賀雪峰

（華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北武漢，430074）

行政體制中的責權(quán)利層級不對稱問題

賀雪峰

（華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北武漢，430074）

中國行政體制中存在的層級責權(quán)利不對稱現(xiàn)象，不同于一般行政學原理中的層級責權(quán)利對稱的官僚制度安排，可以稱為行政層級不對稱原理。這個原理是理解中國政治與行政實踐的重要的中層概括。這個原理與運動式治理、壓力型體制、競標賽體制、以及群眾路線、上訪制度等，構(gòu)成了中國特色治理制度的重要部分，值得專門研究。

行政體制；權(quán)責利層級不對稱

一

在第八屆縣鄉(xiāng)干部論壇上，很多縣鄉(xiāng)干部抱怨基層責權(quán)利嚴重不對稱，責大權(quán)小利少，認為要調(diào)動基層積極性，必須做到責權(quán)利益一致。責大權(quán)小利少的局面不可持續(xù)。實際上，自筆者進入農(nóng)村研究以來，20年過去了，基層干部抱怨責大權(quán)小利少的情況一直沒有間斷，卻一直也沒有實質(zhì)性的改變。這本身就是一個值得研究的問題。

按照行政學的基本原則，每一個行政層級都應當是責權(quán)利相對稱的，相一致的，這樣才能真正調(diào)動積極性，提高行政效率，也才可以持續(xù)有效地行政。但是，中國的情況似乎有很大不同，就是越是下級，越是有無限責任而只有比較小的權(quán)力和比較少的利益。在取消農(nóng)業(yè)稅前，地方財政的重要來源是農(nóng)業(yè)稅費，若不能按時足額收取農(nóng)業(yè)稅費，地方政府甚至無法按時發(fā)放教師工資，而在農(nóng)業(yè)稅費比較重，農(nóng)民繳納稅費意愿不太高時，向農(nóng)民收取稅費就成為“天下第一難事”。地方政府為了及時足額收取農(nóng)業(yè)稅費，而向鄉(xiāng)村干部下達完成稅費任務時間表，鄉(xiāng)村干部不能按時完成任務就會受到處分，甚至“就地免職”。為了完成任務，鄉(xiāng)村干部可能采取強制措施，從而引發(fā)群體性事件，地方政府因此要求，“任務要完成，不能違法，不能出現(xiàn)惡性事件”，剩下的幾乎只有鄉(xiāng)村干部向農(nóng)民說好話這樣一條路。說好話不管用，甚至根本找不到人，而收取稅費任務必須按時完成。不采取強制措施肯定完不成任務，就肯定會受到上級處分甚至會被“就地免職”，因此不得不采用非常手段和強制措施，只要這些非常手段和強制措施沒有引發(fā)惡性事件，又完成了稅費收取任務，這樣的非常手段就是值得的。若非常手段引發(fā)惡性事件，上級就會責怪，就會來查處，甚至“就地免職”，鄉(xiāng)村干部就只能自認倒霉了。也就是說，在必須完成稅費收取任務，又幾乎沒有正常收取稅費手段的情況下，鄉(xiāng)村干部不采取非常手段肯定完不成稅費任務，因此肯定會挨批，而采取非常手段雖然可能因引發(fā)惡性事件而挨批，卻也很可能這次對釘子戶的非常手段壓服了農(nóng)民，完成了任務，又沒有出現(xiàn)群體性事件，從而不挨批。相對前者必然挨批評受處分甚至撤職，后者就只是或然性的，還有很大可能僥幸成功而不挨批評不受處分，甚至因此獲得升遷。鄉(xiāng)村干部當然就會傾向選擇后者。實際上，在取消農(nóng)業(yè)稅前的很長一個時期，全國相當部分農(nóng)村基層干部都處在這樣的兩難中，且因此不得不采用非常手段來完成任務。且實際上，采取非常手段完成任務引發(fā)惡性事件的幾率可能只有10%甚至1%，所以，雖然采用非常手段來完成收取稅費任務的情況十分普遍，發(fā)生惡性事件的情況卻相對少得多。向農(nóng)民收取稅費雖然艱難，卻一直還可以收上來。

