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2009年以來美國因素對中緬關系的影響

張榮美*◎

【內(nèi)容提要】2010年緬甸大選開啟政治民主化改革以來，一向被視為“特殊關系”的中緬關系頻頻受到緬甸內(nèi)政和外交調(diào)整的有力沖擊。同時，中緬關系隨著美國對緬態(tài)度的轉圜也出現(xiàn)了一些變化，這在一定程度上影響到了中緬之間的政治、經(jīng)濟及安全關系。不過，囿于地緣政治、經(jīng)濟等因素，美國對中緬關系的影響不宜過度夸大，美緬關系的改善、緬甸多元化的外交都難以撼動中國在緬甸外交中的重要地位。作為緬甸的鄰國和重要合作對象，中國無論是現(xiàn)在還是未來，都將是緬甸發(fā)展對外關系的優(yōu)先方向之一，中緬之間保持友好往來仍將是未來中緬關系的主旋律。

【關鍵詞】美國中國緬甸中緬關系

在東南亞各國中緬甸與中國關系較為友好，緬甸也是世界上最早承認新中國的國家之一。中緬之間簽訂的邊界條約，是新中國成立后與鄰國簽署的第一個邊界邊境條約。條約的簽訂對中國妥善解決同其他鄰國之間的邊界問題有著積極的影響。中緬之間的“胞波”情誼一直都是雙邊國際關系中的美談和典范。20世紀90年代后期，以美國為首的西方資本主義國家開始實施嚴厲的對緬制裁措施，中國與緬甸卻一直保持著睦鄰友好的外交關系，因而被外界冠以“特殊關系”。 2010年緬甸大選后，執(zhí)政的登盛政府對內(nèi)積極實施政治民主化改革，努力發(fā)展國民經(jīng)濟以及大力推動同民族地方武裝勢力進行政治和解。對外則主動參與國際事務，積極謀求與西方國家關系的正常化。盡管政治轉型后的中緬關系總體上較為正常，但中緬關系的“降溫”勢頭也是顯而易見。在“政治民主化”“外交多元化”的呼聲中，緬甸國內(nèi)質疑中緬“特殊關系”的負面報道明顯增多。中國在緬投資受阻，投資安全遭到質疑，中國在緬國家利益受到拷問，中緬政治互信的基礎遭到削弱。影響中緬關系的因素中固然主要是緬甸的“內(nèi)因”，但“外因”往往通過內(nèi)因對事物的變化起重要的助推作用。因此，影響中緬關系的“外因”自然不容忽視。在所有影響中緬關系的外因中，美國因素對中緬關系的影響是首當其沖。在“重返亞太”和“亞太再平衡”的旗幟下，美國從戰(zhàn)略上遏制中國的意圖明顯，通過影響中國與周邊國家的關系是美國遏制中國的重要手段。作為全球唯一的超級大國，美國因素對中緬關系的影響是顯而易見的，但這種影響實際早在2009年從美國調(diào)整對緬政策，試圖改善美緬關系以來就已初現(xiàn)端倪。

一、2010年緬甸大選前后中緬關系

(一)2010年大選以前的中緬關系

由于地緣政治和地緣經(jīng)濟的關系，長期以來中國始終是緬甸最重要的伙伴，中緬關系在緬甸對外關系中占有非常重要的位置。緬甸自獨立到政治轉型前夕，雖然與中國的關系有過短暫的不快與齟齬，但總體上并沒有影響到雙方間的正常交往和睦鄰友好關系。中緬兩國關系還被譽為不同社會制度與意識形態(tài)國家之間合作的佳話。緬甸新軍人集團于1988年9月18日接管國家政權后，美國率先對緬甸進行了經(jīng)濟制裁，其他西方國家的制裁也接踵而至。但作為社會主義的東方大國，中國在對外關系中始終堅持和平共處五項原則，始終堅持不干涉他國內(nèi)政。因此對屬于緬甸內(nèi)部事務的軍方掌權這一事件，中國采取了嚴格的不介入態(tài)度。當然，緬甸軍政府也十分重視中緬關系的和平友好。即使是在新軍人集團執(zhí)掌國家政權的22年之中(1988年9月-2010年11月)，中緬間的密切友好往來也是毋庸置疑的。兩國高層的往來頻度與密度，合作領域的深度與廣度, 遠遠超出其他國家。這就導致部分國家的媒體，甚至不少政要認為緬甸是中國的附庸國和衛(wèi)星國。但他們并沒有看到，這種特殊的中緬關系是互利互惠的。當然，在中緬兩國發(fā)展友好互惠關系的同時，兩國間的分歧與矛盾也是客觀存在的。緬甸并非心甘情愿完全倒向中國，尤其是緬甸并不滿足于同中國一家交往，在與中國發(fā)展正常關系的同時，緬甸軍政府始終沒有放棄同西方國家以及國際組織改善關系的愿望，緬甸軍政府的對華政策也始終圍繞其國家利益進行微調(diào)。*李晨陽：《2010年大選之后的中緬關系：挑戰(zhàn)欲前景》，載《和平與發(fā)展》，2012年第2期,第31頁。

