”。*洪霞：《鞏固與離心》，南京：南京出版社，2008年版，第163頁。

在寫給兒子倫道夫(Randolph)的信中丘吉爾表示，他和印度帝國協(xié)會將發(fā)起一場針對“歐文主義”對印投降政策的戰(zhàn)斗?！皠?chuàng)造現代印度并為其提供支持和保護的帝國政權現在卻淪落到需要向印度移交權力”，“這說明我們的政策出現了重大錯誤”，“當前形勢讓幾乎所有印度政治勢力相信英印政府將很快被甘地政府(Gandhi Raj)取代”，“為此，我決意為保衛(wèi)印度‘戰(zhàn)斗至死’(àoutrance)”。*Arthur Herman,GandhiandChurchill, pp.354-355.丘吉爾還專門致信羅斯梅爾，要求羅所有的《每日郵報》、《星期日快報》等媒體加大對印度事務和英印政策的報道力度。*Churchill to Rothermere, 3 Feb 1931, quoted from Chandrika Kaul,MediaandtheBritishEmpire, p.111.《布里斯托世界晚報》、《德比每日電訊報》、《紐卡斯爾世界晚報》相繼刊文稱，“丘吉爾向放棄印度的政策發(fā)起了猛烈攻勢”；“丘吉爾的觀點代表了清醒明智的人在印度問題上的立場，即與煽動者的無謂對話必須停止，政府應當迅速采取強硬措施穩(wěn)控混亂的局面”；“賦予印度自治地位的愚蠢政策必將導致印度陷入無休止的流血和沖突中”。*Derby Daily Telegraph 2 Feb 1931; Bristol Evening World 3 Feb 1931; Newcastle Evening World 6 Feb 1931, quoted from Chandrika Kaul,MediaandtheBritishEmpire, p.111.

1月26日的下院辯論集中體現了這場激烈的爭論。首相麥克唐納對丘吉爾為首的反對派提出批評。他頗為嚴厲地指出，近期丘吉爾在報紙上的言論值得商榷，“請不要忘記你仍是內閣成員”，“請不要忘記歷次印度憲政改革都提出責任政府的目標”。*Common Debates, 26 Jan 1931, Vol.247, c.637.隨后丘吉爾發(fā)表重要演講，他聲稱，參與《德蘭士瓦憲法法案》和“英愛條約”的談判及起草工作的經歷讓他認識到，一旦在原則問題上做出讓步，想在其他方面保留權利的可能性基本為零。對印度來說，一方面在省級推行自治，另一方面保持總督在防衛(wèi)、財政事務上的權力根本不可行?！霸囅霙]有順暢的行政體系、缺乏可靠的信息來源，只剩下軍隊武裝的總督如何有效維護法規(guī)和秩序”。丘吉爾用他極具感染力和煽動力的演講呼吁議會警惕當前英國在印度問題上的危險處境，演講爭取了部分中間派議員。

“巨輪正在平靜的海面下沉。一個個壁艙被損毀，隔艙相繼漏水，但船長還帶著全體船員在沙龍?zhí)?，直到乘客發(fā)現危機已然來臨。過去30年來我們見證了大英帝國的意志力，我相信沒有人愿意看著她被排擠著、推搡著、欺騙著離開印度。沒有任何國家，或大或小，自愿地或是馴服地接受利益被侵占、權力被剝奪的事實。英國在印度的權利是2個世紀以來無數忠誠奉獻的英國人和印度人爭取而來的，這也正是我們拼盡全力保護它的原因。”*Common Debates, 26 Jan 1931, Vol.247, c.702.

第三階段(1931年2月至3月)是保守黨印度政策的調整期。期間丘吉爾退出影子內閣。在頑固派施壓下，為防止黨內分裂加劇，鮑德溫態(tài)度出現轉變。保守黨政策雖未大幅右轉，但也適當做出調整，85%的代表贊同霍爾的中間路線。*Stuart Ball,BaldwinandtheConservativeParty, p.127.

從迪斯累利于1872年6月提出保守黨的三大目標之一——“保衛(wèi)帝國”(to uphold the Empire)開始，*Speeches at the Crystal Palace, 24 June 1872.維護英國在印度的統(tǒng)治就成為歷屆保守黨在殖民政策上的基本方針，但大多數保守黨人并不排斥對帝國進行改革，在他們看來，適當合理而非過度激進的改革非但不會結束英國在印度的統(tǒng)治，反而可以有效維護英印政府的執(zhí)政合理性，并通過不斷擴大合作力量形成抵御民族主義的緩沖帶。薩繆爾·霍爾就是他們中的一個典型。

霍爾畢業(yè)于哈羅公學和牛津大學，自1910年開始成為托利黨的鐵桿選區(qū)切爾西的議員。一戰(zhàn)期間，他在俄羅斯和意大利從事情報工作，是一名強硬的反共分子。1923至1924、1924至1929年兩度進入內閣任空軍大臣。1930年任保守黨財政部長并主管印度事務。*J. A. Cross,SirSamuelHoare, London: Oxford University Press, 1977, p.27.在印度問題上他認可歐文路線，一直與歐文保持著密切的聯系。但與許多保守黨頑固派一樣，他擔心重蹈愛爾蘭的覆轍，多次表現出對憲政改革前景的懷疑和恐懼。他堅持叫停一切不成熟的改革計劃，確保印度防衛(wèi)、外交、國內安全和財政權力“歸英王陛下所有”。*Common Debates, 26 Jan 1931, Vol.247,cc.650-651.