與收取農(nóng)業(yè)稅費并列為天下第一難事的是計劃生育。全國人民都對應當實行計劃生育有共識，不然中國的土地養(yǎng)不活中國的人口。但具體到農(nóng)民，生兒子傳宗接代，這是祖祖輩輩的宗教，是人生意義之所在。不讓農(nóng)民生兒子，這是要命的事情?；鶎痈刹扛阌媱澤蛔屴r(nóng)民生兒子，農(nóng)民就會想方設(shè)法躲著生。不讓農(nóng)民躲著生，他們就找你拼命。在計劃生育這件“天下第一難事”上面，沒有道理可講。國家當然不能說搞計劃生育可以采取任何手段，可以拆農(nóng)民房子，可以株連親戚朋友，可以采取強制措施結(jié)扎流產(chǎn)，但國家對基層計劃生育一票否決，超生就要讓基層干部免職?；鶎泳椭荒軐⒇熑螌訉臃纸獾饺?，基層干部就因此面臨兩難：不采取非常手段，計劃生育任務肯定完不成，就肯定要被處分甚至被免職；采取非常手段，就有可能完成了任務卻沒有造成惡性事件。只有當采取非常手段造成引發(fā)嚴重輿論后果的惡性事件，才會被處分甚至撤職。基層干部因此傾向采取非常手段，因此在特定時期就有關(guān)于計劃生育的幾乎是不可思議的標語，諸如：“寧添一座墳，不可生一人”之類，以及計劃生育中一度十分普遍的強制措施和非常手段。拆房子、牽牛、抱電視、攝谷子，簡直是鬼子進村了。這個非常時期，計劃生育是國家中心工作，國家對計劃生育中的過火行為也有較高容忍度。經(jīng)過大約20年“野蠻”的計劃生育運動式治理，農(nóng)民生育觀念大變，“多子多?！焙汀皞髯诮哟钡膫鹘y(tǒng)觀念發(fā)生極大改變，生育行為也發(fā)生極大改變。當前，全國大部分地區(qū)只是經(jīng)過一般性的計劃生育管理，就可以達到計劃生育目標，因此，國家開始放松計劃生育的管理，而對基層干部用非常手段進行計劃生育造成惡性事件的容忍度大大降低時，基層干部也越來越傾向用常規(guī)手段做計劃生育的工作。

在當前中國正處在快速城市化的時期，經(jīng)濟發(fā)展和城市擴張一定會有大量農(nóng)地被征收為建設(shè)用地。農(nóng)地非農(nóng)使用的巨額增值收益如何分配就成為征地過程中的焦點。處在特定土地區(qū)位上的農(nóng)民一定希望獲得更大的土地利益，征地拆遷因此容易引發(fā)沖突。一方面要征地拆遷，且規(guī)模很大，一方面要盡可能減少惡性事件的發(fā)生，尤其是不能讓惡性事件的輿論目標對準上級。上級對下級、中央對地方、地方對基層的要求就是，“任務必須完成，手段必須合法，群體必須滿意”，至于三個目標之間是否沖突，那就要看基層的智慧了?；鶎釉谡鞯夭疬w中當然會形成很多實踐的智慧，但總體來講，只要征地拆遷，都可能出事，若怕出事而不征地拆遷，中國就不可能完成城市化，經(jīng)濟就難以持續(xù)發(fā)展，上級就不滿意，就會以怠政來處分下級。下級采取非常手段征地拆遷，可能既完成了征地拆遷任務，又沒有引發(fā)惡性事件。且實際上，絕大多數(shù)征地拆遷中，地方政府都采取了非常手段且未引發(fā)惡性事故就成功完成了上級交辦的其實可能是相互沖突的三個目標任務。而若不幸采取非常手段引發(fā)惡性事故，這個惡性事故就是由地方政府的個別官員所“擅自”采取非常手段造成的，因此是違法違紀的，因此是要處分查辦的。通過犧牲下級官員，上級維護了其合法性，又完成了必須完成的任務。一旦中國城市化完成，大規(guī)模的征地拆遷就不再需要，征地拆遷中采取非常手段的需要也就不高了。

上面列舉的收取農(nóng)業(yè)稅、計劃生育、征地拆遷，都是一個時期地方“天下第一難”的工作，都是通過運動式治理來解決的，而其中最為有趣的是貫穿著這樣一個邏輯：上級對下級的要求是“既要，又要，還要”，“既要完成任務，又不能違法，還要群眾滿意”，總而言之是上級要求下級完成任務，卻沒有給下級可以完成任務的手段、權(quán)力，也幾乎沒有與完成如此之艱難任務所匹配的利益，下級因此面臨動輒得咎的困局，下級只可能靠碰運氣來試用非常手段，以從困局中解脫出來。采取非常手段，就可能引發(fā)惡性事件，從而被處分，但這只是可能被處分。不采取非常手段，不積極想辦法創(chuàng)造性地完成上級交辦的任務，則肯定是要被處分。與其消極肯定被處分，不如積極去想辦法。想辦法才有機會，才可能碰到運氣。正是這樣一種上級對下級的責權(quán)利不匹配的分配，極大地調(diào)動了下級在行政中的積極性與動力機制，從而創(chuàng)造性地完成了在其他國家?guī)缀跏遣豢上胂?、不可思議的艱難任務。