(二)2010年大選以后的中緬關系

2010年緬甸大選后，新政府與中國的關系總體上維持著一種正常平穩(wěn)的發(fā)展勢頭。新任總統(tǒng)吳登盛多次對中國進行訪問。中緬兩國于2011年5月共同發(fā)表的《關于建立全面戰(zhàn)略合作伙伴關系的聯(lián)合聲明》標志著雙方的關系步入一個全新的發(fā)展階段。中緬雙方之間的高層互動往來日益密切，兩國在政治經(jīng)濟文化等領域的交流合作也日漸豐富。諸如湄公河聯(lián)合執(zhí)法、中緬油氣管道建設等措施就是兩國關系深入發(fā)展的顯著結果。不過，大選后的緬甸軍集團逐漸由臺前轉入幕后，改革派成為緬甸政治生活中的主流，中緬關系不免受到緬甸政治民主化的沖擊。在國內(nèi)層面，由于緬甸的政治民主化進一步深化，民眾參與政治的意識逐漸提高，使得輿論對政府決策的影響進一步擴大，進而影響到中緬之間的關系。就緬甸國內(nèi)而言，隨著民主化進程的深入，緬甸國民的對華負面評價有所增加，民間對華不滿情緒也有所上升。對此，緬甸國內(nèi)的一些精英階層也毫不避諱：“由于經(jīng)濟利益、價值觀和文化理念、社會方式、宗教等方面差異，中國人與緬甸人在交流過程中產(chǎn)生的碰撞和摩擦也逐漸上升，最近已經(jīng)上升到?jīng)_突……中緬關系更脆弱?！?李晨陽：《2010年后的中緬關系：挑戰(zhàn)與前景》，載《和平與發(fā)展》，2012年第2期，第33頁。密松水電站突然被緬甸單方面擱置，萊比塘銅礦項目頻遭抗議無不暴露了中緬關系中脆弱的一面，而中緬之間長期存在的貿(mào)易不平衡問題也飽受批評。在國際層面，渴求重新融入國際社會的緬甸也開始積極調(diào)整自身的對外政策，多元化的平衡外交日趨凸顯。尤其是與以美國為首的西方國家改善關系之后，緬甸在國際社會有了更多的選擇，中國已不再是緬甸唯一重要的“盟友”。從2009年開始，美國開始調(diào)整對緬政策，美緬關系迅速升溫。美國調(diào)整對緬政策與緬甸的“平衡外交”不期而遇，并產(chǎn)生了共振，但美國調(diào)整對緬政策和改善美緬關系隱含了削弱、遏制中國在東南亞影響力的戰(zhàn)略動機，美國因素對中緬關系產(chǎn)生了一定程度的沖擊。

二、2009年以來美國對緬政策的調(diào)整

(一)美國對緬政策調(diào)整的原因

首先是美國出于自身利益的需要，不得不推行實用主義政策，對緬政策軟化。長期以來，美國堅持強硬立場，拒絕與緬甸軍政府往來。緬甸是東南亞國家中領土面積第二大的國家(僅次于印度尼西亞)，資源稟賦相對較高，尤其是油氣和水電資源對于外國投資者有著不小的吸引力。在緬甸進行大規(guī)模投資的主要國家是泰國、中國、印度等，甚至遠隔萬里的俄羅斯在緬甸也有一席之地，然而美國對緬的制裁措施限制了美國自己的企業(yè)在緬甸的投資，使其在緬甸的經(jīng)濟利益遭到嚴重損失。因此，在奧巴馬政府于2009年上臺執(zhí)政之前，美國以壓促變的制裁措施收效甚微且不利于維護美國利益已經(jīng)是各方共識。奧巴馬上臺后，飽受金融危機困擾的美國國內(nèi)問題重重，國內(nèi)政策不彰，對外亟需調(diào)整原有政策，避免內(nèi)外交困。因此，美國放棄單純的制裁政策，轉而采取接觸加制裁的政策。

