□萬　玲（中共廣州市委黨校 公共管理教研部，廣東　廣州510070）

外來人口社會服務(wù)供給的經(jīng)驗與問題研究
——以廣州市S鎮(zhèn)和F街為例

□萬玲（中共廣州市委黨校 公共管理教研部，廣東廣州510070）

廣州市外來人口眾多，如何滿足這一群體的社會服務(wù)需求，實現(xiàn)社會服務(wù)的均衡供給，是新時期解決外來人口問題的緊迫任務(wù)。本文以廣州市兩個典型的外來人口聚居區(qū)為研究對象，通過觀察和梳理，對廣州市目前在外來人口社會服務(wù)供給方面的經(jīng)驗與問題進行總結(jié)，以期能為各地外來人口的有效管理和服務(wù)提供參考和借鑒。

流動人口；社會服務(wù)；政府購買

一、引言

所謂社會服務(wù)，即指為改善和發(fā)展社會弱勢成員的生活福利而提供的服務(wù)，包括以改善生活為目的的社會福利服務(wù)、以社區(qū)為代表的方便生活型服務(wù)、以志愿者活動為主體的義務(wù)型服務(wù)等等。［1］從這個意義上來理解的話，外來人口的社會服務(wù)內(nèi)容則可具體化為住房、教育、醫(yī)療、生育、養(yǎng)老等社會保障服務(wù)，以及社區(qū)服務(wù)等，而提供服務(wù)的主體包括國家、社會組織和個人。過去，由于外來人口通常被視為與流入地居民相對立的群體而存在，流入地政府往往更多地是關(guān)注外來人口可能會帶來的社會安全隱患或其他消極影響，所以，對外來人口的限制、管理總是多于服務(wù)，而對其社會服務(wù)需求則關(guān)心甚少，從而導(dǎo)致外來人口不能和流入地居民平等地享有公共產(chǎn)品和社會福利，同時也造成了他們難以融入城市。而近幾年來，隨著城市化進程的不斷推進，越來越多的外來人口開始以小家庭的方式進入城市，并傾向于長期居留城市，其需求走向也開始由生存型向發(fā)展型邁進，所以，如何保障和改善外來人口的社會服務(wù)也日漸成為擺在政府面前的一道難題。

廣州作為一個新興移民城市，其外來人口規(guī)模之大、數(shù)量之多、影響之深，幾乎列于國內(nèi)同類城市之首。據(jù)2013年相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，廣州市2012年末常住人口1283.89萬人，其中戶籍人口822.3萬人，外來人口（常住非廣州戶籍人口）達461.59萬人，外來人口與廣州常住人口的結(jié)構(gòu)比約為1.78/1。如此龐大的外來人口在推動廣州經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時，也對廣州市的社會服務(wù)產(chǎn)生了巨大的需求。這些需求能否得到關(guān)注和滿足，不僅影響著他們對城市的認同和融入，而且直接考量著政府的管理理念和服務(wù)水平。S鎮(zhèn)和F街是廣州市兩個非常典型的外來人口聚居區(qū)，通過對其觀察，可以更好地窺視廣州市外來人口社會服務(wù)供給的經(jīng)驗與缺陷，從而為進一步實現(xiàn)外來人口社會服務(wù)的有效供給提供參考和借鑒。

二、個案觀察與分析

（一）S鎮(zhèn)和F街外來人口基本情況

S鎮(zhèn)，位于廣州市北部，是目前廣州中心鎮(zhèn)中綜合指數(shù)排名最高的特大工業(yè)鎮(zhèn)。鎮(zhèn)域總面積136.31平方公里，轄17個行政村、2個社區(qū)居委、11個社區(qū)服務(wù)站。目前，戶籍人口5.8萬人，外來人口超過30萬人，人口倒掛現(xiàn)象極為嚴重，是廣州治安的“重點地區(qū)”之一。F街，則是典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部，面積4.5平方公里，下轄20個社區(qū)居委會和2個經(jīng)濟聯(lián)社。轄區(qū)內(nèi)有外來人口約20萬。大量的外來人口集中在F街，容易因利益之爭發(fā)生群體性事件，給當?shù)氐纳鐣?jīng)濟秩序帶來了極大的隱患。