“西蒙調查團應該銘記，英國準備通過與印度人的合作‘逐漸地’和‘穩(wěn)步地’在印度實現自治政府，在正確認識英國急于讓越來越多的印度人參與印度治理的同時，堅決否定‘英國人參加印度政府是錯誤的’這種觀點，目前英國沒有哪個黨預期在印度建立印度人自己的政府。因此要處理好‘速度、目標和道路’的關系。英國政府的職責十分清楚和明確，即‘無論自由黨、工黨或保守黨政府，都要真正統(tǒng)治印度’(to truly govern India)?！?Common Debates, 9 Jul 1931, Vol. 254, cc. 2373-4.

對于黨魁鮑德溫來說，當前的首要任務是努力讓黨內在印度問題上保持統(tǒng)一，同時盡力維護國內輿論一致，從帝國整體利益的角度出發(fā)，尋求各黨派在印度問題上的一致意見。*Stuart Ball,BaldwinandtheConservativeParty, pp.122-123.他適時轉變態(tài)度，表示支持霍爾“謹慎推進”(cautious advance)*Stuart Ball,BaldwinandtheConservativeParty, p.113.的印度政策。2月9日與印度委員會的會談中鮑德溫表示，目前還沒有印度憲政改革的具體計劃，保守黨對各方意見暫時不持立場也不予表態(tài)；3月6日在牛頓阿伯特(Newton Abbot)發(fā)表的演講中，鮑德溫再次表示其本人并不支持印度憲政改革求諸于快，西蒙調查報告始終應是圓桌會議各項議題的基礎；3月12日下院演講中鮑德溫強調，要避免印度問題成為政黨議題。各黨派應摒棄分歧、形成共識，合作推動印度問題的妥善解決?！白鳛橐粋€活的有機體，英帝國必須在不斷進化中成長發(fā)展。在帝國整體發(fā)展的背景下，印度不可能獨自保持靜止”。*Common Debates 12 Mar 1931, Vol.249, c.1418.

第四階段(工黨內閣解散至第二次圓桌會議)是英國對印政策的確定期。1931年8月，工黨內閣因面臨1億7千萬英鎊赤字而宣告解散。麥克唐納、內維爾·張伯倫、赫伯特·薩繆爾等不得不組建應急國家聯盟。內閣10人中有4名工黨議員、2名自由黨(薩繆爾和里丁)、4名保守黨(鮑德溫、內維爾·張伯倫、坎利夫·李斯德和霍爾)，霍爾任印度事務大臣。10月27日選舉產生了一個保守黨占絕對優(yōu)勢的議會，其中有保守黨473人、國民工黨13人、自由黨68人，反對派中工黨46人、獨立工黨6人、勞合·喬治自由黨4人。*Carl Bridge,HoldingIndiatotheEmpire, pp.66-68.工黨政府的垮臺使向來對印溫和的麥克唐納再無施展空間，在此后的圓桌會議上甚至不能做出任何承諾。與此同時，隨著大批保守黨進入議會，議會內部頑固派比例被大幅稀釋，從1929年261名保守黨議員中有50名頑固派變成后來的473人中有50人，如再加上其他黨派，比例更降至554：50。此外，政府將更多精力放在國內問題特別是經濟事務上，使印度問題不再是議會討論的重點。在此背景下，英國方面在印度政策上采取以“歐文—霍爾路線”為代表的中間路線基本定型，并擬通過圓桌會議就新的憲政改革方案取得一致。在英國國內看來，英國政府應該制定“希望之策”(policy of hope)而非“恐懼之策”(policy of fear)。*Common Debates, 9 Jul 1931, Vol. 254, c. 2365.

在新的對印政策指導下，英國在1931年1月和8月分別召集兩次圓桌會議，集合穆斯林、土邦貴族、印度教溫和派、賤民等印度各派別勢力以民主參與為表、以分化制衡為實，進一步鞏固英國主導的核心利益。在會上，英國發(fā)表了一份英帝國關于印度未來的政策聲明，*“India’s Future.” The West Australian (Perth, WA: 1879-1954) 21 Jan 1931, p.9. Web 29 January,2015,http://trove.nla.gov.au/ndp/del/articale/33236394>即印度中央政府應該是一個包括印度土邦和英屬印度的全印聯邦政府，英帝國將承認其責任行政原則。正是在此基礎上，1935年《印度改革法》得以成型。

【中圖分類號】D73/77

【文獻標識碼】A

【文章編號】53-1227(2015)06-0071-16

*程子航：北京大學歷史學系博士研究生