其次是美國為了遏制中國崛起，調(diào)整亞太政策，加強在東南亞及亞太戰(zhàn)略存在。2008年以來的世界金融危機加速了歐美國家的社會危機。與此同時，中國經(jīng)濟仍在迅速發(fā)展，在國際上的影響力與日俱增。特別是2012年中國一躍成為世界第二大經(jīng)濟體，世人矚目。奧巴馬的重返東南亞政策，加強了與東南亞有關國家的聯(lián)系，特別是與加強了與中國有摩擦或有矛盾國家的關系，以削弱中國的影響力。奧巴馬政府的目的是期望加強美國在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略部署，形成對中國的戰(zhàn)略性競爭優(yōu)勢格局。從地緣政治的視角來看，緬甸在陸地上連接南亞和東南亞，也是中國西南方向進出印度洋的捷徑。中緬兩國有著約2200公里的共同邊界，中國在緬甸的投資項目資金多項目廣，而且中國將緬甸視為走出印度洋的戰(zhàn)略通道，美國要拉攏亞洲國家制衡中國，緬甸是其中關鍵的一環(huán)。以外交關系而言，倘使由軍方執(zhí)政逾50載的緬甸成功實現(xiàn)民主轉型，走上所謂的西方民主政治之路，將為美國推行美式民主提供良好的契機，在意識形態(tài)領域削弱中國對周邊國家的影響力。正是由于上述戰(zhàn)略需求，奧巴馬政府一上臺，便下定決心要切實有效調(diào)整對緬政策。

再次是緬甸的民主化政治改革為美國調(diào)整對緬政策提供了契機。2012年，緬甸政府不斷加大改革力度，如頒布實施外資投資法，取消對媒體的審查，釋放部分政治犯等?？傊娬噲D通過各種措施推動政治民主化改革，甚至包括昂山素季等在內(nèi)的民主反對派也承認現(xiàn)政府進行的民主化改革措施是真心實意的。不論是以吳登盛為首的執(zhí)政集團，還是以昂山素季為首的民主反對黨，都急于利用美國調(diào)整對緬政策的時機，實現(xiàn)各自的政治利益。對登盛執(zhí)政集團來說，其主要目的就是努力鞏固發(fā)展成果，爭取改善與包括美國在內(nèi)的西方國家的關系，以營造一個于己有利的國際環(huán)境。對于緬甸國內(nèi)民主反對黨而言，則可以擴大國內(nèi)外影響，提升政治地位。對緬甸國家發(fā)展而言，主動積極地回應美國實施重返亞太的再平衡戰(zhàn)略的機遇，充分發(fā)揮自己的資源優(yōu)勢，爭取更多的外部投資，進而促進國家的持續(xù)健康發(fā)展。在政治上，緬甸所進行的政治民主化改革倘若能得到美國等西方國家的認同和支持，緬甸將能憑借民主國家的新形象以更加有效地融入國際社會，擺脫長期以來的孤立無援地位。在經(jīng)濟上，緬甸自然資源豐富多樣，勞動力資源也十分豐富廉價，但是國民經(jīng)濟的市場化水平卻亟待提高，倘能吸引到歐美國家更加多樣化的外部投資以及技術力量，緬甸的經(jīng)濟發(fā)展將會獲得新的動力。在外交上，積極改善美緬關系，還可使得緬甸在中國、印度、美國等大國之間實現(xiàn)一種更加有效的大國平衡外交，實現(xiàn)自身利益的最大化。

(二)美國調(diào)整對緬政策的內(nèi)容

首先是實現(xiàn)高層對話和訪問。2009年美國主管東亞和太平洋地區(qū)事務的助理國務卿庫爾特訪緬，并在多個場合表示美國總統(tǒng)希望改善美國與緬甸的關系。這是14年來美國高官首次訪緬。此次庫爾特訪緬釋放了美方對改善美緬關系的積極信號，美緬關系從此迅速升溫。2011年美國國務卿希拉里訪問緬甸并同其領導人進行會面，這是1955年以來首位訪緬的美國國務卿。2012年總統(tǒng)奧巴馬歷史性地訪問緬甸，成為美國首個訪緬的在任總統(tǒng)。同年，美國任命了1988年以來的首位美駐緬大使。