（二）外來人口社會服務(wù)供給的經(jīng)驗與做法

為解決外來人口聚居所帶來的各類管理難題，S鎮(zhèn)和F街緊緊抓住外來人口社會服務(wù)這一核心利益，擯棄傳統(tǒng)的管控思維，從服務(wù)入手，對外來人口進行社區(qū)化治理，取得了較好的成效。

1.開展社區(qū)建設(shè)，為外來人口提供便利服務(wù)

政府主導(dǎo)的社區(qū)服務(wù)是外來人口聚居區(qū)社會服務(wù)供給的主要形式。S鎮(zhèn)在2012年增設(shè)11個社區(qū)服務(wù)站，推行一線工作法，把管理服務(wù)資源下沉，將人、財、物重點向社區(qū)服務(wù)站傾斜，不斷完善社區(qū)服務(wù)的硬件配套建設(shè)，設(shè)立圖書室、計算機網(wǎng)絡(luò)室、遠程教育室等場所，在為外來人口提供辦證、醫(yī)療、計生等各種公共、便民和商業(yè)服務(wù)的同時，也注重豐富外來人口的業(yè)余文化生活。F街則推行創(chuàng)文（創(chuàng)衛(wèi)）、出租屋管理服務(wù)、治安、消防和安全生產(chǎn)、計生工作“五位一體”的工作機制，整合街道各種資源，對社區(qū)服務(wù)進行系統(tǒng)管理。此外，還投入建設(shè)了一批職工文化教育活動陣地，并建立了4個外來務(wù)工人員活動中心和1個外來務(wù)工人員維權(quán)工作站，在20個社區(qū)建立了維權(quán)分站點。這些活動陣地設(shè)置了圖書館、電子閱覽室、乒乓球室、棋類活動、大屏幕電視室、計生角等功能區(qū)，充分滿足了外來人口多方面的需求。

2.通過政府購買方式，引入社工組織為外來人口提供專業(yè)服務(wù)

目前，通過政府購買外來人口社會服務(wù)已成為廣州市的一項重要民生工程。S鎮(zhèn)在2012年11月就引進“優(yōu)勢力社會工作發(fā)展服務(wù)中心”，針對外來人員開展社會工作服務(wù)。該項目在外來人員聚集的社區(qū)、農(nóng)民工子弟學(xué)校、企業(yè)等建立社會工作“幸福1站”，為外來人口建立社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)三大服務(wù)實踐模式，探索首站式社會工作服務(wù)平臺。截至目前，已擁有1個“社區(qū)幸福1站”服務(wù)場館、2間駐點學(xué)校、5家定期服務(wù)的工廠和企業(yè)、多個村居單位、1支義工服務(wù)隊伍，為廣大外來人口提供了全方位、專業(yè)化和精細化的服務(wù)。F街則通過整合工會、團委、計生等部門資源，采取購買社工服務(wù)形式，在4個外來務(wù)工人員活動中心為外來人口開展子女托管、心理咨詢、文化活動、教育培訓(xùn)等服務(wù)，取得了很好的效果。

3.成立流動黨支部和流動黨員工作服務(wù)站，發(fā)揮黨員在服務(wù)同鄉(xiāng)中的骨干作用

S鎮(zhèn)結(jié)合湖南省藍山縣流動黨員和流動人員較為集中的特點，通過流出地和流入地黨組織的“雙管共建”，搭建流動黨員服務(wù)同鄉(xiāng)、發(fā)揮模范先鋒作用的平臺，于2012年成立了湖南省藍山縣駐區(qū)流動黨支部、S鎮(zhèn)流動黨員工作服務(wù)站、S鎮(zhèn)流動黨員工作服務(wù)站（藍山分站），并以此為依托提供流動人口計劃生育、勞動就業(yè)就學(xué)指導(dǎo)、法律宣傳等服務(wù)。自成立流動黨支部以來，幫助流動黨員和老鄉(xiāng)們化解各類矛盾糾紛百余起，提供各類幫助和咨詢3000余次，挽回經(jīng)濟損失150多萬元。F街也在2013年11月21日成立了F街“新廣州人”黨支部，通過強化黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，極大地增強了異地務(wù)工人員的凝聚力。