中國正處在史無前例的快速發(fā)展時期和社會轉(zhuǎn)型時期，加之中國區(qū)域遼闊，不同地區(qū)發(fā)展不平衡，情況十分復雜，全國很難形成一個規(guī)范的辦法來解決各個地方的問題，及在解決地方問題中形成的辦法也很難上升為全國的規(guī)范性辦法。就是說，在快速轉(zhuǎn)型時期，中國治理的制度化是很難的，包括信息不對稱，會進一步加劇治理制度化的困難。中國的國家治理，因此采取了一種很有趣的解決信息不對稱和治理制度化不足的辦法，就在責權(quán)利分配上進行不對稱的分配，越是下級，責任越大，權(quán)利越小，越是上級，權(quán)利越大，責任越小，這樣一種責任向下分配，權(quán)利往上保留的體制，就調(diào)動了地方的積極性，使地方為了避禍而積極想辦法，地方因此在實踐中創(chuàng)造性地想出來很多辦法，包括其中非常手段甚至潛規(guī)則、非法手段。其結(jié)果是，這些非常手段解決了國家治理中的很多幾乎是不可能解決的問題，中國因此獲得經(jīng)濟發(fā)展的奇跡。同時，這些非常手段也一定會引發(fā)惡性事件，形成遺留問題。

又正是因為在責權(quán)利分配上的不匹配，一旦非常手段引發(fā)惡性事件，其責任主體就當然是地方。越是下級，所要面對問題就越多，所要采取措施就越要偏離規(guī)范要求，處理事件就越是可能出問題及擔責任，越是上級，就越是可以獲得非常措施所帶來政策目標的積極后果，而越是可以將非常手段所造成惡果的責任轉(zhuǎn)嫁到下級。因此，從改革開放以來，全國人民都一定感覺到了“中央是恩人，省里是親人，市里是好人，縣里是壞人，鄉(xiāng)里是惡人，村里是仇人，街頭執(zhí)法的不是人”這句流行語的力量。

現(xiàn)在的問題是，中央是好人，這是建立在街頭執(zhí)法者不是人的執(zhí)法行為基礎(chǔ)上的。沒有街頭執(zhí)法者在實踐中對復雜情況的積極甚至智慧應對，沒有基層責大權(quán)小利少為避禍（避免被處分）的積極行政，就不可能有中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，就不可能有中國現(xiàn)代化的實現(xiàn)，也不可能讓中央有做好人的可能。中央因此一定要明白，地方是為了中央而作做的犧牲。中央不要以為，越是下級的官員干部就越是渾蛋壞人，中央不能得了便宜還賣乖。

同時，地方也應當明白，在轉(zhuǎn)型時期，如果責權(quán)利層層匹配，基層實踐中出現(xiàn)的問題就會層層向上轉(zhuǎn)移，最終搞得中央每件事件上承擔責任，就不只是讓中央灰頭土臉的問題，而是會造成中央合法性的喪失和中央權(quán)威的喪失。在中國快速轉(zhuǎn)型時期，中央權(quán)威與合法性正是中國可以彌合分歧，辦成幾乎無法辦成各種事情的最基本的前提。

也是在這個意義上講，在未來相當長一個時期，中國不同級行政中的責權(quán)利分配的不對稱，還會持續(xù)，且正是這種不對稱，構(gòu)成了中國奇跡的要害。

二

基層干部抱怨說現(xiàn)在責權(quán)利嚴重不對稱，動輒得咎，上級對下級是既要，又要，還要，其實任何人都不可能同時做到三點。

轉(zhuǎn)型時期，規(guī)則之治極難。快速發(fā)展，快速變化，利益分化和多元化，復雜化，就使很多直接面對群眾的基層，權(quán)小責大。而為了辦成事，就會出事。不辦事上級不滿意。辦事出了事，上級不僅不滿意，而且要處理?；鶎右虼嗽诨疑貛ё咪摻z。

灰色地帶走鋼絲，很容易出現(xiàn)問題，出了問題，基層無好人。

問題是，這些地帶根本就不是好人可以做得成的事情。所以基層干部對中國發(fā)展極其關(guān)鍵。

同時基層為中央擔責任、擔擔子?？偛荒軐⑺胸熑瓮频街醒耄蝗恢醒牒戏ㄐ跃蜎]有了。其結(jié)果是中央沒有權(quán)威和合法性，一切改革發(fā)展都不可能。

表現(xiàn)出來，中央好地方壞。這與干部素質(zhì)沒有關(guān)系，而且與快速變動時期的國家發(fā)展戰(zhàn)略安排有關(guān)系。

這個意義上講，基層干部受委屈是必然的。中央也不能占了便宜還賣乖。要認識基層的實際情況。

這個意義上，轉(zhuǎn)型時期，責權(quán)利相統(tǒng)一，及轉(zhuǎn)變政府職能，在不同層級的含義也是不同的。

總之，中國行政體制中存在的層級責權(quán)利不對稱現(xiàn)象，不同于一般行政學原理中的層級責權(quán)利對稱的官僚制度安排，可以稱為行政層級不對稱原理。這個原理是理解中國政治與行政實踐的重要的中層概括。這個原理與運動式治理、壓力型體制、競標賽體制、以及群眾路線、上訪制度等，構(gòu)成了中國特色治理制度的重要部分，值得專門研究。

（責任編輯劉強）

D621

A

1671-0681（2015）04-0005-03

賀雪峰（1968-），男，湖北荊門人，現(xiàn)為華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任，教授，博士生導師。

2015-04-21