其次推動政治民主改革。坎貝爾在緬期間明確表示，美國實施對緬新政策的目標有三：一是支持促進人權的努力，二是緬甸當局釋放昂山素季等反對派，三是進一步推動民主化改革等。之后，美國總統(tǒng)以及國務卿在訪緬期間會見吳登盛總統(tǒng)的同時，均會見了緬甸全國民主聯(lián)盟(以下簡稱“民盟”)領導人昂山素季。美國吁求緬甸現(xiàn)政府與反對派和少數(shù)派團體進行政治對話，也吁求登盛政府能夠批準昂山素季與其所在的民盟有關人士會面等。美方在推進緬甸民主改革道路上，支持民盟的意圖顯而易見。

最后是實施有條件的援助。美方希望緬甸繼續(xù)推進政治和經(jīng)濟改革，對緬甸加大直接援助，以影響緬甸政情和公民社會的發(fā)展。希拉里在訪緬期間承諾提供120萬美元支持其改革，包括支持和援助小型金融企業(yè)、醫(yī)療和地雷受害者，體現(xiàn)了美國在緬甸推動經(jīng)濟改革、通過公共外交爭取人心的戰(zhàn)略意圖。尤其是奧巴馬訪緬后，美方提出開始考慮對緬甸恢復援助項目，但該援助的前提仍然是緬甸進行全面的政治改革、全國和解及釋放政治犯等。

(三)美國對緬政策調(diào)整的效果分析

美國對緬政策經(jīng)過一系列調(diào)整，特別是從加強高層交往、積極推動政治民主改革、有條件地實施減少制裁和增加援助項目三大主要方向全面推進美緬關系重構，基本展示了美國對緬甸新政策的戰(zhàn)略框架，美緬關系迅速走近，美緬關系取得了歷史性進展。美國不少企業(yè)在美緬政治關系有效改善的形勢下開始重返緬甸市場，美緬之間的貿(mào)易也隨之逐步擴大。2012年6月份，美緬之間的貿(mào)易額達到近3億美元，這是十多年來雙方間的貿(mào)易額首次實現(xiàn)增長；同年7月份，亦即美國新任駐緬大使米切爾赴任當天，美國政府宣布進一步放松對緬制裁，批準美國企業(yè)在緬甸進行投資，并且與緬甸國營石油天然氣公司進行合作。9月，美國可口可樂公司時隔60年后再次進入緬甸市場，計劃在未來3年內(nèi)向緬甸投入可觀資金。美資逐漸進入緬甸，對美緬雙邊關系的發(fā)展將起到極大的推動作用。與此同時，在改革浪潮和在反對黨的推動下，美式民主對緬甸的影響力在逐步擴大。

三、美國對中緬關系的影響

客觀而言，美緬關系的改善，對于深化中緬關系而言，在某種程度上是有利的。雖然中緬之間有著長久的胞波情誼，出于歷史原因，緬甸對中國并不是十分信任，仍舊存在疑慮。美緬關系的改善，有助于緬甸政府突破國際孤立和外部制裁，獲得一個有利的外部環(huán)境以及同西方國家進行交流合作的良機，進而促進內(nèi)部形勢的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展。反過來，一個穩(wěn)定，持續(xù)健康發(fā)展的緬甸于中國來說也是十分重要的，同時，緬甸也會因此減少對中國的疑懼和不信任，增強中緬的政治互信和經(jīng)濟和合作。雖然美緬關系的改善有利于深化中緬關系，但以遏制中國為其主要目的的美國戰(zhàn)略企圖對中國所帶來的負面影響也不容低估。

(一)美國可能在政治上推動緬甸政治民主化離間中緬關系

首先是緬甸政治局勢的未來走向可能影響中緬關系。對于緬甸官方而言，囿于國內(nèi)多元的政治生態(tài)，對于中緬雙方之間的合作，尤其是關涉到戰(zhàn)略和安全方面的合作，緬甸官方將會更加謹小慎微，其中美國的因素是不可忽視的。這在一定程度上提高了中緬進行合作的成本和難度，一旦中國與美國之間出現(xiàn)意見分歧，緬甸是否還會堅定地站在中國一方，需要謹慎考慮，甚至會在中美之間尋求外交平衡。