4.引導(dǎo)外來人口成立自組織，實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)

2012年12月26日，F(xiàn)街成立了全省首個異地務(wù)工人員聯(lián)誼會——幸福平安鳳陽聯(lián)誼會。聯(lián)誼會通過制定章程，明確了辦會宗旨、辦會性質(zhì)、入會標準、會員管理辦法等內(nèi)容，以及組織機構(gòu)和負責(zé)人產(chǎn)生、罷免等程序，并與街道一起有意識地培養(yǎng)和吸收活動能力強、聯(lián)系范圍廣、熱心社區(qū)事務(wù)、立場靠得住的私營企業(yè)主、個體工商戶、各省籍異地務(wù)工人員骨干力量成為會員，調(diào)解外來人員糾紛，會員被親切地稱呼為“娘舅”，目前會員已超過1100人。聯(lián)誼會在全街20個社區(qū)分別建立了分會，專門印制通訊錄，開通微信和短信平臺，方便會員之間的溝通聯(lián)系。同時還依托社區(qū)服務(wù)站和3個異地務(wù)工人員活動中心實行網(wǎng)格化管理和服務(wù)，培育會員成為社區(qū)溝通和服務(wù)異地務(wù)工人員的聯(lián)絡(luò)員、宣傳員、信息員、調(diào)解員和監(jiān)督員，形成了極具特色的異地務(wù)工人員社區(qū)民間組織服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

（三）外來人口社會服務(wù)供給存在的主要問題

1.社會服務(wù)供給與投入仍顯不足

雖然兩地在如何服務(wù)外來人口上做了很多努力，但我們依然感覺到，面向外來人口的社會服務(wù)投入與供給依然嚴重不足，政府的機構(gòu)設(shè)置、人力資源和經(jīng)費還遠不能滿足外來人口這個龐大的群體。據(jù)優(yōu)勢力社會工作發(fā)展中心對S鎮(zhèn)134名外來務(wù)工人員所做的問卷調(diào)查顯示，67.9%的人感覺家庭經(jīng)濟困難，66.4%的人感覺經(jīng)濟上入不敷出，56%的人認為在S鎮(zhèn)缺乏日常娛樂，53.7%的人認為現(xiàn)有的職業(yè)信息平臺無法提供有效的就業(yè)、再就業(yè)信息，57.5%的人認為現(xiàn)有的技能培訓(xùn)無法提高競爭力，還有56.7%的人指出社區(qū)服務(wù)沒有促進外來務(wù)工人員和當?shù)鼐用裣嗵帲谏鐓^(qū)服務(wù)需求方面，專業(yè)技能培訓(xùn)（77.6%）、就業(yè)信息鏈（70.1%）、法律知識（60%）、素質(zhì)拓展（67.3%）、情緒疏導(dǎo)（51%）、外來工互助（65.4%）和兩性關(guān)系輔導(dǎo)（34.6%）的服務(wù)項目位居前列?？梢?，現(xiàn)有的服務(wù)境況相對于廣泛而又緊迫的外來人口服務(wù)需求來說，無疑是杯水車薪。F街目前雖有4個外來人員活動中心，但服務(wù)場地、服務(wù)設(shè)施和服務(wù)內(nèi)容都非常有限，實際每天到站享受到服務(wù)的外來人口也就一百來人，其效果也是微乎其微。再加上仍有不少領(lǐng)導(dǎo)干部在思想觀念及工作思路上還沒有完全轉(zhuǎn)變，他們?yōu)橥鈦砣丝谔峁┓?wù)的初衷更多地還是為了管住他們，確保社區(qū)的穩(wěn)定和安全，而并不是一種發(fā)自內(nèi)心的自覺自愿的服務(wù)。所以，在服務(wù)機制上缺乏常態(tài)化的保障機制，一旦出現(xiàn)特殊或者意外情況，對外來人口的服務(wù)就很難延續(xù)。