其次親美的“民盟”執(zhí)政將對中緬關系造成影響。緬甸民盟推動實行西式民主，得到了歐美的大力支持，美國式的民主意識與價值觀念將會繼續(xù)對緬甸民眾產(chǎn)生影響，得緬甸國民對中國的認同下降，進而削弱中緬間合作交流的文化心理基礎。長期以來，遭受緬甸軍政府壓制的親西方勢力將會隨著美緬關系的改善在政治舞臺上重新活躍起來，這就可能意味著緬甸政府中的對華友好人士、民間知華派和友華派對緬甸的影響力降低。因此，從此種角度看，美緬關系的顯著改善對中緬關系有一定負面影響。

最后緬甸推行的大國平衡策略將會影響中緬關系。緬甸改變“一邊倒”的外交方針，平衡發(fā)展與中美兩國的關系，客觀上造成了中方在緬甸外交全局中地位的相對下降。

(二)美國可能在經(jīng)濟上擠壓中國在緬甸的生存空間，破壞中緬利益紐帶

首先是美國逐步解除對緬經(jīng)濟制裁，擴大援助范圍，對中資企業(yè)形成新的競爭壓力。美國一貫奉行“金元外交”，重視對外援助在接觸政策中的作用，除了擴大對緬甸的援助范圍，還解除了對緬甸多邊援助的限制。如2011年10月，美國提出五年援助計劃，通過非營利性民間組織對緬甸基層群眾提供母嬰、食品等領域的援助。*杜蘭：《美國調(diào)整對緬甸政策及其制約因素》，載《國際問題研究》，2012年第2期，第41-43頁。美資企業(yè)多為資本雄厚，在國際投資領域經(jīng)驗豐富，而中資企業(yè)走出去時間不長，經(jīng)驗不足，除國企外其他中資企業(yè)實力也相對弱小。中國在緬甸能源領域擁有巨大投資，而這也是美資感興趣的領域。因此，中國在緬甸的能源資源利益由于美國解除本國企業(yè)在緬甸的投資禁令而面臨日益嚴峻的競爭。

其次，美國對緬反華勢力的支持使得中國在緬甸的一些大項目被迫暫停，引發(fā)中緬雙方矛盾。美國支持甚至資助緬甸的NGOs借口“人權、環(huán)保、民意”等向登盛總統(tǒng)施加壓力，要求緬甸停止修建中緬油氣管道。2011年，緬甸政府宣布，暫停由中國企業(yè)牽頭建設的密松水電站，給中國企業(yè)帶來了大量損失。

再次，美國刻意丑化中國企業(yè)在緬甸的形象。部分美國媒體指責中國是緬甸軍政府的最大支持者，阻礙了緬甸民主化進程。同時，在緬甸老百姓不了解有關背景的情況下，污蔑中國企業(yè)掠奪緬甸自然資源，破壞生態(tài)環(huán)境，抹黑了中國在緬甸人們心目中的形象。在靠近中緬邊境地區(qū)，美國的不少NGOs為緬甸當?shù)鼐用裉峁┮恍┟裆椖恳杂绊懨裥?，并想借此誤導緬甸民眾對中國項目投資的認知。此外，緬甸不少民眾成立的各類NGOs與美國資助的一些NGOs進行聯(lián)盟，成為美國擴大在緬影響力的有力工具。

(三)安全上削弱緬甸政府對地方控制力，影響中緬邊境穩(wěn)定

由于緬甸民族地方武裝問題突出，在推進緬甸民主化進程中如出現(xiàn)不可控因素，將波及中緬邊境地區(qū)，影響中國西南邊疆穩(wěn)定。在兩國邊境地區(qū)，分布著許多個跨境民族，族際關系頗為復雜，此外，中緬邊境緬北一側，還有不少少數(shù)民族武裝組織長期與緬甸政府進行對抗或者內(nèi)戰(zhàn)。故而緬北局勢對于中國西南邊疆的安定以及中緬能源通道的安全性有著不可低估的影響。一旦美國介入，必將會大力扶持緬甸的親美勢力，這不但會影響到中緬兩國既存的良好關系，還有可能間接地影響到中國西南地區(qū)的能源安全，進而增加中國在這一地區(qū)的戰(zhàn)略壓力以及能源通道的經(jīng)濟和外交成本。

(四)美緬關系改善，引發(fā)西方國家效仿，沖擊中緬關系

繼美緬開啟正式交往之后，其他西方國家紛紛效仿。2012年1月，英國、丹麥和法國，包括歐盟在內(nèi)均宣稱將會增加對緬援助。同年2月，歐盟發(fā)展專員訪緬，并宣布高達1.5億歐元的涵蓋醫(yī)療、教育、就業(yè)等領域的援緬計劃。4月，歐盟外長會議決定，暫時停止對緬甸近500名個人和逾800家企業(yè)的嚴厲制裁措施。11月，時任歐盟委員會主席巴羅佐率團訪緬，宣布歐盟支持緬甸的民主化改革發(fā)展進程。隨后，英國首相卡梅倫訪問緬甸，德國經(jīng)濟合作與發(fā)展部長、外長訪問緬甸，挪威與丹麥的首相訪問緬甸，并建立聯(lián)合駐緬甸大使館。瑞士開設駐緬甸大使館，澳大利亞也減輕了對緬甸的制裁，*李晨陽、祝湘輝：《緬甸：2012-2013年回顧與展望》，載《東南亞縱橫》，2013年第3期，第28-30頁。日本也不斷加大對緬甸民生項目援助。此外，美國還與東盟合作，擴大緬甸在地區(qū)事務中的話語權，支持緬甸成為民主轉型的典范，實現(xiàn)透明和開放的經(jīng)濟秩序并積極投入東盟和亞太事務中。美國在聯(lián)合國等多邊機構向中國施壓，以放棄對緬制裁為由兩頭要價。緬甸也逐步開始擺脫被西方國家孤立與聯(lián)合制裁的狀態(tài)。對中緬關系的影響而言，一方面是將促使緬甸逐步減少對中國的戰(zhàn)略依賴，降低了中國對緬甸的戰(zhàn)略價值，另一方面是緬甸為了迎合美國的需要而可能調(diào)整對華政策。

四、 美對中緬關系影響的局限性

盡管美國對中緬關系的影響是顯而易見的，但其局限性也是顯而易見的。

第一，中緬關系基礎良好。中緬“胞波”情誼源遠流長。中緬兩國于1950年6月8日建交以來，緬甸同中國總體上保持著較為友好的關系。在關涉到中緬雙方重大利益的有關問題上，雙方總是堅定有力地支持對方。近些年來，中緬之間的友好合作進一步增強。2011年5月，時任總統(tǒng)吳登盛訪華，宣布建立兩國間全面戰(zhàn)略合作伙伴關系。

第二，中緬兩國外交理念相近。緬甸奉行“不結盟、積極、獨立”的外交政策，按照和平共處五項基本原則處理國與國之間的關系。不依附于任何大國和大國集團，在國際關系中保持中立，不允許外國在緬甸駐軍，不侵犯別國，不干涉他國內(nèi)政，不對國際和地區(qū)和平與安全構成威脅。作為和平共處五項原則的首倡國，2014年6月，中國、緬甸與印度三國在北京共同慶祝了和平共處五項原則發(fā)表60周年，體現(xiàn)了中緬共同追求和平的共同理念。

第三，中緬擁有共同的戰(zhàn)略需求。中緬兩國山水相連，在很多問題上需要相互支持。在緬北民族地方武裝問題上，緬甸需要中國的支持與配合。中國通過西南方向走向印度洋，也需要緬甸方面的支持。盡管緬甸政治改革仍存在不確定性，中國作為緬甸緊鄰，相較于美國，仍然在緬甸具備優(yōu)勢。此外，中國在緬甸也存在著重要的經(jīng)濟利益，中國不會輕易地忽視甚至放棄緬甸這個現(xiàn)實的市場。因此，兩國在戰(zhàn)略上對彼此的需求將會長期存在。

第四，中國周邊外交政策的吸引力。2013年底，中國召開首次中央周邊工作座談會，確定了周邊外交工作的基本指導方針，堅持與鄰為善，以鄰為伴，堅持睦鄰、安鄰、富鄰，親誠惠容的外交新理念。新的周邊理念的提出與實踐，目的就是為了增進周邊國家與中國之間的親和力、感召力和影響力，夯實中國與緬甸鄰居之間的感情。這對于糾正關于中緬關系處于十字路口、國際社會降低中緬關系預期、中國從緬甸掠奪能源的誤解和錯覺有重要意義。