2.樞紐型群團組織沒有充分發(fā)揮作用

外來人口大多在企業(yè)務(wù)工，以80后、90后新生代為主。他們多數(shù)時間其實都在企業(yè)，單靠政府人數(shù)有限的服務(wù)管理隊伍很顯然難于應(yīng)付如此龐大的外來人口群體，企業(yè)注定是服務(wù)和管理外來人口的主要載體，而在企業(yè)中最能夠發(fā)揮作用的無疑應(yīng)該是工會組織，但現(xiàn)實的狀況卻并不理想。原因之一是相當多的民營企業(yè)屬于小企業(yè)，工會組織要么不完善，要么沒有成立工會。民營企業(yè)工會不少是掛牌工會，工會主席不是職工民主推選出來的，工會活動沒有正常開展。例如S鎮(zhèn)，有1.8萬多個企業(yè)，其中只有260個企業(yè)單獨建立了工會，而上繳工會經(jīng)費的企業(yè)僅有60個。工會組織力量薄弱、企業(yè)服務(wù)不完善、勞資關(guān)系不穩(wěn)定、企業(yè)用工相對混亂、職工流動性大等問題仍相當突出，在一定程度上影響了外來人口利益訴求及時和有效的表達。外來人口在工作生活中遇到的問題如果無法在企業(yè)中獲得幫助，必然會在社區(qū)生活中有所反映，尋求其它解決途徑，容易造成群體性事件。

3.社工力量不足，為外來人口提供的服務(wù)十分有限

通過政府購買引進社工組織提供服務(wù)在外來人口聚居區(qū)已經(jīng)比較普遍，也取得了一定的社會效果。但目前社工服務(wù)還處于初級階段，還存在較多問題：一是廣州社工組織行業(yè)管理機制體制不完善，社工機構(gòu)自身管理亟需改進，行業(yè)自律水平有待提升，社工倫理守則、職業(yè)規(guī)范也需要逐步規(guī)范；二是從社工人才隊伍建設(shè)看，工資待遇低、發(fā)展空間不大等問題日益突出。雖然廣州在社工登記、崗位薪酬設(shè)置、積分入戶等方面有鼓勵措施，但還未形成從業(yè)人員繼續(xù)教育、生活和勞動權(quán)益保障、優(yōu)秀人才發(fā)展、社會榮譽獎勵等系統(tǒng)化的配套機制，社工激勵機制不完善，上升空間有限，造成社工流失率較高。據(jù)統(tǒng)計，廣州社工平均年流失率為24.3%，社工隊伍不穩(wěn)定影響了社工服務(wù)的質(zhì)量；三是專業(yè)社工數(shù)量有限，服務(wù)機構(gòu)能力不足。每個服務(wù)點要服務(wù)多個社區(qū)，服務(wù)重點僅為心理輔導(dǎo)和子女托管服務(wù)，相對于大量的外來人口而言，服務(wù)覆蓋面還太小。此外，社會對購買社工服務(wù)的認知度也不高，服務(wù)對象對社工缺乏信任，也給服務(wù)的提供帶來了一定的障礙。

4.外來人口自組織不多，自治能力不強

所謂外來人口自組織是指外來人口自發(fā)成立、自主發(fā)展、自行運作和自我治理，具備一定規(guī)模、擁有組織章程和組織框架的社會組織。［2］外來人口根據(jù)職業(yè)、興趣或地域成立自組織，進行自我服務(wù)、自我管理，已經(jīng)成為一種必然趨勢。目前外來人口聚居區(qū)存在各種合法和不合法的自組織，活躍在不同的群體中。這些自組織大致有3種類型：一是政府引導(dǎo)成立、具有導(dǎo)向性的社會組織，如F街幸福平安鳳陽聯(lián)誼會，會員多是企業(yè)主，主要目的是利用在廣州創(chuàng)業(yè)成功、在行業(yè)和同鄉(xiāng)中有威信的人員去服務(wù)和管理外來人口，維穩(wěn)的作用比較突出；二是傳統(tǒng)的商會，主要是行業(yè)約束、行業(yè)維權(quán)、行業(yè)交流。如S鎮(zhèn)有8家商會，都有明顯的地域特點，主要的服務(wù)對象是企業(yè)主；三是各類沒有合法身份的同鄉(xiāng)會、協(xié)會，這類組織管理不規(guī)范、服務(wù)能力不足、凝聚力不強是普遍現(xiàn)象。不管怎樣，總體來看，目前外來人口的自組織還存在以下問題：一是數(shù)量不多，仍有大量的外來人口游離在組織之外。二是多數(shù)組織由于缺乏規(guī)范的指引，容易出現(xiàn)失范行為。三是它們更多的是以服務(wù)企業(yè)主為主，在滿足底層務(wù)工人員的服務(wù)需求方面，其影響力仍相對薄弱。

三、完善外來人口社會服務(wù)供給的對策建議

（一）轉(zhuǎn)變觀念，樹立服務(wù)意識

政府管理部門一定要轉(zhuǎn)變觀念，對外來人口不僅要管好，更應(yīng)服務(wù)好。要樹立外來人口與本地居民“利益共同體”的新理念，使外來人口管理由過去的“編外管理”、“補缺管理”、“出租屋管理”、“監(jiān)控管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖蛹{管理”、“融合管理”，再到“管理服務(wù)并重并舉”。［3］努力縮小本地居民與外來人口在享受公共服務(wù)方面的差別，盡可能地做到同城同待遇。在管理上要走出防范管理為主和被動應(yīng)對的誤區(qū)，樹立以人為本、服務(wù)至上的理念，由被動管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃臃?wù)，由防范控制轉(zhuǎn)變?yōu)槿宋年P(guān)懷，建立健全普惠型外來人口公共服務(wù)體系。

（二）進一步改善外來人口的社會保障服務(wù)

重點在戶籍準入、醫(yī)療服務(wù)、子女教育、民政救助、衛(wèi)生防疫、權(quán)益保障等方面逐步給予外來人口同城待遇。進一步深化戶籍制度改革，做好傳統(tǒng)戶籍制度附加功能的剝離工作；完善財政體制，加大為外來人口提供社會服務(wù)的財政支出比例，使財政支出適當向外來人口基本公共服務(wù)供給傾斜；構(gòu)建有法律保障的服務(wù)體系，從法律層次上規(guī)范政府各部門的服務(wù)行為；將外來人口居住房建設(shè)納入住房保障建設(shè)規(guī)劃，多渠道多途徑解決他們的居住問題，為外來人口營造和諧的工作和生活環(huán)境，使他們感受到政府的關(guān)懷，進而對流入地產(chǎn)生認同感和歸屬感。

（三）加強社會協(xié)同，推進社會服務(wù)供給機制創(chuàng)新

一是加大政府向社會組織購買社會工作服務(wù)的力度，促進公共服務(wù)的社會化、市場化、多元化和合作化，使外來人口的各種服務(wù)能及時得到回應(yīng)。在開展政府購買社工服務(wù)時，要調(diào)整和優(yōu)化購買服務(wù)項目的設(shè)置，制定出臺政府購買社工服務(wù)系列規(guī)范、制度，改進和規(guī)范招投標工作，加強和完善監(jiān)督評估工作，推進政府購買服務(wù)立法工作，加強政府購買社工服務(wù)資金預(yù)算和使用管理，同時要加強社工機構(gòu)和社會工作人才隊伍建設(shè)。二是支持和培育社會組織發(fā)展，鼓勵外來人口自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展。政府部門要轉(zhuǎn)變觀念，支持社會組織的發(fā)展，同時加強對社會組織的指導(dǎo)，幫助他們規(guī)范組織建設(shè)和培養(yǎng)骨干力量，通過這些有組織能力、熱心公益服務(wù)的骨干開展文體活動、職業(yè)培訓(xùn)和幫扶，有效提升外來人口自我組織、自我服務(wù)、自我教育和自我發(fā)展的能力。