第五，美緬關系內(nèi)部存在制約因素。美緬關系走近，互有所需，但從近期看，美緬兩國關系仍然面臨不少客觀因素的制約。一是美緬兩國的戰(zhàn)略目標不一致。緬甸對美國的接觸政策只是一種手段，目的是爭取國際上更多的認可和支持，美對緬政策則是出于長遠需要，特別是針對中國的崛起。二是美緬互信仍然存在不足。鑒于美緬對立多年，絕非一時一事就可以摒棄前嫌。互信機制的建立需要一個長期的過程。三是美國內(nèi)政治因素。美國未來大選和“極化”政治可能沖擊奧巴馬政府的對緬政策。*周鑫宇：《美國對緬政策調(diào)整述評》，載《現(xiàn)代國際關系》，2012年第2期，第61-62頁。美國將于2016年舉行總統(tǒng)大選，繼任總統(tǒng)能否繼續(xù)執(zhí)行奧巴馬政府對緬甸政策存在一定變數(shù)。

結語

總之，美國因素將對未來的中緬關系形成一定的沖擊，但沖擊力度不宜過于夸大，緬甸多元化外交難以改變中國在緬甸外交中的重要地位。在官方層面，緬方在與中方合作時將會始終考量美國的態(tài)度和反應，這在客觀上使得中緬的合作成本和難度有所增加。而在中美利益沖突時，緬甸很可能不再是中國堅定的支持者。在民間層面，由于受到美式民主和價值觀的影響，緬甸民眾對中國的認同將會受到削弱，進而削弱中緬友好合作的文化基礎。不過，對于實施多元化外交戰(zhàn)略的緬甸而言，利用大國進行外交平衡或者等距離的外交措施并不是絕對的，中國以自身特殊的角色發(fā)揮著獨特的作用，換句話說，緬甸實行的是一種“以中國為基礎的多元化外交”。畢竟，強烈的民族主義意識和中立主義的外交慣性決定了緬甸不會毫無保留地倒向一個國家。緬甸的多元化戰(zhàn)略也只有確保中緬關系正?；拍軐崿F(xiàn)其利益多元化的戰(zhàn)略設想，中國始終在緬甸的多元化戰(zhàn)略中占有特殊的地位。因此，美國調(diào)整對緬政策，改善美緬關系的舉動并不會顛覆中緬之間的現(xiàn)有關系。而從地緣政治和地緣經(jīng)濟層面來看，緬甸也不會從根本上改變對華態(tài)度和政策。聯(lián)合國安理會五常之一的中國，綜合國力已居世界前列，是緬甸不可忽視的重要鄰國。緬甸目前的經(jīng)濟對中國已有一定的依存度，緬北民地武問題問題的解決離不開中國的配合。因此，在當前以及今后的一段時間中，緬甸沒有“投靠”一國反對中國的必要。雖說目前美國奧巴馬政府調(diào)整了對緬政策，進一步改善美緬關系，但無論緬甸政治局勢還是國際關系發(fā)生何種變化，對于緬甸的決策者來說，中國仍舊是一個舉足輕重的大國。因此，無論是現(xiàn)在還是未來，中國都將是緬甸發(fā)展對外關系的優(yōu)先方向之一，中緬之間保持正常往來是未來中緬關系的主旋律。盡管如此，中國應從美國參與緬甸事務中吸取教訓，從而采取更有針對性的對緬政策，如對普通公眾關注的問題和事項投入不足，對中緬重大合作項目宣傳不夠。作為一個負責任的友好鄰國,中國一直致力于幫助緬甸發(fā)展經(jīng)濟，改善民生，中國應當采取措施來增強在緬甸問題上的話語權，保持一定的影響力和參與度。中國也要適時創(chuàng)新和變革外交策略，主動調(diào)整和拓展投資合作領域，以更好地適應緬甸的民主轉型。

【中圖分類號】D8

【文獻標識碼】A

【文章編號】53-1227(2015)06-0061-10

*張榮美:云南大學大學外語教學部講師，云南大學人文學院歷史系2013級博士研究生