（四）重視企業(yè)責(zé)任，充分發(fā)揮黨工團組織的作用

外來人口多數(shù)是就業(yè)人口，他們的主要活動地點還是企業(yè)。對外來人口的培訓(xùn)教育、文化生活、幫扶幫困、心理疏導(dǎo)，企業(yè)應(yīng)當承擔(dān)起社會責(zé)任。目前多數(shù)民營企業(yè)沒有成立黨團組織，但相當多的企業(yè)都成立了工會，或者有鎮(zhèn)街工會聯(lián)合會、行業(yè)工會進行覆蓋，在工會經(jīng)費從2014年開始由地稅代收的情況下，民營企業(yè)工會開展活動有了經(jīng)濟保障。要發(fā)揮民營企業(yè)工會的作用，必須健全和完善民營企業(yè)工會組織，對工會主席實行民主選舉，選出職工信任、熱心服務(wù)、有組織能力的人擔(dān)任，通過工會組織維護外來人口合法權(quán)益，幫助他們解決生活中遇到的各種困難。把問題解決在企業(yè)，將會大大減少社區(qū)服務(wù)管理的壓力。

（五）強化多元互動，建立外來人口服務(wù)管理多方協(xié)商機制

事實證明，要解決外來人口社會服務(wù)問題，必須依托多方資源，形成多元主體合作共治的局面。這就需要在多元主體之間構(gòu)建起一套外來人口服務(wù)管理的協(xié)商機制，實現(xiàn)政黨、政府、市場、社會組織和社區(qū)居民等多種力量的良性互動與溝通。如政府各部門之間、流出地與流入地政府之間、外來人口與出租屋管理中心之間、外來人口與街道辦事處和居（村）委會之間、外來人口與社會組織、企事業(yè)單位和社區(qū)居民之間，都可以形成良性反饋的互動關(guān)系，并通過定期召開多元主體聯(lián)席會議來商議外來人口服務(wù)管理的問題及解決思路等。總之，就是要通過這種多元的互動與協(xié)商來實現(xiàn)資源的共享與整合，進而實現(xiàn)外地人與本地人的融洽相處。

［注釋］

①潘鴻雁.民生視野下的流動人口社會服務(wù)需求［N］.學(xué)習(xí)時報，2011—10—17.

②方秀云.流動人口自組織的特征、意義、困境及其突破［J］.行政管理改革，2013，（1）.

③謝建社.流動人口管理以社區(qū)為主體［N］.南方日報，2011—7—26.

［1］政府購買社工服務(wù)將設(shè)淘汰機制［N］.廣州日報，2015—1—20.

［2］章也微.戶籍地政府介入流動人口公共服務(wù)供給研究［J］.云南民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2011 （7）.

［3］常鐵威、龔楨梽.新加坡、南非解決城市外來人口公共服務(wù)的做法與借鑒［J］.宏觀經(jīng)濟管理，2014，（5）.

［4］江依妮.外來人口聚集地區(qū)公共服務(wù)支出研究——以廣東省為例［J］.人口與經(jīng)濟，2013，（5）.

［5］劉中起.特大城市外來人口服務(wù)與管理模式研究——以上海為例［J］.中國名城，2014，（6）.

□責(zé)任編輯：溫朝霞

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1003—8744（2015）06—0038—06

廣東省黨校系統(tǒng)哲學(xué)社會科學(xué)2014—2015年度項目（15SH04）：增權(quán)視野下廣州市社區(qū)社會組織發(fā)展研究。

2015—10—21

萬玲（1980—），女，中共廣州市委黨校公共管理教研部副教授，主要研究方向為地方治理與公共政策。